En ny lag om försäkringsdistribution - Ds 2017:17

Transkript

1 Finansdepartementet Stockholm Ert Dnr Fi2017/02580/FPM Yttrande Stockholm En ny lag om försäkringsdistribution - Ds 2017:17 Svensk Försäkring har beretts tillfälle att yttra sig över ovannämnda promemoria. Det ska inledningsvis noteras att vårt remissvar inte fullt ut omfattar samtliga synpunkter som det i och för sig funnits skäl att ge till departementet rörande olika delar av den mycket omfattande promemorian. Skälen för detta är att bristande tydlighet i och genomarbetning av departementspromemorians förslag, bedömningar och analys har medfört att remisstiden inte medgett all den inläsning, analys och branschdiskussion samt det omfattande skrivarbete som behövts. Vi utvecklar dessa rättssäkerhetsaspekter på lagstiftningsärendet i remissvaret. Sammantaget anser vi att bristerna är så allvarliga att departementet, av respekt för regeringsformens beredningskrav, inom ramen för lagstiftningsärendets fortsatta hantering bör remittera på nytt med reviderade bedömningar och förslag. Remissvaret är uppdelat i tre huvudavdelningar. I den inledande (A) redovisas vissa inledande och grundläggande perspektiv från försäkringsbranschens synvinkel. I följande avdelning (B) ges på förekommen anledning en fylligare beskrivning av den svenska sparlivförsäkringsmarknaden. Och i den avslutande, och mest omfattande, avdelningen (C) redovisas Svensk Försäkrings synpunkter i sak. Sammanfattning Beredningen av promemorian är inte godtagbar och det kan inte anses att regeringsformens beredningskrav är uppfyllt. Rättssäkerhetens krav på möjlighet för intressenter att lämna synpunkter i ett tidigt skede samt på förutsägbarhet och rimlig anpassningstid inför ikraftträdande uppfylls inte. En omarbetad promemoria måste därför remitteras i lagstiftningsärendet. Regeringen måste snarast möjligt ge besked om den fortsatta tidsplanen och ett nytt realistiskt ikraftträdandedatum. Försäkringsföretagen kommer att behöva minst ett års förberedelsetid för att anpassa verksamheten till det nya regelverket, räknat från den tidpunkt då all reglering på EU-nivå och nationellt har offentliggjorts. Svensk Försäkring Box Stockholm Karlavägen 108 Tel

2 Regeringen bör med skyndsamhet verka på EU-nivå för att tidpunkten när försäkringsdistributionsdirektivet (IDD) ska börja tillämpas senareläggs ett år. Svensk Försäkring välkomnar promemorians förslag att samla regleringen av försäkringsförmedlares och försäkringsföretags distribution av försäkring i en egen lag. Överlappande reglering i förhållande till försäkringsrörelselagen och försäkringsavtalslagen måste dock undvikas. Svensk Försäkring avstyrker förslaget i den del det innebär att distribution av försäkring regleras enligt bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden. Svensk Försäkring avstyrker förslaget i den del det innebär att distribution av tjänstepensionsförsäkring träffas av vissa av bestämmelserna om ytterligare krav för försäkringsbaserade investeringsprodukter. Promemorian saknar analys i förhållande till det pågående lagstiftningsarbetet om tjänstepensionsverksamhet. Promemorians resonemang och analys handlar i stora delar om försäkringsförmedlare och i flera fall saknas helt analys av hur de skärpta reglerna påverkar försäkringsföretag. Svensk Försäkring avstyrker generellt de av promemorians förslag som innebär skärpta regler i förhållande till IDD:s miniminivå. Skälen för avstyrkandet är dels behovet av konkurrensneutralitet mellan olika EU-medlemsstater, dels att det saknas analys av behovet av ytterligare skärpt konsumentskydd i de aktuella delarna och av konsekvenserna för försäkringsföretagen. Vissa grundläggande definitioner måste justeras och preciseras för att klargöra vilka aktörer som har att tillämpa olika regler. Det gäller bl.a. definitionerna av begreppet försäkringsdistribution och anslutande begrepp samt begreppet anknuten försäkringsförmedlare. Promemorians förslag om informationskrav innebär dubbelreglering i förhållande till annan lagstiftning och myndighetsreglering. Förslagen måste arbetas om i syfte att uppnå tydlig och effektiv reglering. Förslaget om ett särskilt krav på produktfaktablad också vid företagsförsäkring avstyrks. Promemorians många och långtgående bemyndiganden till Finansinspektionen att komplettera regelverket innebär oacceptabla brister i förhållande till rättssäkerhetens krav på främst förutsebarhet. Svensk Försäkring anser att de centrala delarna av regelverket i betydligt högre utsträckning måste ges i lag. A. Inledande och grundläggande perspektiv Konsumentskydd på försäkringsområdet Ett gott konsumentskydd med trygga och nöjda försäkringskunder är av central betydelse för svensk försäkringsbransch och ett av Svensk Försäkrings viktigaste verksamhetsområden. Vi belyste i en rapport under 2013 vad som gör försäkringskunder trygga och nöjda 1. Vi arbetar branschgemensamt med att stärka konsumentskyddet bl.a. genom webbsajterna Min Pension, Ersättningskollen och Fullmaktskollen. Vi har vidare arbetat fram rekommendationer som Svensk 1 Nöjda och trygga konsumenter konsumentinformation inom försäkring. Svensk Försäkrings rapportserie 2013:2. 2 (75)

3 Försäkrings styrelse antagit för medlemsföretagen om bl.a. förköpsinformation och faktablad för livförsäkringsprodukter av sparandetyp. Svensk Försäkrings styrelse antog under 2015 en rekommendation om informationsgivning i samband med flytt av pensionsförsäkrings värde. 2 Självregleringen har av Finansdepartementet och Finansinspektionen konstaterats ge uttryck för god försäkringsstandard enligt försäkringsrörelselagen. 3 I fråga om rådgivning och försäljning av försäkringar och då inte minst i förhållandet till försäkringsförmedlare och ur ett konsumentskyddsperspektiv, beslutade Svensk Försäkrings styrelse redan i juni 2013 en grundläggande ståndpunkt rörande intressekonflikter. Ståndpunkten innebär, i de delar som är relevanta här, ett inledande konstaterande att distribution av försäkringar kan ske på många olika sätt, såväl genom försäkringsföretagens egna anställda som genom olika slags förmedlare, allt ifrån anknutna till oberoende. En sådan mångfald och konkurrens på distributionsmarknaden är i grund och botten positiv för kunderna. Vid distribution av försäkringar kan det emellertid uppstå intressekonflikter mellan förmedlare och kund. För att hantera eventuella intressekonflikter och stärka kundernas ställning krävs det enligt ståndpunkten åtgärder, som dock måste balanseras mot värdet av att behålla den mångfald av distributionsmodeller som vuxit fram för att möta olika kundgruppers behov. En central åtgärd för att hantera intressekonflikter är enligt ståndpunkten att kunden i varje enskilt fall får tydlig information om vem distributören/förmedlaren företräder, om någon annan än kunden betalar ersättning för förmedlartjänsten, samt priset på förmedlartjänsten. Därutöver är det centralt att Finansinspektionen i sin tillsyn noga vakar över att kraven efterlevs och vid behov beslutar om sanktioner. Försäkring ska inte regleras av värdepapperslagstiftning Promemorian innehåller förslag som innebär att som försäkringsdistribution ska inte avses verksamhet som utgör värdepappersrörelse enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och som gäller försäkringsbaserade investeringsprodukter eller pensionsförsäkringar som är exponerade mot marknadsvolatilitet. Svensk Försäkring delar inte bedömningen bakom de förslagen och avstyrker därför promemorians förslag i dessa delar. Skälen för vårt ställningstagande utvecklas närmare i avsnitt 6.3.2, men är sammanfattningsvis följande. Promemorians slutsats om reglering enligt lagen om värdepappersmarknaden bygger inte i första hand på att behovet av konsumentskydd vägs mot övriga konsekvenser av förslaget. Den vilar istället huvudsakligen på en tolkning av EU:s försäkringsdistributionsdirektiv (fortsättningsvis benämnt IDD) och EU:s direktiv om marknader för finansiella instrument (fortsättningsvis benämnt MiFID II). Genom en sådan tolkning kommer promemorian alltså fram till att all rådgivning Finansdepartementets promemoria En effektivare flytt av försäkringssparande, sid. 33ff.: samt Finansinspektionens lägesrapport om branschöverenskommelse för ökad transparens vid flytträtt för pensionssparande, sid. 1: 3 (75)

4 om finansiella instrument inom ramen för en försäkring ska regleras enligt MiFID II. Och det oavsett om råden lämnas inom ramen för tjänstepension eller inte och oavsett vilken typ av finansiella instrument som råden avser. Svensk Försäkring delar inte promemorians syn på hur EU-direktiven ska tolkas i denna del. Vår analys innebär att det är IDD:s reglering och inte regleringen i MiFID II som är tillämplig på rådgivning om finansiella instrument inom ramen för en försäkring. Ett flertal av argumenten för vår ståndpunkt om detta framgår tydligt redan av promemorians egen redogörelse. Vidare ska det framhållas att själva syftet med IDD:s sjätte kapitel med rubriken Ytterligare krav för försäkringsbaserade investeringsprodukter är att ställa särskilda krav just för att rådgivning om underliggande finansiella instrument ansetts innebära en förhöjd risk för intressekonflikter. Det framgår dessutom tydligt av kommissionens nyligen beslutade förslag till den delegerade akt 4 om försäkringsbaserade investeringsprodukter som kompletterar IDD att IDD:s sjätte kapitel reglerar råd om finansiella instrument inom ramen för en försäkring (se avsnitt 6.3.2). Promemorians felaktiga gränsdragning innebär stora problem eftersom den medför att försäkringsbranschen i vissa viktiga delar (men inte alla) måsta anpassa sig till den värdepappersreglering som på nivå 2 och 3 tas fram av Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (ESMA). Av naturliga skäl tar ESMA inte särskild hänsyn till att anpassa regleringen till försäkringsbranschen. Sådan hänsyn tar istället Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (EIOPA) i enlighet med systematiken på EU-nivå, där gränsdragningen ju innebär att till exempel råd om byte fond i en fondförsäkring är en fråga som regleras i försäkringsdistributionsdirektivet. Den svenska försäkringsbranschen frikopplas således genom promemorians förslag i vissa viktiga frågor från den reglering som på EU-nivå är avsedd att reglera försäkringsföretagen i just de delarna. En reglering som endast baseras på IDD innebär dessutom en uppenbart tydligare och mer lätthanterlig ordning för aktörerna på försäkringsmarknaden, domstolar och andra tillämpare, nämligen att förutsättningarna för försäkringsverksamhet meddelas i försäkringsregleringen och inte på något annat mer eller mindre jämförbart område. Vi vill i sammanhanget slutligen tillägga följande. Frågor som egentligen inte primärt berör den lagstiftning som hanteras i den remitterade promemorian och som inte varit föremål för förslag och analys i promemorian såsom t.ex. frågan om vad som kan anses utgöra försäkringsfrämmande verksamhet saknar därmed beredningsunderlag. I den mån sådana frågor aktualiseras i det fortsatta lagstiftningsärendet måste således sedvanlig beredning genom bl.a. remittering till berörda intressenter göras. 4 Commission delegated regulation (EU) / of supplementing Directive (EU) 2016/97 of the European Parliament and of the Council with regard to information requirements and conduct of business rules applicable to the distribution of insurance-based investment products. 4 (75)

5 Den kommande tjänstepensionsregleringen måste beaktas I Sverige samt en del andra länder tryggas som bekant tjänstepensioner historiskt sett primärt i försäkringsföretag (tjänstepensionsförsäkring), vilka regleras under det europeiska försäkringsdirektivet (Solvens II). Huvuddelen av tjänstepensionerna i EU tryggas emellertid i s.k. tjänstepensionsinstitut, vilka regleras under det nyligen reviderade tjänstepensionsregelverket (IORP II). 5 Den nu gällande svenska lösningen där försäkringsföretagen får tillämpa delar av tjänstepensionsdirektivet på sin tjänstepensionsförsäkringsverksamhet kommer efter (senast) utgången av 2022 inte längre att vara möjlig såvitt gäller kapitalkravsregleringen. I stället ska en ny tjänstepensionsrörelselag som bygger på IORP II-direktivet gälla i Sverige från och med januari 2019 (enligt nuvarande tidsplan), med en möjlighet för försäkringsföretag att omvandla sig till s.k. tjänstepensionsföretag såvitt avser deras tjänstepensionsförsäkringsverksamhet. Därmed kommer den tjänstepensionsverksamhet som idag utförs av försäkringsföretag framdeles att falla under två olika regelverk utifrån den omfattning som försäkringsföretagen väljer att omvandla sig till tjänstepensionsföretag eller inte. Det faktum att tjänstepensioner kommer att kunna tillhandahållas av två olika institutstyper kommer att ställa krav på noggranna överväganden vid utformandet av regleringen. Detta gäller till exempel distributionsregleringen. IDD är inte tillämpligt på sådana tjänstepensionsförmåner som tillhandahålls av institut som regleras under IORP II, vilket alltså idag täcker huvuddelen av den europeiska tjänstepensionsmarknaden, inklusive de nuvarande svenska tjänstepensionsinstituten (tjänstepensionskassor och pensionsstiftelser) och de framtida svenska tjänstepensionsföretagen. Distributions- och informationsregler för dessa institut återfinns i stället i IORP II. I kommande förslag till den nya tjänstepensionsrörelselagen kommer lagstiftaren bl.a. att behöva ta ställning till hur informations- och distributionsreglerna för tjänstepensionsföretagen ska utformas. Det är viktigt att lagstiftaren får bästa möjliga förutsättningar att göra den bedömningen inom ramen för det lagstiftningsprojektet och att de möjligheterna inte inskränks genom förslagen i denna promemoria. All så kallad gold-plating av distributionsreglerna för tjänstepensionsförsäkring som nu föreslås dvs. att vid det nationella genomförandet gå utöver vad IDD kräver bör av det skälet övervägas extra noggrant eftersom det finns en risk att dessa kan komma att påverka utformningen även av regleringen av tjänstepensionsföretagen, utan att någon analys har gjorts i det avseendet. Eftersom IDD saknar övergångsbestämmelser för försäkringsföretag som avser att ombilda sig till tjänstepensionsföretag kommer dessa företag att behöva genomföra en anpassning till reglerna i IDD i avvaktan på den kommande tjänstepensionsrörelseregleringen. Så snart tjänstepensionsrörelselagen har trätt ikraft kommer anpassning att behöva ske även till det regelverket. Det är självklart att sådana anpassningar är resurskrävande och innebär stora kostnader, vilka direkt eller indirekt belastar 5 Se t.ex. SOU 2014:57, s (75)

6 pensionsnivåerna. Även detta förhållande gör att det finns skäl att vara försiktig med införandet av ytterligare reglering i nuläget. Vår argumentering om förhållandet till kommande tjänstepensionsreglering utvecklas närmare i avsnitt Regelprocessen måste vara rättssäker Remissinstansernas synpunkter inhämtas för sent Promemorians förslag och remissförfarandet i sig är exempel på en allvarlig brist i den svenska lagstiftningsmodellen. Här liksom i många andra lagstiftningsärenden är det materiella innehållet i den nationella regleringen i huvudsak förutbestämt genom ett EU-direktiv redan innan remissinstansernas synpunkter inhämtas. För att undvika böter från EU-kommissionen för ett försenat genomförande av EUrätten är regeringen numera närmast regelmässigt - pressad att genomföra direktiv även om remissinstanserna påtalar tydliga brister och olämpliga konsekvenser i direktivet eller i förslaget till genomförande. Den rubricerade promemorian presenterades så sent i lagstiftningsärendet att försäkringsföretagen för att ha minsta möjlighet att anpassa sin verksamhet i tid till det på EU-nivå fastslagna ikraftträdandedatumet den 23 februari redan långt före promemorian måste inleda sina processer för anpassning av verksamheten utifrån antaganden och gissningar om hur förslaget till genomförande skulle komma att utformas. När förslaget till slut presenterades kunde branschen konstatera att det i flera avseenden kommer att behöva arbetas om. Dessutom går promemorians förslag i flera viktiga delar utöver IDD:s miniminivå på ett sätt som innebär helt oväntade lösningar för branschen. Möjligheterna att grunda tidiga gissningar på direktivets lydelse har därför varit särskilt dåliga. Det innebär dubbelarbete för försäkringsföretagen som nu på grund av den ökade tidspressen - tvingas göra nya antaganden med utgångspunkt i promemorians förslag. Men förslag i en departementspromemoria som är föremål för remittering och (som i detta fall) kan komma att behöva arbetas om väsentligt är inte en tillräckligt stabil grund för de viktiga beslut gällande omfattande anpassningar av verksamheten som våra medlemsföretag måste göra för att undvika sanktioner för bristande uppfyllelse av regelverket. Ett grundläggande krav från ett rättssäkerhets- och förutsebarhetsperspektiv är givetvis att företagens beslut ska kunna fattas på grundval av regeringens proposition eller åtminstone en lagrådsremiss. Naturligtvis måste företagen även ha tillgång till de föreskrifter från Finansinspektionen som i väsentlig utsträckning kommer att bli avgörande för hur reglerna ska tillämpas och därför även avgörande för vilka beslut om anpassning som företagen måste ta. När remissinstanserna i ett så sent skede får möjlighet att lämna synpunkter förfelas dessutom remissförfarandet genom att mer grundläggande fel och brister - t.ex. i den utredning som ligger till grund för förslagen svårligen kan läkas under den korta tid som återstår till ikraftträdandet. Det vet remissinstanserna och vårt arbete påverkas därmed negativt. Dessutom riskerar fokus hos försäkringsföretagen - med hänsyn till tidspressen och sanktionshotet - naturligtvis att 6 (75)

7 förskjutas mer mot anpassning av den egna verksamheten än på att hjälpa lagstiftaren att skapa en genomtänkt och välavvägd lagstiftning. Det är förstås i nuläget okänt för Svensk Försäkring om lagstiftaren kommer att tillgripa möjligheten att remittera på nytt om remissinstansernas synpunkter leder till behov av ingripande ändringar. Om i stället nu gällande tidsplan för lagstiftningsarbetet står sig en proposition är aviserad för januari 2018, dvs. en månad innan IDD ska börja tillämpas - och om våra synpunkter i remissvaret leder till de ändringar som vi föreslår så kommer vi att få det beskedet mycket kort före ikraftträdandet. Det innebär återigen att våra medlemsföretag i praktiken måste gissa hur den slutliga regleringen kommer att se ut. Annars hinner företagen inte anpassa verksamheten i tid. Om företagen gör fel bedömning innebär det risk för sanktioner och det arbete som lagts ned i den delen måste göras om. Finansdepartementets tidsplan framstår alltså som helt orealistisk. Vi har svårt att förstå varför en sådan tidsplan överhuvudtaget vidhålls. Svensk Försäkring efterfrågar snarast offentligt besked om en ny och rimlig tidsplan som ger försäkringsföretagen och andra berörda aktörer möjlighet att planera anpassningsarbetet efter en seriös och allvarligt menad uppskattning av hur lång tid det återstående lagstiftningsarbetet kommer att ta. I utredningsbetänkandet EU på hemmaplan (SOU 2016:10) konstateras att det i Sverige saknas ett formellt och systematiskt arbetssätt för att inhämta synpunkter från det omgivande samhället inför och under förhandlingarna i EU. När regeringen ska ta fram svenska positioner inför sitt deltagande i EU:s lagstiftningsarbete tillsätts enligt utredningen t.ex. i regel ingen kommitté, och remissförfarandet tillämpas inte på samma sätt som i det nationella lagstiftningsarbetet eller när EUlagstiftning väl ska genomföras i Sverige 6. Även Statskontoret rekommenderar att myndigheterna kompletterar de informella kontakterna med fler formaliserade och öppna samrådsförfaranden 7. Som Lagrådet vid upprepade tillfällen konstaterat 8 finns det brister i EU-direktiv som inte bör föras vidare till svensk lagstiftning. Risken är stor att dessa brister inte upptäcks med nuvarande system. Svensk Försäkring anser att IDD innehåller brister och oklarheter som inte utan vidare bör föras vidare till svensk lag. Helt enkelt för att förhållandena på den svenska försäkringsmarknaden inte tillräckligt beaktats då direktivet förhandlades fram. Som exempel på detta kan nämnas den svenska marknaden för gruppförsäkring, vilken utgör en betydande del av den totala försäkringsmarknaden i Sverige. Dessa brister i direktivet medför givetvis särskilt höga krav på god och utförlig analys vid genomförandet så att resultatet blir ett stärkt konsumentskydd. I vissa fall är bristerna i direktivets lydelse alltså dessutom av sådan allvarlig karaktär att genomförandet måste ske delvis i strid med ordalydelsen för att undvika negativa konsekvenser för konsumenterna. Det är ett demokratiskt problem att vi ännu inte anpassat vår lagstiftningsprocess till den verklighet som råder i och med Sveriges medlemskap i EU. Remissinstan- 6 EU på hemmaplan, SOU 2015:10 s. 102 f. 7 Statskontoret, Myndigheternas arbete med frågor om delaktighet i EU, Dnr 2015/ Se bl.a. utdrag ur protokoll vid från Lagrådets sammanträde och yttrandet angående ett nytt regelverk om upphandling med hänvisningar till tidigare yttranden. 7 (75)

8 sernas synpunkter måste inhämtas på ett långt tidigare stadium för att regeringen ska kunna beakta dessa vid de förhandlingar på EU-nivå där det materiella innehållet i kommande svensk reglering i praktiken fastställs. Det saknas fortfarande en praktiskt verkningsfull sådan mekanism. Även om de s.k. EU-sakråd med civilsamhället som infördes 2017 i syfte att ge regeringen bättre kunskapsunderlag i EUförhandlingarna och också öka den svenska delaktigheten i EU-arbetet - är ett försiktigt steg i rätt riktning. Genomförandet av IDD borde anförtrotts en statlig, offentlig utredning Ett sätt att försäkra sig om god dialog med remissinstanserna i det tidiga skedet av ett lagstiftningsärende är att tillsätta en offentlig utredning i SOU-serien, med tillgång till rätt expertis från berörda branscher och andra intressenter. Svensk Försäkring har under ett par års tid på olika debatt- och beslutsarenor påtalat behovet av att tillsätta en utredning med uppdrag att föreslå hur IDD bör genomföras i svensk rätt. Viktiga skäl till det är att den svenska försäkringsdistributionsmarknaden är dåligt kartlagd, att sakfrågorna är mycket komplexa och att de har anknytning till ett flertal andra regelverk både på svensk och EU-nivå. Svensk Försäkring välkomnar förslaget i promemorian att samla regleringen av försäkringsförmedlares och försäkringsföretags distribution av försäkring i en lag. Men det är uppenbart att greppet har adderat komplexitet bland annat av det skälet att försäkringsföretagens och förmedlarnas rörelsereglering skiljer sig åt i väsentliga avseenden. Detta kommenteras ytterligare i avsnitt 6.2.2, 6.3.2, 6.4.4, och Sammantaget är det tydligt att lagstiftningsärendet är mer omfattande och mer komplext än något slags normalfall för Regeringskansliet. Det hade därför uppenbarligen krävts en statlig, offentlig utredning med experter från bl.a. försäkringsbranschen, försäkringsförmedlare och från värdepappersbranschen för att skapa goda förutsättningar för väl avvägda förslag, och för rättvisande bedömningar av förslagens konsekvenser för försäkringsföretag, kunder och andra berörda. På så sätt hade tillgång till expertis och synpunkter från dessa branscher funnits med från början i arbetet med att genomföra EU-rätten i svensk rätt. En sådan utredning hade dessutom kunnat arbeta ostört bara med denna uppgift under en lång, sammanhållen tid, vilket kanske inte alltid är möjligt när en promemoria författas internt inom Regeringskansliet. Förslagen och analysen i promemorian understryker i flera delar att en sådan utredning hade behövts. Det framstår för oss som att avsaknaden av expertis och goda arbetsförutsättningar har medfört att tillräckliga resonemang och analyser kring konkreta och betydelsefulla frågor saknas i flera delar. Det gäller även bedömningarna av förslagens konsekvenser. Det är självfallet inte en godtagbar ordning - och särskilt inte när förslagen presenteras så nära inpå ikraftträdandet. För oss är det naturligt att jämföra med vår systerorganisation i Finland som samarbetat nära sin lagstiftare under lång tid och haft möjlighet att lämna synpunkter på utkast till lagförslag under mer än ett års tid (vid den tidpunkt då den nu aktuella departementspromemorian Ds 2017:17 offentliggjordes). 8 (75)

9 För oss framstår det också som att promemorians förslag att föreslå delegering till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att precisera lagförslagen i viss utsträckning närmast har tvingats fram av tidsbrist och avsaknad av relevant expertis. Vi är övertygade om att en utredning med tillgång till större resurser och expertis skulle ha kunnat hitta en bättre balans när det gäller omfattningen av bemyndigandena och därmed en mer rättssäker reglering. Avsaknaden av tillräcklig försäkringsrättslig analys av förslag i promemorian medför att syftet och funktionen med remissförfarandet devalveras eftersom vi därmed betas möjligheten att nu i förhållande till lagstiftaren - kritiskt granska närmare utvecklade analyser och förslag av väsentliga delar av det nya regelverket. I promemorian ges uttryck för att en ordentlig analys av samspelet mellan det nu aktuella förslagen och angränsande central lagstiftning som försäkringsavtalslagen (2005:104), fortsättningsvis benämnd FAL, och försäkringsrörelselagen (2010:2043), fortsättningsvis benämnd FRL, inte behövs. Detta eftersom dubbelreglering är vanlig på finansmarknadsområdet och då försäkringsföretag i regel besitter god juridisk kompetens (se t.ex. s ). Svensk Försäkring beklagar den inställningen hos lagstiftaren och konstaterar att intresset av att genomföra direktivet i tid därmed synes vara helt överordnat intresset att skapa en tydlig, effektiv och rättssäker reglering. Som vi nämnt inledningsvis är det ett grundläggande problem att regeringen så ofta hamnar i tidsnöd i förhållande till den på EU-nivå beslutade tidsgränsen för genomförandet. Förhållandet till angränsande lagstiftning är ett tydligt exempel på en sådan fråga som en utredning med tillgång till expertis från alla berörda intressenter hade kunnat belysa och reda ut på ett tillfredställande sätt. Detta kommenteras ytterligare i avsnitt 6.4.4, och om överlappande lagstiftning. Även behovet av att införa strängare regler än dem i IDD liksom konsekvenserna av sådana strängare regler är ett exempel på sådant som en utredning med fortlöpande tillgång till branschens synpunkter hade kunnat belysa mer utförligt. Omfattande myndighetsföreskrifter leder till bristande förutsägbarhet Sammantaget medför de omfattande och långtgående bemyndiganden som föreslås i promemorian allvarliga brister från ett rättssäkerhetsperspektiv. Regeringen eller den myndighet som regeringens bestämmer i realiteten Finansinspektionen - bemyndigas att meddela föreskrifter i en rad olika frågor och kan dessutom efter fritt skön avvika från direktivets miniminivå. Mot bakgrund av tidsplanen för det fortsatta lagstiftningsärendet kommer innehållet i Finansinspektionens föreskrifter dessutom att bli känt för branschen först i ett mycket sent skede. I alla delar där regleringen skjuts på framtiden på detta sätt saknas också resonemang och analys i promemorian. Det leder i sin tur till att remissförfarandet faktiskt förfelas genom att många centrala problem inte kommer att belysas från remissinstansernas perspektiv. Det ska även tilläggas att den omfattande och långtgående delegeringen medför att syftet och funktionen med detta remissförfarande ytterligare förfelas eftersom vi nu inte kan granska den reglering som i framtiden kommer att meddelas med stöd av de bemyndiganden som promemorian föreslår. 9 (75)

10 Vi förutser dessutom att Finansinspektionen tyvärr inte kommer att kunna genomföra en egen fullgod remittering av sina myndighetsföreskrifter på grund av den mycket korta tid som kommer att stå till buds för deras arbete före ikraftträdandet av den nya regleringen. Till detta kommer att tidsramarna för lagstiftningsärendet av allt att döma kommer att innebära att föreskrifterna inte kommer att hinna offentliggöras i tillräckligt god tid för att försäkringsföretagen ska kunna förbereda sig fullgott. Allt detta strider mot rimliga rättssäkerhetskrav. Den omfattande delegeringen leder vidare till bristande förutsebarhet för försäkringsföretagen i så måtto att Finansinspektionen kommer i alltför hög grad, från tid till annan - att kunna ändra centrala delar av innehållet i den reglering som inspektionen själv ska utöva tillsyn över. Försäkringsföretag har liksom alla andra ett grundläggande och berättigat intresse av tydliga och stabila förutsättningar över tid för sin verksamhet. Att regleringen i denna utsträckning sker i föreskrifter som lättvindigt kan ändras - och inte under det grundläggande rättssäkerhetsskydd som lagstiftning ger - är inte acceptabelt. Rimlig anpassningstid förutsätter att ikraftträdandet senareläggas ett år De påfallande brister i lagstiftningsärendet som redovisats ovan utgör även praktiska och konkreta hinder för försäkringsföretagen att i tid uppfylla kraven i den föreslagna regleringen. Försäkringsföretagen kommer att behöva allra minst ett års förberedelsetid för att anpassa verksamheten till ny reglering - räknat från den tidpunkt då regleringen även i delegerade delar har lett till tydliga och preciserade föreskrifter. Först då finns det möjlighet att med säkerhet slutföra det kostsamma, tidskrävande och omfattande arbetet med att anpassa avtalsrelationer, rutiner, interna föreskrifter, information, utbildning av personal m.m. En särskilt tidskrävande del av detta arbete är att IT-system måste uppdateras och anpassas utifrån detaljerna i den nya regleringen. Vissa delar av regleringen som kommer att ges i myndighetsföreskrifter (ersättningssystem för egna anställda, informations-bestämmelserna etc.) förutsätter omfattande förändringar i informationshandlingar till kund och ändringar i just IT-system. För flera av dessa ändringar krävs alltså minst ett års förberedelsetid. Promemorians förslag innebär i praktiken att försäkringsföretagen i flera avseenden inte kommer att få någon tid alls för detta arbete. Det förtjänar att nämnas särskilt att företagen står inför en omöjlig uppgift när det gäller kravet att hinna utbildade en stor krets anställda till februari Det gäller alltså särskilt mot bakgrund av att de närmare bestämmelserna om vilken kunskap och kompetens som krävs överlämnats till Finansinspektionen att reglera genom föreskrifter, vilket i praktiken innebär att bolagen kommer att få kännedom om kraven mycket kort inpå ikraftträdandet. Även anpassningen till de nya reglerna om provisionsbegränsningar är särskilt tidskrävande eftersom de bland annat kräver omförhandling och anpassning av avtalsrelationer av ett mycket stort antal avtal mellan försäkringsföretag och andra aktörer. Dessa avtal kan inte omförhandlas utan kunskap om Finansinspektionens föreskrifter i ämnet och dessa dröjer länge ännu. 10 (75)

11 Svensk Försäkring får mot denna bakgrund med kraft framhålla att det föreslagna ikraftträdandedatumet måste flyttas minst ett år framåt i tiden för att grundläggande krav på rättssäkerhet och förutsebarhet vid lagstiftning ska tillgodoses. Vi uppmanar således med skärpa regeringen att med skyndsamhet verka för ett års senareläggning av den tidpunkt när IDD ska börja tillämpas. Och att regeringen snarast möjligt ger offentligt besked om den fortsatta tidsplanen för lagstiftningsärendet och en ny ikraftträdandetidpunkt, alldeles oavsett om IDD kommer att skjutas upp på EU-nivå eller inte. Se vidare avsnitt Vi får redan här understryka att de delar av förslaget som går utöver IDD:s miniminivå är nationell reglering som inte styrs av direktivets tidsramar. Svensk Försäkring får konstatera att de delegerade akter på EU-nivå som ska komplettera IDD ännu inte är formellt beslutade eftersom den tidsfrist som Europaparlamentet och rådet har för att göra invändningar i skrivande stund precis påbörjats genom kommissionens beslut den 21 september Denna tillkommande reglering får avgörande betydelse för försäkringsföretagens förberedelser. Svensk Försäkring anser att det är helt orimligt att förseningen av den tillkommande regleringen ska drabba försäkringsföretagen. Till detta kommer att regeringen och inte minst Finansinspektionen kommer att behöva anpassa respektive förslag till lag och föreskrifter till de bindande EU-förordningarna. Det av oss påkallade behovet av att remittera om förslagen i denna promemoria beror i delar på att tillkommande EU-reglering kommer att leda till ändringar i centrala delar av förslagen. B. Kort om den svenska sparlivförsäkringsmarknaden Svensk Försäkring lämnade i remissvar över SOU 2015:2 Värdepappersmarknaden MiFID II och MiFIR en översiktlig redogörelse över den svenska sparlivförsäkringsmarknaden. Skälet till det var att det i den utredningens förslag inte redovisats några särskilda överväganden eller analyser av hur förslagen skulle påverka försäkringssektorn. Även om den nu aktuella promemorian har en högre ambitionsnivå i detta avseende vill vi som en bakgrund till vårt remissvar delvis upprepa vår redogörelse av den svenska sparlivförsäkringsmarknadenden. Detta i syfte att bidra till ökad kunskap om den delen av försäkringsmarknaden. Vår avsikt är att lyfta fram de perspektiv som är viktiga ur ett konsumentskyddsperspektiv. Bilden nedan beskriver sparlivförsäkringsmarknaden för fondförsäkring och traditionell försäkring. Bilden visar vanligt förekommande ersättningar, avgifter och rabatter vid distribution. 9 Commission delegated regulation (EU) /... of supplementing Directive (EU) 2016/97 of the European Parliament and of the Council with regard to information requirements and conduct of business rules applicable to the distribution of insurance-based investment products. 11 (75)

12 Kunder av olika slag (företag, företag med anställda eller privatpersoner) betalar premier till försäkringsföretagen. Dessa premier placeras i en försäkring. Försäkringsföretagen kommer senare att göra engångsutbetalningar eller periodiska utbetalningar som t.ex. pension till kunderna. Försäkringsföretagen tar ut avgifter ur försäkringen för att täcka kostnaderna för administration, distribution och kapitalförvaltning. När det är fråga om traditionell försäkring förvaltar försäkringsföretaget kapitalet gemensamt inom företaget. Om någon del av kapitalförvaltningen läggs ut på någon annan aktör erhåller företaget liksom andra stora institutioner - en avsevärd rabatt på priset för förvaltningstjänsten. Rabatten beror främst av storleken på det kapital som omfattas av förvaltningsuppdraget och kan således uppgå till betydande belopp. Rabatterna kommer i vinstutdelande försäkringsföretag både försäkringsföretaget och kunderna till del genom att företagets vinst blir större vilket ger vinstdelning respektive bättre pris på försäkringen. I ömsesidiga försäkringsföretag och ömsesidigt drivna försäkringsföretag går allt överskott åter till försäkringstagarna. I fondförsäkringsverksamhet förvaltas försäkringskapitalet i de fonder som försäkringen är anknuten till. Fonderna förvaltas alltså inte av försäkringsföretaget utan av ett fondbolag. Kunden kan fritt välja fonder inom det sortiment som finns i försäkringsföretagets fondutbud. Fondbolaget tar ut en fondavgift ur fonden. På liknande sätt som vid traditionell försäkring får försäkringsföretaget en rabatt som grundas på storleken på det försäkringskapital som placerats i fonderna. Rabatten 12 (75)

13 betalas i form av ersättning fondrabatter från fondbolaget till försäkringsföretaget. I ett fondförsäkringsföretag används både försäkringsavgifterna och fondrabatterna till att bekosta bland annat administration och distribution. På grund av fondrabatterna kan försäkringstagarna, utan att behöva betala särskilda avgifter, få tillgång till ett stort antal fondbolags produkter, ibland till och med fonder som annars inte alls är tillgängliga för småsparare. Varje försäkringsföretag har kostnader för distribution rådgivning och/eller försäljning av försäkringarna oavsett om distributionen sker genom egna anställda, anknutna förmedlare, fristående förmedlare eller egen eller annans försäkringsplattform. Detta har i bilden ovan (och närmast nedan) tydliggjorts genom att även försäkringsföretagets egen säljkår nämns som en distributör som erhåller distributionsersättning. I de fall där kostnaden för försäkringsdistributionen är lägre på grund av storleken på det förvaltade kapitalet och/eller t.ex. elektronisk, och därmed enklare, hantering får kunderna rabatt på försäkringsavgiften och/eller del av de fondrabatter försäkringsföretaget fått från fondbolaget. Depåförsäkring, som definitionsmässigt utgör livförsäkring, fungerar i stort sätt på samma sätt som fondförsäkring med den skillnaden att kunden kan bestämma att försäkringskapitalet skall placeras utöver i fonder i andra finansiella instrument. Vid denna typ av försäkring förekommer det att en producent av strukturerade produkter inte ger någon rabatt till försäkringsföretaget utan istället betalar en distributionsersättning till den som förmedlar försäkringen till kunden. Följande bild visar motsvarande förhållanden vid depåförsäkring. 13 (75)

14 Allmänt om de särskilda förhållandena på tjänstepensionsmarknaden Svensk Försäkring anser att det är en allvarlig brist att promemorian inte beaktat de särskilda förhållanden som råder vid rådgivning om tjänstepension när förslagen utformades. Vi ska återkomma mer specifikt till detta i bl.a. avsnitten och där denna brist fått särskilt allvarliga konsekvenser för förslagen. Här följer först en mer allmän redogörelse som bakgrund till våra synpunkter på förslagen som rör om tjänstepensionsmarknaden och något om varför vi anser att tjänstepensionsmarknaden förtjänar särskilda överväganden när det gäller behovet av konsumentskydd. Vi saknar också exempel i Finansinspektionens tillsyn på problem med intressekonflikter som avser denna stora och betydelsefulla del av rådgivningsmarknaden. Som framgår nedan är både marknaden för kollektivavtalade premiebestämda tjänstepensioner och icke kollektivavtalade tjänstepensioner särpräglade i flera avseenden jämfört med privata pensionslösningar. Kollektivavtalad tjänstepension Marknaden för kollektivavtalade premiebestämda tjänstepensioner, så kallade kryssprodukter, är särpräglad i flera avseenden. I bilden nedan följer en översikt av marknaden för kollektivavtalad tjänstepension. 14 (75)

15 På den svenska kollektivavtalade tjänstepensionsmarknaden görs det ingen bedömning i varje enskilt fall av om en kollektivavtalad tjänstepensionslösning är ändamålsenlig för en specifik arbetstagare. Detta har istället beaktats för arbetstagarkollektivet inom ramen för kollektivavtalet, som blir en del av den enskildes anställningsavtal. Arbetsgivaren betalar premierna för tjänstepensionsförsäkringen och är avtalsrättsligt försäkringstagare, dock utan att känna till vilket försäkringsföretag som den enskilde anställde valt att placera sitt tjänstepensionssparande i. För att arbetsgivaren inte ska veta vilken försäkringsgivare som förvaltar en viss anställds tjänstepensionsförsäkring så hanteras avtalet med hjälp av en valcentral som tar emot premier från arbetsgivaren för vidareförmedling till ett av den anställde valt försäkringsföretag eller, om denne inte gjort något eget val, till ett av kollektivavtalsparterna upphandlat och utvalt försäkringsföretag. Försäkringsföretaget saknar samtidigt kunskap om vem som är kundens arbetsgivare. Det enda som försäkringsföretaget gör i detta avseende är således att ta emot en premie från valcentralen för en viss försäkrads (anställds) räkning. Vem premien kommer ifrån vet alltså inte försäkringsföretaget. Denna ordning på den svenska tjänstepensionsmarknaden är etablerad sedan länge och fungerar med stöd av enkel och kostnadseffektiv administration. Kollektivavtalsparterna tillhandahåller viss rådgivning kring det tjänstepensionsförsäkringsskydd som erbjuds. Anställda som vill ha ytterligare rådgivning kan på eget initiativ kontakta en förmedlare eller ett försäkringsföretag. För kollektivavtalade försäkringar gäller särskilda bestämmelser i FAL eftersom varken anställda eller 15 (75)

16 arbetsgivaren har ansetts ha behov av särskilda skyddsregler då båda dessa grupper företräds av arbetstagar- respektive arbetsgivarorganisationer. Som vi får anledning att återkomma till nedan i avsnitt och gäller särskilda bestämmelser i FAL för kollektivavtalade försäkringar. Detta bl.a. eftersom de anställda företräds starka arbetstagarorganisationer. Bland de viktiga förhållanden som bör beaktas i förhållande till denna marknad bör även nämnas följande: Tjänstepensionsplanerna är utformade av kollektivavtalsparter som har som gemensamt mål att tillhandahålla medlemsföretagen och de anställda prisvärda tjänstepensionsalternativ med hög kvalitet. Kollektivavtalsparterna är starka upphandlare på tjänstepensionsområdet, genom att de besitter djup tjänstepensionskompetens och företräder mycket stora kollektiv av arbetsgivare och anställda. Detta gör t.ex. att fond- och försäkringsavgifter kan reduceras kraftigt inom planerna. Både försäkringstagarna (arbetsgivarna) och de försäkrade (de anställda) har i sina respektive arbetsmarknadsorganisationer starka företrädare för sina respektive intressen. Kollektivavtalsparterna har ett starkt intresse av att motverka omfattande avgifter inom de kollektivavtalade tjänstepensionsplanerna eftersom sådana påverkar både medlemsföretagen och de anställda negativt. De ickevalsalternativ som tillhandahålls i planerna är regelmässigt utformade för att utgöra en bra tjänstepensionslösning för de allra flesta som omfattas av planen. Härutöver strävar kollektivavtalsparterna efter att tillhandahålla ett utbud av prisvärda valbara alternativ så att varje enskild arbetstagare som så önskar ska kunna utforma sin tjänstepension efter sina specifika behov. Denna väletablerade och välfungerande ordning tjänar flera syften och är ägnad att minska risken för intressekonflikter för konsumenter/arbetstagare och den innebär lägre avgifter och mindre omkostnader. Bland annat av de skäl som vi nu redogjort för och med hänsyn till den särskilda konstruktionen med avtal mellan kollektivavtalsparterna undantas kollektivavtalade tjänstepensioner helt från tillämpningen av vissa konsumentskyddsregler i andra sammanhang. Icke kollektivavtalad tjänstepension Icke-kollektivavtalad tjänstepension Marknaden för icke-kollektivavtalad tjänstepension utgör en viktig del av sparlivförsäkringsmarknaden och fungerar på ett övergripande sätt så att en form av ramavtal för försäkringslösningar - som ska gälla för grupper av anställda (tjänstepensionsplaner) - träffas genom avtal mellan försäkringsföretaget och ett kundföretag eller genom större upphandlingar som avser flera företag. Detta kan ske t.ex. direkt mellan ett kundföretag med anställda och ett eller flera försäkringsföretag eller via en försäkringsförmedlare. Flera försäkringsföretag arbetar både med egen säljkår och egna planer och dessutom med externa förmedlare. 16 (75)

17 Det finns därutöver ett antal stora försäkringsförmedlare som erbjuder egna planer som förmedlaren upphandlat med försäkringsföretag som möter förmedlarens villkor för att få ingå i planen. Dessa förmedlare avtalar därefter vanligen med en arbetsgivare som för sina anställda väljer vissa försäkringsföretag till de villkor som följer av planen. För den anställde innebär det att han eller hon har att ta ställning till frågor om t.ex. återbetalningsskydd och förmånstagarförordnande. Rådgivning förekommer ofta i dessa situationer. Det huvudsakliga innehållet i tjänstepensionsplanen och dess villkor är dock bestämda på förhand. Planerna innehåller vanligen ålderspension, olycksfallsförsäkring, sjukförsäkring, efterlevandepension, tjänstegrupplivförsäkring, familjepension och vårdförsäkring. Planen är alltså riktad till arbetsgivaren som normalt väljer delar ur planen. Den anställde väljer sedan förvaltningsform, och vid fondförsäkring (och depåförsäkring) fonder (eller andra finansiella instrument), ändrar förmånstagarförordnande och bedömer om återbetalningsskydd ska väljas eller inte. Rådgivning om förmånstagarförordnande och förvaltningsform samt eventuell placeringsinriktning sker direkt mellan den anställde och förmedlaren eller den egna säljaren. Ofta sker rådgivningen vid direkt möte mellan den anställde och förmedlaren, men det finns även vissa internetlösningar (portallösningar) som är inriktade på vissa större arbetsgivare. När det gäller icke-kollektivavtalad tjänstepension förhåller det sig således på ett liknande sätt som vid kollektivavtalad tjänstepension. Även vid distributionen av icke-kollektivavtalad tjänstepension skiljer sig förhållandena i flera väsentliga avseenden från de förhållanden som råder för värdepappersinstituten. En väsentlig skillnad är att det på denna marknad förekommer större upphandlingar som möjliggör kvalitetssäkring som gynnar konsumenterna och kan begränsa risken för intressekonflikter. Frågan om produkternas lämplighet är så att säga på förhand avgjord för konsumenterna genom arbetsgivarnas val. Tjänstepensionsplanerna innebär således att arbetsgivaren vid avtalsförhandlingarna har möjlighet att tillvarata de anställdas intressen. Det kan i sammanhanget nämnas att vissa större förmedlare under senare tid börjat tillämpa villkor som innebär att förmedlaren får provision av samma storlek oavsett vilket försäkringsföretag som väljs. C. Synpunkter på promemorians bedömningar och förslag I det följande redovisas Svensk Försäkrings synpunkter på förslagen och bedömningarna i de olika avsnitten i rubricerad promemoria. Numreringen i vårt yttrande följer fortsättningsvis numreringen i promemorian. 5 Allmänna utgångspunkter 5.2 Ett samlat genomförande av IDD i en ny lag Svensk Försäkring välkomnar bedömningen att IDD bör genomföras i svensk rätt genom en ny lag om försäkringsdistribution, som ersätter försäkringsförmedlingslagen. 17 (75)

18 Svensk Försäkring delar inte promemorians ståndpunkt att dubbelreglering av försäkringsföretagens verksamhet i flera olika avseenden - och i flera olika lagar - inte leder till några större problem vid tillämpningen. Att lagstifta genom överlappningar är olyckligt av flera skäl. Det leder till tolkningssvårigheter på alla nivåer i normhierarkin och med dessa svårigheter följer osäkerhet kring vad som gäller jämte därmed förknippade kostnader och svårigheter för såväl försäkringsföretag som kunder. Utgångspunkten vid lagstiftning måste självfallet vara att det inte ska förekomma dubblerande lagstiftning. Tyvärr är det ett flertal av promemorians förslag som i onödan dubblerar befintlig reglering. Vi återkommer till detta främst i avsnitten 6.4.4, och där vi påtalar att vi i flera avseenden anser att IDD tvärtemot promemorians förslag - måste genomföras genom ändringar i FRL och FAL. 5.4 Möjligheten att införa strängare regler än dem i direktivet bör användas i vissa fall Svensk Försäkring instämmer i promemorians bedömning att möjligheten att i svensk rätt införa strängare regler än dem i IDD bör utnyttjas endast i den mån det kan göras på ett proportionerligt och balanserat sätt för att stärka konsumentskyddet vid finansiell rådgivning, uppnå en konkurrensneutral marknad mellan likartad verksamhet samt för att förbättra förutsättningarna för att bedriva en effektiv tillsyn. Som framgår av promemorian (s. 106) måste målet vara att uppnå en reglering som tar om hand de problem som har identifierats utan att välfungerande delar av marknaden regleras mer än nödvändigt. För denna svåra proportionalitetsbedömning bör dock utgångspunkten givetvis vara att i möjligaste mån inte alls avvika från den miniminivå som andra länder på goda grunder kan antas komma att sträva mot att genomföra. Det är viktigt eftersom försäkringsföretag runt om i Europa ska konkurrera på en gemensam marknad. Konkurrensen snedvrids om olika regler gäller. Till det kommer att många försäkringsföretag ingår i gränsöverskridande koncerner och att det inom dessa koncerner är förknippat med stora svårigheter och därmed kostnader att olika regler gäller i olika delar av den europeiska marknaden. Vi saknar helt dessa perspektiv i promemorians resonemang. Vi saknar även ett resonemang av om de strängare reglerna mot denna bakgrund är förenliga med EU-rättens principer om fri rörlighet för varor och tjänster samt om proportionalitet. Analysen i promemorian är dessutom alldeles för grund för att den generella slutsatsen att reglerna i direktivet inte är tillräckliga ska kunna accepteras. Vi instämmer i att det finns vissa problem på den svenska marknaden, men saknar helt en analys av varför direktivets minimireglering inte bedöms bli tillräcklig trots att den innebär ett väsentligt förstärkt konsumentskydd. För Svensk Försäkring framstår det som en naturlig utgångspunkt att först genomföra minimiregleringen och utvärdera effekterna av den grundat på en tids erfarenheter från tillsynen. Promemorian framhåller bland annat problemet med återkallade tillstånd som ett exempel på problem som kräver strängare regler än IDD. Vi instämmer i att det problemet måste åtgärdas men kan definitivt inte se att det problemet sett för sig 18 (75)

19 är ett argument för att strängare regler än direktivets generellt bör genomföras utan snarare tvärtom. När problemet med möjligheten för oseriösa aktörer att återkalla tillståndet har åtgärdats så framstår det för oss snarare som ett argument för att avvakta och se om detta tillsammans med minimiregleringen i direktivet tillsammans kan ge avsedd effekt, att minska risken för intressekonflikter. Bara om en analys av behovet av konsumentskydd påkallar det bör lagstiftaren gå hårdare fram. Vi saknar en sådan analys. På unionsnivå genomförs nästan samtidigt med IDD även reviderade och nya regler för värdepappersinstitut och för investeringsrådgivning genom MiFID II. Genom gränsdragningen mellan dessa direktiv har man på unionsnivå tagit ställning till vilka regler och konkurrensförutsättningar som bör gälla mellan aktörer på de aktuella marknaderna. Det är i sig ett viktigt skäl för att i möjligaste mån stanna vid miniminivån. Se även avsnitt och Följdändringar i andra lagar Promemorians förslag innebär att 3 a i lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter ändras så att bestämmelserna i 4 och 5 i den lagen inte gäller finansiell rådgivning som tillhandahålls av bland andra försäkringsförmedlare enligt 2 kap. 11 första stycket i lagen om försäkringsdistribution. Den föreslagna lydelsen innebär att försäkringsförmedlare men inte försäkringsföretag undantas. Det framstår för Svensk Försäkring som ett misstag. Några sakliga skäl för denna skillnad finns nämligen inte såvitt vi kan bedöma. I författningskommentaren till bestämmelsen finns inte heller något resonemang som antyder att skillnaden skulle vara avsiktlig. I författningskommentaren hänvisas till avsnitt 5.5 för övervägandena, men vi kan inte se att frågan behandlas mer än helt översiktligt där. Misstaget bör rättas till. 6 Tillämpningsområde Tillämpningsområde för regelverket för försäkringsdistribution Den grundläggande definitionen Grundläggande för tillämpningen av den föreslagna lagen är definitionen av försäkringsdistribution. Med försäkringsdistribution avses, enligt promemorian (1 kap. 1 tredje stycket), verksamhet som består i att 1. ge råd om eller föreslå försäkringsavtal eller utföra annat förberedande arbete innan försäkringsavtal ingås, 2. för annans räkning ingå försäkringsavtal, eller 3. bistå vid förvaltning och fullgörande av försäkringsavtal. Definitionen av försäkringsdistribution är vid och svårtolkad. Promemorian konstaterar själv att en ren bokstavstolkning av definitionen i direktivet ger intryck av att all verksamhet som på något sätt har anknytning till ett försäkringsavtal utgör försäkringsdistribution (s ). Enligt promemorian är en sådan strikt tolkning varken riktig eller rimlig. Svensk Försäkring ifrågasätter lämpligheten av 19 (75)