EFFEKTIV STYRNING AV OFFENTLIG SEKTOR. 1. Behov av en förändrad styrning av offentlig sektor?

Transkript

1 EFFEKTIV STYRNING AV OFFENTLIG SEKTOR 1. Behov av en förändrad styrning av offentlig sektor? Hösten 2014 aviserade civilminister Ardalan Shekarabi en översyn av styrmodellerna i offentlig sektor en styrning bortom New Public Management. Syftet var att utreda hur styrningen kan förbättras och offentlig verksamhet bli mer effektiv och ge större nytta för medborgarna. Ministern framhöll bland annat att de senaste decenniernas styrning, inspirerad av New Public Management, har lett till en ökad administrativ börda och till att yrkesprofessionernas roll försvagats. Målet för översynen angavs vara att välfärdsprofessionernas kunnande och yrkesetik ska bli mer vägledande. Året innan hade såväl Magdalena Andersson (då socialdemokraternas ekonomisk-politiska talesperson) som partiledaren Stefan Löfven fört fram likartade budskap. Löfven hävdade, med exempel från skola, vård och arbetsförmedling, att NPM medfört en utveckling i offentlig sektor där självständiga, professionella medarbetare blivit detaljstyrda utförare, något som enligt Löfven riskerar att leda till avprofessionalisering. 1 I en debattartikel i Svenska Dagbladet i början av 2015 utvecklade civilministern regeringens syn på frågan. Han konstaterade att vad som utmärker Sverige är en ovanligt hög tillit till de offentliga institutionerna. Vi litar på att poliser, lärare och andra myndighetspersoner agerar rättvist och professionellt. Om människor i högre utsträckning börjar tvivla på att välfärden levererar riskerar det att få konsekvenser för hela samhället 2. I debattartikeln konstateras att mål- och resultatstyrning, ökande kontroll och användandet av ekonomiska incitament och köp-och-säljmodeller har präglat offentlig sektor de senaste decennierna. Man har försökt göra marknad av ett område som inte har med marknaden att göra. Återrapporteringskrav, utvärderingar och kvantitativa jämförelser tynger välfärdsmedarbetarnas vardag, men har inte införts av en slump. De marknadsreformer som genomförts har haft svårt att garantera likvärdigheten. Kontroller har varit nödvändiga i såväl privat som offentligt utförd välfärd för att förhindra att ersättningsmodeller och konkurrens styr fel, men New Public Managements avarter drabbar hela välfärden, oavsett om utföraren är privat eller offentlig. Avigsidorna med New Public Management, hävdade ministern, urholkar tilliten. Istället för att lita på välfärdsmedarbetarnas kompetens och erfarenhet sätts fyrkantiga styrmodeller och betungande uppföljning i centrum. För att höja kvaliteten i vården, skolan och omsorgen och bevara tilliten till välfärden måste välfärdsmedarbetarnas kunnande, erfarenhet och yrkesetik tas tillvara mer än idag. Han konstaterade samtidigt att New Public Management också har medfört mycket värdefullt, som ska bevaras. Det gäller exempelvis ett ökat fokus på individens behov, liksom på valfrihet. 1 Välfärdens yrken måste få sin frihet och status åter. DN Debatt den 15 november Avigsidorna med NPM urholkar välfärden. SvD Debatt den 27 januari

2 Civilministern utvecklade resonemanget vid regeringens årliga förvaltningspolitiska seminarium den 2 april 2015, ett seminarium som samlar statliga myndighetschefer: 3 Vi kan väl alla ställa oss bakom principen att förvaltningen ska vara högkvalitativ, effektiv och säkerställa god service till medborgarna. Min uppfattning är att det kräver att professionalism, kunnande och erfarenhet präglar verksamheterna. Men det är uppenbart att det finns problem med en alltför stark marknadsstyrning av den offentliga sektorn. Stora delar av den offentliga sektorn fungerar inte som en kommersiell marknad. En viktig skillnad är att medborgarnas efterfrågan inte styrs av enskilda individers betalningsvilja utan av faktiska behov och budgetbeslut. På regeringens utspel följde en förnyad debatt om för- och nackdelar med New Public Management såväl på dagspressens debattsidor som i t.ex. vetenskapliga tidskrifter som Organisation och Samhälle och Statsvetenskaplig tidskrift. Under parollen Att utreda New Public Management är hopplöst hävdade redaktionen för Organisation & Samhälle i ett temanummer att man inom ämnet företagsekonomi har studerat NPM i åtminstone 30 år och att regeringens utredningsuppdrag mot den bakgrunden ter sig märkligt, för att inte säga hopplöst. Den som läser temanumret finner dock att där finns resonemang som pekar framåt, så känslan av hopplöshet är måhända begränsad till redaktörerna. Redaktionen hävdade att det är svårt av avgränsa vad NPM egentligen står för och att det är svårt att tänka sig att det finns något nytt paket av styrformer som kan ersätta dem som nu förknippas med NPM. Reformer möts med motreformer och det uppstår olika blandformer snarare än att man återgår till något gammalt. De metoder som sammanfattats under begreppet NPM har därför, enligt redaktionen, ett fortsatt liv vare sig vi vill det eller inte. Begreppet NPM kan förmodligen tas bort men inte årtionden av reformer i dess namn. 4 Civilministerns formulering om vad som kommer efter NPM var kanske olycklig med tanke på att förändringar sker på just det sätt som beskrivits ovan. Så t.ex. konstaterade Dunleavy et al. i en genomgång av hur NPM utvecklats i ett antal länder att gamla idéer och tillvägagångssätt lever vidare parallellt med de nya lösningar som NPM representerar. När delar av NPMs agenda övergetts i dessa länder och ersatts av andra strömningar, så har samtidigt en del bestått och blivit irreversibelt. 5 Newman beskriver hur det även under NPM-agendan förekom en blandning av fokus på starkt ledarskap (managerialism) och traditionellt fokus på byråkrati-professionalism. 6 Samtidigt kan man förundras över den självtillräcklighet som redaktionens uttalande speglar. Visserligen är företagsekonomi ett i hög grad tvärvetenskapligt ämne, men en del av problemet skulle ju kunna vara att styrningen av offentlig sektor i allt för hög grad kidnappats av personer som genom sin utbildning skolats in i tankemodeller som borde göra dem mindre skickade att styra 3 Referat på regeringens hemsida. 4 Organisation och samhälle, nr 2, Dunleavy, P., Margetts, H., Bastow, S. & Tinkler, J. (2005). New Public Management is dead Long Live Digital- Era Governance. PART 16, Oxford university press. 6 Newman, J. (2002). The New Public Management, modernization and institutional change. I McLaughlin, K., Osborne, S. & Ferlie, E.: New Public Management, Current trends and future prospects. Routledge. 2

3 offentlig verksamhet på ett ändamålsenligt sätt. Det gäller inte enbart tankegods som kommer från företagsekonomi, utan även delar av den nationalekonomiska teoribildningen. Många andra discipliner har rimligtvis väl så relevanta bidrag att komma med när det gäller styrningen av offentlig verksamhet. Detta gäller självklart statsvetarna, som ju också är aktiva i debatten. Däremot saknas i stor utsträckning perspektiv från beteendevetare och humanister. Styrning handlar i grunden om att påverka människors beteende. Var finns t.ex. företrädare för de senaste decenniernas omfattande motivationsforskning i debatten kring styrning av offentlig sektor? Värdefulla erfarenheter har också inte minst många praktiker och förerträdare för professioner som utsatts för den styrning civilministern vänder sig mot, grupper som inte är lika belastade av t.ex. tankemodeller utvecklade för att styra industriell varuproduktion. Nu handlade ju budskapet från regeringen heller inte primärt om att man skulle utreda NPM i sig, utan om hur styrningen kan förbättras och offentlig verksamhet bli mer effektiv och ge större nytta för medborgarna. Här finns det åtskilligt att göra när det gäller att göra allvar av regeringens förvaltningspolitik, där man oavsett färg på regering sedan början av 1990-talet har pratat om en förvaltning som är effektiv, rättssäker och samverkande, har medborgarfokus och skapar största möjliga nytta för medborgare och företag. Regeringens förvaltningspolitik, i de delar som rör styrningen av våra myndigheter, har så här långt mest varit formulerad på papper och i policydokument. Vi har sett tämligen lite av den i praktiken. De frågor som kommer att tas upp i den kommande framställningen är främst hur offentlig sektor genom en mera ändamålsenlig styrning kan bli effektivare, samtidigt som det offentligas tjänster håller hög kvalitet sett såväl ur professionernas perspektiv som ur ett kund-/brukarperspektiv. Vår utgångspunkt är myndighetsnivån, dvs. fokus ligger på den interna styrningen. När vi talar om huvudmännens styrning (regering, kommun- och landstingsstyrelser) handlar det om i vilken utsträckning deras styrning skapar ändamålsenliga förutsättningar för myndigheterna att enskilt eller i samverkan utföra sina uppdrag. Vår huvudfokus är styrningen i staten och av de statliga myndigheterna, men vi gör utblickar även mot kommun- och landstingssektorerna. Mycket av det vi diskuterar när det gäller statsförvaltningen är dock relevant för hela den offentliga sektorn. Även om framställningen innehåller ett stort antal referenser till aktuell forskning, så är perspektivet praktikernas. Till skillnad från de många forskare som studerat offentlig verksamhet utifrån, så utgår framställningen främst från egna erfarenheter av att arbeta i myndighetsvärlden under lång tid respektive att arbeta i nära samverkan med medarbetare ute i den operativa verksamheten med att effektivisera ur ett helhetsperspektiv. Tillsammans har vi gjort resor under våra respektive karriärer som innebär att vi förändrat vår syn på hur man bäst styr och utvecklar offentlig verksamhet. Våra samlade erfarenheter har varit avgörande för vilka perspektiv som lyfts fram både i problembeskrivningar och i synen på hur man kan utforma en mera ändamålsenlig styrning som kan hjälpa oss att klara framtida utmaningar. 2. Framtida utmaningar 3

4 I regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram från år 2000 hävdas att Sverige har en statsförvaltning som håller hög kvalitet. 7 Sverige skall ligga i frontlinjen när det gäller kvalitet i statsförvaltningen i ett internationellt perspektiv. För att bibehålla ett högt medborgerligt förtroende för den statliga verksamheten och åstadkomma bra tillväxtförutsättningar för företag krävs det en höjd ambitionsnivån i arbetet med att utveckla förvaltningens kvalitet. Denna programförklaring är viktigt. Forskning visar att graden av kvalitet i länders offentliga förvaltningar i stor utsträckning är avgörande för deras förmåga att leverera välfärd till sina medborgare, liksom för tillit i samhället och tilltron till demokratin. 8 Internationella mätningar visar också att Sverige, tillsammans med övriga nordiska länder, tillhör de mest framgångsrika i världen. Detta är en kombination av flera faktorer: en offentlig sektor med hög kvalitet som åtnjuter medborgarnas förtroende och ett framgångsrikt och konkurrenskraftigt näringsliv. Det svenska samhället står samtidigt inför stora utmaningar med en åldrande befolkning, ökad invandring av personer med ingen eller låg formell utbildning, eftersatta infrastruktur- och bostadsinvesteringar, sjunkande resultat i skolan, ökad internationalisering samt en ökad internationell konkurrens, vilket kräver goda förutsättningar för företagande, m.m. Enligt 2015 års långtidsutredning har Sverige detta till trots goda förutsättningar att möta framtida utmaningar. 9 Utredningens scenarier pekar mot mer än en fördubbling av BNP per capita fram till 2060, dvs. under en period på ca 45 år. Utredningen konstaterar emellertid också att vi står inför stora, men inte omöjliga, utmaningar inte minst när det gäller den offentliga sektorns finansiering. Ett hot är enligt utredningen de sjunkande kunskapsresultaten i den svenska skolan. Andra har pekat på att Sverige halkat efter i fråga om högre utbildning och forskning. De stora företagens forskning förläggs inte till Sverige och svenska storföretag drar ned sin forskning i Sverige. 10 Utöver utvecklingen inom utbildningsområdet kan man som medborgare notera att det finns betydande kvalitetsbrister redan i dag inom äldreomsorgen; att sjukvården samt socialtjänsten i många kommuner har svårt att rekrytera personal; att underhållet av infrastruktur inte minst järnvägsnätet är eftersatt; att nedrustningen av försvaret enligt många har gått för långt; att bostadsbyggandet är kraftigt eftersatt vilket påverkar tillväxtmöjligheterna i expansiva regioner liksom möjligheten att integrera flyktingar som får permanent upphållstillstånd i Sverige, att polisens förmåga att beivra brottslighet har betydande brister, etc. Studier visar också att andelen barn och unga som lever i utsatthet till följd av t.ex. kognitiva eller neuropsykiatriska problem uppgår till procent av varje årskull, att det är ett ökande problem och att det går ner i åldrarna, något som medför mycket stora kostnader för samhället. Den demografiska utvecklingen, med ökad andel äldre, kommer att öka efterfrågan på välfärdstjänster. Den framskrivning av dagens förhållanden som långtidsutredningen gör, visar på ett underskott i de offentliga finanserna under flera decennier. En eventuellt höjd ambitionsnivå i 7 Regeringskansliet (2000): En förvaltning i demokratins tjänst ett handlingsprogram. 8 Rothstein, B. (red), (2015). Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem. Studentlitteratur. 9 SOU 2015:104. Långtidsutredningen 2015, huvudbetänkande. 10 DN Debatt den 14 mars Benner, M. & Sörlin, S. Sverige tappar mark i den banbrytande forskningen. 4

5 välfärden skulle leda till ännu större underskott. De anpassningar utredningen ser som möjliga för att hantera denna utmaning är fler arbetade timmar, höjda skatter, omprioriteringar eller ökad egenfinansiering. Andra gör liknande, eller rentav mera pessimistiska bedömningar. Så t.ex. har Konjunkturinstitutet räknat på olika scenarios för den framtida utvecklingen och i inget av deras alternativ är de offentliga finanserna långsiktigt hållbara. 11 Trots en ökad invandring, som på medellång sikt förväntas ge ett positivt bidrag till ekonomin, och trots att många beräknas arbeta högre upp i åldrarna kommer skattekvoten att behöva ökas vid en oförändad ambitionsnivå i offentliga välfärdsåtaganden. På sikt är det den ökande andelen äldre som påverkar kalkylerna, främst andelen personer över 80 år. Det finns samtidigt andra bedömningar. Så t.ex. hävdar P-O Edin att en 20-årig period med upplåning och statliga budgetunderskott skulle innebära möjlighet till en totalrenovering av den offentliga sektorns infrastruktur samt kraftigt ökade resurser till skola, vård och omsorg utan att skatterna behöver höjas. Därtill skulle den ökade efterfrågan som detta innebär kraftigt öka sysselsättningen. Den lösning Edin förordar innebär en omfördelning inom den offentliga sektorn från en finansiell till real förmögenhet (på samma sätt som när en familj lånar för att köpa en bostad). 12 Det svåra ligger enligt Edin inte i att formulera en trovärdig politik, utan i att ta sig ur en mental fångenskap där statliga budgetunderskott till varje pris måste undvikas. Edin konstaterar samtidigt att man vid ett genomförande sannolikt skulle stöta på både tveksamheter och orimligheter som i så fall måste hanteras. Vi förmodar att den svenska förvaltningsmodellen med statliga myndigheter och självständiga kommuner och landsting är exempel på frågor som i så fall skulle behöva hanteras. Långtidsutredningen bedömer att den största potentialen ligger i att öka antalet arbetade timmar. Utredningen tror däremot inte att produktivitetshöjningar inom den offentligt finansierade verksamheten skulle underlätta den långsiktiga finansieringen av välfärdssystemen i tillräckligt hög grad. Utredningen pekar ändå ut som en viktig uppgift för de offentliga systemen att värna en god offentlig förvaltning som bidrar till hög tillit i samhället. Utredningen pekar på de tydliga samband som uppmätts mellan tillit och kvaliteten på ett lands offentliga förvaltning. Att upprätthålla kvalitet i och förtroende för rättsstaten och den offentliga sektorns institutioner bör därför enligt utredningen vara högprioriterade politikområden. Det är positivt att långtidsutredningen har tagit fasta på forskningen om tillit och förtroende för offentlig sektor. Utredningen konstaterar att bland de faktorer som kan förklara den så kallade totalfaktorproduktiviteten är förutom faktorer som forskning, konkurrens, innovation och entreprenörskap graden av social tillit och den offentliga förvaltningens kvalitet samt organisation och ledning. 13 Att bygga styrningen på tillit och att i styrningen skapa goda förutsättningar för medarbetarna är samtidigt en av utgångspunkterna i denna framställning. Det är också en helt annan 11 Konjunkturinstitutet (2016). Hållbarhetsrapport Specialstudier nr 47, mars P-O Edin (2015). Totalrenovering av Sverige för framtidens sysselsättning och välfärd. Landsorganisationen i Sverige 13 Totalfaktorproduktivitet avser den del av produktivitetsutvecklingen som inte kan förklaras av olika former av kapitalinsatser. 5

6 utgångspunkt än vad som är fallet i New Public Management där misstro mot de anställda i offentlig sektor ligger till grund för de lösningar som NPM står för. Det är också intressant att reflektera över Edins uppfattning att det är mental fångenskap som är det största hindret för att lösa framtidens utmaningar. Utan att värdera Edins lösningsförslag kan vi konstatera att en bärande tes i vår framställning är att vårt sätt att tänka är kanske det största hindret för att förändra styrningen i offentlig sektor och för att bättre tillvarata den potential som ligger i att vi i svensk offentlig sektor har välutbildade medarbetare med förmåga att ta ansvar för såväl verksamheternas utförande som för utveckling och förbättringar. Sättet att tänka kring styrning vad som ska styras och hur styrningen ska utformas har samtidigt medfört att strukturer byggts upp som i många fall motverkar viljan och förmågan att ta ansvar. Det är denna utveckling som civilministern refererar till när han talar om att välfärdsprofessionernas kunnande och yrkesetik ska bli mer vägledande. 3. Vårt sätt att tänka det största hindret för en effektiv förvaltning? Vår bedömning är att det finns en mycket stor effektiviseringspotential i offentlig sektor som långtidsutredningen inte beaktat annat än partiellt. Det handlar om offentlig sektors organisation och styrning och då såväl huvudmännens styrning som den interna styrningen i myndigheter och förvaltningar. Vår ambition är att visa, bland annat med praktiska exempel, hur den interna styrningen kan utformas, men även hur styrningen av komplexa samhällsfrågor där flera offentliga aktörer är inblandade, skulle kunna utvecklas och leda till en bättre verksamhet och ökat värde för berörda medborgare och företag. Vi vill inte använda begreppet produktivitetsökning i sammanhanget, då det inte är självklart vad produktivitet är och hur det kan mätas i offentlig verksamhet, men det borde vara möjligt att driva offentlig förvaltning och den offentligt finansierade välfärden med nuvarande kvalitet till avsevärt lägre kostnad än i dag. Bakom detta påstående ligger inga makroekonomiska analyser, utan långvariga praktiska erfarenheter, såväl egna som många andras, av hur dagens fragmenterade och fabriksinspirerade styrning bidrar till resursslöseri och ineffektivitet i hela den offentliga sektorn. När man går mera på djupet i en verksamhet eller en speciell fråga och gör andra typer av mätningar och analyser än vad som vanligen är fallet, så finner man oftast stora effektiviseringsmöjligheter. Det handlar helt enkelt om stora systemfel i styrningen, systemfel som i sin tur beror på vårt sätt att tänka kring vad som ska styras, hur styrningen bör utformas och vad som ska mätas och följas upp. Styrningen av offentlig sektor har de senaste decennierna gått från att fokusera på kvalitet till att fokusera på produktivitet och effektivitet. Detta var sannolikt en följd av dels NPM-agendan, dels att den offentlig sektors storlek och expansion började ifrågasättas i början av 1990-talet bland annat i samband med finanskrisen, vilken påverkade hela den ekonomiska utvecklingen i Sverige. Självklart ska det ställas höga effektivitetskrav på offentlig sektor. Det är allas våra pengar som skattebetalare som stat och kommun hanterar. Paradoxalt nog riskerar en ensidig fokusering på produktivitet och effektivitet att bli kontraproduktiv och leda till sämre kvalitet, minskad effektivitet 6

7 och ökade kostnader. Det är samtidigt inget märkvärdigt med detta. Det är i själva verket vad kvalitetsrörelsen hävdat i flera decennier. Vi kommer också att visa exempel på att ett annat sätt att styra leder till minskade kostnader. Som Rothstein har visat omvandlades svensk offentlig förvaltning från en försumpad förvaltning med hög korruption, klientism, med mera, under en ganska kort period på 1800-talets senare hälft. Rothstein beskriver 1860-talet som den big bang då det moderna Sverige föddes. Detta skedde inte genom en direkt strategi, dvs. ökad satsning på att bekämpa korruption, utan genom indirekta åtgärder i form av främst nya lagar och förordningar. 14 På samma sätt borde det vara fullt möjligt att i dag på något drygt decennium förändra ledning, styrning och ledarskap och kanske organisation och ansvarsfördelning men då i ett längre tidsperspektiv så att vi inte bara klarar av de utmaningar vi står inför, utan också sannolikt kan höja kvaliteten i olika offentliga åtaganden. Potentialen till förbättringar ligger i att ta utgångspunkt i vad som kännetecknar det offentliga och vad detta får för konsekvenser för hur man bör styra olika statliga och kommunala verksamheter. Detta är naturligtvis inte enkelt: Det handlar om vårt sätt att tänka. 4 Avgränsningar Styrningen av offentlig sektor rymmer ett stort antal aspekter och ämnets komplexitet gör det nödvändigt att avgränsa området. I komplexiteten ligger bland annat att styrning och utveckling av en verksamhet hänger nära samman. Det handlar såväl om styrningen här och nu, som om den strategiska styrningen och utvecklingen på längre sikt för att klara kommande utmaningar. Styrning i sig omfattar såväl huvudmännens styrning av myndigheter och förvaltningar, som den interna styrningen i dessa verksamheter och den interna styrningen handlar om både strategisk och operativ styrning. När det gäller utveckling spelar IT en allt viktigar roll. I en inte allt för avlägsen framtid kommer e- förvaltningen att påverka förutsättningarna i offentlig sektor på ett sätt som vi knappast kan överblickar idag. De frågor som främst intresserar oss är hur offentlig sektor genom en mera ändamålsenlig styrning kan bli effektivare, samtidigt som verksamheterna håller hög kvalitet sett såväl ur professionernas perspektiv som ur ett kund-/brukarperspektiv. Vår utgångspunkt är myndighetsnivån, dvs. fokus ligger på den interna styrningen. När vi talar om huvudmännens styrning (regering, kommun- och landstingsstyrelser) handlar det om i vilken utsträckning deras styrning skapar ändamålsenliga förutsättningar för myndigheterna att enskilt eller i samverkan utföra sina uppdrag. Vår huvudfokus är styrningen i staten och av de statliga myndigheterna, men vi gör utblickar även mot kommun- och landstingssektorerna. Mycket av det vi tar upp och diskuterar när det gäller statsförvaltningen är dessutom relevant för hela den offentliga sektorn. 14 Rothstein, B. Den svenska statsförvaltningens omvandling från försumpning till legitimitet. I Rothstein et al., ibid. 7

8 I kommande avsnitt VAD ÄR PROBLEMET? tar vi upp vad som kännetecknar offentlig verksamhet, dvs. att det handlar om tjänsteverksamheter som ska tillgodose individuella och kollektiva behov, där behoven ofta är komplexa och svåra att hantera vilket också innebär att offentliga verksamheter är av väldigt olika karaktär alltifrån nattväktarstatsuppgifter till välfärdstjänster. Vi vill påvisa att dagens styrning av offentlig sektor har andra utgångspunkter än dessa, vilket har medfört att styrningen i många avseenden har blivit dysfunktionell och leder till ineffektivitet och onödiga kostnader. 8