MILJÖSTYRANDE BILAVGIFTER. Utvärderingsrapport

Transkript

1 MILJÖSTYRANDE BILAVGIFTER

2 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 2 av 2 ÖVERSIKT DOKUMENTÄNDRINGAR Ref/Ver & Datum Beskrivning av ändringar Sidor Första versionen för godkännande av styrgruppen Kommentarer från styrgruppen bearbetade: tillägg angående ändring av projektets inriktning i bakgrund (paragraf 1.1) 27 DOKUMENT STATUS Utkast Signerad: Slutförd PL Fastställd cvstvi FÖRFATTARE Dokumentet är framtaget av projektgruppen för utredningen om miljöstyrande bilavgifter med konsultstöd från: CMG Den Haag B.V. Consultus AB VBB VIAK AB.

3 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 3 av 3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. INLEDNING Bakgrund Syfte med detta dokument och arbetssätt Struktur på detta dokument AVGIFTSKONCEPT Byggstenar Betalningsmetoder Avgiftsprinciper Betalzoner Kontrollmetoder Utvalda avgiftskoncept UTVÄRDERINGSASPEKTER Trafikant Användarvänlighet Lättförståelighet Rättvisa Personlig integritet Driftsorganisation Driftskostnader Tekniska investeringar Myndigheter Infrastruktur Miljö / samhälle Trafiksäkerhet RESULTAT AV UTVÄRDERINGEN Trafikant Användarvänlighet och lättförståelighet Rättvisa Personlig integritet Sammanvägt Driftsorganisation Driftskostnader Tekniska investeringar Sammanvägt Myndigheter... 24

4 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 4 av Infrastruktur Miljö / samhälle Trafiksäkerhet SLUTSATSER... 26

5 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 5 av 5 1. INLEDNING 1.1 Bakgrund Den 28 augusti 1997 fick Vägverket tillsammans med Riksskatteverket i uppdrag av regeringen att utreda och lämna förslag till hur ett miljöstyrande avgiftssystem för biltrafiken i Göteborgsregionen respektive Stockholms innerstad ska utformas (K97/1960/3). Utredningen om miljöstyrande bilavgifter planerades att genomföras i följande steg: utformning av möjliga avgiftskoncept, d v s principlösningar för miljöstyrande bilavgifter, men ännu utan tekniska lösningar utvärdering av dessa avgiftskoncept utifrån trafikprognoser i kombination med ett antal aspekter som är definierade ur intressentgruppernas synvinkel såsom trafikanter, driftsorganisation, myndigheter och miljö / samhälle. Utvärderingen skulle resultera i ett urval av de mest lovande koncepten för vidare utveckling utarbetning av tekniska lösningar för de utvalda avgiftskoncepten samt en konsekvensbeskrivning av dess organisatoriska aspekter utvärdering av de utarbetade systemkoncepten. Utvärderingen skulle resultera i en konsekvensbeskrivning för dessa koncept, inklusive dess för- och nackdelar. Den 8 januari 1998 fattade regeringen beslut om att återkalla Vägverkets och Riksskatteverkets uppdrag att utreda och lämna förslag till hur ett miljöstyrande avgiftssystem för biltrafiken i Stockholms innerstad skall utformas (K97/5039/3). Innebörden av detta är bl a att trafik- och miljökonsekvenser för de olika avgiftskoncepten inte får beräknas med Stockholm som tillämpningsområde. Det har antagits att detsamma gäller även för Göteborg. En direkt konsekvens av de ändrade direktiven är att utvärderingen endast kan genomföras i en begränsad omfattning. Detta beroende på att trafik- och miljöaspekter inte kan utvärderas. Den begränsade utvärderingen innebär att ett rättvisande urval av avgiftskoncept inte kommer att kunna ske och att utredningen inte kan slutföras som planerat. I samförstånd med Kommunikationsdepartementet ändrades utredningens inriktning till att ge systemtekniskt stöd till den särskilda utredaren som den 28 augusti 1997 fick i uppdrag att lämna förslag till en lagstiftning för miljöstyrande bilavgifter (Dir. 1997:98). 1.2 Syfte med detta dokument och arbetssätt Syftet med detta dokument är att redovisa de framtagna avgiftskoncepten samt resultaten av den begränsade utvärderingen av dessa. Både utformning och utvärdering av avgiftskoncepten har genomförts av arbetsgruppen för systemkoncept som är del av projektgruppen för utredning om miljöstyrande bilavgifter.

6 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 6 av 6 Vid utvärderingen har en matematisk modell använts. Denna modell är baserad på en relativ värdering av de olika koncepten för ett antal aspekter som är definierade utifrån de fyra identifierade intressentgruppernas synvinkel. Relativa vikter har använts på samtliga utvärderingsnivåer, d v s mellan de fyra intressentgrupperna, mellan aspekterna inom resp intressentgrupp samt mellan delaspekterna inom resp aspekt. Syftet med utvärderingsmodellen var främst att underlätta jämförelse av detaljerade utvärderingsresultat inom arbetsgruppen. Utvärderingsresultaten i detta dokument presenteras i termer av rangordning mellan avgiftskoncept med kvalitativa motiveringar. 1.3 Struktur på detta dokument Utredningen har valt ut åtta stycken avgiftskoncept för vidare utvärdering. I avsnitt 2 ges en översiktlig beskrivning av likheterna och skillnaderna mellan dessa koncept. Avsnitt 3 presenteras de fyra intressentgrupperna samt de aspekterna som har använts i den begränsade utvärderingen. Utvärderingsresultaten redovisas i avsnitt 4, medan slutsatserna som kan dras från den begränsade utvärderingen finns i avsnitt 5.

7 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 7 av 7 2. AVGIFTSKONCEPT Detta avsnitt ger en översiktlig beskrivning av likheter och skillnader mellan de åtta olika avgiftskoncepten som har tagits fram inom utredningen om miljöstyrande bilavgifter. Paragraf 2.1 presenterar de olika byggstenarna som ett avgiftskoncept består av såsom betalningsmetoder, avgiftsprinciper, betalzoner och kontrollmetoder. Paragraf 2.2 presenterar hur kombinationen av dessa byggstenar bildar de åtta olika avgiftskoncepten som har valts ut för vidare utvärdering. 2.1 Byggstenar Ett avgiftskoncept är en unik sammansättning av följande: kombination av betalningsmetoder avgiftsprincip lämplig struktur på betalzoner passande kontrollmetoder. Nedan beskrivs de olika byggstenarna Betalningsmetoder En betalningsmetod är sättet som trafikanten kan betala avgiften på. Eftersom det finns flera olika trafikantgrupper, som kommer i kontakt med avgiftssystemet mer eller mindre ofta, behövs en serie med betalningsmetoder för att täcka alla trafikanters behov. Några av dessa betalningsmetoder kräver att fordonet utrustas med speciell utrustning s k fordonsenhet, medan andra inte. Följande betalningsmetoder har definierats: för trafikanter utan fordonsenhet manuell betalning vid betalsnitt betalning på andra platser betalning via telefon betalning via giro för trafikanter med fordonsenhet automatisk betalning via centralt konto automatisk betalning via elektronisk börs.

8 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 8 av Manuell betalning vid betalsnitt Manuell betalning innebär att trafikanten stannar och betalar i s k manuella fält vid inträde i en betalzon. Betalningen kan ske antingen med kontanter eller kort till en kassör eller en automat Betalning på andra platser Betalning på andra platser innebär att trafikanten betalar på annan plats än vid själva zongränsen. Betalning kan ske före, under eller efter den faktiska resan vid en manuell disk eller till en automat. Fordonets registreringsnummer måste anges för att betalningen ska kunna kontrolleras Betalning via telefon Trafikanten kan betala via telefon före, under eller efter resan genom att ringa ett speciellt nummer och ange fordonets registreringsnummer. Efter att det automatiska systemet har talat om vilket registreringsnummer som angivits måste trafikanten bekräfta. Betalning kan ske antingen med kontanter, kort eller via telefonräkningen beroende på om en betaltelefon eller privat telefon används Betalning via giro Trafikanter som missat att betala på annat sätt kan som en sista utväg betala via giro och därvid ange datum och fordonets registreringsnummer Automatisk betalning Automatisk betalning innebär att trafikanten slipper deklarera inträdet i en betalzon. Detta sköts automatiskt av en fordonsenhet som fästs i bilen. Följande två former av automatisk betalning kan erbjudas: Centralt konto vilket är att jämföra med betalkort. Fordonsenheten identifierar det konto som ska debiteras och betalning kan ske i efterskott via faktura eller genom insättning på kontot i förskott. Elektronisk börs innebär att avgiften dras direkt från ett smart kort insatt i fordonsenheten.

9 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 9 av Avgiftsprinciper Avgiftsprincipen definierar den händelse som medför skyldighet att betala avgift. Ett system utformas utifrån en av följande avgiftsprinciper. färdvägsprincip Färdvägsprincipen bygger på att man delar upp en färdväg i många små avsnitt och den totala avgiften som ska betalas består av summan av alla avsnittens avgifter. Den här principen möjliggör betalning för det faktiska utnyttjandet av vägen i enlighet med miljökostnaderna som en körning medför. passage av zongräns Avgiftsprincipen bygger på att man endast betalar för inträde i (eller utträde ur) en zon. Detta innebär att avgiften inte är beroende av körd sträcka inom zonen och att fordon som kör omkring utan att lämna zonen inte betalar något. vistelseprincip Vistelseprincipen innebär att all trafik som rör sig inom zonen ska betala den aktuella zonavgiften. Det är alltså inte enbart fordon som kör in i (eller ut ur) zonen som ska betala utan också fordon som kör omkring inne i zonen. Avgiften är dock inte beroende av körsträcka inom zonen. Ett införande av färdvägsprincipen innebär att det avgiftsbelagda området delas upp i ett stort antal små betalzoner. Principerna som bygger på passage av zongräns eller vistelse kan enbart användas om det avgiftsbelagda området är uppdelat i ett litet antal större zoner. Det har antagits att samma avgiftsprincip skall gälla för alla trafikanter. Skälet för detta är att tillämpning av olika avgiftsprinciper, t ex färdvägsprincipen för trafikanter med fordonsenhet och vistelseprincipen för trafikanter utan fordonsenhet, bedöms ha orimliga konsekvenser med hänsyn till kraven på lika och rättvis behandling Betalzoner Komplexiteten i betalzonindelningen kan variera avsevärt beroende på vilken grad av differentiering som krävs i avgiftssystemet. Betalzonindelningen kan kännetecknas av det genomsnittliga antalet zongränser som trafikanter passerar under en enkel resa. För trafikanter som använder automatisk betalning har det mindre betydelse hur många zoner som passeras under en resa eftersom fordonsenheten tar hand om att rätt avgift debiteras. Men för trafikanter utan fordonsenhet kan det bli komplicerat om de själva måste redogöra för antalet zoner som de har passerat eller skall betala manuellt vid varje zongräns.

10 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 10 av A Följande komplexitetsnivåer har definierats: Nivå 1: Strukturen på betalzonerna är sådan att majoriteten av trafikanter utan fordonsenhet passerar högst en zongräns under en resa 1. Nivå 2: Strukturen på betalzonerna är sådan att majoriteten av trafikanter utan fordonsenhet passerar högst två zongränser under en resa. Detta betraktas som en övre gräns för vad som är rimligt att hantera för dessa trafikanter. Nivå 3: Strukturen på betalzonerna är sådan att både trafikanter med och utan fordonsenhet kan passera ett stort antal zongränser Kontrollmetoder För att säkerställa att trafikanterna betalar krävs olika kontrollmetoder som gör det möjligt att kontrollera att avgiften betalas och om så inte är fallet inkräva en kontrollavgift. Följande kontrollmetoder, förenliga med betalningsmetoderna i avsnitt 2.1, används för att motverka trafikanternas försök att undgå betalning: stickprov vid zongräns kontrollstationer innanför zongräns Stickprov vid zongräns På alla platser där fordon anländer till (eller lämnar) en betalzon placeras videokameror. Fordon som har betalt vid passagen kan passera förbi utan att bli registrerade. För resterande fordon sker en slumpmässig 2 fotografering av registreringsskylten. Om betalning inkommer för ett fotograferat registreringsnummer förstörs bilden. I annat fall får fordonsägaren en faktura på kontrollavgiften hemskickad Kontrollstationer innanför zongräns Kontrollstationer kan antingen vara stationära eller mobila med videokameror placerade så att passerande fordon kan fotograferas. Det finns två typer av kontrollstationer: typ 1: endast videofotografering typ 2: en kombination av videofotografering och kommunikation med fordonsenheten. 1 Observera att detta inte innebär att det avgiftsbelagda området består av en enda betalzon. Det är fortfarande möjligt att dela upp området i flera zoner. 2 Det har antagits att stickprovsandelen är så stor att det statistiskt sett inte är lönsamt att låta bli att betala den normala avgiften och acceptera att då och då få en kontrollavgift.

11 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 11 av B Typ 1: Endast videofotografering Den här kontrollmetoden innebär att registreringsskylten på alla passerande fordon fotograferas. Om betalning inkommer för ett fotograferat registreringsnummer förstörs bilden. I annat fall skickas en faktura på kontrollavgiften till fordonsägaren Typ 2: En kombination av videofotografering och kommunikation Den här kontrollmetoden innebär att det via kommunikation med fordonsenheten kontrolleras huruvida betalning har genomförts eller ej. Beroende på vilken teknisk lösning som används tillämpas en av följande metoder: Realtidsmetoden Om den tekniska lösningen gör det möjligt att fastställa att betalning har skett medan fordonet befinner sig inom kameraområdet så passerar alla fordon med godkänd betalning utan att fotograferas. Alla andra fordon inklusive de utan fordonsenhet fotograferas. Bilderna behandlas därefter på följande sätt: Bilder som kan matchas mot en icke automatisk betalning förstörs. Resterande bilder används för att skicka en faktura på kontrollavgiften till fordonsägaren. Off-line -metoden Om den tekniska lösningen inte gör det möjligt att vid kontrollstationen i realtid fastställa att betalning har skett fotograferas alla fordon som passerar. Samtidigt, men inte koordinerat med fotograferingen, kontrolleras betalningsstatus för de bilar som befinner sig i närheten av kontrollstationen. Bilderna behandlas sedan i efterhand enligt följande: Bilder som kan matchas mot en godkänd automatisk betalning förstörs. Bilder som kan matchas mot en icke automatisk betalning förstörs. Resterande bilder används för att skicka en faktura på kontrollavgiften till fordonsägaren.

12 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 12 av C 2.2 Utvalda avgiftskoncept Utifrån byggstenarna i föregående kapitel har åtta avgiftskoncept valts ut för vidare utvärdering. Bakgrunden till urvalet kan sammanfattas enligt följande (se tabell 1): Nummer 1 kan betraktas som ett optimerat angreppssätt: alla betalningsmetoder ingår vilket innebär att alla användarkategoriers behov täcks med en komplexitet i betalzoner som begränsar antalet passager av zongränser till två för den genomsnittlige trafikanten utan fordonsenhet bedöms balans vara nådd mellan belastningen för trafikanten och strävan efter differentiering av avgiften. vistelseprincipen bedöms som mera rättvis än principen med passage av zongräns eftersom man då får betala även för att köra inom en betalzon. Nummer 2 och 3 kan betraktas som degraderade versioner av nummer 1 med minskat antal betalningsmetoder: I nummer 2 är endast manuell betalning vid betalsnittet borttaget medan i nummer 3 även möjligheten att betala på andra platser är borttagen. I nummer 4 finns enbart automatiska betalningsmetoder. Detta medför att restriktionerna i antal passager av zongränser försvinner och alltså möjliggör tillämpning av färdvägsprincipen. Nummer 5, 6, 7 och 8 kan betraktas som varianter på 1 med möjlighet att undersöka konsekvenserna av förändringar med avseende på: ingen automatisk betalning med elektronisk börs (nummer 5) principen med passage av zongräns istället för vistelseprincipen (nummer 6); notera att eftersom behovet att kontrollera vistelse inom en betalzon inte längre finns, behövs inte längre kontrollstationer innanför zongränsen komplexitet i betalzonindelningen nivå 1: majoriteten av trafikanter utan fordonsenhet passerar inte mer än en zongräns (nummer 7) nivå 3: inga begränsningar med avseende på antal passager av zongränser (nummer 8); notera motsvarande ändring till färdvägsprincipen och ingen kontroll vid zongränserna. För alla avgiftskoncept gäller att lämpliga kontrollmetoder har valts utifrån kombinationer av betalningsmetoder, avgiftsprincip och komplexitetsnivå för betalzoner. Detta har skett under beaktande av att inte mer än nödvändigt ska göras för att säkerställa att reglerna efterföljs. En översikt över de utvalda avgiftskoncepten presenteras i tabell 1.

13 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 13 av D Nr Betalningsmetoder Avgiftsprincip Zonkomplexitet Kontrollmetoder 1 alla: manuell betalning andra platser telefon betalning via giro automatiskt: centralt konto elektronisk börs vistelse nivå 2 stickprov vid zongränsen kontrollstationer innanför zongränsen 2 alla utom: manuell betalning vistelse nivå 2 stickprov vid zongränsen kontrollstationer innanför zongränsen alla utom: manuell betalning andra platser enbart: automatiskt: centralt konto elektronisk börs alla utom: automatiskt: elektronisk börs alla vistelse nivå 2 stickprov vid zongränsen kontrollstationer innanför zongränsen färdväg nivå 3 kontrollstationer innanför zongränsen vistelse nivå 2 stickprov vid zongränsen kontrollstationer innanför zongränsen passage av zongräns nivå 2 stickprov vid zongränsen 7 alla vistelse nivå 1 stickprov vid zongränsen kontrollstationer innanför zongränsen 8 alla färdväg nivå 3 kontrollstationer innanför zongränsen Tabell A Översikt över de olika avgiftskonceptens innehåll

14 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 14 av E 3. UTVÄRDERINGSASPEKTER För att jämföra för- och nackdelarna med de framtagna avgiftskoncepten har ett antal utvärderingsaspekter definierats för följande intressentgrupper: trafikant driftsorganisation myndigheter miljö / samhälle. Av de fyra intressentgrupperna har förutsättningarna främst möjliggjort en utvärdering av trafikantperspektivet. Övriga intressentgruppers aspekter har endast i begränsad omfattning kunnat bedömas. Därtill krävs en utarbetning av tekniska lösningar för avgiftskoncepten samt en beskrivning av deras organisatoriska konsekvenser. Att utifrån trafikmodeller för Stockholm och Göteborg analysera trafik- och miljöeffekterna för de olika avgiftskoncepten var planerat som en central del i utvärderingsprocessen. I samband med de ändrade direktiven för utredningen har detta inte varit möjligt. Den enskilt tyngsta aspekten om vilka externa miljöeffekter de olika avgiftskoncepten medför, har därmed inte kunnat utvärderas. 3.1 Trafikant Det kan med fog antas att ett avgiftssystem för miljöstyrande bilavgifter i sin utformning måste ta särskild hänsyn till de dagliga användarna, trafikanterna. För trafikanten har följande aspekter utvärderats: användarvänlighet lättförståelighet rättvisa personlig integritet Användarvänlighet Avgiftskoncepten kan upplevas vara olika användarvänliga för olika trafikantkategorier. Vid kontakter med avgiftssystemet måste ett antal aktiviteter utföras, som av trafikanten kan uppfattas som besvärliga eller onödiga och som kan skapa icke önskade tidsförluster. Exempel på sådana aktiviteter är att köpa en biljett eller att installera en fordonsenhet för att få tillträde till det avgiftsbelagda området.

15 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 15 av F Lättförståelighet Om reglerna för systemet är för komplexa att förstå, kan lätt missförstånd uppstå som försvårar användningen för trafikanterna. Ju mer komplext systemets avgiftsprincip, zonindelning och kontrollmetoder är, desto svårare blir det att förstå hur systemet fungerar, i synnerhet för tillfälliga trafikanter. Likaså kan helt nya betalningsmetoder uppfattas som oklara och svårbegripliga Rättvisa Att trafikanter upplever systemet som rättvist är viktigt för att det skall accepteras. Det uppfattas i allmänhet som rättvist när avgiften för en körning inom det avgiftsbelagda området motsvarar miljökostnaderna som denna körning medför. Å andra sidan, om vissa trafikanter, beroende på var de bor, kan få betala en högre avgift än andra för att nå samma resmål, kan detta kännas diskriminerande. Eftersom det ej är möjligt att ta fram trafikprognoser, kan delaspekten huruvida avgifterna för körningar motsvarar deras miljökostnader enbart utvärderas genom en bedömning utan kvantitativt underlag Personlig integritet Trafikanterna kan uppleva att avgiftssystemet gör intrång i den personliga integriteten. Trafikanternas uppfattning kan variera beroende på vilken och hur länge information relaterad till betalningar och körningar sparas i systemet. Metoderna för att kontrollera om betalning erlagts är särskilt känsliga. 3.2 Driftsorganisation Driftsorganisationen svarar för den löpande driften av systemet. I denna roll är man systemets ansikte utåt mot trafikanterna. Två aspekter har utvärderats som relateras till driftsorganisationen: driftskostnader tekniska investeringar. Eftersom vare sig tekniska lösningar eller organisatoriska konsekvenser föreligger på detta stadie, kan dessa kostnadsaspekter enbart utvärderas genom en bedömning utan kvantitativt underlag.

16 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 16 av Driftskostnader Driftskostnaderna är avgörande för verksamhetens effektivitet. Lönekostnaderna utgör oftast den största kostnadsposten. Ett system med en hög grad av automatisering, som minimerar manuella betalningar till kassör och manuell kontrollverksamhet, är därför att föredra Tekniska investeringar Tekniska investeringar avser i detta sammanhang de investeringar som är nödvändiga för att bygga upp och installera avgiftssystemet. Det handlar om teknisk utrustning såsom t ex fordonsenheter för automatisk betalning, apparatur för att kontrollera att avgifterna erlagts och apparatur för manuell betalning vid betalsnitt eller på andra platser. 3.3 Myndigheter Myndigheternas uppgift är att skapa förutsättningar för systemets införande genom att tillföra medel för investeringar i systemets infrastruktur. Myndigheterna är också mottagare av intäkterna som systemet genererar. Den enda aspekt som är möjlig att utvärdera i detta skede är de olika avgiftskonceptens konsekvenser vad gäller infrastruktur Infrastruktur Investeringar i infrastruktur kan bli aktuella beroende av vilket koncept som föredras. Det rör sig t ex om investeringar i extra körfält, till- och frånfarter i samband med manuell betalning vid betalsnitt. Uppställning av kontrollstationer utgör andra investeringar i infrastruktur. 3.4 Miljö / samhälle Samhället som helhet drar nytta av trafik- och miljöeffekterna som ett miljöstyrande bilavgiftssystem medför. I konkreta termer handlar det om minskning av trängsel, emissioner och trafikolyckor. Eftersom det ej har varit möjligt att ta fram trafikprognoser, kan de externa miljöeffekterna ej utvärderas. Trafiksäkerheten är den enda aspekt som berör miljön / samhället som kunnat utvärderas i detta skede.

17 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 17 av Trafiksäkerhet Som del av denna aspekt utvärderas trafiksäkerhetskonsekvenser i samband med själva betalningstillfället, t ex: trafikrisker vid separation och sammanvävning av trafikflöden vid manuell betalning utökad kognitiv belastning för trafikanten i samband med skyltning och anvisningar som behövs för avgiftssystemet.

18 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 18 av RESULTAT AV UTVÄRDERINGEN Utvärderingsresultaten presenteras utifrån de fyra intressentgruppernas perspektiv och i form av preferenser för byggstenarna avgiftsprincip, betalningsmetoder och zonkomplexitet. För intressentgrupperna redovisas resultaten från varje aspekt. För trafikanten och driftsorganisation redovisas även det sammanvägda resultatet. I de medtagna figurerna åskådliggörs hur de olika avgiftskoncepten positioners i förhållande till varandra för ett antal utvalda aspekter och intressentgrupper. 4.1 Trafikant Utvärderingen ur trafikanternas synvinkel har klart visat att det färdvägsbaserade avgiftskonceptet 8, som innehåller alla betalningsmetoder och ett obegränsat antal zoner, i praktiken är ogenomförbart. För att kunna beräkna den differentierade avgiften för de icke automatiska betalningsmetoderna krävs det att trafikanten detaljspecificerar den planerade eller tillryggalagda färdvägen. Detta anses som helt olämpligt både ur aspekterna användarvänlighet, lättförståelighet och personlig integritet. Detta avgiftskoncept är därför inte medtaget i den fortsatta redovisningen Användarvänlighet och lättförståelighet figur a visar utvärderingsresultaten för aspekterna användarvänlighet och lättförståelighet. Det kan utläsas att färdvägsprincipen (avgiftskoncept 4) värderas som olämpligt för dessa aspekter. Införandet av avgiftssystem med denna avgiftsprincip innebär i praktiken att alla fordon utrustas med en fordonsenhet och detta är inte särskilt användarvänligt, i synnerhet inte för sällantrafikanter. Färdvägsprincipen, som kännetecknas av avgifter som är differentierade per vägsträcka och stickprovskontroll inom det avgiftsbelagda området, bedöms vidare som svårt att överblicka, även för mera vana trafikanter. Vidare observeras att passage av zongräns (avgiftskoncept 6) som avgiftsprincip föredras framför vistelse (avgiftskoncept 1). Skälet för detta är att vistelseprincipen, även vid manuell betalning vid betalsnitt, förutsätter att trafikanten anger fordonets registreringsnummer för att möjliggöra stickprovskontroll av att betalning har skett innanför zongränsen. Detta förfarande bedöms som mindre användarvänligt och lättförståeligt.

19 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 19 av 13 bra 1/5 7 6 Användarvänlighet dålig dålig Lättförståelighet bra Figur A Utvärdering av användarvänlighet och lättförståelighet. Vad gäller betalningsmetoder observeras att ju flera betalningsmetoder som erbjuds desto mer användarvänliga och lättförståeliga blir avgiftskoncepten (jämför avgifts-koncepten 1, 2, 3 och 5). Detta beror på att borttagning av lämpliga betalningsmetoder tvingar trafikanter att använda alternativa betalningsmetoder, som är svårare att förstå (t ex betalning via telefon istället för manuell betalning vid betalsnitt eller på andra platser), eller kräver mera insats (t ex betalning vid andra platser istället för manuell betalning vid betalsnitt). Detta gäller förstås i synnerhet sällantrafikanter. Slutligen kan utläsas av figur a att en enkel zonindelning (avgiftskoncept 7) föredras framför en mera komplex zonindelning (avgiftskoncept 1) både ur perspektiv användarvänlighet och lättförståelighet. Vid en enkel zonindelning passeras färre zongränser under en körning än vid en mera komplex zonindelning. Eftersom en avgift ska erläggas för varje betalzon som trafikanten vistas i, innebär en enkel zonindelning att den totala avgiften för en körning endast består av ett mindre antal delavgifter. Detta bedöms som lättare att fatta samt kräver mindre insats vid betalning än en mera differentierad avgift, i synnerhet för icke automatiska betalningsmetoder.

20 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 20 av Rättvisa figur b visar utvärderingsresultaten för rättvisa matchat mot användarvänlighet. Det observeras att färdvägsprincipen (avgiftskoncept 4), i motsats till vad som gäller för användarvänlighet, bedöms vara den mest lämpliga avgiftsprincipen ur rättvisesynpunkt. Skälet för detta är att avgiften för varje körning motsvarar den verkliga miljökostnaden som körningen medför. bra 1/5 6 7 Användarvänlighet dålig dålig Rättvisa bra Figur B Utvärdering av användarvänlighet och rättvisa. Den begränsade utvärderingen gör det ej möjligt att utläsa någon preferens mellan avgiftsprinciperna vistelse (avgiftskoncept 1) och passage av zongräns (avgiftskoncept 6) ur rättvisesynpunkt. Från aspekten att avgiften för en körning ska motsvara dess miljökostnader, föredras vistelse eftersom en avgift tas ut för alla körningar inom det avgiftsbelagda området. Dock kan vistelseprincipen uppfattas som orättvist mot boende inom det avgiftsbelagda området, särskilt i kombination med vissa parkeringspolicier som kräver att bilar förflyttas vid t ex datumparkering eller städning. Slutligen noteras att det inte heller är möjligt att dra någon slutsats vad gäller zonkomplexiteten. En mera komplex zonindelning (avgiftskoncept 1) hamnar närmare principen att avgiften för en körning ska motsvara dess miljökostnader än en enkel zonindelning (avgiftskoncept 7), men introducerar samtidigt flera zongränser och därmed flera barriärer mellan olika delar inom en tätort.

21 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 21 av Personlig integritet Vistelseprincipen utesluter anonym manuell betalning vid betalsnitt, eftersom det förutsätter att trafikanten anger fordonets registreringsnummer för att möjliggöra stickprovskontroll av att betalning har skett innanför zongränsen. Därför bedöms passage av zongräns (avgiftskoncept 6) vara en lämpligare avgiftsprincip än vistelse (avgiftskoncept 1) vad gäller bevarande av den personliga integriteten. Vistelseprincipen och färdvägsprincipen värderas som likvärdiga ur denna aspekt. Automatisk betalning via elektronisk börs (erbjuds i alla avgiftskoncept förutom avgiftskoncept 5) bedöms bättre för bevarande av den personliga integriteten än automatisk betalning via centralt konto. Betalning via centralt konto medför insamling och lagring av information beträffande tid och plats för en körning, medan betalning via elektronisk börs inte lämnar några spår av sådan information Sammanvägt figur c visar de sammanvägda utvärderingsresultaten för trafikanten matchat mot driftsorganisationen. Det kan observeras att passage av zongräns (avgiftskoncept 6) värderas som en lämpligare avgiftsprincip ur trafikantens synpunkt än vistelse (avgiftskoncept 1). Det noteras att utvärderingen av både aspekterna användarvänlighet, lättförståelighet och personlig integritet pekar åt samma håll. Vidare kan utläsas att ur trafikantens synpunkt föredras vistelseprincipen (avgiftskoncept 1) framför färdvägsprincipen (avgiftskoncept 4). Detta trots att färdvägsprincipen bedöms vara den mest lämpliga ur rättvisesynpunkt. Aspekterna användarvänlighet och lättförståelighet har dock tillsammans bedömts väga tyngre. Vad gäller betalningsmetoder observeras att trafikanterna inte skulle uppskatta borttagning av manuell betalning vid betalsnitt och på andra platser (jämför avgiftskoncept 1, 2 och 3). Utvärderingen av aspekterna användarvänlighet och lättförståelighet visar att det är viktigt att erbjuda lämpliga betalningsmetoder till alla trafikantkategorier. Slutligen kan det utläsas ur figur c att trafikanterna föredrar en enkel zonindelning (avgiftskoncept 7) framför en mera komplex (avgiftskoncept 1). En enkel zonindelning ökar användarvänligheten och lättförståeligheten, i synnerhet för trafikanter utan fordonsenhet.

22 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 22 av 16 bra Trafikant 3 4 dålig dålig Driftsorganisation bra Figur C Utvärdering av trafikant och driftsorganisation 4.2 Driftsorganisation Driftskostnader figur d visar utvärderingsresultaten för driftskostnader matchat mot tekniska investeringar. Det observeras att passage av zongräns (avgiftskoncept 6) ur driftssynpunkt föredras som avgiftsprincip framför vistelse (avgiftskoncept 1). Skälet för detta är att passage av zongräns inte kräver några kontrollstationer innanför zongränserna och därmed inte heller personalskostnader för att driva dessa. Dessutom tillåter passage av zongräns för automatiska betalningsmetoder kontroll av att betalning har skett utan att fotografera fordon. Detta innebär att enbart fordon för vilka avgiften inte har betalts fotograferas och detta resulterar i lägre driftskostnader för avläsning av videobilder. Vad gäller betalningsmetoder kan det utläsas av figur d att manuell betalning vid betalsnitt och på andra platser är dyra betalningsmetoder ur driftssynpunkt (jämför avgiftskoncept 1, 2 och 3). Detta beror på att dessa betalningsmetoder kräver en relativt hög personalinsats både för mottagning av betalningar och hantering av kontanter.

23 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 23 av 17 låga 3 Driftskostnader höga höga Tekniska investeringar låga Figur D Utvärdering av driftskostnader och tekniska investeringar Tekniska investeringar figur d visar utvärderingsresultaten för tekniska investeringar matchat mot driftskostnader. Passage av zongräns (avgiftskoncept 6) föredras som avgiftskoncept framför vistelse, främst för att det möjliggör användning av enklare och därmed billigare fordonsenheter. Färdvägsprincipen (avgiftskoncept 4) förutsätter i praktiken att alla fordon som färdas inom det avgiftsbelagda området utrustas med en fordonsenhet. Eftersom, detta kräver höga investeringar i relativt dyra fordonsenheter, bedöms färdvägsprincipen ur investeringssynpunkt som klart sämre än vistelseprincipen (avgiftskoncept 1). Slutligen kan utläsas av figur d att manuell betalning, i synnerhet på andra platser, innebär relativt höga investeringar (jämför avgiftskoncept 1, 2 och 3). Skälet för detta är att det krävs installation av betalningsapparatur på många olika ställen.

24 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 24 av Sammanvägt figur c visar de sammanvägda utvärderingsresultaten för driftsorganisationen matchat mot trafikanten. Passage av zongräns (avgiftskoncept 6) är en billigare avgiftsprincip än vistelse (avgiftskoncept 1), eftersom det medför både lägre driftskostnader och tekniska investeringar. Vistelseprincipen (avgiftskoncept 1) föredras i sin tur, främst på grund av de lägre investeringskostnaderna, framför färdvägsprincipen (avgiftskoncept 4). Ur driftsorganisationens synvinkel bör manuell betalning vid betalsnitt och på andra platser undvikas (jämför avgiftskoncept 1, 2, och 3), beroende på att dessa betalningsmetoder medför höga drifts- och investeringskostnader. Det kan lätt utläsas av figur c att utvärderingsresultaten ur trafikantens och driftsorganisations synvinkel går isär vad gäller dessa betalningsmetoder. Vad gäller zonkomplexiteten går det inte att utläsa någon tydlig preferens utifrån driftsorganisationens synvinkel. 4.3 Myndigheter Infrastruktur Passage av zongräns (avgiftskoncept 6) bedöms vara den lämpligaste avgiftsprincipen vad gäller investeringar i infrastruktur. Skälet för denna bedömning är att passage av zongräns, i motsatsen till vistelseprincipen (avgiftskoncept 1) och färdvägsprincipen (avgiftskoncept 4), inte kräver några kontrollstationer innanför zongränserna. Med tanke på investeringar i infrastruktur bör manuell betalning vid betalsnitt undvikas, eftersom det förutsätter byggandet av relativt dyrbara och utrymmeskrävande betalstationer. Vad gäller zonkomplexiteten går det inte att utläsa någon tydlig preferens ur den begränsade utvärderingen.

25 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 25 av Miljö / samhälle Trafiksäkerhet Utvärderingen av trafiksäkerhetsaspekten leder till en tydlig rangordning av betalningsmetoderna. Automatiska betalningsmetoder anses vara de mest lämpliga, eftersom de inte kräver någon åtgärd från trafikanterna vid själva betalningstillfället och således inte lägger någon som helst kognitiv belastning på dessa. Betalning via telefon förutsätter att trafikanterna håller koll på i vilka betalzoner de vistas under körningen och medför därmed en viss kognitiv belastning under körningen. Manuell betalning på andra platser kommer därutöver sannolikt att innebära extra fordonskilometrar inom det avgiftsbelagda området för att hitta och besöka dessa betalningsplatser. Dessa ytterligare fordonskilometrar bedöms som negativa för trafiksäkerheten och miljö. Manuell betalning vid betalsnittet innebär först en separation och sedan sammanvävning av trafikflöden vid själva betalstationen och värderas därför som sämst ur trafiksäkerhetssynpunkt. Vad gäller trafiksäkerheten föredras en enkel zonindelning (avgiftskoncept 7) framför en mera komplex zonindelning (avgiftskoncept 1). Detta beroende på att den kognitiva belastningen på trafikanterna minskar i samband med minskningen av antalet zongränser som passeras under en körning. Det går inte att utläsa någon tydlig preferens för en viss avgiftsprincip ur den begränsade utvärderingen.

26 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 26 av 1A 5. SLUTSATSER tabell b sammanfattar slutsatserna som kan utläsas av den begränsade utvärderingen sett både utifrån de intressentgrupper och byggstenar, som har använts för sammansättningen av avgiftskoncepten. Avgiftsprincip Betalningsmetoder Zonkomplexitet Trafikant passage av zongräns många olika betalningsmetoder Driftsorganisation passage av zongräns ingen manuell betalning vid betalsnitt och på andra platser Myndigheter passage av zongräns ingen manuell betalning vid betalsnitt enkel zonindelning (nivå 1) (kan ej utläsas av utvärderingen) (kan ej utläsas av utvärderingen) Miljö (kan ej utläsas av utvärderingen) Sammanvägd passage av zongräns automatiska betalningsmetoder minimering av manuell betalning vid betalsnitt och på andra platser (kan ej utläsas av utvärderingen) enkel zonindelning (nivå 1) Tabell B Slutsatser från utvärderingen. Passage av zongräns framstår som den lämpligaste och färdväg som den minst lämpliga avgiftsprincipen för både trafikanten och driftsorganisationen. Även den begränsade utvärderingen utifrån myndigheternas perspektiv (endast investeringar i infrastruktur utvärderades) visar på en preferens för passage av zongräns. Det är emellertid inte möjligt att dra någon slutsats ur miljöns / samhällets perspektiv, eftersom den enskilt tyngsta aspekten om vilka externa miljöeffekter de olika avgiftskoncepten medför inte kunnat utvärderas. Den sammanvägda slutsatsen ur den begränsade utvärderingen är därför att passage av zongräns bedöms vara den lämpligaste avgiftsprincipen och att vistelseprincipen föredras framför färdvägsprincipen.

27 Utredning miljöstyrande bilavgifter Sida 27 av 1B Utvärderingen av betalningsmetoder ur de olika intressentgruppernas synvinkel leder inte fram till någon entydig slutsats. Ur perspektiv av de kostnadsbetonade intressentgrupperna driftsorganisation och myndigheter är slutsatsen att manuell betalning vid betalsnitt och på andra platser bör undvikas. Även den begränsade utvärdering ur perspektiv av miljön / samhället (endast trafiksäkerhet) pekar på en preferens för automatiska betalningsmetoder. Å andra sidan framgår det tydligt från utvärderingen att trafikanterna, i synnerhet sällantrafikanterna, inte skulle uppskatta om manuell betalning vid betalsnitt och på andra platser tas bort. Därför är slutsatsen att den framtida inriktningen ska vara att minimera antalet betalstationer med manuell betalning och även antalet övriga betalplatser. En idé kan vara att enbart erbjuda manuell betalning på större infartsleder där främmande trafik förekommer. På detta sätt kan kraven från sällantrafikanterna tillgodoses, medan samtidigt kostnaderna och de negativa trafiksäkerhetseffekterna minskas till en acceptabel nivå. Utvärderingen av zonkomplexiteten kommer endast fram till entydiga resultat ur trafikanternas synvinkel, som föredrar en enkel zonindelning (nivå 1) framför en mera komplex zonindelning (nivå 2). Det går inte på detta stadie att utpeka en preferens för en viss zonindelning ur driftorganisationens och myndigheterna perspektiv, beroende på att varken tekniska lösningar eller organisatoriska konsekvenser föreligger. Det är inte heller möjligt att dra någon slutsats vad gäller zonkomplexiteten ur miljöns / samhällets synvinkel, eftersom de externa miljöeffekterna inte kunnat utvärderas. Den sammanvägda slutsatsen från den begränsade utvärderingen är därför densamma som ur trafikantens synvinkel, dvs en preferens för en enkel zonindelning. Det ska observeras att, som en direkt konsekvens av de ändrade direktiven från regeringen (K97/5039/3), endast en begränsad utvärdering av de framtagna avgiftskoncepten har genomförts. Eftersom trafik- och miljökonsekvenser inte kunnat utvärderas, är det inte heller möjligt att göra ett rättvisande urval av de mest lovande koncepten för vidare utveckling. Detta dokument är därför endast en redovisning av de framtagna avgiftskoncepten samt resultaten av den begränsade utvärderingen av dessa.