HEM LJUVA HEM. Sven Erik Wånell Pär Schön. Rapport/Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum 2005:5 ISSN

Transkript

1 HEM LJUVA HEM En studie om vad som definierar ett servicehus och ett seniorboende och om hur processen fungerat i Stockholm när servicehus omvandlats till seniorboende. Sven Erik Wånell Pär Schön Rapport/Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum 2005:5 ISSN

2

3 Förord Servicehus är ett begrepp som infördes i socialtjänstlagen Servicehusets roll har sedan dess förändrats, vad ett servicehus är har därmed blivit alltmer oklart. Utvecklingen har gått mot att endera anpassa servicehusen för äldre med stora omsorgsbehov eller att avveckla dem som boende enligt socialtjänstlagen och låta dem återgå till vad många av dem ursprungligen byggdes för, som goda bostäder för äldre. Också i Stockholms stad kan vi se dessa båda utvecklingslinjer. I december 2003 gav kommunfullmäktige kommunstyrelsen i uppdrag att besluta om vilka servicehus som ska omvandlas till seniorboende med hyresrätt. Beslut har fattats om omvandling, helt eller delvis, av 14 servicehus. Kommunstyrelsen har beslutat att denna process ska utvärderas innan beslut tas om eventuell fortsatt omstrukturering av servicehus i staden. Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum har fått stadens uppdrag att belysa begreppen servicehus och seniorboende och att ge en bild av den process som varit i Stockholm när servicehus omvandlats till seniorboende. I denna rapport som har författats av undertecknad och utredaren Pär Schön ges en beskrivning av historik och utvecklingen i staden och landet i övrigt. Vidare ges en bild av omstruktureringen till seniorboende utifrån intervjuer med personer som i olika roller varit involverade i denna process. Fem servicehus har studerats särskilt. Eftersom omvandlingen till seniorboende genomförts i år går det inte att bedöma effekter av förändringarna. Inriktningen har i stället varit på hur det förberedande arbetet fungerat, och vilka lärdomar staden kan dra inför framtiden. Stockholm Sven Erik Wånell direktör

4

5 INNEHÅLLSFÖRTECKNING FÖRORD SAMMANFATTNING... 1 BAKGRUND... 6 UPPDRAGET... 6 METODER... 6 LAGSTIFTNINGEN... 7 HISTORISK BAKGRUND... 9 FRÅN INSTITUTION TILL NORMALISERING... 9 TRE FORMER FÖR ÄLDRES BOENDE UTVECKLINGSTENDENSER UTVECKLINGEN I STOCKHOLMS STAD MORGONDAGENS ÄLDRE MORGONDAGENS ÄLDREBOENDE ERFARENHETER AV BOSTÄDER FÖR ÄLDRE I ORDINÄRT BOENDE 24 SENIORBOENDE NÅGRA EXEMPEL FRÅN STOCKHOLMS STAD EXEMPEL FRÅN ANDRA KOMMUNER TIDIGARE BESLUT I STOCKHOLMS STAD INVENTERING AV SERVICEHUSEN I STOCKHOLM GENOMFÖRANDEPROCESSEN HÄSSELBY-VÄLLINGBY ÖSTERMALM MARIA-GAMLA STAN HÄGERSTEN VANTÖR LANDSTINGETS SYNPUNKTER FASTIGHETSÄGARNAS SYN STOCKHOLMS STADS BOSTADSFÖRMEDLING SLUTSATSER NÅGRA REKOMMENDATIONER BILAGOR... 71

6

7 Sammanfattning Uppdraget Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum har fått i uppdrag att göra en utvärdering av den omvandling från servicehus till seniorboende som kommunstyrelsen beslutade i maj 2004 i enlighet med kommunfullmäktiges principbeslut i december I uppdraget ingår också att ge en belysning av begreppen servicehus och seniorboende, deras historia och hur utvecklingen är i landet. Historisk utveckling Servicehus och seniorboende har gemensamma rötter, i en mellanform mellan det vanliga, ordinära boendet, och vård- och omsorgsboendet. Det kommunala ansvarstagandet för denna mellanform har skiftat över tid. Från slutet av trettiotalet och cirka 30 år framåt var engagemanget främst att få fram funktionella bostäder, pensionärshemmet. Under 1970-talet ökades ambitionsnivån, i Stockholm kom bostadshotellen för äldre, med stora gemensamma utrymmen och tillgång till personal i huset. Med socialtjänstlagen 1982 infördes begreppet servicehus för denna boendeform, och från att ha varit en del av bostadsutbudet blev dessa hus en del av socialtjänstens utbud. Biståndsbeslut krävdes för att få flytta in. Med ädelreformen 1992 klumpades servicehus, ålderdomshem, sjukhem och gruppboende ihop under samlingsnamnet särskilt boende. Tonvikten kom genom dessa lagstiftningsändringar att allt mer ligga på att tillgodose ett omsorgsbehov som inte kan tillgodoses i det ordinära boendet. Servicehusen byggdes dock för att vara funktionella bostäder, inte för att vara vårdmiljöer. Nästa fas i utvecklingen i många kommuner är att servicehusen återgår till att bli en del av bostadsutbudet, nu under namnet seniorboende. I Stockholms stad bodde i oktober personer och personer i vad som i stadens statistik kan identifieras som servicehus. Det är en minskning med 37 procent. Vissa servicehus som ursprungligen byggdes som pensionärshem har avvecklats därför att de inte svarade mot moderna krav på tillgänglighet. Andra har byggts om till ålderdomshem och gruppboende för att svara mot den efterfrågan som finns. Stadens riktlinjer för servicehus har tydliggjort att servicehusen inte är ett sätt att tillgodose behov som främst är att man behöver en mer tillgänglig bostad. Det krävs sedan drygt tio år också ett omsorgsbehov som inte kan tillgodoses i ordinärt boende, och det har lett till att det trots minskat antal platser finns tomma lägenheter. Medelåldern i stadens servicehus är hög. Det är gruppen 80+ som flyttar in, och antalet i den åldersgruppen minskar med ungefär 20 procent fram till början av talet. Eget och samhälleligt ansvar Servicehusen kan ses som en del av det starka samhällets epok, med ett brett ansvarstagande för medborgarna. De erbjöd en bra bostad, vanligen kombinerat med service i form av restaurang, hår- och fotvård mm, gemensamma lokaler där anställd personal ordnade aktiviteter, och tryggheten att det alltid fanns personal i huset. Målsättningen var att ge en trygg och bra boendemiljö, där den äldre så länge som möjligt skulle kunna klara sig själv. Seniorboendet bygger på ett annat sätt på individens eget ansvarstagande. Seniorboendet är en del av den vanliga bostadsmarknaden, den äldre bestämmer själv om och 1

8 i så fall när hon ska flytta till ett seniorboende. Den äldres inflytande över sitt bostadsval är således starkare i seniorboendet än i servicehus, där en biståndsbedömare fattar beslutet om man ska beviljas plats. Seniorboendet kan erbjuda de tjänster som hyresgästerna/bostadsrättshavarna har möjlighet att betala. Aktiviteter i de gemensamma lokalerna blir det om de boende själva ordnar. En övergång från servicehus till seniorboende innebär således förändringar. En avgörande förändring har redan skett, genom att servicehusen fått andra målgrupper än vad de ursprungligen byggdes för. Tröskeln in har under 1990-talet, med ny lagstiftning och nya riktlinjer, höjts. En grupp av äldre har ställts åt sidan. Frågan är om seniorboendet kan tillgodose deras behov, av ett bra och tryggt boende. Politiska vägval Servicehusen svarar dåligt mot hur en boendemiljö bör utformas för äldre som behöver ett vård- och omsorgsboende. De erbjuder däremot bra bostäder för dem som behöver ett tillgängligt boende. Ett möjligt val är att ändra dagens riktlinjer och på nytt bevilja bistånd till alla som önskar flytta till ett servicehus. En person utan hemtjänstbehov får då genom de fasta kostnaderna (gemensamma ytor och aktiviteter, reception mm) en insats som kostar lika mycket eller mer än en hemtjänsttagare i nivå 17 (166,6-227,2 hemtjänsttimmar per månad). En annan sannolik konsekvens är att en sådan förändring av stadens riktlinjer medför ett ökat behov av platser i servicehus. Ett annat möjligt val är att omvandla servicehusen till seniorboende. Vid en sådan omstrukturering är det möjligt att ta vara på de kvaliteter servicehuset har, men också fullt möjligt att tappa bort dem. Trygghet Utifrån de studier som gjorts om hur man vill bo på äldre dar tyder det mesta på att tillgängliga och trygga bostäder med närhet till kommunikationer och service är det som är mest attraktivt. Med stigande ålder blir trygghet allt mer konkret, från att enbart handla om tryggheten att slippa inbrott och att kunna röra sig utan oro i sitt närområde till att det finns människor nära som kan hjälpa mig om något händer. Seniorboendet måste kunna svara upp mot ett sådant trygghetsbehov. Seniorboendet i de före detta servicehusen har möjligheter att erbjuda en större trygghet än det vanliga ordinära boendet. Bland trygghetsskapande faktorer kan nämnas att behålla hemtjänstlokalen i huset och se till att dess enhetschef finns lätttillgänglig för husets boende. En annan viktig faktor är att söka samordning med hemsjukvården, exempelvis genom att staden behåller sjuksköterskor och rehabiliteringspersonal och att landstinget köper tjänsten av staden. En omvandling till seniorboende behöver inte innebära att den läkare och de sjuksköterskor som funnits i huset försvinner och ersätts med flera olika husläkare och distriktssköterskor. Här finns möjlighet att redan innan eventuella kommande lagstiftningsändringar få en samordnad hemsjukvård och hemtjänst. Ytterligare en pluspost för denna form av seniorboende är om trygghetslarmet som går till personal i huset behålls. Det är också en klok strategi fastighetsägarna valt att träffa avtal med räddningstjänsten om att behålla de direktlarm som finns vid brand. 2

9 Gemenskap Möjligheten till samvaro med andra är viktig för vissa av dem som bor i servicehus, och ett motiv för många att söka sig till en sådan boendeform. Seniorboendet måste kunna erbjuda träffpunkter och gemensamma aktiviteter. Jämfört med nya seniorbostäder har de som omvandlats från tidigare servicehus en utmaning i åldersstrukturen. De som bor i de servicehus som omvandlas till seniorboende blir ju inte piggare för att man byter skylt på huset. Om husen ska bli seniorboende i bemärkelsen att de boende själva tar ansvar för gemensamma aktiviteter krävs en medveten strategi från de inblandade aktörerna fastighetsägaren, kommunen, de boende och pensionärsorganisationer. Det kommer att vara nödvändigt att fastighetsägaren i samverkan med stadsdel och frivilligorganisationer finner former för att stödja de boende och deras aktiviteter, och att de gemensamma utrymmena utformas attraktivt, om möjligt i anslutning till entréerna. Seniorvärd/värdinna som ansvarar för kontakterna med ett antal seniorboenden kan vara en modell. Allmänna lokaler för alla i området, en egen fråga Servicehusen samlokaliserades vanligen med gemensamma lokaler för stadsdelens äldre. De gemensamma lokalerna har dock ingen självklar koppling till servicehuset och finns vanligen inte i andra former av särskilt boende. I vilken mån restaurang, samlingslokaler mm finns kvar eller avvecklas kan därför ses som en egen process. Utvecklingen ser olika ut, såväl i landet som i Stockholm. Det finns exempel på att omvandling till seniorboende inneburit en avveckling av merparten av de gemensamma funktionerna, men också att service, t.ex. restaurang, kunnat återöppnas. De gemensamma lokalerna måste bedömas utifrån behovet av lokaler för pensionärsaktiviteter och föreningsverksamhet i stort i området, oavsett om huset benämns servicehus eller seniorboende. Har rätt servicehus valts ut för att bli seniorboende? Stadsdelarna fick fria händer när kommunstyrelsen i december 2003 lämnade uppdrag att välja vilka servicehus som kan omvandlas. De gjorde valen utifrån olika utgångspunkter. I en stadsdel har valet fallit på det servicehus som ligger i stadsdelens centrum, intill T-banestation. I en annan stadsdel har de servicehus som ligger nära T-bana och service behållits som servicehus medan de två servicehus som ligger längst från service och kommunikationer, men däremot ligger vackrast till, omvandlats. I en stadsdel har man valt det hus som har störst förutsättningar att behålla en livaktig service. Fastighetsägarna var inte involverade i valet av vilka fastigheter som bäst lämpar sig för att bli seniorboenden, vilket innebär att deras kunskaper om husens möjligheter att bli attraktiva seniorbostäder inte togs tillvara. Lägenhetsstorlekarna är anpassade till tidigare generationers bostadsefterfrågan, med ett stort antal ettor som kan bli svåruthyrda. Detta måste uppmärksammas vid en fortsatt omvandling till seniorboende. En fråga är om omvandlingen bör omfatta hela servicehuset eller enbart delar av det. Det går inte att hävda att den ena modellen är bättre än den andra. I Stockholm har det hittills varit vanligast att del av servicehuset omvandlats, vilket bl.a. har den fördelen att de som vill bo i servicehus kan erbjudas att flytta inom huset om de bor i den del som ska omvandlas till seniorboende. Fördelen med att hela huset omvandlas är att det skapar en större tydlighet vad huset är och vilken organisation som ansvarar för vad. 3

10 Den första omvandlingen var en läroprocess När Stockholm startade omvandlingen av servicehus till seniorboenden under 2004 fanns inga politiska beslut vad ett seniorboende ska innehålla. Detta har ur ett perspektiv varit bra. Varje hus har sina specifika förutsättningar. Olika aktörer får utrymme för sin kreativitet. Ur ett annat perspektiv har de vida ramarna försvårat processen. När boende och anhöriga oroligt frågade vad som skulle hända i det som inte längre skulle vara servicehus fanns inga givna svar. Genomförandeprocessen har härigenom också blivit bräcklig, eftersom det inte funnits några givna kriterier för vilka servicehus som bör bli seniorboende. I vissa fall har det inneburit omsvängningar i de politiska bedömningarna som mer motiverats av opinioner än av sakskäl. Nu har de allmännyttiga företagen utformat sina koncept för seniorboende, och kan därför tillsammans med stadsdelarna planera fortsatt omstrukturering på ett betydligt mer genomtänkt sätt. Genomtänkt vad gäller vilka servicehus som väljs ut för att omvandla till seniorboende, och genomtänkt vad gäller informationsinsatserna. Det bör också skapa förutsättningar för en snabbare process. I den nu studerade första omgången av omvandling till seniorboende fattades de första besluten i december 2003, medan genomförandet skedde vintern-våren Det är olyckligt med så lång tid från beslut till genomförande, med hänsyn till den oro som lätt uppstår bland boende och anhöriga. Det är önskvärt att staden tar till vara de erfarenheter som gjorts, använda och sprida checklistor och rutiner, informationsmaterial, mallar för biståndsbeslut i de fall den äldre väljer att bo kvar och avstår från gynnande beslut om särskilt boende, rutiner för registrering i paraplyet (ADB-systemet) och annat som kan underlätta i det kommande arbetet. Det finns ju ingen anledning att nya handläggare på nytt ska behöva uppfinna dessa arbetsformer. En förändring av denna art är omfattande, och bör drivas i projektform. Information viktigast för en framgångsrik process Det som i stort sett alla intervjuade lyft fram som viktigast har varit att informationen till de boende i de servicehus som ska omvandlas måste fungera. De fem stadsdelar som studerats har alla valt olika strategier. En erfarenhet som kan dras är att det är viktigt att identifiera de som är informationsbärare i servicehuset. Det kan vara receptionisten, det kan vara en enhetschef eller biträdande enhetschef. I de fall då dessa haft en aktiv del i processen har de också kunnat vara bra informationsspridare till personal, boende och anhöriga. Att bjuda in boende och anhöriga i mindre grupper torde också vara en klokare strategi än att bjuda in till stora möten eller att inte bjuda in alls. När biståndsbedömaren träffar de boende för att diskutera om de vill bo kvar eller flytta är kanske det allra bästa tillfället för att ge information. Stadsdelsnämnderna gör betydande besparingar Omvandlingen till seniorboende ger utrymme för betydande besparingar för stadsdelsnämnden, men ger ökade kostnader för fastighetsägaren och landstinget. Så här långt synes hyresgästerna få ganska små förändringar av avgifter och hyra. Den besparing för stadsdelsnämnden som tydligast är förknippat med omvandling till seniorboende är att hälso- och sjukvårdsansvaret går över till landstinget. Landstingets beställarenhet beräknar att kostnaden för den övertagna hälso- och sjukvården är 4

11 10-12 mnkr. Om Hässelby gårds äldreboende är representativ blir inbesparingen cirka 30 procent, genom att landstinget driver verksamheten till en lägre kostnad. Den största inbesparingen för stadsdelsnämnden avser kostnader för gemensamma lokaler och tomma lägenheter. Omvandlingen till seniorboende har möjliggjort för stadsdelsförvaltningen att säga upp avtal för ytor som bedömts vara obehövliga. Ansvaret för tomma lägenheter går över till fastighetsägaren i samband med att husen blir vanliga hyreshus. Fastighetsägarna arbetar nu med alternativa användningar av de gemensamma ytor som frigörs. FB Servicehus bedömer att hälften av dessa ytor inte kan delas av och hyras ut, och att det är tveksamt om fastighetsägaren får full kostnadstäckning för den resterande delen. Öka den enskildes valfrihet Önskemål att få flytta till servicehus när motiven är trygghet och/eller att kunna komma ut när trappor eller liknande hindrar är ofta otillräckligt för att bli beviljad plats i servicehus. Seniorboendet kan genom en väl fungerande bostadsförmedling ge samma valfrihet för den enskilde som bostadshotellen en gång. Detta förutsätter att det finns ett utbud av seniorboenden, och att möjligheten att ställa sig i kö till dessa är väl kända hos allmänheten. Ännu torde begreppet servicehus vara betydligt mer känt än begreppet seniorboende, vilket ställer krav på aktiva informationsinsatser. Om seniorboendet kan utformas så att det behåller det som skapat trygghet i servicehuset och gett förutsättningar för gemenskap, så bör det kunna ersätta dagens servicehus. Med en successiv avveckling av stadens servicehus uppnås dels att bostadsmarknaden inte under en kort tid tillförs för många seniorlägenheter, dels att det går att få ytterligare kunskap om i vilken mån servicehusen behövs som en del av det särskilda boendet. Det är därför angeläget att följa den fortsatta processen, såväl vad gäller hur seniorboendet kan tillgodose gemenskaps- och trygghetsbehov som vilka grupper som beviljas plats i de servicehus som finns kvar och om deras behov kan tillgodoses i andra boendeformer. 5

12 Bakgrund Uppdraget Kommunfullmäktige beslutade 2003 att ge kommunstyrelsen i uppdrag att besluta om vilka servicehus som skall omvandlas till seniorboende med hyresrätt. Stadsdelsnämnderna fick i uppdrag att ge förslag på vilka servicehus som i ett första skede ska omvandlas. Beslut har tagits om 14 servicehus. Kommunstyrelsen har beslutat att en utvärdering av detta ska ske innan beslut tas om eventuell omvandling av fler servicehus. Äldreomsorgsberedningens kansli vid stadsledningskontoret har berett Kommunstyrelsens uppdrag, och diskuterat områden som bör följas upp. Frågeställningar som kansliet aktualiserat är bl.a.: hur ser utvecklingen ut i landet i stort vilka servicehus har omvandlats, vilka inte och vilka motiv har funnits för beslut om omvandling resp. beslut att inte omvandla visst servicehus hur har stadens organisation, på olika nivåer, fungerat vad gäller planering, beslut och genomförande hur har informationen till dem som bor i de berörda servicehusen fungerat hur har förmedlingen av seniorlägenheter i de omvandlade servicehusen fungerat vilka är de ekonomiska effekterna för staden, de boende och fastighetsägarna vad händer med restauranger, samlingslokaler och liknande kollektiva nyttigheter i servicehusen Äldreomsorgsbererednings kansli har gett Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum i uppdrag att genomföra en studie, som: belyser historiken ursprungligt syfte med servicehusen och de omvärldsförändringar som varit, i vilken grad målen för omvandlingen av servicehusen uppnåtts, vilka problem som uppstått samt ge ett underlag för beslut om, och i så fall på vilket sätt, en fortsatt omvandling av servicehusen ska ske. Metoder Genomgång av skriftlig dokumentation: utredningar och tjänsteutlåtanden i de berörda stadsdelsnämnderna och kommunstyrelsen, statistik från USK och Stockholms stads bostadsförmedling, underlagsmaterial om fastigheterna från Lobens utredning och fastighetsägarna Intervjuer har genomförts med handläggare vid äldreomsorgsberedningens kansli, äldreomsorgschef, planerare och biståndshandläggare vid ett urval stadsdelar samt enhetschef vid servicehus som omvandlats boende vid dessa servicehus/seniorboenden ansvarig vid Stockholms Stads Bostadsförmedling. handläggare hos de berörda bostadsföretagen. ordförande i KPR (kommunstyrelsens pensionärsråd). 6

13 Stockholms stad består av 18 olika stadsdelar. Dessa stadsdelar kan delas in efter de förvaltningar som förväntas samplanera äldreomsorgstagandet, framför allt äldreboende med heldygnsomsorg. De fem delområdena är: Västerort: Kista, Rinkeby, Spånga-Tensta, Hässelby-Vällingby och Bromma. Centrala staden: Norrmalm, Östermalm och Kungsholmen. Södermalm: Maria-Gamla stan och Katarina-Sofia. Östra Söderort: Farsta, Enskede-Årsta, Vantör och Skarpnäck. Västra Söderort: Liljeholmen, Älvsjö, Skärholmen och Hägersten. Från respektive delområde har vi valt att studera processen närmare i Hässelby- Vällingby, Östermalm, Maria-Gamla stan, Vantör och Hägersten. En förteckning över de intervjuade är bilagd. Lagstiftningen I socialtjänstlagen betonas socialnämndens ansvar för att äldre människor kan leva och bo självständigt under trygga förhållanden. I sitt hem ska man kunna få stöd och hjälp. För äldre som behöver särskilt stöd ska kommunen inrätta särskilda boendeformer. De särskilda bestämmelserna avseende äldre människor återfinns i 5 kap Socialtjänstlagen: 4 Socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. 5 Socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder och skall ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. 6 Socialnämnden skall göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för äldre människor samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på detta område. Kommunen skall planera sina insatser för äldre. I planeringen skall kommunen samverka med landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer. I Hälso- och sjukvårdslagen anges kommunens ansvar i särskilt boende för hälsooch sjukvård inklusive rehabilitering, dock ej ansvaret för läkarinsatser som åvilar landstinget. I ordinärt boende kan kommun och landsting träffa avtal om kommunalt huvudmannaskap för hemsjukvården. Sådant avtal finns i Stockholms läns landsting enbart mellan landstinget och Sigtuna kommun. Avgifter Enligt socialtjänstlagen har kommunen rätt att ta ut avgift upp till ett fastställt högkostnadsskydd för hemtjänst. Avgiftsbestämmelserna är lika oavsett om insatserna ges i ordinärt eller särskilt boende. Avgiftsbestämmelserna i Stockholms stad är desamma oavsett om ett hus betecknas som servicehus (särskilt boende) eller seniorboende (ordinärt boende). 7

14 I stadens avgifter för hemtjänst ingår avgift för den kommunala hemsjukvården. I det särskilda boendet tar Stockholms läns landsting inte ut någon avgift för läkarbesök av den läkare som har landstingets uppdrag att vara det särskilda boendets läkare. Det innebär att hälso- och sjukvården i Stockholms stads särskilda boenden i praktiken är avgiftsfri. I det ordinära boendet tar landstinget ut avgift för läkarbesök, liksom för besök på vårdcentral hos distriktssköterska och paramedicinsk personal, medan hemsjukvård är avgiftsfri. Den äldre som bor på servicehus som omvandlas till seniorboende får således en kostnad för läkarbesök, men får hemsjukvården avgiftsfritt liksom tidigare. Den som bor i seniorboende betalar också för sina läkemedel, högkostnadskort gäller. För de som har inkontinenshjälpmedel tas en avgift om 200 kr per år ut. Detta är avgiftsfritt för den som bor i särskilt boende. 8

15 Historisk bakgrund Från institution till normalisering Kommunernas ansvar för äldreomsorgen under förra hälften av 1900-talet Första gången socknens ansvar för att det finns en fattigstuga slogs fast var Kommunernas skyldighet att inrätta hem för åldringar och andra vårdbehövande finns med i 1918 års fattigvårdslag. Fram till 1950-talet var ålderdomshemmet den huvudsakliga formen för omvårdnad och vård av äldre. Socialvårdskommittén redovisade i ett betänkande 1944 (SOU 1944:52) en undersökning av de gamla på ålderdomshemmen. Av de cirka vårdtagarna hade enligt utredningen cirka personer behov av vård på sinnessjukhus, vårdhem för lättskötta sinnessjuka eller vårdhem för kroniskt sjuka. Dåvarande medicinalstyrelsen uttalade i sitt remissyttrande att personer som var mer varaktigt sängliggande borde hänföras till vård på hem för kroniskt sjuka. Departementschefen föreslog 1947 att ålderdomshemmen borde få karaktär av kommunala inackorderingshem för åldringar och invalider som är i behov av omvårdnad och tillsyn. Sinnessjuka och kroniskt sjuka skulle få egna vårdhem. Genom en lagändring år 1951 fick landstingen ansvaret för de kroniskt sjuka. Ålderdomshemmen skulle därmed avlastas den blandning av boende som utgjort ett av problemen. I statsverkspropositionen från 1953 (nr 69 år 1953) kan man läsa att den år 1947 i princip beslutade ålderdomshemsreformen innebär i huvudsak att ålderdomshemmen skall anordnas såsom kommunala inackorderingshem för åldringar och invalider, som är i behov av omvårdnad och tillsyn men dock icke erfordrar vård å sjukvårdsinrättning eller därmed jämförlig vårdanstalt. Kommunerna skyldighet att svara för denna boende- och vårdform fördes vidare till socialhjälpslagen som antogs Ålderdomshemmen angavs vara till för personer vilka är i behov av vård eller tillsyn som inte tillgodoses på annat sätt. Åldringsvårdsutredningen (SOU 1956:1) uttalar beträffande principbeslutet från 1947 att det på sina håll missförståtts så att ålderdomshemsvården skulle vara avsedd för och till och med förbehållna relativt friska, normalt åldrande människor. Utredningen fann vid sin inventering av vilka som bodde på ålderdomshemmen bl.a. ett klart behov av mer kvalificerad sjukvård. Med anledning av utredningen uttalade departementschefen 1957 att den nya socialhjälpslagen från 1955 inte kan tolkas så att sjuka åldringar ska kunna utestängas från ålderdomshemmen. Det överlämnades till kommunerna att avgöra om någon skulle få bo på ålderdomshem även i de fall då kommunen inte hade skyldighet att vårda denne där. Hemvård i stället för vårdhem När riksdagen efter andra världskriget drog upp riktlinjerna för åldringsvården tänkte man sig att ålderdomshemmen skulle byggas ut kraftigt. Man räknade med att ungefär var tionde ålderspensionär skulle behöva plats. 9

16 Detta riksdagsbeslut från 1947 blev dock snabbt omdebatterat. I en debattskrift av Ivar Lo-Johansson lanserades parollen hemvård i stället för vårdhem. Kvarboendeprincipen har sedan 1950-talet varit vägledande för utformningen av svensk äldreomsorg. Det började skapas alternativ till ålderdomshemmet. En viktig del i detta var den folkpensionsreform som beslutades 1946 och trädde i kraft De äldre behövde inte längre flytta till ålderdomshem på grund av fattigdom. En annan faktor som bidrog till att det blev möjligt att välja var en förbättrad bostadsstandard. En tredje var den under 50-talet nya verksamheten hemtjänst. Hjälp kunde ges inte bara på institutionen utan också i den äldres hem, på samma sätt som barnfamiljer kunnat få hjälp genom hemvårdarinnor. Redan 1952 kom Socialstyrelsen med det första direktivet för utformningen av hemhjälp för gamla. Statsbidraget till att bygga ålderdomshem upphörde Däremot fick kommunerna bidrag till hemhjälpen med 35 procent av kostnaderna. Förbättrad bostadsstandard Flera inventeringar av boendeförhållandena under och 1960 talen visade att pensionärerna hade en sämre bostadssituation än övriga befolkningen. Efter andra världskriget startade ett omfattande bostadsbyggande, och moderna och mer lättskötta bostäder blev överkomliga för var och en. Från 70-talet blev tillgängligheten norm i bostadsbyggandet. Under 1980-talet skedde en omfattande renovering och ombyggnation av det äldre bostadsbeståndet i många städer. Dagens ålderspensionärer har lika god boendestandard som den övriga befolkningen. Dock finns det problem. Många äldre bor i bostäder som saknar hiss eller där man måste passera trappor för att komma till hissen. I städerna bor många av dagens äldre i den bebyggelse som kom till årtiondena efter andra världskriget. Cirka hushåll i åldersgruppen år bor tre trappor upp eller mer i hus utan hiss 1. Data från SNAC (svensk nationell studie om åldrande och vård) avseende 2001 visar att bland äldre som har hemtjänst i ordinärt boende bodde bara en av fyra på Kungsholmen i en lägenhet där han/hon kan komma in i badrummet med rullstol 2. Utbyggnad både av hemtjänsten och ålderdomshemmen Inriktningen mot att kunna bo kvar hemma innebar inte att ålderdomshem och andra boendeformer för omsorgsbehövande äldre försvann, eller ens minskade i antal. Utvecklingen mellan 1950 och 1980-talet innebar en utbyggnad såväl av hemhjälpen som det institutionella boendet. Socialutredningen (SOU 1977:40) redovisade att antalet platser i ålderdomshem ökat under perioden med platser till I utredningen konstaterades att nästan alla hade enkelrum, att standarden ökat men att den inte var tillfredsställande. Det dubbla huvudmannaskapet Som framgår av de utredningar som gjordes under och 50-talen hade ålderdomshemmen haft problem med att personer med mycket olika vårdbehov fått sam- 1 Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses; Socialstyrelsen och Boverket Mårten Lagergren m.fl: Vårdbehov och insatser för de äldre på Kungsholmen ; Äldrecentrumrapport 2004:12 10

17 sas i samma hus. In på 1960-talet var det inte ovanligt att andra grupper med omsorgs- och tillsynsbehov inhystes på ålderdomshemmet. Huvudmannaskapsfrågan kom att diskuteras i fyra decennier. Riksdagen beslutade 1964 om ett program för långvården, som bl.a. angav att den ska kunna erbjuda en hemliknande miljö. Socialutredningen föreslog 1977 att det skilda huvudmannaskapet för långtidssjukvård respektive äldreomsorg borde behållas. Olika former av samarbete borde däremot byggas ut. Bättre boendestandard också i det särskilda boendet Socialutredningen pekade vidare på behovet av att landstingen utvecklade lugna och hemlika miljöer i mindre institutioner för den växande gruppen senildementa. Det tog dock tid innan socialutredningen blev bönhörd. Under de senaste tio åren har dock utvecklingen mot bättre boendestandard gått snabbt i det särskilda boendet. Vid årsskiftet 1992/93 hade mindre än hälften egen dusch eller bad mot två tredjedelar fem år senare och över 90 procent år Vid årsskiftet 1997/98 delade personer rum med annan än make/maka/sambo, år 2004 knappa (3 % av alla). I Stockholm är andelarna något högre, 13 procent har inte egen toalett och bad/dusch mot åtta procent i riket, och fem procent delar rum med annan mot tre procent i riket 3. Pensionärshem och seniorboende Ett alternativ till det vanliga bostadsbeståndet och det mer institutionella växte fram med start under 1930-talet i form av särskilda pensionärsbostäder. Riksdagen hade 1939 beslutat om särskilda statsbidrag för att bygga pensionärshem. I Stockholm byggdes ett antal pensionärshem, som sedan benämnts servicehus. De är nu som regel ordinärt boende och ej reserverade enkom för äldre hyresgäster. En speciell form av pensionärshem utvecklades av bl.a. Blomsterfonden, det första byggdes år Dessa pensionärshem benämns idag vanligen seniorbostäder. Seniorbostäder växer fram successivt vid sidan om det lagreglerade äldreboendet. Under 1990-talet har seniorboende blivit allt vanligare, främst i storstadsregionerna. Svenska Kommunförbundet genomförde år 2000 en enkät till alla landets kommuner. Då fanns någon form av seniorboende i ett knappt hundratal kommuner med totalt knappt lägenheter. Pensionärslägenheter År 1950 beslöt Stockholms stad att den framtida produktionen av pensionärslägenheter i första hand skulle ske i den vanliga hyreshusbebyggelsen. Varje år skulle, enligt en plan fastställd 1954, byggas cirka 500 pensionärslägenheter. En del av detta skedde i form av pensionärshem, andra i form av insprängda pensionärslägenheter. År 1965 fanns cirka pensionärslägenheter i staden. Pensionärslägenheterna har fått en minskad roll under de senaste årtiondena. I Stockholms innerstad förmedlades under perioden enbart 85 insprängda pensionärslägenheter av Stockholms Stads Bostadsförmedling, under perioden hade antalet minskat till 35 lägenheter. År 2004 förmedlades åtta lägenheter i innerstaden. Minskningen beror bl.a. på att allmännyttigt ägda hyresfastigheter med insprängda pensionärslägenheter omvandlats till bostadsrättsföreningar. 3 Socialstyrelsen, Socialtjänststatistiken för respektive år 11

18 Servicehuset Snabb utbyggnad av bostadshotell Under 1970-talet skedde en relativt snabb utbyggnad av olika former av servicebostäder, där den enskilde hyr en modern och funktionell bostad. Behovet av service och omsorg tillgodosågs vanligen genom den kommunala hemhjälpen. Härigenom kunde kommunerna, till skillnad mot vad som gällde för ålderdomshemmen, få statsbidrag till personalen. Utvecklingen var snabbast i de större städerna. Benämningarna var olika, som servicehus, pensionärshotell och bostadshotell. De boende hade oftast tillgång till hobbylokaler, matsal/restaurang och läsrum/bibliotek i huset. Servicehusens syfte var att ge en god boendestandard för äldre som inte hade så stora behov av service och vård. Genom att flytta till ett hus med god tillgänglighet, lättskött bostad och med matsal och annan service i huset skulle den äldre kunna klara sig själv. Den dagen man behövde hjälp med serviceinsatser eller personlig omvårdnad så fanns personalen nära, i huset. Detta skulle ge den äldre trygghet och spara pengar för kommunen. I Stockholms stad invigdes det första bostadshotellet som var den benämning staden använde av borgarrådet Albert Aronsson år Under den närmaste 15- årsperioden byggdes ett stort antal servicehus, under 70-talet som stora enheter med flera hundra lägenheter och generösa gemensamma utrymmen. I ett generellt lokalprogram som staden antog i februari 1978 betonas individens självständighet och självbestämmanderätt, och att samhällets insatser ska inriktas mot en allmän service som utformas enligt pensionärernas egna önskemål. Trygghet skulle förenas med frihet och självständighet. Den äldre som flyttade till ett bostadshotell skulle kunna använda den enbart som bostad, för att sedan med stigande ålder och behov ta i anspråk de i hotellet inbyggda serviceanordningarna. Det som skulle finnas i ett bostadshotell var möjlighet dygnet runt att få kontakt med personal, få hjälp i bostaden, läkarvård, tillgång till restaurang, klubblokal och fritidssysselsättning. I en studie om servicehusen som Stockholms stads FoU-byrå genomförde under 1993 konstateras att de gamla tecknade kontrakt med ett kollektivhusboende utan att binda sig vid det kollektiva. Men av någon anledning räknade projektörerna med att alla skulle delta i det gemensamma och gärna samtidigt. Gemensamhetsytorna avpassades efter detta. 4 Bostadshotell med bostadskö blir servicehus med biståndsbeslut Med den nya socialtjänstlagen 1982 kom servicehusen att definieras som en del av det bistånd den äldre ska kunna få inom ramen för kommunens äldreomsorg. Servicehuset blev det gemensamma begreppet för olika former av boende med gemensam service. I 19 SoL stadgades att Socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och att ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. För äldre människor med behov av särskilt stöd skall kommunen inrätta bostäder med gemensam service (servicehus). 4 Margareta Lövne (red): Leva och arbeta i servicehus. Stockholms stads FoU-byrå, FoU-rapport 1993:15 12

19 Den nya lagen kom i Stockholms stad att sammanfalla med en omfattande decentralisering av socialtjänsten till socialdistrikten. Detta kom att få en långtgående betydelse för servicehusens roll i staden. Tidigare hade en central enhet, bostadsbyrån, drivit bostadshotellen. Äldre personer kunde ställa sig i kö till en lägenhet. Om man hade svårigheter att klara sig i sin lägenhet pga. t.ex. bristande tillgänglighet kunde man få förtur. Man fick dock inte vara för skröplig, då hänvisades man till annat boende, såsom ålderdomshem och landstingets långvård. Bostadshotellet var tänkt för relativt pigga äldre. Den äldre kunde inte längre ställa sig i en bostadskö till bostadshotell, utan fick vända sig till hemvårdsassistenten i sin stadsdel, och kunde då beviljas bistånd med plats i servicehus. Det finns inga studier gjorda som visar på vilka sätt denna förändring påverkade möjligheten att få en plats i servicehus. Klart är dock att tänkandet att man kan ställa sig i kö för en bostad levde kvar. Vid 1990-talets början stod drygt personer i kö till stadens servicehus 5. Kötiden kunde vara lång, särskilt till mer attraktiva servicehus. De som då stått längst i kö hade köat i 10 år eller mer. Kön var i många fall inaktuell. Ädelreformen sätter de omvårdnadskrävande i fokus Nästa lagstiftningsändring som påverkade servicehusen, möjligen ännu mer dramatiskt, genomfördes 1992, den så kallade Ädelreformen. Äldredelegationen (Ds 1989:27) föreslog följande mål för äldreboendet: Inriktningen av bostads- och socialpolitiken, när det gäller äldre samt personer med funktionshinder med psykiska eller sociala handikapp, är att förstärka möjligheterna för dem att bo i sitt eget boende. Vissa människor måste emellertid kunna erbjudas särskilda boendeformer för att kunna få sina grundläggande behov av trygghet, service och omvårdnad tillgodosedda. (vår kursivering) I regeringens proposition Äldreomsorgen inför 90-talet (prop. 1987/88:176) konstateras att både ålderdomshem och servicebostäder hade fått en större vårdtyngd än vad de varit avsedda för. I propositionen föreslås att servicebostäder, ålderdomshem och gruppboende skall vara utformade så att den enskilde får service och vård efter behov och att vården utformas så att den boende kan få bo kvar till livets slut. Tillsammans med lokala sjukhem skulle dessa boendeformer successivt ersätta långvarig vård inom länssjukvården. Kommunen fick ansvaret för allt boende, och i lagstiftningen talas enbart om särskilda boendeformer. Samlingsbegreppet särskilt boende för äldre omfattar vad som traditionellt benämnts sjukhem, ålderdomshem, servicehus och gruppboende. Genom att använda ett begrepp för sådana särskilda boendeformer markerade det fördragande statsrådet att kommunerna har stor frihet i fråga om hur äldres behov av sådant boende, service och vård skall tillgodoses. Enligt Hälso- och sjukvårdslagen fick kommunen hälso- och sjukvårdsansvaret upp till läkarnivå i de särskilda boendeformerna. Lagstiftningen betonade att huvudlinjen var att äldre skulle ges möjlighet bo kvar i sitt hem. Det särskilda boendet tänktes för omsorgsbehövande äldre, inte för de grupper som varit bostadshotellets/servicehusets ursprungliga målgrupp. Tidigare praxis att man flyttade från servicehuset till en högre omvårdnadsnivå när behoven av omvårdnad ökade stred mot lagstiftarens intentioner att man skulle kunna bo kvar i det särskilda boendet till sin död. 5 Annika Gustafsson: Förmedlingen av servicelägenheter; USK-rapport maj

20 Nya riktlinjer i staden höjer tröskeln till servicehuset Hösten 1993 införde Stockholms stad nya riktlinjer för servicehus. Enligt de nya riktlinjerna skulle den sökande ha ett påtagligt tillsyns- och servicebehov samt behov av tillgång till personal dygnet runt och/eller behov av de aktiveringsmöjligheter som servicehuset erbjuder. Detta behov ska kunna tillgodoses bättre i servicehuset än i den nuvarande bostaden, och behovet skulle vara av omgående karaktär. Behovet av bistånd med servicehus skulle kunna tillgodoses inom tre månader, borta var möjligheten att ställa sig i kö. Den äldre kunde inte heller ställa sig i kö till flera servicehus utan måste välja ett. För att möjliggöra att en äldre skulle kunna välja ett attraktivt servicehus var det inte ovanligt att biståndshandläggaren hade en informell kö som hanterades utanför, och före, själva biståndsbeslutet. Under 1994 genomfördes en beställar-utförarmodell för servicehusen, där biståndsbeslutande socialdistrikt fick ett betalningsansvar för alla personer som beviljades bistånd med lägenhet i servicehus. Denna reform innebar att systemet med informell kö minskade, i synnerhet möjligheten att ställa sig i en informell kö till ett attraktivt servicehus i annan stadsdel. Betalningsansvaret tydliggjorde också baskostnaderna för att bo i servicehus. Även för personer som flyttade in i servicehus utan att ha hemtjänst och/eller hemsjukvård fick socialdistriktet en kostnad, om i 1994 års nivå cirka kr. Denna förändring bidrog till att biståndsbeslut till servicehus i mindre utsträckning skedde för att lösa problem med brister i boendet. Biståndsbesluten kom att mer och mer, i likhet med övrigt särskilt boende, fokusera på den äldres omvårdnadsbehov. Nya riktlinjer för bistånd i servicehus tydliggjorde detta. Utvecklingen har således gått mot att servicehusen i ökande utsträckning förbehållits personer som har ett vård- och omsorgsbehov som inte kan tillgodoses i hemmet. Denna utveckling är inte unik för Stockholm, utan har skett i hela landet, och lagligheten har bekräftats i en rad domar i kammarrätt. Tabell 1 Antal boende (exkl. maka/sammanboende) och antal med hemtjänst (exkl. medsökande) i servicehus 1993 och Antal med Andel med Antal boende *) hemtjänst hemtjänst (%) oktober oktober *) Inkluderas maka/sammanboende var antalet boende personer och personer. Observera att uppgifterna för respektive år inte är exakta, och att denna statistik, från USK avseende oktober respektive år, inte stämmer överens med de uppgifter om antal boende som lämnats av stadsledningskontoret i tjänsteutlåtanden om servicehus/seniorboende, se tabell 4 Som framgår av tabellen har antalet som bor i vad som vid respektive undersökningstillfälle benämndes servicehus minskat dramatiskt. Orsakerna är dels en omstrukturering av servicehuslägenheter till gruppboenden och ålderdomshemsliknande boende i syfte att bättre möta behoven hos de boende, dels en avveckling där utbudet visade sig för stort i förhållande till efterfrågan. Andelen personer boende i servicehus utan hemtjänstinsatser har minskat från 49 procent 1993 till 23 procent 2003, ett resultat av de tydligare riktlinjer som trätt i kraft under denna tidsperiod för att beviljas plats i servicehus. 6 Sven Erik Wånell: Äldreomsorgen 1993, 1998 och 2003 i Stockholms stad, Äldrecentrum rapport 2004:11 14

21 Valfriheten garanterad men minskad I samband med beslut om särskild boendeform ska enligt stadens riktlinjer den enskildes önskemål om visst särskilt boende, en viss adress, tillmötesgås om och när det är möjligt. Om det inte är möjligt att inom rimlig tid bereda plats på önskad adress ska särskild boendeform beviljas, men avslag ges på det önskade boendet. Rimlig tid är en månad för sjukhem, tre månader för övriga boendeformer. Biståndshandläggaren ska efter sådant beslut om avslag, vid behov, bevaka det enskilda ärendet under de närmaste sex månaderna för att se om en nyprövning av ansökan kan bli aktuell. Den enskilde har rätt att tacka nej till erbjuden adress om särskilda skäl finns. Den enskilde ska då få ett nytt erbjudande. Bostadshotellets/servicehusets ursprungliga roll som en del av bostadsmarknaden, där den äldres egna önskemål styrde när man ställde sig i kö, vart man ville flytta och när man ville flytta in, är helt borta. Äldreomsorgsinspektörernas granskning Stockholms stads äldreomsorgsinspektörer pekade i sin årsrapport 2002 att det är påfallande få servicehus som lyfts fram som goda exempel. I det fall det skett har det i regel gällt servicehus med relativt få lägenheter. Inspektörerna bedömde att servicehusen har en speciell problematik. Faktorer som orsakar problem är enligt deras bedömning; när utbud av service såsom kafé/restaurang och kiosk saknas i servicehuset och utbudet samtidigt är dåligt i närområdet begränsas de boendes möjligheter att själva göra sina inköp de kan inte ens köpa en kvällstidning, när det är långa avstånd eller otillgänglig väg till allmänna kommunikationer, när utrymmena för gemenskap och aktiviteter är för små eller för få när äldreomsorgen blandas med annan social omsorg med helt annan inriktning, när vårdorganisationen är för snävt anpassad inspektörerna pekade särskilt på brister i de medicinska insatserna som innebar att möjligheten att bo kvar vid större vårdbehov kunde vara begränsad, när de äldre flyttar in med förväntningar som inte motsvaras av verkligheten. Inspektörerna efterlyste strategiska och politiska överväganden och beslut 7. Tre former för äldres boende Vi kan således skönja tre olika boendeformer för äldre med vård- och omsorgsbehov, med olika rötter i 1900-talets äldreomsorgshistoria. Kvarboendet, det särskilda boendet med heldygnsomsorg med sina rötter i kommunernas ålderdomshem och landstingets långvård och däremellan mellanformer, där det kommunala åtagandet växlat över tid. Kvarboendet, ökade möjligheter till hjälp dygnet runt i hemmet Idag kan även ett stort vård- och omsorgsbehov tillgodoses i ordinärt boende. Det har skett en utbyggnad under 1990-talet av insatser kvälls- och nattetid såväl från hemtjänsten som hemsjukvården. År 1990 erhöll 16 procent av omsorgstagarna hjälp varje kväll och/eller natt, år 1997 var andelen 28 procent (senare statistik saknas på nationell nivå). I Stockholm var andelen med hjälp kvälls- och nattetid högre. I oktober 1993 hade 29 procent av alla 65 år som hade hemtjänst hjälp kvällar och/eller 7 Leif Eldås och Ulla Johansson: Äldreomsorgsinspektörernas årsrapport 2002 En resumé av tidigare årsrapporter samt en sammanfattning från granskningen Stockholms stad mars

22 helger, andelen hade ökat till 39 procent i oktober Därefter synes utvecklingen planat ut, i oktober 2003 hade 35 procent av omsorgstagarna kvälls och/eller helghjälp. Samtidigt har landstinget byggt ut hemsjukvården och den avancerade hemsjukvården, vilket skapat förutsättningar för att ge omfattande hälso- och sjukvård dygnet runt i det ordinära boendet. Antalet personer i särskilt boende har minskat Personer som flyttar in i särskilt boende är genomsnittligt sett äldre och mer vårdbehövande jämfört med när Ädelreformen genomfördes. Efter Ädelreformen ökade först antalet personer i särskilt boende för att därefter sjunka. År 1994 bodde 23,2 procent av alla personer 80 år och äldre i särskilt boende (hela landet). År 2004 var andelen 80 år och äldre som bodde permanent i särskilt boende 17,3 procent. År 1994 bodde personer 65 år och äldre i särskilt boende (hela landet), år 2000 var antalet och år 2004 var antalet personer. Minskningen med cirka personer i särskilt boende under de fem första åren av 2000-talet förklaras enligt Sveriges Kommuner och Landsting främst av att kommunerna och landstingen genom utbyggd hemtjänst och hemsjukvård blivit bättre på att tillgodose äldres önskan att bo kvar hemma även med stora omsorgsbehov. Socialstyrelsen och Boverket har påpekat att utvecklingen kan vara en del av en god strategi, under två förutsättningar; att kommunen kan tillgodose vård och omsorgsbehoven i det egna boendet och att det finns ett tillräckligt utbud av bostäder som även personer med funktionshinder kan bo i 8. Det finns också rapporter som tyder på att det kan vara svårt att ge samma kontinuitet och trygghet i ordinärt boende som i särskilt boende. 9 Mellan 2000 och 2004 ökade antalet äldre som hade hemtjänst med cirka personer. Det innebär att minskningen i särskilt boende till viss del, men inte alls fullt ut, kompenseras av en ökning av hemtjänsttagare. En av flera förklaringar till överströmningen av omsorgstagare från särskilt till ordinärt boende kan vara avveckling av servicehus. Statistiskt innebär det att de som tidigare i den nationella statistiken redovisats som boende i särskilt boende nu redovisas som personer med hemtjänst. Skillnaderna är dock betydande på kommunnivå, där det finns kommuner som minskat utbudet av hemtjänst och särskilt boende, kommuner som ökat bådadera och mellanformer. Utgångspunkterna skiljer sig också eftersom täckningsgraden varierar. I Stockholms län kan som exempel nämnas Järfälla där knappt 12 procent av 80 år och äldre bor i särskilt boende medan 26 procent i denna åldersgrupp har hemtjänst. I Vaxholm bor 21 procent i särskilt boende och 10 procent har hemtjänst (år 2004) 10. I Stockholm har andelen 80 år och äldre som bor i särskilt boende med heldygnsomsorg sjunkit från 12,8 procent år 2000 till 12,4 procent år 2004, och andelen med hemtjänst av 80 år och äldre ökat från 17,9 procent år 2000 till 19,7 procent år Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses? Socialstyrelsen och Boverket Se exempelvis Gurner & Thorslund: Dirigent saknas, Stockholm 2003, Natur &Kultur. 10 Socialstyrelsen, Socialtjänststatistiken för respektive år 11 Statistik från USK 16

23 Det helt dominerande skälet för flytt till särskilt boende är demenssjukdom. En studie från Äldrecentrum visar att demenssjukdom innebär sex gånger högre risk att flytta till särskilt boende än om man inte har demenssjukdom 12. Studien SNAC visar att tre av fyra av dem som bor i särskilt boende har demenssjukdom eller någon annan form av kognitiv nedsättning. Mer än hälften har svår eller mycket svår nedsättning av minne och andra så kallade kognitiva funktioner 13. Servicehus och seniorboende Servicehusen, med sina rötter i pensionärshemmen, har genom lagstiftningen från 1992 klumpats ihop med andra särskilda boendeformer, med sina rötter i kommunernas ålderdomshem och landstingens långvård. De särskilda boendeformerna ska erbjuda äldre personer med behov av särskilt stöd service och omvårdnad. Något krav i lagstiftningen att dessa hus ska innehålla lokaler annat än vad som krävs för att ge en god vård finns inte. Det finns således inget som säger att ett särskilt boende som av tradition kallats för servicehus ska innehålla restaurang, kiosk, fot- och hårvård och samlingslokaler. Kommunfullmäktige i Stockholms stad har inte fattat några vägledande policybeslut. Vad skiljer då ett servicehus från ett seniorboende? Servicehuset är en del av det särskilda boendet, och kräver biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen för att få flytta in. Seniorboendet är en del av det ordinära boendet, den enskilde kan själv välja om och när man vill flytta dit. Vad som härutöver skiljer och vad som förenar dessa båda boendeformer är i hög grad beroende av vad olika aktörer gör det till. Svaret beror på kommunens ambitionsnivå för vad som ska finnas i ett servicehus respektive vad de boende är beredda att betala för i ett seniorboende. Begreppen servicehus och seniorboende innebär i sig inte att husen behöver se olika ut. Servicehusen byggdes för att ge möjligheter till en lättskött bostad, närhet till service, möjlighet att umgås med grannar och att härigenom kunna klara sig själv längre. Seniorboendet har samma möjligheter. Det finns ingen officiell definition för vad ett seniorboende är. Vissa gemensamma nämnare finns dock för de olika typer av bostäder som går under detta samlingsnamn. Ett är att bostäderna är reserverade för äldre, en vanlig nedre åldersgräns är 55 år. Ett annat är att där erbjuds tillgängliga och bekväma bostäder. Oftast finns gemensamhetsutrymmen. Det kan ibland finnas särskild service knuten till boendet. Stadsledningskontoret anger 2003 om omstrukturering av servicehus till seniorbostäder som kriterier för seniorboenden att Förmedlingen av seniorboende är inte en del av en myndighetsutövning. Seniorboende med hyresrätt kommer att innebära ett mer normalt hyresvärdhyresgästförhållande. 14 Kommunfullmäktige har beslutat att seniorboendena bör ha gemensamhetsytor, men i övrigt har stadens allmännyttiga bostadsföretag fått fria händer i utformningen. 12 Anders Wimo: Boendet för demenssjuka; Socialstyrelsen Mårten Lagergren m.fl: Vårdbehov och insatser för de äldre på Kungsholmen , Äldrecentrumrapport 2004:12 14 Utveckling och omstrukturering av boenden för stadens äldre, Tjänsteutlåtande