Revisionsrapport 2016 Genomförd på uppdrag av revisorerna Maj Lerums kommun. Förstudie av beredning avseende köp av fastighet

Transkript

1 Revisionsrapport 2016 Genomförd på uppdrag av revisorerna Maj 2017 Lerums kommun Förstudie av beredning avseende köp av fastighet

2 Innehållsförteckning 1. Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Avgränsning Metod Regler och lagstiftning vid kommunala köp av fastigheter Sveriges Kommuner och Landsting, cirkulär 2007: Markpolicy för Lerums kommun Beredning av ärendet avseende köp av Lerum Östad 12: Köp och försäljningar kopplat till Lerum Östad 12: Beredning och insyn i ärendet Värdering av Lerum Östad 12: Underlag som låg till grund för beslutet Svar på förstudiens frågor och slutsats Svar utifrån förstudiens frågor Slutsats...11 Bilagor: Bilaga 1: Källförteckning 1

3 1. Inledning 1.1. Bakgrund Lerums kommun genomförde under 2013 en försäljning av Frödings förskola till ett belopp om 50 tkr. Kommunrevisionen genomförde under 2013/2014 en granskning av försäljningen av förskolan. I projektet granskades på vilka grunder beslutet om försäljning fattats samt vilka rutiner och stöd som fanns kopplade till försäljning och bedömning avseende värdet på kommunens fastigheter. Under senvåren 2016 beslutade kommunfullmäktige att förvärva den tidigare sålda byggnaden. Kommunstyrelsen beslutade den 1 juni 2016 ( 220) att föreslå kommunfullmäktige att godkänna köpeavtal mellan Lerums kommun och Brf Fröding i Sjövik avseende köp av fastigheten Lerum Östad 12:57 till ett pris om 7,25 mkr. Beslutet i kommunstyrelsen föranledde en omröstning där den styrande majoriteten yrkade på köp av fastigheten medan delar av kommunstyrelsen yrkade avslag. Kommunfullmäktige beslutade efter omröstning den 16 juni 2016 ( 128) att godkänna köpeavtalet. Av tjänsteskrivelsen till beslutet framkommer att Lerums kommun var initiativtagare till köpet. Vidare framkommer av tjänsteskrivelsen att syftet med att förvärva Lerum Östad 12:57 var att kunna möjliggöra fler bostäder för nyanlända genom att förvärva de fem bostadslägenheterna på fastigheten. Av köpeavtalet och tjänsteskrivelsen framkommer att det på fastigheten finns ett flerfamiljshus uppfört av moduler som genomgått en totalrenovering. Flerfamiljshuset är fördelat på fem bostadslägenheter om totalt 315 kvm. Utöver flerfamiljshuset finns komplementhus för förråd till respektive lägenhet samt en gemensam yta för avfallshantering. Den totala tomtytan uppgår enligt köpeavtalet till kvadratmeter. Kommunrevisionens ordförande har under hösten 2016 mottagit synpunkter vad gäller beslutet att förvärva fastigheten Lerum Östad 12:57. Mot bakgrund av ovanstående har kommunrevisionen beslutat att genomföra en förstudie avseende beredningen av ärendet Syfte och revisionsfrågor Förstudien syftar till att översiktligt kartlägga beredningen av ärendet avseende köp av fastigheten Lerum Östad 12:57. Syftet har preciserats i följande revisionsfrågor: Hur har beredningen av ärendet avseende köp av fastigheten Lerum Östad 12:57 genomförts? Vilka dokumenterade underlag låg till grund för beredningen och beslut av ärendet? Vilken insyn har kommunstyrelsen haft i beredningen av ärendet? 1.3. Avgränsning Förstudien avgränsas till att avse beredningen av ärendet avseende köp av fastigheten Lerum Östad 12:57. Förstudien är inriktad på att ge en översiktlig bild av området och syftar i första hand till att utgöra ett kunskapsunderlag för revisorerna i det fortsatta granskningsarbetet. 2

4 1.4. Metod Förstudien har genomförts genom dokumentstudier och intervjuer. Därtill har skriftliga frågor ställts till sektor samhällsbyggnad. Källförteckning framgår av bilaga 2. Samtliga intervjuade och respondenterna vad gäller de skriftliga frågorna har getts tillfälle att sakfelsgranska rapporten. 3

5 2. Regler och lagstiftning vid kommunala köp av fastigheter I detta avsnitt beskrivs översiktligt de lagar och regler som ska beaktas vid kommunala köp av fastigheter. I avsnittet beskrivs EU-rättens statsstödsregler samt tillämpbara principer i kommunallagen. Avslutningsvis beskrivs kortfattat Lerums kommuns markpolicy Sveriges Kommuner och Landsting, cirkulär 2007:8 Av Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) cirkulär 2007:8 1 framkommer att kommuner vid köp av fast egendom ska beakta Europeiska unionens (EU) statsstödsregler. Därtill ska kommuner beakta kommunallagens regler om förbud mot understöd åt enskild, likställighetsprincipen samt förbudet att ge individuellt näringslivsstöd om det inte föreligger synnerliga skäl för det. Enligt cirkulär 2007:8 är lagen om offentlig upphandling (LOU) inte tillämplig vid köp av fast egendom. Av 3 kap. 19 i LOU framkommer att lagen inte gäller för kontrakt som avser förvärv av fastighet samt arrende-, hyres-, tomt- och servitutsrätt. Begreppet fastighet avser enligt 3 kap. 19 det som enligt jordabalken utgör eller tillhör en fastighet. Nedan beskrivs översiktligt den lagstiftning som ska beaktas vid kommunala köp av fastigheter EU:s statsstödsregler Kommuner har enligt cirkulär 2007:8 en betydande kompetens att genomföra köp av fast egendom på ett sätt som kommuner själva avgör. Kommunala köp av fast egendom kan dock komma i strid med EU-rättens statsstödsregler vilka även kommuner omfattas av. Vid köp av mark och byggnader avses alla former av köp till ett pris som överstiger marknadspris som statsstöd. Enligt cirkulär 2007:8 bör därför kommuner vid köp av mark och byggnader regelmässigt analysera den EU-rättsliga statsstödsaspekten. Detta i syfte att undvika att kommunen gynnar ett visst företag etc. Av cirkulär 2007:8 framkommer vidare att EU-kommissionen i samarbete med medlemsländerna ansvarar för att övervaka att reglerna om statsstöd efterlevs. Vid misstänkt otillåtet statsstöd kan EU-kommissionen inleda ett granskningsförfarande som resulterar i att medlemsstaten i fråga ska upphäva stödåtgärderna inom den tidsfrist EU-kommissionen fastställer. Enligt EU-rätten kan också allt ogiltigt stöd återkrävas från mottagaren Kommunallagen Vid köp av fast egendom ska kommuner enligt cirkulär 2007:8 beakta kommunallagens förbud mot att ge understöd åt enskild (2 kap. 1 kommunallagen). Förbudet innebär ett principiellt förbud för kommuner att ge understöd åt enskild om det inte är av allmänt intresse att ett sådant understöd lämnas. 1 Tillämpning av EG-rättens statsstödsregler vid kommuners och landstings försäljning och köp av mark och byggnader (cirkulär 2007:8). 4

6 Vidare ska kommuner vid köp av fast egendom beakta likställighetsprincipen (2 kap. 2 kommunallagen). Likställighetsprincipen innebär att det inte är tillåtet för kommuner att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv grund. Enligt kommunallagen får individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare endast lämnas om det finns synnerliga skäl för det (2 kap. 8 kommunallagen). Ett kommunalt stöd som är förenligt med kommunallagen kan dock hamna i strid med EU-rättens regler om statligt stöd. I Konkurrensverkets forskningsrapport Ska vi singla slant om försäljning av offentliga tillgångar framgår att till följd av de kommunalrättsliga principernas allmänna karaktär har kommuner i praktiken en avsevärd frihet att i sin verksamhet förvärva fast egendom, så länge det sker inom ramen för god medelsförvaltning. Kravet på god medelsförvaltning (8 kap. 2 kommunallagen) innebär att kommuner ska förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god ekonomisk avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses Markpolicy för Lerums kommun Kommunstyrelsen antog Markpolicy för Lerums kommun. Av förvaltningens skriftliga svar framgår att markpolicyn beskriver hur värdering ska ske vid köp och/eller försäljning av fastigheter. Syftet med markpolicyn är att utgöra beslutsunderlag vid kommunal hantering av markärenden samt ge allmänheten information om kommunens vilja i markfrågor. Enligt förvaltningen pågår det ett arbete med att revidera markpolicyn. Markpolicyn beskriver på en övergripande nivå hur kommunen ska arbeta med strategiska markförvärv, exploatering, markanvisning, försäljning av kommunala tomter samt markförvaltning. Av markpolicyn framkommer inga anvisningar avseende hur kommunen ska arbeta med värdering vid köp av fastigheter. 5

7 3. Beredning av ärendet avseende köp av Lerum Östad 12:57 I detta avsnitt presenteras hur beredningen avseende köpet av Lerum Östad 12:57 genomförts. Avsnittet innehåller en beskrivning av köp och försäljningar kopplat till fastigheten, beredning och insyn i processen samt en beskrivning av hur värderingen genomfördes inför köpet och vilket underlag som låg till grund för affären Köp och försäljningar kopplat till Lerum Östad 12:57 Nedan framkommer en översiktlig redogörelse avseende köp och försäljningar kopplat till fastigheten Lerum Östad 12:57. Figur: Köp och försäljningar kopplat till Lerum Östad 12: Fröding Förskola säljs till ett lokalt företag (1) I september 2013 beslutade dåvarande sektorchef för sektor samhällsbyggnad att sälja Fröding förskola till ett belopp om kr 2. Inför köpet anlitades en mäklare för att genomföra försäljningen. I samband med försäljningen inkom två anbud varpå det högsta anbudet om 50 tkr antogs. I samband med köpet erhöll köparen en uppställningsplats via arrende i Sjövik Kommunfullmäktige säljer arrendet i Sjövik till det lokala företaget (2) Kommunstyrelsen beslutade i januari 2014 att föreslå kommunfullmäktige att godkänna köpeavtal mellan Lerums kommun och det lokala företaget avseende försäljning av del av fastigheten Östad 12:52 till ett pris om 787,5 tkr. Tomtytan uppgick till cirka kvadratmeter. Av tjänsteskrivelsen till beslutet framkommer att det lokala företaget flyttat Fröding förskola till en del av fastigheten Östad 12:52 i Sjövik enligt arrendeavtal. Arrendeavtalet skulle enligt tjänsteskrivelsen följas upp med ett köpeavtal. Kommunfullmäktige beslutade i februari 2014 att godkänna köpeavtalet. 2 Kommunrevisionen genomförde under 2013/2014 en granskning av försäljningen av Frödings förskola. 6

8 I slutet av februari 2014 beslutade kommunstyrelsen att föreslå kommunfullmäktige att upphäva köpeavtalet. Av protokoll framkommer att tidigare beslutat köpeavtal innehöll felaktigt organisationsnummer varpå kommunfullmäktige behövde fatta nytt beslut. Kommunstyrelsen föreslog kommunfullmäktige att godkänna det nya köpeavtalet. Kommunfullmäktige beslutade i mars 2014 i enlighet med kommunstyrelsens beslut. Kommunstyrelsen beslutade i augusti 2015 att föreslå kommunfullmäktige att godkänna ett nytt köpeavtal mellan Lerums kommun och det lokala företaget avseende försäljning av del av fastigheten Östad 12:52 till ett pris om kr. Av tjänsteskrivelsen till beslutet framkommer att Lantmäteriet, i enlighet med kommunfullmäktiges beslut i mars 2014, inte kunnat stycka av området på grund av en markbit som var detaljplanelagd som allmän plats för naturmark. I förslaget per augusti 2015 uppgick tomtytan till cirka kvadratmeter. Kommunfullmäktige beslutade i september 2015 att godkänna köpeavtalet Det lokala företaget säljer Lerum Östad 12:57 till en bostadsrättsförening (3) Fastigheten såldes i mars 2016 av det lokala företaget till en bostadsrättsförening i området enligt det lantmäteriutdrag som låg till grund för kommunens köp av fastigheten i juni Köpeskillingen uppgick enligt lantmäteriutdraget till 6 mnkr Kommunfullmäktige beslutar att köpa Lerum Östad 12:57 (4) Kommunstyrelsen beslutade i juni 2016 att föreslå kommunfullmäktige att godkänna köpeavtal mellan Lerums kommun och en bostadsrättsförening avseende fastigheten Lerum Östad 12:57. Köpeskillingen uppgick till 7,25 mnkr. Kommunfullmäktige beslutade samma månad i enlighet med kommunstyrelsens förslag. Av tjänsteskrivelsen till kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges beslut i juni 2016 framkommer att det på fastigheten finns moduler som genomgått en totalrenovering och monterats på plats likt flerbostadshus. Den totala byggnadsarean uppgick enligt tjänsteskrivelsen till 315 kvadratmeter fördelat på fem bostadslägenheter. Utöver bostadslägenheterna finns förråd till respektive lägenhet samt en gemensam yta för avfallshantering Beredning och insyn i ärendet Under intervjuer med kommunstyrelsens presidium framkommer att förvaltningen har ett pågående uppdrag om att hitta permanenta bostäder för nyanlända i kommunen. Kommunstyrelsen beslutade att ge förvaltningen i uppdrag att skyndsamt ta fram bostäder för nyanlända samt ensamkommande barn och ungdomar. Enligt tidigare sektorschef för sektor samhällsbyggnad kontaktade ägaren till Lerum Östad 12:57 kommunen med erbjudande om att sälja fastigheten utifrån kommunens behov av bostäder för nyanlända. Vid intervjuer framkommer att kommunalrådsberedningen 3 vid en till två tillfällen innan beslutet i kommunstyrelsen i juni 2016 förde en dialog om köpet av Lerum Östad 12:57. Vidare fick 3 De fem kommunalråden utgör kommunalrådsberedningen. Nuvarande andre vice ordföranden i kommunstyrelsen satt inte i kommunalrådsberedningen under Kommunalrådsberedningen ska enligt kommunstyrelsens reglemente bereda dagordningen till kommunstyrelsens och utskottens sammanträden. 7

9 enligt uppgift kommunalrådsberedningen information om det planerade köpet av dåvarande sektorchef för sektor samhällsbyggnad 4. Av protokoll framkommer att kommunstyrelsen vid beslutet om att förvärva fastigheten erhöll en föredragning av dåvarande sektorchef för sektor samhällsbyggnad samt verksamhetschef samhällsplanering. Vidare framkommer av protokoll att delar av kommunstyrelsen valde att reservera sig mot beslutet. Enligt kommunstyrelsens ordförande samt förste vice ordförande var köpeskillingen marknadsmässig medan oppositionen ansåg att köpesumman var för hög. Vidare ansåg oppositionen enligt kommunstyrelsens andre vice ordförande att det förelåg en risk för oegentligheter. Detta mot bakgrund av att säljaren till Lerum Östad 12:57 tidigare köpt fastigheten av ett lokal företag som kommunen vid tiden för köpet befann sig i en rättslig tvist med Värdering av Lerum Östad 12:57 Inför köpet genomförde enligt uppgift kommundirektör samt dåvarande sektorchef för sektor samhällsbyggnad en uppskattning av köpeskillingen. Enligt kommundirektören baserades uppskattningen på kvadratmeterpriset samt kostnaderna jämfört med om kommunen själv skulle producerat uppförda byggnader på fastigheten. Prisuppskattningen dokumenterades inte utan genomfördes i dialog mellan kommundirektör och dåvarande sektorschef för sektor samhällsbyggnad. Enligt kommundirektören var bedömningen baserat på uppskattningen att priset var marknadsmässigt utifrån kvadratmeterpriset samt produktionskostnaderna för uppförda byggnader på fastigheten. Av förvaltningens skriftliga svar framkommer att en förhandling genomfördes med säljaren inför köpet. Enligt kommundirektören förhandlades priset ned från cirka 9,2 mnkr till slutpriset om 7,25 mnkr Underlag som låg till grund för beslutet Till grund för kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges beslut i juni 2016 låg ett köpeavtal med tillhörande tjänsteskrivelse. Köpeavtalet innehåller ett depositionsavtal, lantmäteriutdrag samt en objektsbeskrivning. Utöver köpeavtalet fanns en tjänsteskrivelse som bland annat innehåller information vad gäller syftet med förvärvet, ekonomi och tidsplan. Av tjänsteskrivelsen framkommer att villkoren i köpeavtalet utarbetats gemensamt av köparen och säljaren. Tjänsteskrivelsen utarbetades av mark- och exploateringsingenjör, enhetschef samt dåvarande sektorchef vid sektor samhällsbyggnad. Vid intervju med kommunstyrelsens ordförande och andre vice ordförande framkommer att kommunstyrelsen under sammanträdet i juni 2016 erhöll ett reviderat lantmäteriutdrag jämfört med det utdrag som skickades ut i handlingarna inför sammanträdet. I det lantmäteriutdrag som kommunstyrelsen erhöll inför sammanträdet framkom endast bostadsrättsföreningen som tidigare ägare och inte det lokala företag som tidigare ägde fastigheten. Taxeringsuppgifterna i det lantmäteriutdrag som kommunstyrelsen erhöll inför sammanträdet var hämtade per Kommunalrådsberedningens sammanträden behöver enligt kommunstyrelsens reglemente inte protokollföras. 8

10 Vid kontroll mot Fastighetsregistret per framkommer följande uppgifter avseende Lerum Östad 12:57: Ägare Köpedatum Inskrivningsdatum i Fastighetsregistret Lokalt företag Bostadsrättsförening Källa: Lantmäteriutdrag avseende Lerum Östad 12:57 via Retriever Fastighet per Av tabellen framgår att det lokala företaget förvärvade fastigheten Köpet registrerades i Fastighetsregistret Bostadsrättsföreningen förvärvade fastigheten av det lokala företaget och köpet registrerades i Fastighetsregistret Mot bakgrund av att taxeringsuppgifterna i det lantmäteriutdrag kommunstyrelsen erhöll inför sammanträdet i juni var hämtade per framkom inte det lokala företaget som tidigare ägare till fastigheten. 9

11 4. Svar på förstudiens frågor och slutsats I detta avsnitt besvaras förstudiens frågeställningar. Därefter framgår vår samlade slutsats utifrån förstudien och de risker vi uppmärksammat baserat på förstudiens resultat Svar utifrån förstudiens frågor Frågor Svar på frågor Hur har beredningen av ärendet avseende köp av fastigheten Lerum Östad 12:57 genomförts? Vilka dokumenterade underlag låg till grund för beredningen och beslut av ärendet? Förstudien visar att ägaren till Lerum Östad 12:57 kontaktade kommunen med erbjudande om att köpa fastigheten utifrån behovet av bostäder till nyanlända. Kommunalrådsberedningen fick enligt uppgift information om erbjudandet av dåvarande sektorchef för sektor samhällsbyggnad och förde en dialog om köpet. Kommunstyrelsen beslutade i juni 2016 att föreslå kommunfullmäktige att godkänna köpeavtalet. Kommunfullmäktige beslutade enligt kommunstyrelsens förslag senare samma månad. Inför köpet genomförde enligt uppgift kommundirektören samt dåvarande sektorchef för sektor samhällsbyggnad en uppskattning av köpeskillingen. Uppskattningen baserades på en bedömning av kvadratmeterpriset samt kostnaderna jämfört med om kommunen själv skulle producerat uppförda byggnader på fastigheten. Av förstudien framgår att prisuppskattningen inte dokumenterades. Vidare framgår att det inte finns dokumenterade rutiner avseende hur värdering ska genomföras vid köp av fastigheter. Till grund för beredningen av beslutet låg ett köpeavtal och tjänsteskrivelse. Tjänsteskrivelsen utarbetades av mark- och exploateringsingenjör, enhetschef samt dåvarande sektorchef vid sektor samhällsbyggnad. Av tjänsteskrivelsen framkommer att villkoren i köpeavtalet utarbetades i samråd mellan kommunen och säljaren. Köpeavtalet består av ett depositionsavtal, lantmäteriutdrag samt en objektsbeskrivning. Vid hanteringen av ärendet i kommunstyrelsen i juni 2016 erhöll styrelsen under sammanträdet enligt uppgift ett reviderat lantmäteriutdrag. Lantmäteriutdraget som skickades ut inför sammanträdet innehöll taxeringsuppgifter per Uppgifter för det lokala företag som tidigare ägde fastigheten registrerades i Fastighetsregistret Mot bakgrund av detta saknades uppgifter avseende det lokala företaget i det lantmäteriutdrag som kommunstyrelsen erhöll inför sammanträdet. 10

12 Vilken insyn har kommunstyrelsen haft i beredningen av ärendet? Enligt uppgift erhöll kommunalrådsberedningen information om fastigheten innan ärendet hanterades i kommunstyrelsen. Därtill fick enligt uppgift kommunalrådsberedningen information om fastigheten av dåvarande sektorchef för sektor samhällsbyggnad. Vid kommunstyrelsens beslut om att föreslå kommunfullmäktige att godkänna köpeavtalet erhöll styrelsen vid sammanträdet enligt protokoll en föredragning av dåvarande sektorchef för sektor samhällsbyggnad samt verksamhetschef samhällsplanering Slutsats Syftet med förstudien har varit att översiktligt kartlägga beredningen av ärendet avseende köp av fastigheten Lerum Östad 12:57. Av förstudien framgår att säljaren kontaktade kommunen utifrån behovet om bostäder till nyanlända. Kommunalrådsberedningen fick enligt uppgift information om fastigheten av dåvarande sektorschef för sektor samhällsbyggnad. Därefter beslutade kommunstyrelsen att föreslå kommunfullmäktige att godkänna köpeavtalet. Av förstudien framkommer att kommuner har en betydande kompetens att genomföra köp av fast egendom på ett sätt som kommuner själva avgör. Vid köp av fast egendom ska dock kommuner beakta EU-rättens statsstödsregler samt tillämpbara principer i kommunallagen. Enligt EU-rätten avses som statsstöd alla former av köp till ett pris som överstiger marknadspris. Förstudien visar att det saknas dokumenterade rutiner som beskriver hur värdering ska ske vid fastighetsköp. Avsaknaden av dokumenterade rutiner avseende värdering medför enligt vår bedömning en risk för att kommunen förvärvar fastigheter till ett pris som överstiger marknadspris. Förstudien visar att det inte genomfördes någon extern värdering inför köpet. Det genomfördes dock enligt uppgift en uppskattning av köpeskillingen utifrån kvadratmeterpris samt produktionskostnader för uppförda byggnader. Av förstudien framgår att uppskattning av köpeskillingen inte dokumenterades. Avsaknaden av dokumentation vad gäller prisuppskattningen medför att det inte är möjligt att följa och verifiera hur uppskattningen av köpeskillingen genomfördes inför köpet. Utifrån förstudien har sammanfattningsvis följande risker uppmärksammats: Risk för att kommunen förvärvar fastigheter till ett pris som överstiger marknadspris på grund av avsaknad av dokumenterade rutiner för värdering. Göteborg den 16 maj 2017 Ludwig Reismer Verksamhetsrevisor Hans Gavin Certifierad kommunal yrkesrevisor Kvalitetssäkrare 11

13 Bilaga 1: Källförteckning Intervjuer Kommunstyrelsens ordförande, Kommunstyrelsens förste vice ordförande, Kommunstyrelsens andre vice ordförande, Dokumentation Ska vi singla slant Om försäljning av offentliga tillgångar. Konkurrensverket. Cirkulär 2007:8 - Tillämpning av EG-rättens statsstödsregler vid kommuners och landstings försäljning och köp av mark och byggnader. Sveriges Kommuner och Landsting. Köpekontrakt, Fastighetsbyrån. Lantmäteriutdrag avseende Lerum Östad 12:57 per via Retriever Fastighet. Protokoll från kommunfullmäktige, 125, Protokoll från kommunfullmäktige, 128, Protokoll från kommunstyrelsen, 220, Protokoll från kommunstyrelsen, 257, Protokoll från kommunstyrelsen, 326, Reglemente för kommunstyrelsen, Tjänsteskrivelse om köpeavtal av fastigheten Östad 12:57, Tjänsteskrivelse om köpeavtal på del av fastigheten Östad 12:52,