Granskning av styrning av investeringsprojekt

Transkript

1 Revisionsrapport Christian Steingrüber Jenny Nyholm Granskning av styrning av investeringsprojekt Norrtälje kommun

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfråga Avgränsning och metod Granskningsresultat Organisation och ansvar för kommunens investeringsprocess Rutiner och riktlinjer Beslutsunderlag och kalkyler Uppföljning och återrapportering Revisionell bedömning och rekommendationer Avstämning mot kontrollmål Svar på revisionsfrågan Rekommendationer Bilaga 1 - Verifiering av projekt Norrtälje kommun 1 av 19

3 1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Norrtälje kommun har genomfört en granskning av styrning av investeringsprojekt. Granskningen har syftat till att besvara följande revisionsfråga: - Är kommunstyrelsens och berörda nämnders interna kontroll avseende investeringsprocessen tillräcklig? Efter genomförd granskning är vår sammanfattande bedömning att kommunstyrelsen och övriga berörda nämnder inte har en tillräcklig intern kontroll vad gäller kommunens investeringsprocess. Den sammanfattande bedömningen baseras på följande iakttagelser: Det finns idag inga kommungemensamma riktlinjer och rutinbeskrivningar som omfattar samtliga kommunens investeringsprojekt. Det finns inget antaget processchema för kommunens investeringsprocess som omfattar alla delar av verksamheten. Utan ett antaget processchema försvåras kommunstyrelsens möjlighet att säkerställa att kommunens investeringsprojekt genomförs på ett likartat sätt och att kommunstyrelsen får till sig den information den behöver för att kunna fatta välgrundade beslut och säkerställa den interna kontrollen. I intervjuer framkommer också att dagens ordning lett till att kommunens investeringsplan i stora delar är kortsiktig och väldigt detaljerad, något som upplevs leda till ineffektivitet. Något som bidrar till det sistnämnda är även det faktum att det är kommunstyrelsen som fattar beslut om alla kommunens investeringar och inte bara det övergripande beslutet om investeringsramar. Här finns åsikter att vissa investeringar skulle kunna hanteras helt och fullt av till exempel teknik- och klimatnämnden utifrån de ramar de tilldelats av kommunstyrelsen. Sedan sommaren 2017 så har kommunen valt att omorganisera sin organisation kring stora projekt. Dessa hanteras nu enligt en egen ordning och har samlats under en sammanhållen enhet med en chef. En ordning som är klart mer stringent och tydligt beskriven är kommunens övriga investeringsprojekt. Ett exempel är det stora exploateringsprojektet Hamnen där det finns rutiner på plats och en tydlig systematik kring återrapportering till politiken. Även kommunens VA-verksamhet har tydliga styrdokument för de investeringsprojekt de hanterar. Det faktum att projekt hanteras olika beroende på projekt kan vara godtagbart då behovet av styrning och uppföljning varierar beroende på storlek och komplexitet i projektet. Det bör dock finnas en gemensam grundläggande struktur för att säkerställa att alla projekt innehåller ett antal minsta gemensamma nämnare. En sådan samlad struktur finns inte på plats i Norrtälje kommun idag och det gör att det bland annat uppstår oklarheter kring Norrtälje kommun 2 av 19

4 projektledarens roll, hur projektorganisationen ska se ut, vem som fattar vilka beslut samt hur avvikelser ska hanteras. Detta gäller dock inte de stora projekt som hanteras enligt tidigare beskrivna ordning. I flera delar av verksamheten använder kommunen projektledningssystemet Antura, vilket är bra för att uppnå liknande systematik och struktur kring projekten. Inom fastighetsavdelningen används dock inte systemet. Dessutom har kommunstyrelsen inte säkerställt att projektledningssystem och investeringsprocess hänger samman. Ett sådant arbete bör genomföras för att maximera nyttan av systemet och därmed få stöd i arbetet med planering, genomförande och uppföljning av kommunens investeringsprojekt. De stora projekten är kalkylerade och genomarbetade, men kvaliteten är blandad och underlagen ser olika ut beroende på vilken avdelning som gjort dem. Här behöver samhällsbyggnadsverksamheten arbeta samman en gemensam mall som underlättar för politiken att ta till sig innehållet och ta ställning. Bedömningen är dock att politiken får till sig underlag som i allt väsentligt hjälper dem att fatta välgrundade beslut, men att det finns förbättringspotential. Investeringsbudgeten behöver vara ett levande dokument där objekt både tillförs och tas bort. I intervjuer framkommer en uppskattning om att endast % av de investeringsprojekt som tas med i budgeten genomförs. Trots detta sker det ingen revidering av budgeten där objekt som ej bedöms kunna genomföras i närtid lyfts ur. Ett sådant förfarande försvårar för såväl tjänstemannaorganisationen som politiken när det till exempel gäller att bedöma behov av upplåning, vid simulering av framtida kapitalkostnader samt vid prioritering av medel för investeringar. Vår verifiering av två stycken granskade projekt (se bilaga 1) visar att det i finns formella underlag i viss utsträckning för de två granskade projekten. För båda projekten finns upprättade kalkyler samt någon form av politiskt beslut. Däremot saknas det för ett av projekten en förstudie eller behovsbedömning, en regelrätt projektplan av vilken beskrivning av genomförandet framgår samt fastställd projektorganisation. Verifieringen visar även på avsaknaden av tydliga gemensamma rutiner kring uppföljning och avvikelsehantering för kommunens exploateringsprojekt. Inom de granskade projekten har uppföljning och avvikelsehantering därmed skett enligt egen ordning. Norrtälje kommun 3 av 19

5 2. Inledning 2.1. Bakgrund På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Norrtälje kommun ska genomföra en granskning av styrning av investeringsprojekt. Granskningen har tillkommit som en del av revisorernas bedömning av risk och väsentlighet. Kommunen står inför omfattande investeringar de kommande åren. Det är viktigt att redan i nuläget se vilka effekter investeringarna får på kommunens ekonomi på längre sikt. Det är därför av stor betydelse att styrningen och uppföljningen av investeringarna fungerar väl för att nå kommunens mål om god ekonomisk hushållning. Brister i styrningen och kontroll avseende investeringsprojekt kan påverka kommunens verksamhet och ekonomi på lång sikt Syfte och revisionsfråga Granskningens syfte är att bedöma om de förtroendevalda ges rimligt goda möjligheter att prioritera, styra och kontrollera investeringarna utifrån det beslutsunderlag de erhåller. Revisionsfrågan som ska besvaras i granskningen är om: Är kommunstyrelsens och berörda nämnders interna kontroll avseende investeringsprocessen tillräcklig? Kontrollmål Revisionsfrågan besvaras utifrån följande fem uppställda kontrollmål: Det finns en fastställd intern organisation med tydlig roll- och ansvarsfördelning avseende investeringsprocessen, både vad avser planering och genomförande. Investeringsprocessen tydliggör ansvar och befogenheter avseende initiering, planering, beslut och genomförande av investeringar. Det finns fastställda riktlinjer och rutinbeskrivningar för investeringsprojekt. Beslutsunderlagen inkluderar kalkyler och är utformade på ett sådant sätt att de ger rimliga möjligheter för styrelsen och nämnderna att få tillräcklig information om projektet för att kunna prioritera, styra och kontrollera detsamma. Uppföljning och återrapportering sker så att nämndernas kontroll av projekten säkerställs. Norrtälje kommun 4 av 19

6 Revisionskriterier Följande revisionskriterier har varit vägledande för granskningen: Norrtälje kommuns regler och riktlinjer för investeringsredovisning Kommunala redovisningslagen samt rekommendationer från Rådet för kommunal redovisning (RKR) Kommunallagen Lag om kommunal redovisning Kommunfullmäktiges beslutade interna kontrollreglemente Kommunfullmäktiges beslutade reglemente för ekonomiska transaktioner 2.3. Avgränsning och metod Granskningens revisionsobjekt är kommunstyrelsen och avgränsas till studier av två projekt. De projekt som valts ut för granskning är: 1. Lommarstranden 2. Varvet Inom ramen för granskningen görs en bedömning av tillämpningen av de riktlinjer och rutinbeskrivningar för beslut som finns samt hur genomförande och uppföljning av investeringar tillämpas. Frågor som beaktas är bland annat kalkylmetoder för investeringsutgifter och driftskostnader, beräkning av kapitalkostnader samt förekomst av efterkalkyler. Granskningen genomförs genom dokumentstudier, insamling av beslutsunderlag samt genom intervjuer med berörda tjänstemän. Inom ramen för granskningen har följande tjänstemän intervjuats/ kontaktats via mail: Ekonomichef Koncerncontroller Samhällsbyggnadsdirektör Fastighetschef Mark- och exploateringschef (MEX-chef) Kvalitetssamordnare VA-avdelningen Projektledare, Norrtälje Hamn Revisionsrapporten har skickats till samtliga berörda tjänstemän för sakgranskning. Återkoppling har erhållits från MEX-chefen samt i viss utsträckning från projektledaren för Norrtälje Hamn. Övriga tjänstemän har inte återkopplat på rapporten. Norrtälje kommun 5 av 19

7 3. Granskningsresultat 3.1. Organisation och ansvar för kommunens investeringsprocess Intern organisation Det finns en fastställd intern organisation med tydlig roll- och ansvarsfördelning avseende investeringsprocessen, både vad avser planering och genomförande. Samhällsbyggnadsverksamheten tillhör organisatoriskt kommunstyrelsen och kommunstyrelsekontoret. På tjänstemannanivå finns det inom samhällsbyggnadsverksamheten ett antal avdelningar som är involverade i investeringsprocessen; Fastighet, Gata- och park, VA, Renhållning, Projekt, Planering och Mark- och exploatering. Samtliga ekonomiska och tidsmässiga avvikelser ska hanteras politiskt av utskott. Samhällsbyggnadsutskottet hanterar projekt avseende reinvesteringar, utbyggnad av övriga kommunal infrastruktur inom t.ex. VA, gator etcetera som inte kan tas inom ett exploateringsprojekt. KSAU hanterar projektdelar som berör exploatering. Vid intervju anges att detta upplevs fungera väl, även om det framkommer vissa gränsdragningsproblem. Det är kommunstyrelsen som fattar beslut om alla investeringar. Teknik- och klimatnämnden hemställer att investeringar ska genomföras, däremot har nämnden inga delegerade budgetmedel för investeringar. Vi har erhållit ett organisationsschema (se bild nedan) för investeringsprojekt som enligt uppgift är ett framtida önskvärt scenario. Status på organisationsschemat är vid tidpunkt för granskningen oklart. Norrtälje kommun 6 av 19

8 Vad gäller den interna organisationen med bäring på roll- och ansvarsfördelning uppges vid intervju att det finns en hel del att jobba med, till exempel Antura som nämns ovan. I samband med sakgranskning har förtydligande fråga ställts huruvida det finns utvecklingspotential alternativt kvarstår arbete med att förtydliga rolleroch ansvar etcetera, men svar har inte erhållits. Stadsbyggnadsverksamheten har genomfört en processkartläggning för hela förvaltningen varpå en del otydligheter har identifierats, bland annat kring projektledarroll, beslutsmandat med mera. Framförallt handlar det om att tydliggöra ansvar och roller för de mindre projekten, samt tydliggöra projektorganisation, projektstyrning och process. Bedömning Inom samhällsbyggnadsverksamheten finns otydligheter bland annat kring projektledarroll, beslutsmandat med mera. Verksamheten behöver tydliggöra ansvar och roller för framförallt de mindre projekten, samt även tydliggöra projektorganisation, projektstyrning och process. Kontrollmål: Det finns en fastställd intern organisation med tydlig roll- och ansvarsfördelning avseende investeringsprocessen, både vad avser planering och genomförande bedöms som delvis uppfyllt Investeringsprocessen Investeringsprocessen tydliggör ansvar och befogenheter avseende initiering, planering, beslut och genomförande av investeringar. Berörda verksamheter har mallar/processkartor för investeringsprojekt. Däremot saknas ett gemensamt antaget investeringsprocesschema. På tjänstemannanivå har dock ett schema tagits fram som varit föremål för diskussion tillsammans med styrelsen och nämnderna. Alla stora investeringsprojekt sker enligt en egen ordning, vilket innebär att tågordningen kan se olika ut i projekten. Inom stadsbyggnadsavdelningen används projektledningssystemet Antura inom flera delar av verksamheten, dock inte inom fastighetsenheten. Vid intervju anges att även fastighetsavdelningen behöver implementera systemet för att få en enhetlig hantering. Hanteringen av de större projekten samt projekt inom VA-avdelningen är i detta avseende tänkta att stå som modell för resten av kommunen. Där är man dock inte än. Systemet Antura saknar koppling till ekonomi. Bedömning Berörda verksamheter har mallar/processkartor för investeringsprojekt. Däremot saknas ett gemensamt antaget investeringsprocesschema. På tjänstemannanivå har dock ett schema tagits fram som varit föremål för diskussion tillsammans med politiken. Alla stora investeringsprojekt sker enligt en egen ordning, vilket innebär att tågordningen kan se olika ut i projekten. Norrtälje kommun 7 av 19

9 Inom stadsbyggnadsverksamheten används projektledningssystemet Antura inom flera delar av verksamheten, dock inte inom fastighetsavdelningen. Systemet saknar koppling till ekonomi. Kontrollmål: Investeringsprocessen tydliggör ansvar och befogenheter avseende initiering, planering, beslut och genomförande av investeringar bedöms som delvis uppfyllt Rutiner och riktlinjer I Norrtälje kommun tillämpar alla byggande förvaltningar samma principer för investeringsprocessen, däremot uppges mallarna (processkarta) se lite olika ut. Gemensamt för alla investeringsprojekt är att budget samt investeringsbeslut- och underlag går via ekonomiavdelningen Styrande och stödjande dokument Det finns fastställda riktlinjer och rutinbeskrivningar för investeringsprojekt. Inom ramen för granskningen har ett stort antal styrdokument inhämtats. Kommunövergripande styrdokument: Exempel på tjänsteutlåtande, tjänsteutlåtande slutredovisning och ifylld investeringskalkyl Norrtälje kommuns generella projektmodell Internkontrollreglemente Prioriterade investeringar Mål och Budget Reglemente för planering styrning och uppföljning av verksamhet och ekonomi Riktlinjer för investeringar till policy för budget och uppföljning Trafikljusmodell för rapportering Verksamhetsplan Norrtälje kommun Uppföljning Projektplan nr 2 Delår Fastighetsavdelningen: Investering lokalstrategiplan ( ) Prioriterade investeringar Mål och Budget Processkartor investeringsprojekt fastighet Processbeskrivningar Gata- och park: Processkarta investeringsprojekt gata- och park Norrtälje Hamn: Design- och funktionsmanual Genomförandeplan och beslut Hållbarhetsprogram Kalkyleringsunderlag Norrtälje kommun 8 av 19

10 Konteringsplan Norrtälje Hamn Modell för strategisk styrning Uppföljning Projektplan Årsbokslut Delår 1 och Återrapporteringsmodell, mall för slutredovisning och mall för slutrapport VA-avdelningen: Mallar för effekthemtagningsplan, effektutvärderingsrapport, förstudiedirektiv, förstudierapport, projektdirektiv, projektplan, restlista, risklista, slutrapport, statusrapport, komplexitetsbedömning. Mall för investeringskalkyl 50 år respektive 70 år Processkarta investeringsprojekt VA Projekthandbok Norrtälje Kommun VA-avdelningen ( ) VA-plan 2017 inkl. bilagor Behovsbedömning Inom fastighetsavdelningen kartläggs behov tillsammans med lokalbrukande avdelning, vartefter strategiarbete påbörjas tillsammans med denna. Strategiarbetet genererar en lokalförsörjningsplan och en investeringsplan, oaktat om det är kommunen eller privat aktör som ska utföra investeringen. Dessa uppgifter levereras till koncerncontroller på den centrala ekonomiavdelningen. Vid intervju anges att kartläggning av kundbehov och fastighetsbehov fungerar väl, däremot återstår en hel del förbättringsarbete avseende processen för det lokalstrategiska arbetet. Framförallt saknas ett etablerat arbetssätt för samverkan med ekonomiavdelningen. De intervjuade bedömer själva att det är en allvarlig brist att den 10-åriga lokalförsörjningsplanen och den korrelerande investeringsplanen inte samverkas eftersom förankrade långsiktiga planer för behovet av verksamhetsfastigheter är avgörande för kommunens möjligheter att nå sina höga ambitioner och mål. Vidare anges att samverkan är en absolut förutsättning för konstruktiva dialoger och samverkan med näringslivet som kan bidra både med verksamhetsfastigheter och/eller som utförare av traditionell kommunal verksamhet i verksamhetsfastigheter. Enligt uppgift pågår ett arbete för att komma till rätta med denna brist, och inom fastighetsavdelningen finns en förhoppning om att ett nytt tjänsteutlåtande kan läggas fram för beslut som fastslår av arbetsformerna för samverkan av lokalförsörjningsplanen med politiken inom en snar framtid. En annan aspekt som framkommer under intervjuer är att det finns en önskan om att involvera politiken i ett tidigare skede, redan i samband med att prioriteringar ska göras eftersom det finns faktorer som inte går att undkomma och som lämnar mindre utrymme kvar för annat. Vidare anges att det bör finnas politiskt beslutade principer för vem som ska investera, utifrån rådighet, ekonomiska aspekter etcetera Investeringsplan Investeringsplanen är i dagsläget kortsiktig och väldigt detaljerad, vilket uppges skapa viss ineffektivitet i arbetet kring investeringar. Det framkommer under intervju att det behövs en investeringsplan på längre sikt och beräkningar på hur Norrtälje kommun 9 av 19

11 mycket kommunen årligen klarar av att investera och vilka driftkostnadskonsekvenser det får. Vid intervju anges att projektens genomförandegrad aldrig uppgår till 100 procent gentemot budget, utan oftast hamnar på ca procent. Politiken ställer sig frågande till varför de på tjänstemannanivå inte hinner genomföra projekt i den takt de önskar, vilket uppges bero på att det är en massa faktorer att ta hänsyn till. De projekt som inte blir av lyfts i regel inte ut från investeringsplanen, exempelvis vattenparken i Färsna. De intervjuade anser att projektet borde lyftas ut eller omvärderas. Enligt uppgift är planeringsförutsättningar under framtagande som ska ge en framåtblick ca år i tiden. Bedömning Inom ramen för granskningen har ett stort antal styrdokument inhämtats. Bland annat finns fastställda riktlinjer för investeringar som en del av dokumentet för mål och budget samt avdelningsspecifika processkartor för investeringar. Det saknas kommungemensamma riktlinjer och rutinbeskrivningar för samtliga kommunens investeringsprojekt. Behovsbedömningar sker i viss utsträckning. Genomförandegraden av projekt uppgår uppskattningsvis till procent. De projekt som inte verkställs lyfts inte ur investeringsplanen. Kontrollmål: Det finns fastställda riktlinjer och rutinbeskrivningar för investeringsprojekt bedöms som delvis uppfyllt Beslutsunderlag och kalkyler Innan ett investeringsprojekt startar krävs beslutade medel och tidplan. Beslut tas i KSAU, kommunstyrelsen och/eller kommunfullmäktige beroende på investeringens storlek. Investeringsprojekt överstigande 100 prisbasbelopp 1 går först till KSAU och sedan upp till kommunstyrelsen och för projekt som överskrider 20 mnkr fattas beslut av kommunfullmäktige. Innan beslut tas ett tjänsteutlåtande fram enligt den rutin som finns beskriven på kommunens intranät. I samband med tjänsteutlåtandet sker även en kontroll gentemot dokumentet Mål och budget för att säkerställa att investeringen är i enlighet med antagen plan/budget. En investeringskalkyl tas också fram och bifogas tjänsteutlåtandet. Det finns schabloner och mängder som används som grund för kalkylering. Kalkylen ska innehålla en post för oförutsedda kostnader. Vid byggnation av till exempel en gata så görs en beräkning av den totala driftkostnaden, såsom kapitaltjänstkostnad, snöröjning etcetera. I budget finns en summa avsatt för drift av kommunens investeringar. Vid intervju uppges kommunens stora investeringsprojekt vara noggrant kalkylerade och genomarbetade, dock varierar kvaliteten på underlagen beroende 1 Ett prisbasbelopp uppgår för år 2018 till kr. Norrtälje kommun 10 av 19

12 på vilken avdelning som gjort dem. Det uppges finnas ett behov av att arbeta fram en gemensam mall inom samhällsbyggnadsverksamheten, bland annat för att underlätta beslutsfattandet. Politiken erhåller underlag som i allt väsentligt hjälper dem att fatta välgrundade beslut, men enligt uppgift finns det förbättringspotential. Bedömning Beslutsunderlag inkluderar kalkyler med beräkningar. Det anges att stora investeringsprojekt är noggrant kalkylerade och genomarbetade, däremot varierar kvaliteten på underlagen beroende på vilken avdelning som gjort dem. Det saknas en gemensam mall inom samhällsbyggnadsverksamheten för hur beslutsunderlag ska tas fram, vilket försvårar för styrelsen och nämndernas beslutsfattande. Bedömningen är ändå att politiken erhåller underlag som i allt väsentligt hjälper dem att fatta välgrundade beslut, men att det finns förbättringspotential. Vår verifiering av två samhällsbyggnadsprojekt visar att det i väsentlig utsträckning finns formella underlag för beslut, inklusive framtagna kalkyler, se bilaga 1. Kontrollmål: Beslutsunderlagen inkluderar kalkyler och är utformade på ett sådant sätt att de ger rimliga möjligheter för styrelsen och nämnderna att få tillräcklig information om projektet för att kunna prioritera, styra och kontrollera detsamma bedöms som delvis uppfyllt Uppföljning och återrapportering Uppföljning och återrapportering sker så att nämndernas kontroll av projekten säkerställs. Uppföljning av beslutade pågående investeringsprojekt görs i samband med delårsboksluten samt årsbokslut. En sammanställning av alla samhällsbyggnadsprojekt, så kallad projektplan, görs där det framgår utfall från projektets start, utfall/prognos per månad innevarande år, kassaflöde påföljande år, prognos, budget, ianspråktagande och år då projektet avslutas. Vi har erhållit och verifierat Projektplan nr 2 delår Vidare har vi erhållit exempel på statusrapport som enligt en trafikljusmodell beskriver status på de olika delarna i projektet. Det förefaller dock oklart om denna är under framtagande eller redan används för rapportering av projekt. Det är närmast projektledaren (följt av avdelningschef och samhällsbyggnadsdirektör) som ansvarar för att löpande informera status genom avstämning och uppföljning av investeringsprojekt. I de fall projekt ser ut att överskrida budget så måste projektledaren så snart som möjligt upplysa närmaste chef. Det finns inget enhetligt antaget sätt för hur eventuella avvikelser ska hanteras löpande. Däremot är det sagt att alla avvikelser avseende tid, kostnad och innehåll, ska redogöras för nämnd. Avvikelser avseende innehåll som endast påverkar i liten utsträckning men behåller samma funktion går inte upp till nämnd om det inte fördyrar eller förlänger projekttiden nämnvärt. Historiskt sett har avvikelser inte följts upp under projektets gång. Norrtälje kommun 11 av 19

13 Inom fastighetsavdelningen görs detaljerad uppföljning av investeringsprojekt kontinuerligt med protokoll från projektmöten, styrgruppsmöten och produktionsmöten. Kommunalrådsberedningen (träffas 1 ggr/vecka), samhällsbyggnadsutskott och arbetsutskott får löpande rapportering. Ekonomichefen som träffar politiken kontinuerligt upplever att det finns intresse av investeringsfrågor- och ärenden. I samband med beslutsprocessen anges att återrapportering är ett krav och alla investeringsprojekt ska slutredovisas enligt antaget reglemente för planering, styrning och uppföljning. Huruvida återrapportering sker till nämnd är beroende på projektets storlek. Projekt under 1 mnkr behöver ej redovisas för nämnd som fattat beslutet, däremot ska resultatet av projektet framgå. Projekt över 1 mnkr ska återrapporteras till den nämnd som har beslutat om projektet. Projekt över 1 mnkr, men under 20 mnkr redovisas även till kommunstyrelsen och projekt över 20 mnkr redovisas till kommunfullmäktige. Om projektets avvikelse är högre än 20 % (dock ej under 500 tkr) gentemot anbud och budget krävs ett nytt tilldelningsbeslut för att äska nya pengar. Dock uppges vid intervju att kalkylen ska vara så pass genomarbetad att den inte spricker helt kopiöst. Tidsmässiga och ekonomiska avvikelser beslutas av politiska utskott. Vid intervju framkommer att uppföljning och rapportering för mindre projekt inte fungerar på ett fullt ut ändamålsenligt sätt. Vidare framkommer att det vid tidpunkt för granskning saknas koppling mellan arbetssätt och Antura, samt mellan Antura och ekonomi. Dock uppges att arbetet med Antura är under implementation för att skapa en enhetlig kontroll, styrning och uppföljning av investeringsprojekt. Enligt uppgift görs kontroller av stora transaktioner, framförallt inom driftentreprenader. Vidare finns en uttalad kontroll av Hamnen och VA. Vi har efterfrågat internkontrollplan men inte erhållit denna, men enligt uppgift finns inga direkta kontroller med bäring på investeringsverksamhet. Bedömning Uppföljning av beslutade pågående investeringsprojekt görs i samband med delårsboksluten samt årsbokslut och då görs en sammanställning av utfall för respektive projekt gentemot budget och prognos. Det är närmast projektledaren (följt av avdelningschef och samhällsbyggnadsdirektör) som ansvarar för att löpande informera status genom avstämning och uppföljning av investeringsprojekt. I de fall projekt ser ut att överskrida budget så måste projektledaren så snart som möjligt upplysa närmaste chef. Det finns inget enhetligt antaget sätt för hur eventuella avvikelser ska hanteras löpande. Alla projekt slutredovisas för nämnd. Kontrollmål: Uppföljning och återrapportering sker så att nämndernas kontroll av projekten säkerställs bedöms som delvis uppfyllt. Norrtälje kommun 12 av 19

14 4. Revisionell bedömning och rekommendationer 4.1. Avstämning mot kontrollmål Granskningen har gjorts utifrån fem uppställda kontrollmål. Bedömning av respektive kontrollmål baseras på iakttagelser och bedöms enligt kriterierna: Uppfyllt/delvis uppfyllt/ej uppfyllt. Kontrollmål Det finns en fastställd intern organisation med tydlig roll- och ansvarsfördelning avseende investeringsprocessen, både vad avser planering och genomförande. Investeringsprocessen tydliggör ansvar och befogenheter avseende initiering, planering, beslut och genomförande av investeringar. Det finns fastställda riktlinjer och rutinbeskrivningar för investeringsprojekt. Bedömning Delvis uppfyllt Inom samhällsbyggnadsverksamheten finns otydligheter bland annat kring projektledarroll, beslutsmandat med mera. Verksamheten behöver tydliggöra ansvar och roller för framförallt de mindre projekten, samt även tydliggöra projektorganisation, projektstyrning och process. Delvis uppfyllt Berörda verksamheter har mallar/processkartor för investeringsprojekt. Däremot saknas ett gemensamt antaget investeringsprocesschema. På tjänstemannanivå har dock ett schema tagits fram som varit föremål för diskussion tillsammans med politiken. Alla stora investeringsprojekt sker enligt en egen ordning, vilket innebär att tågordningen kan se olika ut i projekten. Inom stadsbyggnadsverksamheten används projektledningssystemet Antura inom flera delar av verksamheten, dock inte inom fastighetsavdelningen. Systemet saknar koppling till ekonomi. Delvis uppfyllt Inom ramen för granskningen har ett stort antal styrdokument inhämtats. Norrtälje kommun 13 av 19

15 Bland annat finns fastställda riktlinjer för investeringar som en del av dokumentet för mål och budget samt avdelningsspecifika processkartor för investeringar. Det saknas kommungemensamma riktlinjer och rutinbeskrivningar för samtliga kommunens investeringsprojekt. Behovsbedömningar sker i viss utsträckning. Genomförandegraden av projekt uppgår uppskattningsvis till procent. De projekt som inte verkställs lyfts inte ur investeringsplanen. Beslutsunderlagen inkluderar kalkyler och är utformade på ett sådant sätt att de ger rimliga möjligheter för styrelsen och nämnderna att få tillräcklig information om projektet för att kunna prioritera, styra och kontrollera dessa. Uppföljning och återrapportering sker så att nämndernas kontroll av projekten säkerställs. Delvis uppfyllt Beslutsunderlag inkluderar kalkyler med beräkningar. Det anges att stora investeringsprojekt är noggrant kalkylerade och genomarbetade, däremot varierar kvaliteten på underlagen beroende på vilken avdelning som gjort dem. Det saknas en gemensam mall inom samhällsbyggnadsverksamheten för hur beslutsunderlag ska tas fram, vilket försvårar för styrelsen och nämndernas beslutsfattande. Bedömningen är ändå att politiken erhåller underlag som i allt väsentligt hjälper dem att fatta välgrundade beslut, men att det finns förbättringspotential. Vår verifiering av två samhällsbyggnadsprojekt visar att det i väsentlig utsträckning finns formella underlag för beslut, inklusive framtagna kalkyler, se bilaga 1. Delvis uppfyllt Uppföljning av beslutade pågående investeringsprojekt görs i samband med delårsboksluten samt årsbokslut och då görs en sammanställning av utfall för respektive projekt gentemot budget och prognos. Norrtälje kommun 14 av 19

16 Det är närmast projektledaren (följt av avdelningschef och samhällsbyggnadsdirektör) som ansvarar för att löpande informera status genom avstämning och uppföljning av investeringsprojekt. I de fall projekt ser ut att överskrida budget så måste projektledaren så snart som möjligt upplysa närmaste chef. Det finns inget enhetligt antaget sätt för hur eventuella avvikelser ska hanteras löpande. Alla projekt slutredovisas för nämnd Svar på revisionsfrågan Granskningen har syftat till att besvara följande revisionsfråga: Är kommunstyrelsens och berörda nämnders interna kontroll avseende investeringsprocessen tillräcklig? Efter genomförd granskning är vår sammanfattande bedömning att kommunstyrelsen och övriga berörda nämnder inte har en tillräcklig intern kontroll vad gäller kommunens investeringsprocess. Den sammanfattande bedömningen baseras på följande iakttagelser: Det finns idag inga kommungemensamma riktlinjer och rutinbeskrivningar för samtliga kommunens investeringsprojekt. Det finns inget antaget processchema för kommunens investeringsprocess som omfattar alla delar av verksamheten. Utan ett antaget processchema försvåras kommunstyrelsens möjlighet att säkerställa att kommunens investeringsprojekt genomförs på ett likartat sätt och att kommunstyrelsen får till sig den information den behöver för att kunna fatta välgrundade beslut och säkerställa den interna kontrollen. I intervjuer framkommer också att dagens ordning lett till att kommunens investeringsplan i stora delar är kortsiktig och väldigt detaljerad. Något som upplevs leda till ineffektivitet. Något som bidrar till det sistnämnda är även det faktum att det är kommunstyrelsen som fattar beslut om alla kommunens investeringar. Inte bara det övergripande beslutet om investeringsramar. Här finns åsikter att vissa investeringar skulle kunna hanteras helt och fullt av till exempel teknik- och klimatnämnden utifrån de ramar de tilldelats av kommunstyrelsen. Sedan sommaren 2017 så har kommunen valt att omorganisera sin organisation kring stora projekt. Dessa hanteras nu enligt en egen ordning och har samlats under en sammanhållen enhet med en chef. En ordning som Norrtälje kommun 15 av 19

17 är klart mer stringent och tydligt beskriven är kommunens övriga investeringsprojekt. Ett exempel är det stora exploateringsprojektet Hamnen där det finns rutiner på plats och en tydlig systematik kring återrapportering till politiken. Även kommunens VA-verksamhet har tydliga styrdokument för de investeringsprojekt de hanterar. Faktum att projekt hanteras olika beroende på projekt kan vara godtagbart då behovet av styrning och uppföljning varierar beroende på storlek och komplexitet i projektet. Det bör dock finnas en gemensam grundläggande struktur för att säkerställa att alla projekt innehåller ett antal minsta gemensamma nämnare. En sådan samlad struktur finns inte på plats i Norrtälje kommun idag och det gör att det bland annat uppstår oklarheter kring projektledarens roll, hur projektorganisationen ska se ut, vem som fattar vilka beslut samt hur avvikelser ska hanteras. Detta gäller dock inte de stora projekt som hanteras enligt tidigare beskrivna ordning. I flera delar av verksamheten använder kommunen projektledningssystemet Antura, vilket är bra för att uppnå liknande systematik och struktur kring projekten. Inom fastighetsavdelningen används dock inte systemet. Dessutom har kommunstyrelsen inte säkerställt att projektledningssystem och investeringsprocess hänger samman. Ett sådant arbete bör genomföras för att maximera nyttan av systemet och därmed få stöd i arbetet med planering, genomförande och uppföljning av kommunens investeringsprojekt. De stora projekten är kalkylerade och genomarbetade, men kvaliteten är blandad och underlagen ser olika ut beroende på vilken avdelning som gjort dem. Här behöver samhällsbyggnadsverksamheten arbeta samman en gemensam mall som underlättar för politiken att ta till sig innehållet och ta ställning. Bedömningen är dock att politiken får till sig underlag som i allt väsentligt hjälper dem att fatta välgrundade beslut, men det finns förbättringspotential. Investeringsbudgeten behöver vara ett levande dokument där objekt både tillförs och tas bort. I intervjuer framkommer en uppskattning om att endast % av de investeringsprojekt som tas med i budgeten genomförs. Trots detta sker det ingen revidering av budgeten där objekt som ej bedöms kunna genomföras i närtid lyfts ut. Ett sådant förfarande försvårar för såväl tjänstemannaorganisationen som politiken när det till exempel gäller att bedöma behov av upplåning, vid simulering av framtida kapitalkostnader samt vid prioritering av medel för investeringar. Vår verifiering av två stycken granskade projekt (se bilaga 1) visar att det i finns formella underlag i viss utsträckning för de två granskade projekten. För båda projekten finns upprättade kalkyler samt någon form av politiskt beslut. Däremot saknas för ett av projekten en förstudie eller behovsbedömning, en regelrätt projektplan av vilken beskrivning av genomförandet framgår samt fastställd projektorganisation. Verifieringen visar även på avsaknaden av tydliga gemensamma rutiner kring uppföljning Norrtälje kommun 16 av 19

18 och avvikelsehantering för kommunens exploateringsprojekt. Inom de granskade projekten har uppföljning och avvikelsehantering därmed skett enligt egen ordning Rekommendationer Efter genomförd granskning rekommenderas kommunstyrelsen att: Införa en gemensam investeringsprocess och en enhetlig modell för projektstyrning i kommunen med tillhörande rutinbeskrivningar och mallar. Tydliggöra roller och ansvar i investeringsprocessen avseende planering, genomförande och uppföljning. Det gäller såväl för den politiska organisationen som för tjänstemannaorganisationen. Säkerställa att det finns ett tillräckligt systemstöd som överensstämmer med, alternativt stödjer, önskat arbetssätt och att det finns en tydlig koppling mellan arbetssätt och system. Säkerställa att samtliga förvaltningar som arbetar med investeringsprojekt använder sig av samma systemstöd. Säkerställa en långsiktig och levande investeringsplanering Christian Steingrüber Projektledare Carin Hultgren Uppdragsledare Norrtälje kommun 17 av 19

19 Bilaga 1 - Verifiering av projekt Verifiering har gjorts av två samhällsbyggnadsprojekt, Lommarstranden och Varvet, för att säkerställa att det finns tillräckliga formella underlag för projekt. Kontroll har gjorts av om det finns en förstudie/behovsbedömning, exploateringskalkyl, projektplan för hur genomförande ska ske, politiskt beslut på genomförande, projektorganisation samt rutin för hantering av uppföljning-/avvikelserapportering. Projekt Förstudie/ behovsbedömning Kalkyl Projektplan Politiskt beslut Projektorg. Uppföljning- och avvikelserapportering Det har inte funnits tydliga rutiner kring uppföljning och avvikelsehantering för kommunens exploateringsprojekt. Lommarstranden Saknas Ja, finns. Anskaff ningsvärde framgår inte av kalkyl. Exploateringsprogram som beskriver projektet, dock inte genomförande. KF godkände exploaterin gsprogram met Inga övriga beslut finns. Förslag till org. finns, daterad Projektet rapporterar regelbundet till politiska styrgruppen i samhällsbyggnadsutskottet. MEX-chefen redovisar intäkter/ investeringar till ekonomiavdelning. Projektet har följts upp enligt de rutiner som finns hos VAavdelningen. Varvet Beslutad detaljplan, KF , för att utreda och redovisa förutsättningar na och lämpligheten av utbyggnad av bostäder inom yttre hamnområdet. Ja, finns. Anskaffningsvärde framgår inte av kalkyl. Programbeskrivning finns av vilken beskrivning av genomförande framgår. KS beslutade att uppdra VA och gata-/park att genomföra projektet. Konsultfirma + MEX-avd. Projektletts från VA-avd. Kostnaden för genomförande av infrastruktur har belastat exploateringsobjekt et och intäkterna från försäljningen av tomterna har förts till exploateringsobjektet. Avstämning i samband med bokslut. Norrtälje kommun 18 av 19

20 Resultat av verifiering Vår verifiering visar att det i finns formella underlag i viss utsträckning för de två granskade projekten. För båda projekten finns upprättade kalkyler samt någon form av politiskt beslut. Däremot saknas för ett av projekten en förstudie eller behovsbedömning, en regelrätt projektplan av vilken beskrivning av genomförandet framgår samt fastställd projektorganisation. Verifieringen visar även på avsaknaden av tydliga gemensamma rutiner kring uppföljning och avvikelsehantering för kommunens exploateringsprojekt. Inom de granskade projekten har uppföljning och avvikelsehantering därmed skett enligt egen ordning. Norrtälje kommun 19 av 19