PTS remissvar på promemorian Undantag från mervärdesskatt för vissa posttjänster (Fi2015/3427)

Transkript

1 REMISSVAR Postavdelningen Joakim Levin Datum Vår referens Sida Dnr: (9) Ert datum Er referens Fi2015/3427 Finansdepartementet Skatte- och tullavdelningen Stockholm PTS remissvar på promemorian Undantag från mervärdesskatt för vissa posttjänster (Fi2015/3427) Post- och telestyrelsen (PTS) har enligt 1 förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen ett samlat ansvar inom postområdet och området för elektronisk kommunikation. Myndigheten har vidare enligt 2 samma förordning till uppgift att bl.a. främja att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare enligt de mål som anges i postlagen (2010:1045) samt främja en effektiv konkurrens. PTS lämnar med utgångspunkt i myndighetens ansvarsområde följande synpunkter på den remitterade promemorian. Sammanfattning Förslaget är ändamålsenligt då det minimerar potentiella marknadsstörningar. Det är bra att det i promemorian tydliggörs att den samhällsomfattande posttjänsten inkluderar tjänster vars villkor har förhandlats individuellt trots att sådana tjänster är mervärdesskattepliktiga. PTS delar uppfattningen att utgångspunkten bör vara att posttjänster som faktureras kunden enligt avtal istället för att betalas kontant ska anses tillhandahållna till individuellt förhandlade villkor. PTS förordar en lösning som innebär att bedömningar från fall till fall av vilka tjänster som ska anses vara undantagna från moms undviks.detta gäller exempelvis enstaka brevtjänster som betalas via frankeringsmaskin eller efterfakturereras (porto betalt). En enhetlig tillämpning av momsreglerna ska gälla för sådana tjänster. Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: Box 5398 Valhallavägen 117A Telefax: Stockholm pts@pts.se

2 2(9) Det kan, särskilt i förhållande till bedömningen om förhandlade villkor föreligger, finnas behov av att tydliggöra vem som ska anses vara kund i de fall där den angivne avsändaren inte är den som betalar för en viss posttjänst. För att mervärdesskattelagens formulering bättre ska stämma överens med hur tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten kan utses enligt postlagstiftningen, föreslår PTS en tudligare formulering av författningstexten i den delen. PTS konstaterar att momsundantagets marknadspåverkan varierar mellan de olika delmarknader som berörs. Allmänt Förslaget i promemorian syftar till att ändra mervärdesskattelagen (1994:200) på sätt som föranleds av att Sverige den 21 april 2015 fälldes av EU-domstolen för överträdelse av EU-rätten. 1 Överträdelse har skett genom att Sverige inte har undantagit vissa posttjänster samt frimärken från moms i enlighet med direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt. De i promemorian föreslagna ändringarna föreslås träda i kraft den 1 april Postmarknaden i Sverige öppnades redan 1993 för konkurrens och två år senare infördes moms på samtliga posttjänster. Den svenska uppfattningen har sedan dess varit att tillämpningen av mervärdesskattereglerna i Sverige svarar mot behovet att ge alla aktörer på den svenska postmarknaden samma skattemässiga förutsättningar. Det är generellt sett inte fallet med en ordning som undantar vissa posttjänster från mervärdesskatt. Det är därför bra att utgångspunkten för förslaget är att minimera den negativa marknadspåverkan som kan följa av en förändring av mervärdesskattelagstiftningen avseende posttjänster. Detta samtidigt som mervärdesskattedirektivets krav, såsom de tolkats i EU-domstolens dom, uppfylls. Det är mot denna bakgrund som PTS synpunkter i detta remissvar ska ses. Det undantag från momsplikt som behandlas i promemorian avser, något förenklat, tjänster inom ramen för den samhällsomfattande posttjänsten som någon kan utses att tillhandahålla. PTS har i tillståndsvillkor beslutat att PostNord ska tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten i Sverige. PostNord är också den helt dominerande aktören på den svenska postmarknaden. Det förklarar varför de synpunkter som lämnas i det följande i 1 EU-domstolens dom den 21 april 2015 i mål C-114/14 Post- och telestyrelsen 2

3 3(9) så stor utsträckning rör konsekvenserna för PostNord å ena sidan och konsekvenserna för konkurrerande företag och användare å den andra. PTS synpunkter och förslag Mervärdesskatteundantagets storlek PTS bedömning: Förslaget är ändamålsenligt eftersom det minimerar potentiella marknadsstörningar. Som PTS har uppfattat det är det ett allmänt önskemål bland marknadens aktörer, inklusive PostNord, att så långt möjligt bibehålla mervärdesskatt på de posttjänster som tillhandhålls av den som har att svara för den samhällsomfattande posttjänsten.mervärdesskatteundantaget ska m.a.o. göras så litet som möjligt. PTS förordar av konkurrensskäl att operatörerna/aktörerna på postmarknaden i så stor utsträckning som möjligt ska träffas symmetriskt av momsreglerna. Det är undantaget som sådant som skapar potentiella marknadsstörningar. (Se vidare nedan i avsnitt Konsekvenser på olika delmarknader av postmarknaden en närmare genomgång av effekterna av den föreslagna förändringen i mervärdesskattelagen på respektive delmarknad.) Den samhällomfattande tjänstens omfattning ska inte påverkas av föreslagen förändring i mervärdesskattelagen PTS bedömning: Det är bra att det i promemorian tydliggörs att den samhällsomfattande posttjänsten inkluderar tjänster vars villkor har förhandlats individuellt trots att sådana tjänster är mervärdesskattepliktiga. En uthållig konkurrens är en förutsättning för tjänsteutveckling, valfrihet och en skälig prissättning. För att kunna bibehålla en fortsatt rimlig konkurrenssituation på postmarknaden är det mycket viktigt att kraven i postlagen även fortsättningsvis kommer att kunna vara tillämpliga på PostNords brev- och pakettjänster. Dessa krav innebär bl.a. att prissättningen ska vara icke-diskriminerande, öppen för insyn och kostnadsorienterad men de omfattar bara den samhällsomfattande posttjänsten. Ett antal marknadsaktörer har framfört farhågor om de effekter det skulle kunna få på den svenska postmarknaden ifall tjänster med helt eller delvis individuellt förhandlade villkor skulle falla utanför definitionen av samhällsomfattande posttjänster. Om den samhällsomfattande posttjänsten på detta sätt skulle begränsas skulle tjänster som tillhandahålls till individuellt förhandlade villkor inte längre omfattas av de särskilda krav på prissättningen som nämnts ovan och därmed inte heller av Post- och telestyrelsen 3

4 4(9) PTS ekonomiska tillsyn. Det skulle kunna få allvarliga konsekvenser för den redan bräckliga konkurrenssituationen på framförallt den svenska brevmarknaden. Det gäller särskilt i de segment av brevmarknaden där konkurrens faktiskt råder, såsom marknaden för stora brevsändningar. Därför ser PTS positivt på att det i promemorian klargörs att undantaget från mervärdesskatteundantaget vad gäller tjänster vars villkor förhandlats individuellt de facto inbegriper samhällsomfattande tjänster. Genom att på så sätt lösa frågan inom ramen för momslagstiftningen ser PTS ingen risk för påverkan på den samhällsomfattande posttjänstens omfattning, eftersom denna regleras i postlagen. Det innebär att området för PTS tillsyn inte begränsas. Entydig definition och tillämpning av begreppet villkor som förhandlats individuellt PTS bedömning: PTS delar uppfattningen att utgångspunkten bör vara att posttjänster som faktureras kunden enligt avtal istället för att betalas kontant ska anses tillhandahållna till individuellt förhandlade villkor. PTS förordar en lösning som innebär att bedömningar från fall till fall undviks, exempelvis vad gäller enstaka brevtjänster som betalas via frankeringsmaskin eller efterfakturereras (porto betalt), och således att en enhetlig tillämpning av de aktuella reglerna ska gälla för sådana tjänster. PTS tillstyrker promemorians förslag att en utgångspunkt bör vara att tjänster som faktureras kunden enligt avtal istället för att betalas kontant ska anses tillhandahållna till individuellt förhandlade villkor. Detta innebär att exempelvis både tjänster som enstaka brev med porto betalt-beteckning som efterfaktureras och brevsändningar generellt inte kommer att omfattas av mervärdesskatteundantaget. Symmetriska mervärdesskatteregler kommer därför även fortsättningsvis att gälla för alla operatörer som erbjuder dessa posttjänster. Därmed är förslaget neutralt i förhållande till dagens konkurrenssituation vad gäller dessa tjänster. Promemorian öppnar dock för fall-till-fall-bedömningar för vissa posttjänster, vilket skapar otydlighet och därmed ett utrymme för godtycke. Detta gäller i synnerhet befordran av enstaka försändelser i form av kontorspost och speciellt när betalning erläggs via frankeringsmaskin. Fall-till-fall-bedömningar leder till stor osäkerhet på marknaden, för såväl PostNord som dess kunder och konkurrenter. Det rör sig om förhållandevis många kunder som använder sig av dessa tjänster och då kommer det dessutom i praktiken att leda till problem för PostNord om det i varje enskilt fall måste bedömas om mervärdesskatt ska debiteras eller inte. Dessutom torde det bli betungande för Skatteverket att kontrollera alla dessa transaktioner. Post- och telestyrelsen 4

5 5(9) PTS anser att det som ett led i ärendets fortsatta beredning bör tydliggöras huruvida kontorspost, som betalas via frankeringsmaskin eller porto betaltbeteckning med efterfakturering, ska anses vara tjänster som tillhandahålls enligt förhandlade villkor eller inte. Alternativt bör tillämpande myndighet (Skatteverket) tydligt precisera vad som gäller i detta hänseende. Tillämpning när avsändaren av en försändelse inte är den som betalar posttjänsten PTS bedömning: Det kan, särskilt i förhållande till bedömningen om förhandlade villkor föreligger, finnas behov att tydliggöra vem som ska anses vara kund i de fall där den angivne avsändaren inte är den som betalar för en viss posttjänst. I promemorian ges ingen särskild definition av begrepp som kund, avsändare eller mottagare. I normalfallet är det avsändaren, d.v.s. den som lämnar in en försändelse för befordran, som också betalar för den aktuella posttjänsten. Det finns dock fall där det istället är mottagaren som betalar för posttjänstens utförande. Ett sådant fall rör s.k. returförsändelser, vanligen paket, där en säljare (t.ex. e- handlare) ger köparen möjlighet att returnera en vara på säljarens bekostnad. Vanligen har säljaren då redan avtalat med paketdistributören om pris och villkor för returneringen av varan (genom returförsändelsen). Köparen som lämnar in returförsändelsen, och sålunda är avsändare, betalar inget till paketdistributören och torde därmed inte heller kunna ses som kund till denne. Ett annat potentiellt fall är när säljaren (exempelvis via sin webbplats) erbjuder köparen att välja distributionssätt och distributör för försändelsen. I normalfallet anges fasta priser för de olika distributionssätten och priserna följer säljarens (avsändarens) avtalade priser med paketdistributörerna. Men det vore tekniskt möjligt att låta köparen av varan köpa distributionstjänsten direkt av distributören via samma webbplats. Om då köparen (tillika mottagaren) är en konsument, innebär det då att villkoren inte är förhandlade, och att posttjänsten då ska undantas från moms ifall distributören är PostNord? Om svaret är ja, ger detta utrymme för ett lägre pris för konsumenten, men samtidigt uppstår också en konkurrensnackdel för övriga distributörer som alltid måste debitera mervärdesskatt. PTS kan från föreliggande förslag inte utläsa hur den nämnda situationen skulle bedömas. Är svaret ja skulle momsundantaget kunna få snedvridande effekter på den växande marknaden för e-handel. PTS ser därför ett behov av att det på så sätt tydligt definieras vem som i sammanhanget är att betrakta som kund (avsändaren eller betalaren). Post- och telestyrelsen 5

6 PostNord är utsedd att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten PTS bedömning: För att mervärdesskattelagens formulering bättre ska stämma överens med hur tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten kan utses enligt postlagstiftningen, föreslår PTS en tydligare formulering av författningstexten i den delen. Sida 6(9) Enligt 2 kap 4 2 postlagen kan en postoperatörs tillstånd förenas med villkor att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten. Behovet av att utse någon, eller några operatörer, att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande tjänsten prövas av PTS i samband med att gällande tillståndsvillkor för aktuell postoperatör förnyas. PostNord är för närvarande den operatör som enligt sina nu gällande tillståndsvillkor har att tillhandahålla hela den samhällsomfattande posttjänsten. Reglerna innebär emellertid att det på lång sikt inte med säkerhet alltid kommer att finnas endast en utsedd tillhandahållare eller ens (under ideala marknadsförhållanden) någon utsedd tillhandahållare. Det är inte heller uteslutet att det på lång sikt kan bli fråga om att ett eller flera företag utses att tillhandahålla endast delar av den samhällsomfattande posttjänsten. Promemorians författningsförslag synes dock utgå ifrån det nuvarande läget med en utsedd tillhandahållare som tillhandahåller hela den samhällsomfattande posttjänsten. PTS föreslår därför en ändring av den föreslagna författningstexten enligt nedan för att den på ett bättre sätt ska återspegla flexibiliteten i gällande regelverk kring utsedd(a) tillhandahållare. Promemorians förslag PTS förslag Undantag för posttjänster och frimärken 3 kap. 20a Från skatteplikt undantas omsättning av 1. posttjänster och därtill anslutna varuleveranser som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten, när tjänsterna tillhandahålls av den som är utsedd att tillhandahålla denna tjänst enligt postlagen (2010:1045), och 1. posttjänster och därtill anslutna varuleveranser som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten, enligt postlagen (2010:1045), till den del de tillhandahålls av någon som är utsedd att tillhandahålla hela eller delar av denna tjänst. Post- och telestyrelsen 6

7 7(9) Konsekvenser för postmarknadens olika delmarknader Enstaka frimärkta brev PostNords frimärkta brevtjänster (och frimärken som sådana) undantas enligt förslaget från mervärdesskatt. När det gäller frimärkta brev som distribueras över hela landet har PostNord idag ett de facto-monopol. Mervärdesskatteundantaget för frimärkta brev kommer därför inte att påverka aktuella konkurrensförhållanden på marknaden för rikstäckande befordran av frimärkta försändelser. På försäljning av frimärken för utrikes brevbefordran har PostNord ett lagstadgat monopol varför inte heller denna delmarknad kommer att påverkas. När det gäller lokalt distribuerade frimärkta brev finns det idag konkurrens på ett tiotal orter. De volymer som konkurrenterna på de olika lokala marknaderna svarar för utgör emellertid sammantaget mindre än 0,2 procent av de totala brevvolymerna. Dessa konkurrenter kommer även fortsättningsvis att vara tvungna att debitera mervärdesskatt medan PostNord i och med förslaget blir undantaget från att debitera detsamma. För verksamheter som redan idag uppvisar låga vinstmarginaler skulle det kunna få en avgörande betydelse ifall PostNord skulle kunna sänka priset på det frimärkta portot. Det är dock osäkert om momsundantaget verkligen kommer att få några reella effekter på konkurrensen på de lokala marknaderna för frimärkta brev. Eftersom PostNord inte längre får dra av ingående moms för de aktuella tjänsterna kommer operatören istället belastas med motsvarande kostnad. Därför är det oklart om och med hur mycket PostNords kommer att ha möjlighet att sänka porton för frimärkta brev. Vidare har inte PostNord något särskilt porto för lokalt distribuerad post. Därmed kommer, såvitt PTS kan bedöma, konkurrensförhållandena generellt på denna delmarknad att påverkas marginellt av den föreslagna förändringen. I det fall PostNord trots momsbefrielsen inte skulle sänka slutpriset för frimärkskunderna (framförallt konsumenter och småföretag) vill PTS uppmärksamma att en särskild kundgrupp kan komma att missgynnas jämfört med dagens situation. De missgynnade skulle vara momspliktiga småföretag som i dagsläget får göra avdrag för ingående moms vid köp av frimärken. Idag betalar dessa netto (exklusive moms) 5,60 kr för ett normalbrev (upp till 50 gram). Om slutpriset även efter införandet av ett momsundantag skulle vara nära dagens 7,00 kr skulle det innebära en väsentlig höjning av kostnaden per brev för dessa småföretagare. Enstaka brev som betalas via frankeringsmaskin eller efterfakturering (porto betalt) Delmarknaden för enstaka brev som betalas via frankeringsmaskin eller efterfakturering (porto betalt) benämns ofta som marknaden för kontorspost. Post- och telestyrelsen 7

8 8(9) Promemorians utgångspunkt är att dessa tjänster bör betraktas som tjänster vars villkor förhandlas individuellt. Tillämpas denna tolkning konsekvent gör PTS bedömningen att förslaget inte kommer att innebära några marknadsmässiga förändringar jämfört med dagens situation. Kontorsposten kommer även fortsättningsvis att vara belagd med mervärdesskatt hos såväl PostNord som övriga operatörer. Förslaget får då inga effekter vad gäller konkurrensen på denna delmarknad. Är regelverket däremot otydligt och möjliggör tolkningar från fall till fall kommer det, som nämnts ovan, att skapa osäkerhet för såväl PostNord, och dess kunder, som för konkurrenterna. Osäkerhet avseende vilket pris (exklusive moms eller inklusive moms) postköparna kan förvänta sig vid köp av de nämnda tjänsterna är inte förenlig med bestämmelsen i 3 kap 2 postlagen om att priserna på de samhällsomfattande posttjänsterna ska vara öppna för insyn och icke-diskriminerande. De kunder som köper dessa tjänster är framförallt momspliktiga små och medelstora företag. Det kan därför innebära en avgörande skillnad i portokostnad ifall företagen får dra av den ingående momsen på portot eller inte. Den indirekta prisökningen kan komma att slå hårdare mot de företagare som är verksamma i områden där det än så länge inte finns en tillfredsställande bredbandstäckning. Ovanstående visar att det kan få olika effekter på delmarknaden beroende på om kontorsposten bedöms vara momspliktig eller inte. Inte minst med hänsyn till att kontorspost utgör drygt 12 procent 2 av den totala volymen på brevmarknaden är det angeläget att undanröja eventuella osäkerheter om vad som gäller i momshänseende för berörda tjänster. Brevsändningar Brevsändningar motsvarar volymmässigt nästan 79 procent av den totala brevmarknaden. 3 Enligt promemorian bör sändningar generellt ses som tjänster vars villkor har förhandlats individuellt. I förslaget förtydligas även att det inte bör ha någon avgörande betydelse om avtalsvillkoren består av förbestämda standardvillkor, t.ex. prislistor. Brevsändningar föreslås därmed även fortsättningsvis vara momspliktiga varför PTS gör bedömningen att konkurrensförhållandena inte kommer att påverkas inom detta marknadssegment. Kontantbetalda paket (konsumentpaket C2X) PostNords kontantbetalda paket kommer i och med förslaget att undantas från mervärdesskatt. De tjänster som avses är de paket som lämnas in och betalas 2 Svensk postmarknad 2015, PTS-ER-2015:3 sid Svensk postmarknad 2015, PTS-ER-2015:3 sid. 25. Post- och telestyrelsen 8

9 9(9) kontant vid samma tillfälle och som vanligtvis skickas av konsumenter eller småföretag. Den aktuella delmarknaden benämns vanligen privat-, eller konsumentpaket, eller C2X. Delmarknaden omfattar en relativt liten del av hela paketmarknaden, ca 4-5 procent räknat i antal försändelser. Liksom vad gäller för frimärkta brev, får momsundantaget också här till följd att PostNord får minskad avdragsrätt för ingående moms, och därmed en kostnadsökning. Därför är det svårt att bedöma hur stor priseffekt momsundantaget kommer att få på PostNords kontantbetalda paket. Eftersom PostNord i dagsläget är den paketleverantör som har störst marknadsandel, på en till stora delar konkurrensutsatt paketmarknad, kan även små fördelar i konkurrenshänseende få betydande påverkan på marknaden. Konkurrenterna DB Schenker, DHL och Bussgods, vars tjänster inte undantas från mervärdesskatt, har alla ombudsnät med rikstäckning (dock med olika täthet). Näten används också för utlämning av paket (dvs. även för företagspaket, se nästa avsnitt). Då konkurrensen är hård och marginalerna är låga kan även relativt små intäktsförändringar leda till att förutsättningarna för konkurrenterna att stanna kvar på paketmarknaden på sikt upphör. Minskade volymer, som en följd av att PostNord genom momsbefrielsen skulle ha möjlighet att erbjuda ett billigare kontantbetalt paket, skulle kunna leda till att konkurrenternas servicenät inte blev tillräckligt lönsamma. Det skulle i sin tur kunna få allvarliga konsekvenser för den svenska e-handelsutvecklingen. Paket som betalas via faktura (företagspaket B2B och B2C) Eftersom paket som skickas av företag (antingen till konsumenter, B2C eller andra företag, B2B) även fortsättningsvis kommer att vara momsbelagda påverkas inte konkurrensförhållandena på dessa delmarknader direkt av förslaget till ändrad mervärdesskattelag. Som nämnts är dock ombudsnäten, men även distributionsnäten i övrigt, sammankopplade för pakettjänsterna oavsett delmarknad. Skulle PostNord, såsom beskrevs i avsnittet ovan, tack vare momsundantaget få möjlighet att sänka priset på kontantbetalda paket och därigenom vinna marknadsandelar på C2X-marknaden, kan det komma att påverka övriga paketdistributörers möjligheter att, genom att uppnå kritiska volymer, konkurrera även på B2Cmarknaden. Jonas Wessel Yttrandet har beslutats av tf. generaldirektören Jonas Wessel. I ärendets slutliga handläggning har avdelningschefen Sten Selander, tf. enhetschefen Emma Maraschin och sakkunnige Joakim Levin (föredragande) deltagit. Post- och telestyrelsen 9