Effektiviteten i Försäkringskassans ärendehandläggning

Transkript

1 ISF Granskar och analyserar Rapport 2017:10 Effektiviteten i Försäkringskassans ärendehandläggning En granskning av resurseffektiviteten vid Försäkringskassans lokala försäkringscenter åren med DEA-metoden sf

2

3 An ISF GRANSKAR OCH ANALYSERAR RAPPORT 2017:10 Effektiviteten i Försäkringskassans ärendehandläggning En granskning av resurseffektiviteten vid Försäkringskassans lokala försäkringscenter åren med DEA-metoden En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2017

4 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) är en statlig myndighet som arbetar för en rättssäker och effektiv socialförsäkring som är hållbar för samhället och ger trygghet för individen. ISF:s rapporter har olika fokus: ISF Granskar och analyserar innehåller en omfattande granskning och analys ur flera olika perspektiv. Avsikten är att presentera så långtgående slutsatser som möjligt och lämna rekommendationer på önskvärda förändringar. ISF Redovisar presenterar fakta utan att analysera denna på djupet. Det kan till exempel handla om att redovisa statistik, en rättslig observation eller en sammanställning av existerande kunskap. ISF Kommenterar fokuserar på att synliggöra något som ISF tycker behöva uppmärksammas. Det kan till exempel handla om att kommentera en pågående debatt, effekterna av rättstillämpningen eller att synliggöra olösta problem. ISF Föreslår lämnar mer fullständiga och konkreta förslag till ändrade regler eller andra förändringar som skulle kunna få socialförsäkringen att fungera bättre. Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2017 ISBN:

5 Innehåll Innehåll Generaldirektörens förord... 5 Sammanfattning... 7 Summary Inledning Skillnader i effektivitet är en möjlighet till förbättring Syfte och frågor En granskning av Försäkringskassans LFC-kontor åren Metod, datakällor och modellspecifikation Effektivitet och hur den mäts i denna granskning DEA-metoden lämpar sig väl för att mäta effektiviteten vid LFC Begränsningar med DEA-metoden Nödvändiga data finns, men har en del brister i kvaliteten Modellspecifikation Variabler som mäter resurser Variabler som mäter prestationer Bootstrapping för att öka resultatens tillförlitlighet Effektiviteten vid de lokala försäkringscentren Många LFC var effektiva, men förbättringspotential fanns Vissa LFC har en stabil effektivitet över tid, andras effektivitet varierar mellan åren... 39

6 Innehåll 4 Alternativa mått på verksamheten förändrar inte de övergripande resultaten Möjliga förklaringar till skillnaderna i effektivitet Skillnader i storlek mellan LFC förklarar en del av skillnaderna i effektivitet Effektivitetsskillnaderna förklaras inte av faktorer som beskriver arbetsplatsen, de anställda eller de försäkrade Faktorer som beskriver arbetsplatsen och de anställda Faktorer som beskriver de försäkrade vid respektive LFC Granskningen har inte prövat om skillnader i kvalitet kan vara en delförklaring till skillnader i effektivitet Brister i redovisning av resurser och prestationer kan både öka och minska skillnader i beräknad effektivitet Diskussion och slutsatser Det finns utrymme att förbättra effektiviteten Data av god kvalitet är en förutsättning för att utnyttja DEA-metodens fulla potential För att kunna utnyttja förbättringspotentialen är det viktigt att undersöka orsakerna bakom effektivitetsskillnaderna Så här kan man gå vidare för att öka effektiviteten inom socialförsäkringsadministrationen Referenser Bilaga 1 Beskrivning av DEA-metoden Bilaga 2 Beskrivning av de använda måtten på resurser och prestationer Bilaga 3 Resultat från känslighetstest Bilaga 4 Beskrivande statistik över de lokala försäkringscenter som ingår i analysen Bilaga 5 Teknisk ineffektivitet per LFC och år Bilaga 6 Årsvis ineffektivitet per LFC Bilaga 7 Problem med data... 95

7 Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord Till skillnad från privat verksamhet kan mindre effektiva enheter inom offentlig verksamheter överleva år efter år, trots att den samhällsekonomiska kostnaden förknippad med detta kan vara betydande. Det handlar både om att den offentliga verksamheten blir sämre än den kunnat vara och att utrymmet för andra angelägna insatser reduceras. I förlängningen kan tilliten och viljan att bidra till offentlig verksamhet reduceras. Försäkringskassan har en central roll inom den offentliga förvaltningen. Med anställda, en förvaltningsbudget på 8,4 miljarder kronor och årliga utbetalningar motsvarande 25 procent av statsbudgeten har myndighetens sätt att utföra sitt uppdrag betydande effekter både för enskilda och samhällsekonomin som helhet. Även små förändringar i effektivitet har stora aggregerade effekter. Den rapport du nu håller i din hand använder en matematisk metod den så kallade DEA-metoden (Data Envelopment Analysis) för att jämföra den relativa effektiviteten på 44 av Försäkringskassans lokala försäkringscenter (LFC) under perioden Effektiviteten mäts genom att produktionen av beslut och aktiviteter jämförs med de förbrukade resurserna. Metoden gör det möjligt att identifiera mindre effektiva LFC, som producerar mindre än andra LFC med en given mängd resurser. Det är inte första gången som DEA-metoden används för att mäta effektiviteten inom offentlig verksamhet. Liksom tidigare studier visar även denna analys att ineffektiviteten i den offentliga verksamheten uppgår till cirka 10 procent. Så mycket högre hade alltså de studerade LFC-kontorens produktion kunnat vara utan att mer resurser tillfördes verksamheten, om alla LFC varit lika effektiva som de mest effektiva kontoren. 5

8 Generaldirektörens förord Detta är en viktig observation. Men ännu viktigare är att effektiviteten varierar kraftig mellan olika LFC. Medan vissa kontor har en effektiv verksamhet år efter år uppvisar andra LFC en ineffektivitet på mellan 25 och 40 procent. Och på vissa kontor varierar effektiviteten kraftigt mellan olika år. Ett effektiviseringsarbete som inte tar hänsyn till existerande skillnader i effektivitet mellan olika kontor riskererar därför att leda fel. DEA-metoden är känslig för brister i data, men känslighetsanalyser visar att resultaten, både avseende den uppmätta ineffektiviteten och rankingen mellan mer respektive mindre effektiva LFC, är robusta. Och trots att Försäkringskassan hade en delvis annan organisation under den studerade perioden ( ), finns det ingen anledning att tro att situationen är påtagligt annorlunda i dag. Rätt riggad givet jämförbara enheter och tillförlitlig data erbjuder DEA-metoden en förhållandevis enkel möjlighet att analysera skillnader i effektivitet mellan likartade verksamheter inom statlig förvaltning. Det finns all anledning att ta vara på denna möjlighet, inte bara för Försäkringskassan. Rapporten har skrivits av Christian Andersson, Jonas Månsson, Kristian Persson Kern och Jonas Thelander. ISF riktar ett stort tack till de personer vid Försäkringskassan som har hjälpt till med att ta fram och kvalitetssäkra data, bidragit med kunskaper om Försäkringskassans verksamhet och kommit med värdefulla kommentarer på utkast av rapporten. De analyser, resultat och slutsatser som presenteras i rapporten, liksom alla eventuella tillkortakommanden, är ISF:s egna. Stockholm oktober 2017 Maria Hemström-Hemmingsson 6

9 Sammanfattning Sammanfattning Försäkringskassan administrerar stora delar av den svenska socialförsäkringen och är den myndighet som ansvarar för den största delen av statens utbetalningar av ersättningar till enskilda individer. Försäkringskassan förfogar över cirka 8,4 miljarder i förvaltningsanslag och har drygt anställda. Denna kostnad och storlek samt myndighetens centrala uppgift för trygghetssystemen medför att det är av stor betydelse att verksamheten bedrivs effektivt. Att förvaltningen är effektiv innebär att förvaltningsmedel används så att de gör största möjliga nytta. Dessutom ska förvaltningen löpande sträva efter att ta till vara möjligheter till förbättring. Tidigare studier av andra svenska myndigheters effektivitet har visat på en varierande grad av förbättringspotential, men generellt finner dessa att svenska myndigheter har ineffektiviteter i intervallet 7 till 15 procent. Granskningens grundläggande syfte är att studera om Försäkringskassan i sin ärendehandläggning använder sina resurser effektivt eller om det finns potential att förbättra effektiviteten. Ett ytterligare syfte med granskningen är att göra en bedömning om den valda metoden är lämplig för fortsatta studier av effektiviteten i den verksamhet som bedrivs av Försäkringskassan. I granskningen undersöks effektiviteten på Försäkringskassans lokala försäkringscenter, LFC, under perioden Valet att studera LFC beror både på att LFC ansvarade för en central del av Försäkringskassans myndighetsutövning och på att en majoritet av dessa kontor hade likartade arbetsuppgifter avseende de förmåner som administrerades. De var även spridda över hela landet. 7

10 Sammanfattning Totalt ingår 44 LFC i analyserna. Den ärendehandläggning som omfattas av studien är handläggningen av förmånerna assistansersättning, vårdbidrag, handikappersättning, sjukpenning samt sjuk- och aktivitetsersättning. Metoden som använts för att beräkna effektiviteten är en DEAmodell. Med denna beräknas LFC-kontorens relativa effektivitet, och mindre effektiva LFC-kontor jämförs med effektiviteten på de kontor som har den högsta beräknade effektiviteten. Granskningen kan därför inte ligga till grund för några slutsatser om den absoluta, eller teoretiskt möjliga, resurseffektiviteten. Modellen väger samman de resurser som LFC haft till sitt förfogande och ställer dessa i relation till hur mycket varje LFC lyckas producera i form av beslut och aktiviteter. Resultat Effektivitetsresultaten för de undersökta LFC-kontoren avviker inte nämnvärt från andra DEA-studier av effektiviteten i den statliga förvaltningen. Med en relativ ineffektivitet på knappa 10 procent under åren är förbättringspotentialen varken högre eller lägre än i andra statliga verksamheter där effektiviteten beräknats med samma metod. Men förbättringspotentialen är inte jämnt fördelad över LFCkontoren. Många LFC var effektiva eller endast marginellt ineffektiva jämfört med övriga kontor under den undersökta perioden (figur 1). Men för övriga LFC fanns det en förbättringspotential, som i vissa fall var uppgick till mellan procent. Spridningen i effektivitet mellan kontoren understryker att ett effektiviseringsarbete inte nödvändigtvis behöver bedrivas för hela organisationen, utan snarare bör utgå från varje enskilt kontors förutsättningar och brister. 8

11 Sammanfattning Figur 1. Relativ ineffektivitet per LFC år 2013, med konfidensintervall 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Ineffektivitet Konfidensintervall Resultaten tyder på att ineffektiviteten till viss del kan förklaras av kontorens storlek. En majoritet av kontoren var antingen för stora eller för små i förhållande till de effektiva kontor som de jämfördes med i analysen. Men de vinster i effektivitet som skulle ha kunnat uppnås genom att ändra storleken på kontoren kan bara förklara en tredjedel av de totala skillnaderna i effektivitet. Granskningen inkluderar även enklare tester för att studera om skillnaderna i effektivitet skulle kunna bero på sammansättningen av de försäkrade eller om situationen på de enskilda LFC-kontoren skulle kunna förklara skillnaderna i effektivitet. Testerna visar att det inte finns något stöd för sådana samband. Inget mått på kvaliteten i handläggningen har ingått i analyserna. Inga slutsatser kan därför dras om hur eventuella skillnader i kvalitet förhåller sig till skillnaderna i effektivitet. Det har varit svårt att få fram data som på ett tillförlitligt sätt beskriver vissa delar av det utförda arbetet vid LFC-kontoren. Varje nytt steg i granskningen har genererat nya frågor när det gäller datakvaliteten och datamängden. Dataproblemen gör att de exakta resultaten avseende enskilda LFC-kontor bör tolkas med viss försiktighet, även 9

12 Sammanfattning om de känslighetsanalyser med alternativa modellspecifikationer som genomförts tyder på att de övergripande resultaten är robusta. Detta gäller både för den uppmätta förbättringspotentialen och för LFC-kontorens inbördes ranking. Slutsatser Resultaten visar sammantaget att det är möjligt att öka effektiviteten i den del av Försäkringskassans ärendehandläggning som har granskats utan att tillföra ytterligare resurser. Granskningen har utförts med data som avser en annan organisation än den som finns i dag, men slutsatserna och lärdomarna är fortfarande relevanta. Det beror på att de förmåner som handläggs och själva handläggningen i mångt och mycket är oförändrad. Granskningen visar dessutom på vikten av att Försäkringskassan har tillgång till nödvändiga data som speglar verksamheten på ett korrekt sätt. Sådana data medför att myndigheten i framtiden själv kan genomföra jämförande studier av effektiviteten inom olika organisatoriska delar på detta sätt. Det är inte förvånande i sig att verksamheten uppvisar ineffektiviteter, just som annan statlig förvaltning. En mer relevant fråga är om organisationen själv arbetar för att identifiera ineffektiviteter och minska dem när de observeras. Den metod som används i den här granskningen skulle mycket väl skulle kunna användas av Försäkringskassan i myndighetens löpande arbete med att förbättra effektiviteten i verksamheten. ISF:s uppfattning är att den möjlighet som metoden ger att skapa sammanvägda mått som tar hänsyn till både resurser och arbetsinsatser bör användas eftersom detta ger en mer rättvisande bild av effektivitet på kontorsnivå än enkla uppföljningsindikatorer. Metoden gör det möjligt för Försäkringskassan att med större precision och tillförlitlighet kartlägga var i organisationen det finns förbättringspotential och att arbeta mer effektivt med löpande förbättringsarbete. Men det finns två grundläggande villkor för att detta ska vara möjligt: För det första krävs det insatser för att förbättra kvaliteten och tillförlitligheten i de data som registreras och genereras om Försäkringskassan ska kunna utnyttja metodens fulla potential. Om data hade varit mer tillförlitliga skulle denna granskning exempelvis ha kunnat 10

13 Sammanfattning vara ett ännu mer heltäckande underlag, exempelvis avseende LFC:s produktivitetsutveckling över tid. För det andra förutsätter DEA-metoden att det finns jämförbara enheter. Eftersom Försäkringskassans verksamhet i stort är den samma nu som under de studerade åren bör det dock, med tillräckligt detaljerade och tillförliga data, finnas potential att hitta jämförbara enheter även i dagens organisation. Rekommendationer ISF rekommenderar att Försäkringskassan använder sig av DEAmetoden för att identifiera förbättringspotential i sin verksamhet. ISF rekommenderar också Försäkringskassan att se till att tillräckliga och tillförlitliga data finns för att genomföra den typ av jämförande analys mellan olika organisatoriska delar som har gjorts i denna granskning. En viktig del av arbetet blir då att identifiera förklaringar till skillnaderna i effektivitet. Sådana förklaringar kan till exempel vara att arbetssättet skiljer sig åt mellan olika organisatoriska delar, vilket möjliggör att effektivare arbetssätt kan spridas till andra delar av organisationen. Andra förklaringar kan till exempel vara skillnader i kvalitet som ytterligare fördjupar analysen av de rena effektivitetsskillnaderna. 11

14 Summary Summary Efficiency in Case Handling by the Swedish Social Insurance Agency The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the Swedish social insurance system. The objectives of the agency are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to improve the efficiency of the social insurance system through system supervision and efficiency analysis and evaluation. The ISF s work is mainly conducted on a project basis and is commissioned by the Government or initiated autonomously by the agency. This report has been initiated by the agency. Background Försäkringskassan, the Swedish Social Insurance Agency, administers large sections of Swedish social insurance and is the government agency responsible for the largest portion of State disbursements of compensation to private individuals. Försäkringskassan has over 8.4 billion SEK in administrative grants for this, and has nearly 14,000 employees. With these costs and this size, and with its central role for the social security system, it is of great importance that its operations are conducted efficiently. Effective administration includes using its administration funds so that they are of the greatest possible benefit, and constantly striving to utilize opportunities for improvement. Previous studies of the administrative efficiency of other Swedish government agencies have shown varying degrees of potential for improvement in this regard, 12

15 Summary but in general it can be said that these studied agencies showed inefficiency in the range of 7 to 15 percent. Objectives and methods The basic aim of this report is to study whether Försäkringskassan uses its resources efficiently in its case management or if there is a potential to improve efficiency. The second aim of this report is to assess if the chosen method is suitable for future studies of the administrative efficiency in Försäkringskassan s case handling. In this report the efficiency in local Försäkringskassan insurance centres (LFC in Swedish) from 2010 to 2013 is reviewed. Apart from the fact that they made up an essential part of Försäkringskassan s exercise of public authority, the choice of studying LFCs is due to the fact that these offices largely had similar working tasks with regards to the benefits being administered, had the same task of conducting activities, and were distributed across the country. A total of 44 LFCs were included in the analyses. The case management covered by the study is the management of the following benefits: assistance benefit, care allowance for disabled children, disability allowance, sickness benefit, sickness compensation and disability pension for young adults. The method used to calculate efficiency is known as the DEA model. It calculates the relative efficiency of the LFC offices. Accordingly, no conclusions about absolute or theoretically possible resource efficiency can be drawn based on this review; the LFCs that succeed best among those studied are those that the other LFCs are compared with. The model considers all the resources the LFCs had at their disposal and places them in relation to how much each LFC managed to produce in the form of decisions and other activities. Findings The efficiency results for the LFC organization do not deviate markedly from other DEA studies of efficiency in public administration. With a relative inefficiency of almost 10 percent from

16 Summary to 2013, the potential for improvement is neither higher nor lower than other activities studied. The potential for improvement, however, is not equally distributed among the LFC offices. Many LFCs were, relative to other LFCs, effective or only marginally ineffective, during the period studied. For the remaining LFCs, however, the review shows that there was significant potential for improvement. In some cases the potential for improvement was percent. The distribution of inefficiency among the offices emphasizes the fact that efforts to increase efficiency does not necessarily need to be carried out for the entire organization, but should rather be based on the conditions and shortcomings of each individual office. The results indicate that inefficiency can be explained to some degree by the size of the offices. A majority of the offices were either too large or too small in relation to the efficient offices they were compared with in the analysis. At the same time, however, the gains in efficiency that could have been achieved through changing the size of the offices can only explain around a third of the total differences in inefficiency. The report also includes tests of whether the differences in efficiency could be due to the composition of the insured, or whether the situation in the individual LFCs could explain the differences in efficiency. However no such relations were found. The quality in the case handling process has not been measured and is therefore not included in the analyses. No conclusions can therefore be drawn about how possible differences in the level of quality between different LFCs relate to the differences in efficiency. It has been difficult to find data that reliably describes certain parts of the work carried out at the LFCs. Each new step in the review generated new questions regarding data quality. The exact results must therefore be interpreted with a certain level of caution. However, many sensitivity analyses with alternative model specifications has been conducted and these sensitivity analyses indicate that the overall results of the review are robust, since both the measured potential for improvement and the internal ranking of the LFC offices are relatively stable across the various model specifications. 14

17 Summary Conclusions The results indicate that it is possible to increase the administrative efficiency in Försäkringskassan s case handling without supplying extra resources. The review is based on data from a period when Försäkringskassan had a different organization than today, but the conclusions and lessons drawn are still relevant, since in many respects the benefits being managed and the management itself are still the same. The review also shows that, in order to conduct reviews like this one where different parts of the organization are compared, it is important for Försäkringskassan to have the necessary data describing the case handling process available. In itself, the fact that the activities like other public administration show inefficiencies is not surprising. A more relevant question is if the organization is trying to identify such inefficiencies and, if such are found, working to reduce these. This is why the ISF finds that the method used could very well be used by Försäkringskassan in its constant work on improving efficiency in its operations. It is the opinion of the ISF that this opportunity to create a balanced measurement that take both resources and work efforts into consideration provides a truer image of efficiency at the office level than simple follow-up indicators. This will make it possible for Försäkringskassan to analys with greater precision and reliability where there is potential for improvement in the organization, and thereby better utilize their resources for continous work with efficiency improvements. However, this imposes two overarching requirements on administration. If Försäkringskassan wants to make use of the full potential of the method, efforts to improve the quality and reliability of the data generated are required. If the data had been more reliable, this review for example could have been even more elaborate (e.g. regarding the development of the productivity of the LFCs over time). The DEA method also presupposes comparable units. Since Försäkringskassan operations are largely the same now as during the period studied, there should with sufficiently detailed and reliable data be the potential to find comparable units in today s organization as well. 15

18 Summary Recommendations Based on the results in this report, the ISF recommends Försäkringskassan to use the DEA-method in order to identify potential for improvement in the organization. The ISF also recommends Försäkringskassan to make sure that sufficient and reliable data are available, so that comparative analyses between different parts of the organization, such as the one in this report, can be conducted. An important part of the work will then also be to find explanations to the differences in efficiency. 16

19 Inledning 1 Inledning Försäkringskassan administrerar stora delar av den svenska socialförsäkringen och är den myndighet som ansvarar för den största delen av statens utbetalningar av ersättningar till enskilda individer. I den här rapporten granskas den relativa effektiviteten i ärendehandläggningen vid Försäkringskassans lokala försäkringscenter (LFC) under åren LFC-kontorens ärendehandläggning var under dessa år en stor och viktig del av myndighetens totala verksamhet. Detta inledande kapitel presenterar först bakgrunden till och nyttan med granskningen. Sedan beskrivs granskningens syfte och frågor mer i detalj. Avslutningsvis förklaras vilka delar av Försäkringskassans verksamhet som granskas och varför. 1.1 Skillnader i effektivitet är en möjlighet till förbättring Förvaltningslagen säger att myndigheter ska handlägga ärenden enkelt, snabbt och billigt samtidigt som de upprätthåller rättssäkerheten.1 Detta innebär att myndigheterna ska använda sina begränsade resurser så effektivt som möjligt. Det är då av stor betydelse att de löpande tar till vara möjligheter att förbättra sin effektivitet. Ett ytterligare skäl är att varje medborgare ska få sina ärenden handlagda snabbt och korrekt och sin ersättning utbetald i nära anslutning till den händelse som ligger till grund för rätten till ersättning. Under år 2016 fattade Försäkringskassan beslut om och betalade ut runt 227 miljarder kronor i bidrag och ersättningar.2 Detta motsvarade förvaltningslagen (1986:223). Försäkringskassan (2017). 17

20 Inledning cirka 25 procent av utgifterna i Sveriges statsbudget. 3 För att administrera alla de ärenden myndigheten handlägger och beslutar om har Försäkringskassan en förvaltningsbudget på drygt 8,4 miljarder kronor. 4 Antalet anställda för att utföra arbetet vid myndigheten var drygt personer vid början av Betydande offentliga medel tilldelas alltså den förvaltning som ansvarar för socialförsäkringarna. Även mindre effektivitetsförbättringar kan göra stor skillnad för en stor myndighet som Försäkringskassan. Förbättringarna kan göra att myndigheten kan utnyttja de befintliga resurserna till fler beslut och aktiviteter och till att förbättra kvaliteten i handläggningen. En ökad effektivitet kan alltså innebära både förbättringar för de enskilda vars ärenden myndigheten ska handlägga och för det offentliga i stort. I ISF:s uppdrag ligger bland annat att värna effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. 6 Det är därmed ett centralt uppdrag för ISF att granska effektiviteten i Försäkringskassans ärendehandläggning. Denna granskning är till viss del en fortsättning på ISF-rapport 2014:24 Produktivitet och kvalitet vid Försäkringskassans lokala försäkringscenter. Även i den rapporten granskade ISF effektiviteten vid de lokala försäkringscentren (LFC). 7 Den granskningen pekade på att vissa LFC är effektivare än andra, trots likartade arbetsuppgifter. Granskningen visade även att det inte verkar finnas någon generell motsättning mellan hög produktivitet 8 och god kvalitet i handläggningen. Men omfattningen av den tidigare granskningen var begränsad. I analysen ingick enbart vissa av kontorens prestationer, nämligen beslut inom de tre förmånerna assistansersättning, vårdbidrag och handikappersättning. Att granskningen bara studerade några av de förmåner som de lokala försäkringscentren hanterade kan till exempel ha inneburit att granskningen inte tog hänsyn till lokala prioriteringar av andra arbetsuppgifter. Studien var också avgränsad till endast ett år, 3 Statsbudgetens utgifter uppgick år 2016 till cirka 899 miljarder exklusive räntor på statsskulden (Prop. 2016/17:100). 4 Prop. 2016/17:99. 5 Försäkringskassan (2017). 6 Förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. 7 Inspektionen för socialförsäkringen (2014). 8 I denna granskning används termen effektivitet för det som i den granskningen benämndes produktivitet. 18

21 Inledning vilket kan ha inneburit att tillfälliga händelser vid ett kontor har fått stort genomslag i studien. I den här granskningen görs en mer heltäckande analys av LFCkontorens verksamhet. Den modell som används fångar en större del av kontorens verksamhet (de myndighetsbeslut som fattas och de övriga aktiviteter som genomförs inom ramen för dessa beslut). Modellen tar samtidigt hänsyn till de resurser som kontoren har till sitt förfogande. Dessutom studeras effektiviteten under flera år. Detta görs för att minska risken att resultaten präglas av tillfälliga prioriteringar av arbetsuppgifter som inte ger upphov till prestationer av den typ som denna granskning mäter. Det gäller till exempel utvecklingsarbete, utförda prestationer inom studerade förmåner som inte registreras eller införande av ett förändrat arbetssätt för enskilda LFC-kontor. Den metod som utifrån dessa förutsättningar bedömts vara bäst lämpad för denna granskning är den så kallade DEA-metoden (Data Envelopment Analysis). Enkelt uttryckt är DEA-metoden en modell som tar hänsyn till den produktion som utförs och ställer denna i relation till de resurser som tilldelats för att utföra produktionen. 1.2 Syfte och frågor Syftet med granskningen är tudelat. Det grundläggande syftet är att studera om Försäkringskassan i sin ärendehandläggning använder sina resurser effektivt eller om det finns en potential att förbättra effektiviteten. I detta första syfte ingår också att undersöka vilka faktorer som kan ligga bakom eventuella skillnader i effektivitet mellan olika kontor. Det finns också ett andra underliggande syfte med granskningen. Det är att bedöma om den valda metoden är ett lämpligt verktyg för fortsatta studier av effektiviteten i den verksamhet som bedrivs av Försäkringskassan. På grund av den analysmodell som används i granskningen i kombination med det sätt som Försäkringskassan har varit organiserad under senare år har granskningen inte kunnat studera effektiviteten vid hela myndigheten. Fokus har därför riktats mot LFC-kontoren, där verksamheten var mer enhetligt utformad och samtidigt spridd 19

22 Inledning över hela landet. Granskningen har även avgränsats till åren Mer information om dessa avgränsningar finns i avsnitt 1.3 nedan. Analyserna i granskningen utgår därmed från följande två frågor: Fanns det skillnader i effektivitet mellan Försäkringskassans olika LFC-kontor under åren ? Vilka orsaker kan finnas till dessa eventuella effektivitetsskillnader? Under arbetets gång har det framkommit att det är svårt att hitta data som på ett tillförlitligt sätt beskriver vissa delar av det utförda arbetet vid LFC-kontoren. Detta är särskilt problematiskt i denna granskning eftersom DEA-metoden till skillnad från många andra analysmodeller är rent matematisk. Därmed är den känslig exempelvis för hur verksamheten är organiserad. Detta kräver att data beskriver den verksamhet som bedrivs relativt exakt.9 Därför har en ytterligare fråga lagts till de tidigare: Finns det tillgång till data av tillräcklig mängd och kvalitet för åren för att DEA-metoden ska kunna användas för att studera effektiviteten vid LFC-kontoren på ett tillförlitligt sätt? Denna fråga är av en annan karaktär än de övriga. Därför kommer svaren på de två tidigare frågorna i rapporten löpande att belysas i ljuset av denna. 1.3 En granskning av Försäkringskassans LFC-kontor åren Utgångspunkten för valet av analysmetod och analysobjekt i granskningen är den omorganisering och specialisering av verksamheten som inleddes inom Försäkringskassan år Då delades myndighetens verksamhetsområden upp i lokala försäkringscenter (LFC) och nationella försäkringscenter (NFC). LFC fick klart definierade och standardiserade arbetsuppgifter. Något förenklat var tanken att de 9 Detta skiljer sig från statistiska modeller där osäkerheter kan omhändertas i en slumpterm samt att den exakta verksamheten inte nödvändigtvis behöver vara det som mäts i en variabel, utan något som samvarierar med den. 20

23 Inledning förmåner som krävde mer personlig kontakt med de försäkrade skulle handläggas vid LFC. Myndigheten centraliserade handläggningen av övriga förmåner till NFC. Antalet NFC var betydligt färre än antalet LFC och hanterade andra förmåner än dessa och kan därför inte jämföras med LFC. NFC är även för få för att på ett rättvisande sätt kunna jämföras med varandra utifrån den metod som används. Därför omfattar denna granskning inte NFC. Omorganisationen medförde även betydande förändringar i styrningen av handläggarnas arbetsuppgifter och roller. Detta innebar att arbetet renodlades samt att de lokala kontoren fick ett större inslag av resultatuppföljning och finansiell styrning. 10 En konsekvens av detta var att LFC-handläggarna fick mer standardiserade arbetsuppgifter och att myndigheten började generera mer detaljerad data över produktionen av arbetet. Denna standardisering av arbetsuppgifterna för handläggarna gör det möjligt att jämföra effektivitet på det sätt som görs i denna rapport. Granskningen har avgränsats till åren Studiens startår är 2010 och inte 2008, då LFC-organisationen infördes. Det beror på att registrerade data över den utförda handläggningen för åren 2008 och 2009 enligt uppgift från Försäkringskassan inte är fullt jämförbara med data från år 2010 och framåt. Undersökningens slutår har av liknande skäl satts till år Under år 2014 organiserade Försäkringskassan om verksamheten. Denna nya omorganisation medförde att organiseringen i lokala och nationella försäkringscenter upphörde. Fördelningen av förmåner och ärenden mellan olika enheter är därför sedan 2014 inte längre alltid den samma som under den studerade tidsperioden. Detta gör det svårt att jämföra effektiviteten för år 2014 och senare år med år 2013 och tidigare. Men slutsatserna och lärdomarna från denna studie är fortfarande relevanta. Det beror på att de förmåner som handläggs och själva handläggningen i mångt och mycket fortfarande är desamma. Det har varit en ambition att inkludera samtliga LFC-kontor som fanns år 2010 i analysen. Men detta har av olika skäl inte varit möjligt. I viss utsträckning beror detta på att vissa kontor, av vad som 10 För en mer detaljerad beskrivning av Försäkringskassans förändringsarbete, införandet och styrningen av LFC, se Inspektionen för socialförsäkringen (2011). 21

24 Inledning framgår i data, inte hanterade samtliga förmåner som ingår i granskningen. Därför kan denna granskning inte jämföra dem med de övriga på ett rättvisande sätt. De har därför uteslutits ur analysen. Ett annat skäl är att två LFC-kontor i vissa fall slogs samman till ett LFC, åtminstone organisatoriskt. Exakt hur eller när sammanslagningarna skedde har inte studerats inom ramen för denna granskning. Sådana sammanslagna kontor har behandlats som ett LFC i samtliga analyser i granskningen.11 Att sådana LFC-kontor konstant hanteras som sammanslagna i analyserna beror bland annat på att det inte varit möjligt att få all data uppdelad på de två ursprungliga kontor. Sammantaget kvarstår 44 LFC-kontor som uppfyller kriterierna för att kunna ingå i analysen. Ambitionen med analysen har också varit att den ska omfatta så mycket som möjligt av det arbete som utfördes vid LFC-kontoren, för att få en heltäckande bild av effektiviteten under den studerade tidsperioden. Därför innehåller analysen så mycket information om ärendehandläggningen som det varit möjligt att få fram ur Försäkringskassans register för de förmåner som hanterades vid de 44 studerade kontoren. Handläggningen av följande förmåner ingår i analyserna: assistansersättning vårdbidrag handikappersättning sjukpenning (inklusive förebyggande sjukpenning och rehabiliteringspenning) sjuk- och aktivitetsersättning. Modellen inkluderar inte bara olika typer av beslut utan även andra aktiviteter som kan kopplas till handläggningen av de redovisade förmånerna, exempelvis Sassam12 och avstämningsmöten mellan Försäkringskassan, den försäkrade, behandlande läkare och arbetsgivare. 11 Enligt uppgift från Försäkringskassan och av vad som framgår i data var dessa LFC-kontor: Norrköping och Visby, Nyköping och Södertälje, Luleå och Gällivare, Kristianstad och Ystad, Lycksele och Umeå, Piteå och Skellefteå, Kalmar och Västervik, Linköping och Motala, Sollefteå och Örnsköldsvik, Borlänge och Mora samt Jönköping och Värnamo. 12 En strukturerad arbetsmetodik inom ohälsoområdet för att inventera individers hinder och resurser för att återgå i arbete. 22

25 Metod, datakällor och modellspecifikation 2 Metod, datakällor och modellspecifikation Detta kapitel redovisar den modell och de data som används i granskningen. Beräkningarna av effektiviteten i granskningen görs med den så kallade DEA-metoden (Data Envelopment Analysis). Kortfattat innebär metoden att de 44 granskade LFC-kontorens relativa effektivitet mäts genom att de jämförs med varandra. De kontor som producerat flest beslut och aktiviteter, så kallade prestationer, i förhållande till de förbrukade resurserna räknas som effektiva. Detta kapitel beskriver först den använda metoden och definierar de viktigaste begreppen.13 Därefter beskrivs och diskuteras även de data som använts i analysen samt den modell som specificerats. Genomgången av metoden, data- och modellspecifikationen i detta kapitel görs för att läsaren lättare ska kunna förstå och tolka resultaten. Den som inte vill fördjupa sig i metodbeskrivningen kan i stället bläddra vidare direkt till resultatgenomgången i kapitel 3 och framåt. 2.1 Effektivitet och hur den mäts i denna granskning I rapporten definieras effektivitet som de studerade kontorens produktion av beslut och aktiviteter i förhållande till deras resurser (personal och lokalyta) under en specifik tidsperiod, i detta fall ett år. Metoden definierar alltså ett LFC som effektivt när det bland övriga jämförbara 13 Detta kapitel beskriver DEA-metoden relativt kortfattat och till viss del förenklat. I bilaga 1 finns en djupare genomgång av metoden. 23

26 Metod, datakällor och modellspecifikation kontor inte går att observera något kontor som åstadkommer fler beslut och aktiviteter med hänsyn taget till de tillgängliga resurserna. Ett ineffektivt kontor definieras följaktligen genom att det med motsvarande resursförbrukning producerar färre prestationer än de effektiva kontoren. Jämförelserna görs enbart med LFC-kontor som enligt modellen är relevanta att jämföra med varandra när det gäller kombinationen av resurser och prestationer. Detta innebär att både effektiva och ineffektiva kontor definieras utifrån så kallad best practice. De effektivitetstal som beräknas i granskningen ska därför tolkas som effektivitet i relation till de andra observerade kontoren och det som presenteras är alltså relativa effektivitetsmått. Resultaten säger inte något om hur mycket som teoretiskt sett skulle vara möjligt att producera, utan måtten baseras på vad som faktiskt observerats bland de undersökta kontoren. För att klargöra principerna bakom modellen redovisas ett fiktivt och mycket förenklat exempel med tre LFC-kontor, endast en resurs (personal), samt två prestationer, sjukpenningbeslut (Y 1 ) och avstämningsmöten (Y 2 ). 14 De resurser och prestationer som inkluderas i den verkliga modellen beskrivs i avsnitt respektive avsnitt Tabell 1. Exempel på hur DEA-metoden fungerar LFC Personal Sjukpenningbeslut (Y 1) Avstämningsmöten (Y 2 ) A B C I bilaga 1 finns en fördjupad genomgång av metoden. 24

27 Metod, datakällor och modellspecifikation Samtliga LFC i exemplet använder samma mängd resurser men har olika mycket produktion. I detta exempel producerar LFC A färre prestationer än LFC B och C (tabell 1). Grafiskt uttryckt ser då produktionen ut som följer: Figur 2. Förenklad grafisk beskrivning av DEA-metoden Figuren redovisar produktionen på axlarna i termer av mängden sjukpenningbeslut (y 1 ) och avstämningsmöten (y 2 ). Punkterna A, B och C representerar den produktion som de olika LFC A, B och C lyckas producera med samma personalinsats. Detta innebär att den yttre gränsen för vad som observerats vara möjligt att producera är tre sjukpenningbeslut (maxvärdet för y 1 ) och tre avstämningsmöten (y 2 ). Denna gräns illustreras av den horisontella linjen från tre enheter y 2 till punkt C, samt den vertikala linje som utgår från tre enheter y 1 till punkt B i figuren. Om det är möjligt för ett LFC-kontor att antingen producera så att det motsvarar produktionen i punkt B eller punkt C, så antas LFCkontoren kunna producera motsvarande alla kombinationer som ligger mellan dessa två punkter, vilket illustreras av linjen som går mellan punkt B och punkt C. På detta sätt illustrerar de tre linjerna (3 y 1 B C 3 y 2 ) en observerbar yttre gräns för vad som är möjligt att producera med de resurser LFCkontoren tilldelats. Det är den så kallade produktionsmöjlighetsfronten eller effektivitetsfronten. 25

28 Metod, datakällor och modellspecifikation De LFC-kontor som ligger på denna front (B och C) betraktas i modellen som effektiva och det är inte möjligt för dem att öka produktionen utan att tillföra mer resurser. De kontor som producerar kombinationer av y1 och y2 som befinner sig innanför fronten kommer att betraktas som ineffektiva relativt de kontor som bildar fronten. LFC A i exemplet betraktas alltså enligt metoden som ineffektivt relativt LFC B och C eftersom det inte befinner sig på produktionsmöjlighetsfronten. LFC A har således en förbättringspotential (uppmätt ineffektivitet) som motsvarar avståndet till fronten. Detta mått visar hur effektivt ett specifikt LFC-kontor är, uttryckt i procent. I exemplet är graden av effektivitet 80 procent, vilket uttryckt i termer av förbättringspotential med de givna resurserna motsvarar 20 procent. Tolkningen av detta blir att LFC A skulle kunna öka sin produktion med 20 procentenheter givet dess befintliga mängd resurser. Den modell som används i granskningen är betydligt mer sofistikerad eftersom den ska fånga LFC-organisationens diversifierade uppdrag. 2.2 DEA-metoden lämpar sig väl för att mäta effektiviteten vid LFC DEA-metoden har flera egenskaper som gör den väl lämpad för att analysera det slags offentlig tjänsteproduktion som Försäkringskassans ärendehantering är ett exempel på. Metoden är ett verktyg som översätter en mångdimensionell verksamhet, med flera olika typer av beslut och aktiviteter, till ett sammanfattande mått som visar de möjligheter till ökad effektivitet som eventuellt kan finnas och vid vilka enheter de i så fall finns. Ett problem när effektivitet för offentliga tjänster ska mätas är att verksamheterna inte sällan har flera mål. Det innebär att verksamheten måste kunna analyseras utifrån flera olika prestationer samtidigt. Vid LFC-kontoren är till exempel beslut (bifall, avslag och indrag) inom olika förmåner olika slag av prestationer, liksom aktiviteter som kontaktmöte, telefonutredning, avstämningsmöten med flera. En fördel med DEA är att metoden gör det möjligt att väga ihop flera olika resurser och prestationer till ett samlat mått på effektivitet, där det inte ställs några krav på förbestämda vikter i form av 26

29 Metod, datakällor och modellspecifikation till exempel styckkostnader. Detta gör metoden särskilt lämplig för denna typ av analys. 15 Eftersom granskningen studerar statlig, och därmed budgetstyrd, verksamhet utgår granskningen från en given resurstilldelning en så kallad outputbaserad modell. Detta innebär att analysen utgår från att produktionsenheterna, i detta fall LFC-kontoren, strävar efter att producera en maximal kvantitet av prestationer med den mängd resurser som är tillgänglig. De medel som tilldelas kontoren är knutna till en årlig fördelning av resurser via statsbudgeten. De resurser som varje kontor sedan får disponera bestäms av en fördelningsmodell som baseras på en prognostiserad utveckling av handläggningen av förmånerna det närmaste året. Varje LFC-kontor arbetar alltså med på förhand kända och givna resurser. Utifrån dessa ska de producera så många och så bra beslut och aktiviteter som möjligt, vilket alltså är precis vad modellen förutsätter. Eftersom de mest effektiva LFC bestämmer hur produktionsfronten blir kräver DEA-metoden inte några antaganden om produktionsfunktionens faktiska utseende. Analyserna av sambandet mellan resurser och prestationer behöver därför inte antas ha någon särskild funktionsform. 16 Ytterligare aspekter som gör metoden särskilt lämpad för att analysera LFC-kontoren är att verksamheten under de studerade åren var likartad och i hög grad standardiserad samt att data som beskriver kontorens verksamhet genereras i gemensamma system (mer om detta i avsnitt 2.3). Den höga graden av standardisering innebär att de olika kontoren faktiskt utförde samma arbetsuppgifter (se avsnitt 1.3) och att metoden därmed inte jämför äpplen med päron. Eftersom det är den relativa effektiviteten som beräknas kan DEAmodellen i viss mån även användas för att avgöra vilka faktorer som kan ligga bakom skillnaderna i effektivitet. Ett exempel på en sådan möjlig faktor är i vilken utsträckning skillnader i effektivitet kan förklara så kallade skalfördelar, det vill säga att de ineffektiva kontoren 15 Bilaga 2 beskriver i detalj de beslut och aktiviteter samt den viktning som ingår i granskningen. 16 Ett antal antaganden görs vilka har sin grund i produktionsekonomi. Se exempelvis Färe (1989) för en fullständig redogörelse för dessa antaganden. 27

30 Metod, datakällor och modellspecifikation skulle kunna öka sin effektivitet genom att antingen vara något större eller något mindre Begränsningar med DEA-metoden Som alla analysmetoder har DEA-metoden även vissa svagheter. Den största nackdelen är metodens känslighet för mätfel, det vill säga både systematiska och slumpmässiga felaktigheter i data. Kort sagt är metoden känslig för data av dålig kvalitet. Det innebär till exempel att det kan påverka resultaten om det finns skillnader i hur olika LFC-kontor rapporterade sin resursförbrukning respektive sina prestationer. Resultaten kan också påverkas om ett LFC utförde arbete åt någon annan enhet inom Försäkringskassan utan att detta arbete i data redovisades till rätt producerande LFC-kontor. Det kan även innebära att extremvärden påverkar resultaten. 17 Data och dess kvalitet beskrivs i nästa avsnitt. 2.3 Nödvändiga data finns, men har en del brister i kvaliteten De data som används i granskningen brister i kvalitet i vissa delar, men håller ändå tillräckligt hög kvalitet för att de övergripande resultaten ska vara tillförlitliga. Men de kvalitetsbrister som upptäckts i data gör ändå att resultaten måste tolkas med viss försiktighet. Detta gäller särskilt mer specifika resultat om till exempel enskilda LFCkontor eller år. 18 Data kommer primärt från Försäkringskassans egna databaser Midas, Doa, ÄHS, Mälker och TP samt till viss del från sammanställningar gjorda av tjänstemän vid Försäkringskassan. 19 Data som används i granskningen har valts och kvalitetsgranskats i samråd med Försäkringskassan. 17 Se exempelvis Metters m.fl. (2001) för en diskussion om mätfel när DEA-metoden används. 18 I bilaga 7 finns en lista över problem med data. 19 Doa-registret (Diagnos och arbetsgivaruppgifter) är ett system för att registrera uppgifter i sjukpenningärenden, exempelvis avstämningsmöte. Doa är ett fristående register, men uppgifterna registreras i ÄHS, Försäkringskassans ärendehanteringssystem. Midas är en mikrodatabas för analys av socialförsäkringen. Midas täcker de beslut och utbetalningar som Försäkringskassan genomfört sedan Till utbetalningarna är individkaraktäristika för de personer utbetalningarna rör kopplade. Mälker är ett handläggningssystem för registrering av vissa typer av ärenden. TP är ett handläggnings- och utbetalningssystem. 28

31 Metod, datakällor och modellspecifikation Mycket av de data som används i analyserna har alltså genererats i samband med myndighetsutövning och utbetalningar, vilket talar för att de borde vara korrekta. Samtliga LFC-kontor tillhör också samma centrala organisation, Försäkringskassan, och lyder därför under ett gemensamt regelverk både när det gäller tillämpning och dataproduktion. Det skapar goda förutsättningar för att data ska rapporteras in på ett enhetligt sätt och därmed inte innehålla systematiska skevheter. Men ett osäkerhetsmoment i granskningen är det faktum att vissa av LFC:s prestationer inte registreras automatiskt, eller i vissa fall inte registreras alls. Ett exempel är de olika aktiviteter (till exempel avstämningsmöten och telefonutredningar) som görs inom vissa förmåner. Dessa registreras separat av en handläggare inom ramen för ett försäkringsärende. Därmed finns en risk att skillnader i beteende mellan olika LFC-kontor kan leda till såväl under- som överrapportering. Underrapportering innebär att en handläggare genomför en aktivitet men inte registrerar den i datasystemen, vilket då kommer leda till att detta LFC beräknas som mindre effektivt. Överrapportering innebär det motsatta, att en aktivitet registreras i systemen men att den de facto inte har genomförts. Det leder till att kontoret framstår som mer effektivt än det faktiskt är. 20 Detta kan därför leda till att resultaten på marginalen blir missvisande. Enligt uppgift från Försäkringskassan kan ett annat problem vara att vissa produktionsdata är knutna till den handläggare som utfört dem snarare än till kontoret. Dessa data följer med handläggaren till det nya kontoret om hen byter kontor, medan kostnaderna kvarstår på det tidigare kontoret. Detta kan leda till problem i en granskning som denna, där analyserna görs på kontorsnivå. Data från nationella register som är kopplade till Försäkringskassans myndighetsutövning och utbetalning av förmåner, aktiviteter i ärenden eller uppföljning av dessa har inte varit tillräckliga för denna granskning. Även mer specialiserade data från andra register har gjorts tillgänglig för ISF. Sådana specialiserade data gäller till exempel uppgifter om LFCkontorens storlek, tidsåtgång för de olika besluten och aktiviteterna, viss produktionsdata om funktionsnedsättningsförmånerna samt uppgifter för att korrigera i data för när ärenden flyttas mellan olika 20 Se till exempel Inspektionen för socialförsäkringen (2017). 29