KNUT Elektronisk offentlig upphandling av telekommunikationstjänster VINNOVA projekt inom programmet E-tjänster i offentlig verksamhet Slutrapport

Transkript

1 1 KNUT Elektronisk offentlig upphandling av telekommunikationstjänster VINNOVA projekt inom programmet E-tjänster i offentlig verksamhet Slutrapport 1

2 2 Sammanfattning Alltfler uppgifter genomförs idag på elektronisk väg via Internet. Det gäller även för offentlig upphandling. Oftast handlar det då om enklare inköp eller delmoment, men mer sällan eller aldrig av inköp av mer komplexa varor och tjänster eller av hela upphandlingsprocessen. KNUT-projektets syfte har varit att skapa förutsättningar för det senare - att kunna genomföra elektronisk offentlig upphandling av telekommunikationstjänster. Offentlig upphandling handlar om stora belopp. Dess betydelse har av flera skäl ökat under senare tid. Till orsakerna hör att införande av konkurrens på många marknader har tvingat offentliga organisationer att välja där det tidigare helt enkelt inte fanns någon valsituation. Vidare sker en koncentration till kärnverksamheter, vilket nödvändiggör upphandling av outsourcade tjänster. I en del fall genomför den offentliga sektorn samordnade inköp genom ramavtal. Den absolut största delen av all offentlig upphandling sker dock på lokal nivå. Elektronisk upphandling ses främst som ett verktyg för rationalisering och effektivisering. Därutöver kan elektroniken utnyttjas som ett medel för affärsutveckling av både inköpande myndigheter och anbudsgivare. Telekomtjänster har länge varit en nyckelförutsättning för en väl fungerande offentlig sektor och dess betydelse är stadigt växande. (Se kapitlen 1 Bakgrund respektive 2 Elektronisk upphandling och KNUT-projektet). KNUT-projektets vision är att möjliggöra bättre offentlig service till lägre kostnad. Det ska ske genom framtagande av ett verktyg som ger förutsättningar för decentralisering utan att förta alternativet centrala upphandlingar. Verktyget i form av en Internetbaserad portal med en för alla tillgänglig modell ger upphandlande myndigheter möjligheter att enklare själva göra effektivare upphandlingar som svarar mot myndighetens specifika behov. Samtidigt förbättras konkurrensen inte minst genom att mindre och medelstora företag lättare kan delta i anbudsgivningen. Verktyget är hjälpmedel i hela upphandlingsprocessen för genomförande av behovsanalys, framtagande av kravspecifikation och utformning av ett förslag till avtal mellan kund och leverantör. KNUT syftar således till att hela 2

3 3 upphandlingsprocessen av telekomtjänster från ax till limpa ska kunna genomföras elektroniskt. (Se kapitlen 3 Vision, 4 Syfte och 5 Nuläge). KNUT-projektet startad i juni 2006 och avslutades vid det senaste årsskiftet. Arbetet har genomförts med representanter från både den offentliga och privata sektorn. Vidare kommer projektledaren från den akademiska världen. Det är viktigt att framhålla KNUT-projektets annorlunda metodik i jämförelse med andra arbeten. Hittills har ansträngningarna inom elektronisk upphandling främst inriktats på faserna från kravspecifikationen. KNUT startar med användarnas behov och nulägesbeskrivning, vilket innebär att utgångspunkterna är användarnas arbetssituationer, myndighetens telekompolicy, geografisk spridning och arv i form av ingångna avtal, ägd och hyrd befintlig utrustning och personal såsom telefonister och driftspersonal. Denna ansats ger myndigheten ett bättre underlag för att iterativt analysera möjligheter och konsekvenser av olika scenarier, val av upphandlingsform och innehåll. Väl genomförda nuläges- och behovsanalyser underlättar arbetet med kravspecifikationen och ökar väsentligt möjligheterna till ett för alla parter gynnsamt avtal och lyckad upphandling som fungerar under hela avtalsperioden. Detta är särskilt viktigt för den offentliga sektorns organisationer då de varierar kraftigt i storlek, geografisk spridning, arbetsuppgifter och ansvar. (Se kapitel 6 Upplägg och genomförande) Arbetet inom KNUT-projektet har inneburit genomgång och analys av kravspecifikationer av genomförda upphandlingar, generaliseringar utgående från analysen och tidigare modeller samt verifiering av vald modell genom presentationer och diskussioner med myndigheter och leverantörer. Vid en workshop genomfördes en detaljerad analys, vilken bland annat ledde fram till vissa nödvändiga förändringar, vilka innebar att några funktioner måste bearbetas senare. För att kunna ta fram upphandlingsmodellen genomfördes en teoretisk analys av olika typer av offentliga upphandlingsprocesser med inriktning på om myndigheten genomför egna inköp eller gör avrop från ramavtal. Resultatet är att KNUT-modellen kan användas vid alla typer av upphandlingar. Vidare analyserades och diskuterades typanvändare/arbetssituationer och i samband med en faktisk upphandling av Lindesbergs kommun togs olika scenarier fram över de olika möjligheter som köp 3

4 4 eller leasing av utrustning alternativt köp av tjänst leder fram till. (Se kapitel 7 Framtagande av KNUT-modellen). Under KNUT-projektets gång genomfördes en del förändringar av den ursprungliga planen. Organisationen förändrades flera gånger beroende dels på förändringar inom de deltagande organisationerna, dels på ändrad karaktär på projektet från insamlande av data till främst framtagande av KNUT-modellen. Projektets kärna har dock hela tiden varit intakt. Stora delar av teoridelen utfördes inom ramen för projektledaren Helena Lindskogs doktorsavhandling Public Procurement and the Development of the Swedish Telecommunications Market år Det som inte gick att uppnå inom ramen för projektets tid och resurser är en fullständig kommersialisering av resultaten från forskningen, dvs att ta fram ett fullständigt verktyg. Samtidigt hade arbetet förmånen att testas i en faktisk upphandling. Upphandlande Lindesbergs kommun menade att medverkan i KNUT gav kommunen en unik fördel genom betoningen på att synliggöra potentialer och förebygga möjliga svårigheter. Företaget Oreo hjälpte till vid strukturering av KNUT-modellen och genomförande av testen. (Se kapitel 8 Förändringar mot ursprungliga planen respektive 9 Test av modellen i telekomtjänstupphandling av Lindesbergs kommun). Pernilla Norman från Advokatfirman Bjurman AB, var juridiskt ansvarig för projektet och utöver detta genomförde hon en analys av lämplig form för förvaltningsorganisation för KNUT-modellen och framtida verktyg. Slutsatsen är att den enda långsiktigt framgångsrika förvaltningen kräver bildande av ett nytt aktiebolag för förvaltningen av Portalen. Bolaget ska förvalta, utveckla och marknadsföra Portalen och ansvara för att den vid var tid uppfyller såväl tillämplig lag som i praxis gällande rutiner och processer. Vidare höll Pernilla Norman i framtagandet av KNUT-portalen. (Se kapitel 10 Förvaltningsorganisation respektive 11 KNUT-portalen). KNUT-projektet väckte både nationellt och internationellt intresse. Reaktionerna var speciellt positiva från kommuner, akademiska kretsar och representanter från EU. Den viktigaste slutsatsen är att det finns betydliga effektiviserings- och rationaliseringsvinster av att genomföra hela upphandlingsprocessen elektroniskt med start från analys av nuläge och behov. Den mest kontroversiella slutsatsen är synen på ramavtal. KNUT visar på nya möjligheter att genom elektronisk upphandling av hela 4

5 5 processen kan myndigheter upphandla telekomtjänster lokalt, vilket ifrågasätter slutsatserna från en utredning av Statskontoret som förordar samordning av resurser genom bildandet av en gemensam inköpscentral för statliga myndigheter. Här finns uppenbarligen behov av fördjupade studier. KNUT nådde inte hela vägen. Projektet fick avslutas utan att kunna färdigställa och utveckla en fullständigt väl fungerande portal. Det innebär även att det för närvarande inte finns någon anledning att bilda en förvaltningsorganisation. Det är en framtidsfråga att hitta en annan organisation som ska utveckla och driva KNUT-portalen vidare. (Se kapitel 12 Slutsatser och 13 Framtida forskning). Nyttan av detta betonades tydligt i den faktiska upphandling som byggde på KNUT. Upphandlingsansvarige inom Lindesbergs kommunledning Magnus Nordkvist skriver...när vi fick möjligheten att medverka i KNUT såg vi det som en unik fördel för vår kommun. Att genomföra upphandlingar där stor del läggs vid att synliggöra potentialer och att förebygga möjliga svårigheter såg vi som den stora fördelen. 5

6 6 Innehållsförteckning 1. Bakgrund 2. Elektronisk upphandling och KNUT-projektet 3. Vision 4. Syfte 5. Nuläge (eller egentligen dåläge ) 6. Upplägg och genomförande Upplägg Projektorganisation Metodik Förväntade resultat 7. Framtagande av KNUT-modellen Förutsättningar och arbetsgång Upphandlingsprocesser Uppdatering av KNUT-modellen Scenarier 8. Förändringar mot ursprungliga plan 9. Test av modellen i telekomtjänstupphandling av Lindesbergs kommun 10. Förvaltningsorganisation 11. KNUT-portalen 12. Slutsatser 13. Framtida forskning 14. Efterord Publikationer Presentationer och andra manrknadsföringsaktiviteter Referenser Bilagor 6

7 7 1. Bakgrund - offentlig upphandling alltmer i fokus Offentlig upphandling har blivit ett hett ämne som diskuteras och debatteras i pressen och andra media. Även vanliga medborgare och företag har blivit varse om och uppmärksammar offentlig upphandlings existens. Det finns flera orsaker till detta nyväckta intresse: - Teoretiska studier och praktisk erfarenhet visar på stora potentiella vinster av att genomföra offentlig upphandling i konkurrens för såväl myndigheter som företag och därmed alla medborgare - Sveriges inträde i Europeiska Unionen och tillgång till den inre europeiska marknaden innebar inom offentlig upphandling en ny nationell lagstiftning (Lagen om Offentlig Upphandling LOU) som följer för alla EU länder gemensamma direktiv. LOU innehåller bla definitioner av olika upphandlingsprocedurer och upphandlingsförfaranden, reglering av kontaktmöjligheter och ger möjlighet för företagen att överklaga. - Slopande av monopol och införande av konkurrens på flera för den offentliga sektorns verksamheter viktiga områden såsom telekom, transport, energiförsörjning osv. Den nya situationen har tvingat offentliga organisationer att välja där det tidigare inte fanns några valmöjligheter och framförallt att upphandla tjänster och ibland varor i konkurrens det som tidigare köptes från en monopolist. - Många offentliga verksamheter har främst i syfte att koncentrera sina resurser på kärnverksamheten oursourcat eller privatiserat mindre eller större delar av sina aktiviteter. Konsekvensen är att myndigheten måste upphandla dessa tjänster i konkurrens med andra aktörer. Den nya situationen kan dock resultera i felaktigt agerande, undermåliga förfrågningsunderlag, inte grundligt genomförd behovsanalys osv, vilket ibland kan ge stora eller ödesdigra konsekvenser inte bara för myndigheten utan i förlängningen också för myndigheters möjligheter att agera i stort. - För den tidigare offentligt ägde monopolisten innebär outsourcing eller privatisering av delar av verksamheten en stor förändring. Detsamma gäller 7

8 8 för de anställda. Många tidigare tryggt offentligt anställda har fått lära sig att agera inom privata företag på konkurrensutsatta marknader. Tidigare hade offentlig upphandling en ganska undanskymd plats och bedrevs mest som en ren administrativ funktion. De ovan nämnda förändringarna krävde utbildningsinsatser för inköpspersonalen och en helt annan uppmärksamhet från ledningen. För att underlätta agerandet i den nyuppkomna situation med bla brist på kompetens, som tidigare inte behövdes i samma utsträckning, har den offentliga sektorn i en del fall koncentrerat sina resurser och samordnat sina inköp inom sk ramavtal. Då kan den offentliga sektorn dessutom agera som en mycket stor köpare och pressa ner priserna samt få in viktiga, relevanta krav, exempelvis miljökrav. Samtidigt innebär ramavtalen många gånger svårigheter att få in andra än de stora anbudsgivarna. Små och medelstora företag (SME) kan ofta inte samla nödvändiga resurser och svara mot vissa övergripande krav såsom representation över hela landet eller fullständigt sortiment av varor och/eller tjänster inom det upphandlade området. Statskontoret förordar i en utredning samordning av resurser genom att bilda en gemensam inköpscentral för statliga myndigheter. En sådan "superinköpare", som bland annat tecknar ramavtal med privata leverantörer, är säkert bra. Därutöver finns dock flera andra viktiga åtgärder för att nå bättre offentliga upphandlingar. Statliga myndigheter upphandlar årligen för cirka 100 miljarder kronor, men mindre än en tiondedel genomförs idag via centrala ramavtal. Även om den nya myndigheten lyckas fördubbla eller fyrdubbla volymen av upphandlingar från ramavtal skulle likväl det mesta ändå köpas direkt genom enskilda statliga myndigheters ansträngningar. Därtill kommer den mångdubbelt större volymen av offentliga upphandlingar som genomförs av kommuner och landsting. Den offentliga sektorns förnyelse och outsourcing av icke kärnverksamhet medför ett ökat antal och en större omfattning av offentliga upphandlingar av många gånger komplicerade och komplexa tjänster. Vissa områden som informations- och kommunikationsteknologi, medicinsk utrustning med flera präglas av en synnerligen snabb teknisk utveckling som av inköparen - utöver förståelse av myndigheternas egen verksamhet - kräver både tekniska och marknadsmässiga specialistkunskaper. 8

9 9 En central "superinköpare" kan fram för allt genom stora volymer pressa priserna vid upphandling av enklare varor och tjänster. Den kan också som expert förmedla kunskap om juridiken i allmänhet och Lagen om Offentlig Upphandling (LOU) i synnerhet för att undvika tidsödande och kostnadskrävande överklaganden. Vid ramavtal kan det ibland vara svårt för myndigheter att avropa just det som man behöver för tillfället då det i ramavtalen i stort sett är omöjligt att ta hänsyn till lokala förhållanden på en specifik ort, med specifikt arv och specifika lokala behov. På marknader med fallande priser och stor konkurrens kan det bli ibland vara billigare att köpa samma vara eller tjänst från en affär eller småföretagare runt hörnet. Även användandet av offentlig upphandling som ett medel för affärsutveckling har vunnit mer och mer uppmärksamhet. Att höja kompetensen genom koncentration av tillgängliga resurser är bra, men mer kan göras. Ett sätt är att använda IT som hjälpmedel för att effektivisera själva upphandlingsprocessen genom så kallad elektronisk upphandling. 2. Elektronisk upphandling och KNUT-projektet Det finns ett stort politiskt intresse för och på senare år har det även utvecklats metoder för elektronisk upphandling. Definitionen på vad som menas med elektronisk upphandling varierar kraftigt; från enkel scanning av fakturor, elektronisk order och faktureringshantering till genomförande av hela upphandlingsprocessen elektroniskt. Elektronisk offentlig upphandling ses som en av nyckelpunkterna i EUs e- government agenda och finns med i de senaste direktiven för offentlig upphandling. Idag innebär elektronisk upphandling oftast att myndigheten fortsätter med samma rutiner men på Internet. Redan detta kan i och för sig ge betydande effektivitetsvinster. Därutöver kan elektronisk upphandling ge mycket mer genom nya möjligheter att strukturerat analysera behov och krav, avropa från centrala ramavtal eller genomföra egen upphandling utgående från redan analyserade och befintliga kravspecifikationer som finns tillgängliga på nätet. Elektronisk 9

10 10 upphandling kan leda till väsentligt minskade upphandlingskostnader för både köpare och säljare, särskilt när hela processen från behovsanalys till avtal kan genomföras elektroniskt. Som den främsta orsaken till införande av elektronisk offentlig upphandling ses rationalisering och effektivisering av själva upphandlingsprocessen. Men elektronisk offentlig upphandling kan vara mer än ett verktyg för rationalisering och effektivisering. Det kan också användas som ett medel för affärsutveckling av myndigheter och även av anbudsgivare. KNUT-projektet tar fasta på dessa nya möjligheter. KNUT-projektet använder telekomtjänster som upphandlingsobjekt. Telekom har alltid varit en viktig förutsättning för en väl fungerande offentlig sektor. Betydelsen och beroende av telekom har skärpts kolossalt under de senaste 30 åren för den offentliga sektorn, privata företag och alla medborgare. Både antalet offentliga upphandlingar och beroendet av telekommunikationer inom offentlig sektor ökar. Offentlig sektors kärnverksamhet, effektiviseringskrav och medborgarnas förväntningar på service såsom exempelvis mobil åtkomst till patientjournaler, 24-timmarsmyndighet eller information till mobiler medför ständigt ökad användning och beroende av telekommunikationer. Under samma period har telekom genomgått en närmast explosiv utveckling avseende både teknik och marknadsmässiga förhållanden. Tekniken har förändrats från främst fast telefoni till ett flertal konkurrerande och samordnade tekniker och från en enkel telefon till en stor mängd varierande terminaler där man samtidigt når olika operatörer, tjänster och nätverk. Marknaden har förändrats från monopol till en uppsjö av operatörer och andra marknadsspelare. Allt detta gör telekom intressant och utmanande. Samtidigt skiljer sig användandet av telekom mellan olika organisationer inte nämnvärt från varandra. Då telekom många gånger används på i stort sätt samma sätt skulle KNUT-verktyget snabbt kunna användas av flertalet offentliga organisationer. En lösning med ett verktyg för elektronisk offentlig upphandling av telekomtjänster 10

11 11 bör därför kunna användas på en mängd komplexa områdena såsom byggande, vård etc. 3. Vision KNUT-projektet betraktar elektronisk offentlig upphandling som ett medel att möjliggöra decentralisering utan att minska möjligheterna för centrala upphandlingar. En interent baserad portal med en för alla tillgänglig modell ger upphandlande myndigheter ett verktyg för att på enklare sätt själva göra effektivare upphandlingar som svarar mot myndighetens specifika behov. Samtidigt ökar möjligheterna för ett större antal företag att konkurrera och komma in på den offentliga marknaden. Det gäller inte minst mindre och medelstora företag (SME) genom att de kan bjuda på ett urval av tjänster och/eller på ett geografiskt begränsat område. Samtidigt samordnas kunskaper i ämnet och dessa kan kontinuerligt uppdateras och anpassas. Viktiga resultat är att tillgängligheten för en kvalitetssäkrad offentlig upphandling ökar för både offentliga kunder och leverantörsföretag, att konkurrensen ökar vilket leder till bättre kvalitet och/eller lägre priser samt att kunders och leverantörers transaktionskostnader för att delta i den offentliga upphandlingen minskar. I slutändan betyder detta bättre offentlig service till lägre kostnad. 4. Syfte Syftet med detta projekt har varit att ta fram en portal med en modell för offentlig upphandling av telekommunikationstjänster. Portalen med den anpassade bakomliggande modellen är beslutstöd i upphandlingsprocessen och hjälpmedel för genomförande av behovsanalys, framtagande av kravspecifikation och utformning av ett förslag till avtal mellan kund och leverantör på inköpssidan. Det är också tänkt att fungera som beslutstöd och hjälpmedel för leverantörssidan. Syftet med detta projekt har varit att ta fram en portal med ett verktyg i form av en Internetbaserad portal med en modell för offentlig upphandling av 11

12 12 telekommunikationstjänster. Detta kräver såväl viss forskning kring upphandlingsprocesser som praktisk utformning av verktyget. Portalen med verktyget och den anpassade bakomliggande modellen är beslutstöd i upphandlingsprocessen och hjälpmedel för genomförande av behovsanalys, framtagande av kravspecifikation och utformning av ett förslag till avtal mellan kund och leverantör på inköpssidan. Det är också tänkt att fungera som beslutstöd och hjälpmedel för leverantörssidan. En standardiserad och modulär modell med klara ansvarsgränser som är både uppgraderings- och utvecklingsbar och utgående från användarens situation och behov har uppenbara fördelar. Den förenklar beslut, tillför ordning och reda, gör statistik enklare och tillgängligare som underlag för framtida upphandlingar och även för uppgradering av själva modellen. Både verktyget och modellen hjälper myndigheterna inte bara att upphandla på rätt sätt utan även att upphandla rätt saker som just den upphandlande organisationen behöver för att driva, effektivisera och utveckla sin verksamhet. Utveckling av elektronisk offentlig upphandling av telekommunikationstjänster med den föreslagna modellen och verktyget ses som ett första steg för att realisera visionen och arbetet kan fungera som ett pilotprojekt för andra komplexa produkter och tjänster. 5. Nuläge (eller egentligen dåläge ) Mot denna vision kunde det dåvarande nuläget i Sverige beskrivas på följande sätt inom behovsområdet telekommunikationstjänster. Verva (tidigare Statskontoret och senare Kammarkollegiet) genomförde centrala upphandlingar som resulterade i avtal med ett fåtal stora leverantörsföretag. Dessa upphandlingar blev normbildande och utgjorde riktlinjer för olika offentliga organisationers och myndigheters fortsatta upphandlingar. Detta ledde dels till ett beroende av centrala instanser och dels många gånger till att anbuden inte blev optimalt anpassade till de speciella behoven. Enskilda offentliga organisationer, exempelvis en kommun eller landsting, blev också hänvisade till att på konsultbasis köpa in konsulter, då man många gånger saknade egen expertis. 12

13 13 Det händer mycket kring e-handel och offentlig elektronisk upphandling. Varje land har åtminstone något projekt och oftast flera som handlar om elektronisk handel, elektronisk upphandling etc. Projekten omfattar oftast delar av upphandlingsprocessen såsom exempelvis fakturering, avrop, beställningar eller auktioner. Det är fortfarande relativt få som har som utgångspunkt en hel upphandlingsprocess och ännu färre som arbetar med komplexa områden. Det kan nämnas några exempel på nationella projekt i Sverige såsom Vervas Arbetsgruppen för att främja offentlig upphandling på elektronisk väg. Ansatsen och mottot var: Att upphandla tjänster och varor på elektronisk väg sparar både pengar åt förvaltningen, och förenklar för leverantörerna. KNUT-projektet stämmer väl med denna ansats. Verva ledde den svenska arbetsgruppen som arbetar på uppdrag av den svenska regeringen och skulle verka för ökad elektronisk upphandling i Sverige. I december 2005 lade Vervas arbetsgrupp fram underlag till den nationella handlingsplanen. I handlingsplanen framhålls att både förvaltningen och leverantörerna måste dra nytta av de elektroniska metoderna. Ett annat svenskt projekt inom Sveriges Kommuner och Landsting, som även har fått internationell uppmärksamhet, arbetar sedan 1999 med elektronisk handel inom offentlig sektor och SFTI (Single Face to Industry). Statskontoret konstaterade i rapporten 2005:16 Elektroniskt stöd effektiviserar verksamheten i offentliga organisationer i en sammanfattande bedömning att elektroniskt stöd för inköp och fakturering kan innebära effektivisering av verksamheten och därmed generera lägre kostnader med bibehållen eller ökad kvalitet. Sammanfattningsvis har elektronisk upphandlig hittills varit koncentrerad på enklare varor och tjänster. Utvecklade standarder och modeller finns för framförallt elektronisk ordering och fakturering. Emellertid saknas erfarenheter från elektronisk upphandling och projekt som specifikt adresserar upphandling av telekomtjänster eller andra mer omfattande och komplexa tjänster. Inte heller finns det projekt som 13

14 14 kopplar ihop organisationens specifika behov och verksamhetsutveckling med mer progressiv användning av elektroniska upphandlingsverktyg. KNUT-projektet har tagit hänsyn till pågående svenska, europeiska och andra internationella relevanta arbeten, värderat dem och inkorporerat tillämpliga delar. Projektet har utnyttjat erfarenheter från redan gjorde arbeten inom telekomupphandlingar såsom EOTIP 1 (European Open Telecommunications systems Interconnection Profile), vilket har testats i några upphandlingar, utvecklats i Sverige (som SOTIP 2 - Swedish government Open Telecommunications systems Interconnection Profile) och rekommenderats som EU-modell. Dessutom har ett antal redan genomförda telekomupphandlingar på central, regional och lokala nivåer analyserats och utvärderats. 6. Upplägg och genomförande Upplägg KNUT projektet startade 1 juni 2006 och avslutades 31 december Projektets utgångspunkter var att det skulle ge direkt nytta till såväl de upphandlande organisationerna som offererande leverantörer. Projektets ansats var att ta fram en portal bestående av i huvudsak två komponenter: - Modell med: o gränssnitt, tjänster, tillämpliga standarder, prestanda o typer av arbetssituationer, verksamhetsområden - Upphandlingsverktyg med guidelines för olika faser av offentlig upphandling såsom behovsanalys, kravspecificering, utvärdering, framtagande av anbud, avtalsframtagande osv med kopplingar till relevanta lagstiftningar Den upphandlande organisationen skulle kunna använda portalen för: - Behovsanalys genom inmatning av ingångsvärden för nuläget: 1 EOTIP - European Open Telecommunications systems Interconnection Profile (1998) europeisk model baserad på SOTIP och utvidgad till att gälla även den privata sektorn. 2 SOTIP - Swedish government Open Telecommunications systems Interconnection Profile (1995) en model för kravspecificiering av telekombehov inom offentlig sector som utvecklades av Statteldelegationen och har legat som grund för delegationens upphandlingar av telekomtjänster. 14

15 15 o verksamhet, arbetssituationer, antal anställda, antal arbetsplatser deras storlek och geografiska läge osv. o kartläggning av information om utrustningar som finns i myndighetens ägo, avtal som är fortlöpande osv. - Förbättring och komplettering i en iterativ process av sin behovsanalys. Detta resulterar i förslag till typ av upphandling och information om vilka delar av modellen som blir tillämplig vid den specifika upphandlingssituationen - Framtagande av förfrågningsunderlag med kravspecifikation och avtalsförslag - Utvärdering av offerter. Leverantör/anbudsgivare skulle kunna använda portalen som: - Hjälp med framtagande av bruttooffert, dvs ett ungefärligt beräkningsunderlag för att kunna fatta beslut om det överhuvudtaget är av intresse att påbörja upphandlingsprocessen som kan leda till inlämnande av anbud. Detta genom att snabbt och ungefärligt jämföra möjliga behov med egna produkter och tjänsteutbud, eventuella kostnader för kompletterande av anbud med andra leverantörers produkter samt kostnader för framtagande av anbud, etc. - Hjälp med framtagande av anbud som svarar mot den publicerade offertförfrågningen och kravspecifikationen - Möjlighet till värdering av egna erbjudanden och deras tillämplighet för offentlig upphandling av telekommunikationstjänster Projektets första uppgifter var att ta fram en arbetsplan och få en projektorganisation på plats. Dessa aktiviteter skedde parallellt. Den utarbetade arbetsplanen omfattade sju faser: Fas 0 till Fas 6. Vissa faser kunde äga rum parallellt. Tidplan: Fas 0: Efter Vinnovas beslut sker formellt bildande av projektorganisation innefattande bla avtalsstruktur inom konsortiet, framtagande av projektorganisation inklusive delprojektsansvar, referensgrupp, detaljerade arbetsmetoder och rapporteringsvägar. 15

16 16 Resultat: projektorganisation Fas 1: Utarbetning av modellen för elektronisk offentlig upphandling av telekommunikationstjänster Fas 2: Applicering och utveckling av modellen i de olika stegen i upphandlingsprocessen såsom behovsanalys, kravspecificering, utvärdering och grund för avtal för inköpare och hjälp vid anbudsframtagande och utformning av anbud för leverantörer. Framtagande av guidelines för att använda modellen i olika delar i upphandlingsmodellen Fas 3: Test av modellen i de olika stegen i en upphandlingssituation (en eller flera upphandlingar) Fas 4: Analys och framtagande av lämplig förvaltningsorganisation Fas 5: Framtagande av portalen innehållande modellen Fas 6: Utvärdering av projektet och slutrapport 16

17 17 Elektronisk offentlig upphandling av telekommunikationstjänster Projektplan Fas 4 Fas 6 Fas 1 Fas 2 Fas 3 Fas 5 Fas Fig. 1 KNUT - projektplan Den ursprungliga projektet skulle avslutats men förlängdes till slutet av året Projektorganisation KNUT-projektet är ett av få projekt inom det offentliga upphandlingsområdet där både den privata och offentliga sektorn har varit representerade på samma nivå i samma projekt som gemensamt utvecklar en modell och en portal. Projektet leddes dessutom av en representant från den akademiska världen. 17

18 18 Projektorganisation Forskningsansvarig Staffan Brege Juridisk ansvarig Pernilla Norman Projektgrupp Projektledare Helena Lindskog Projektassistent Anna Ahlbeck Projektgrupp Offentlig sektor Projektgrupp Naringsliv Fredrik von Essen Projektgrupp LiU Helena Lindskog Fig. 2 Projektorganisation Varje sektor hade specifika roller: - Offentlig sektor ansvarade för att ta fram tidigare existerande modeller, kravspecifikationer, förfrågningsunderlag och avtal. Representanter från offentlig sektor var också med för att bestämma vilka gränssnitt, arbetssituationer, typer av organisationer eller speciella behov som myndigheterna har. Den offentliga sidan representerades av Verva (tidigare Kammarkollegiet), som under första delen av projektet hade en koordinerande roll för hela den offentliga sektorn, Sveriges Kommuner och Landsting och Stockholms stad. I den senare fasen av projektet blev modellen testad i en upphandling av telekomtjänster av Lindesbergs kommun - Den privata sidan hade som sin viktigaste uppgift att förse projektet med information om marknadssituation, teknikläge, standardiseringsläge, existerande och planerade telekomtjänster, aktuella gränssnitt, framtida utvecklingsidéer och nya lösningar. De viktigaste aktörerna från den privata sidan var IT-företagen med sina medlemmar som senare uppgick i Almega. Almega fungerade också som ägare av projektet. Andra privata aktörer var 18

19 19 OREO AB 3 (senare en del av Eniro koncernen), Advokatfirman Bjurman AB (med Pernilla Norman, en av Sveriges främsta experter på området offentlig upphandling), konsultföretag Retea AB och HelDag AB. Pernilla Norman var juridiskt ansvarig for projektet. - Den akademiska världen representerades av institutionen för ekonomisk och teknisk utveckling, avdelningen för industriell ekonomi och industriell marknadsföring vid Linköpings universitet. Dess roll var avgörande då Tekn. Dr. (tidigare civ.ing.) Helena Lindskog från Linköpings universitet ledde projektet som projektledare. Utöver koordinering och administration ansvarade Linköpings universitet för genomförande av fallstudier, intervjuer, analyser, genomgång av skrivna källor, teoretiska studier av ämnet offentlig upphandling och utveckling av telekom teknik- och marknadsmässigt. Linköpings universitet ansvarade för riktlinjer i KNUT-modellenlet och riktighet och generaliseringar av behoven i KNUT-modellen. Professor Staffan Brege var forskningsansvarig for projektet. Forskningsaktiviteter resulterade bla i ett flertal artiklar 4 skrivna av Staffan Brege, Per Olof Brehmer, Pernilla Norman och Helena Lindskog och en doktorsavhandling 5 av Helena Lindskog, Metodik Huvudansatsen från forskningssynvinkel kan illustreras med bilden nedan: 3 Oreo etablerade under 2005 en Internetbaserad tjänst för upphandling och konkurrentutsättning baserat på Lagen om Offentlig Upphandling (LOU). I korthet digitaliserar man processen från förfrågningsunderlaget till avtalshantering innehållande bland annat annonsering, anbudsmottagning och utvärdering. Oreo har sedan 2006 ett samarbete med det lettiska företaget SETS för programutveckling. Under februari 2009 introducerades KNUT-modellen för ansvarig utvecklare och en inledande systemspecifikation presenterades. KNUT-verktyget läggs in i planeringen av nya funktioner för lansering i etapper (preliminärt i versioner som kommer att lanseras under 2010.) 4 Artiklar se sid. 5 Doktorsavhandling Lindskog H. Public procurement and the Development of the Swedish Telecommunications Market, nov

20 20 Forskningens roll Forskare Enskilda enheter Akademin Generalisering Efter Goldkuhl, 2005 Fig. 3 Forskningsansats i KNUT-projektet I forskningsdelen av KNUT projektet användes huvudsakligen två kvalitativa metoder: - practical inquiry 6 - aktionsforskning 7 Practical inquiry användes vid framtagandet av KNUT-modellen, undersökningen av upphandlingsprocesser som resulterade i att det är önskvärt att flytta tyngdpunkten från den formella delen av upphandlingsprocessen till förarbetet utgående från myndigheters affärsutveckling och som huvudmetod vid Helena Lindskogs doktorsavhandling. Aktionsforskning användes vid fallet med Lindesbergs kommun. 6 practical inquiry bygger på pragmatisk forskningssyn med syftet att forskningsresultat ska ge utöver bidrag till forskning också till den grupp som de undersökta objekten tillhör. 7 aktionsforskning - Aktionsforskning utförs utan att man försöker distansera eller separera sig från den verksamhet eller det område som är objekt för forskningen. Syftet med aktionsforskningen är att ha en direkt och omedelbar påverkan på forskningsområdet. Målet är att bidraga till lösningen på människors praktiska problem i en verklig situation (Rappoport, 1970). 20