Revisionsrapport 2011 Genomförd på uppdrag av revisorerna oktober Strängnäs kommun. Styrningsmässiga konsekvenser av elevpengssystemet

Transkript

1 Revisionsrapport 2011 Genomförd på uppdrag av revisorerna oktober 2011 Strängnäs kommun Styrningsmässiga konsekvenser av elevpengssystemet

2 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och avgränsning Revisionsfrågor Revisionskriterier Metod Regelverk och lagstiftning Proposition om bidrag på lika villkor Skollagen Skolförordning Gymnasieförordningen Bidrag på lika villkor Övergripande Grundskolan Gymnasieskolan Analys Bilaga

3 1. Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Strängnäs kommun granskat hur barn- och utbildningsnämnden arbetar för att uppnå en budget i balans inom ramarna för det interna resursfördelningssystemet. En viktig del i arbetet gäller vilka beslut som fattas för att anpassa kostnaderna. Skollagens bestämmelser om offentliga bidrag på lika villkor gäller sedan Det innebär att för verksamhet i enskild regi ska det utgå samma ersättning som för verksamhet i kommunal regi. Nämnden har att styra sin verksamhet utifrån samma styrningsprinciper som verksamhet i egen regi och måste anpassa verksamhet utifrån intäkt per elev. I intervjuer framhålls att kommunen har högre lokalkostnader än rikssnittet och jämförbara kommuner, vilket underbyggs av nationell statistik. Antalet barn i förskolan har minskat med 4% mellan åren 2008 till Elevantalet i F- 3 har ökat med 20% medan antalet elever i 4-9 har minskat med 8%. För grundskolan som helhet är ökningen 3%. På gymnasiet har det skett en minskning med 19% under perioden. Siffrorna avser det totala antalet barn och elever i kommunen. Vid en jämförelse mellan 2008 och 2012 av det totala antalet barn och elever i kommunen har det för perioden skett en minskning med 3%. Nämndens nettobudget har under period ökat med 15%, dvs. 100 milj. kronor om hänsyn tas till att kostnader för förskola och grundskola i Mariefred återfördes till BUN:s budget. Ökningen motsvarar en årlig kostnadsökning på 3% samt 30 milj. kronor i dyrare lokaler jämfört med riket i helhet. När det gäller lokalkostnader inom grundskolan har beslut fattats om att ändra stadieindelningen för ett antal innerstadsskolor för att möte demografiska förändringar. Stadieförändringarna förefaller rimliga i förhållande till prognoser. Dock behöver prognoser och ekonomiska nyckeltal utvecklas för att utgöra ett tydligare beslutsunderlag. Något strukturellt grepp för den egna gymnasieskolan har inte framkommit, även om det föreligger en analys av orsakerna till det fallande elevantalet på Thomasgymnasiet. Några ekonomiska konsekvensanalyser av gymnasieskolans framtid har inte presenterats. I nämndens prognos framgår att antalet barn inom förskolan inte ändrar sig mellan åren 2011 och Inom F-3 sker en ökning med 10% under perioden. Inom grundskolans år 4 9 sker den största förändringen då antalet elever ökar med 16%. Inom gymnasiet fortsätter minskningen med 11 % för att vara som lägst Vi har utifrån granskningen identifierat följande förbättringsområden/rekommendationer: Nämnden behöver omgående ta ett helhetsgrepp på den egna gymnasieskolan. Det framtida elevantalet pekar på fortsatt höjda lokalkostnader per elev. Det föreligger inte några beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna vid nuvarande tendens för elevtillströmningen. Utfasning av program och förändringar av elevantal under budgetåret är också utmaningar att hantera. Beslutsunderlaget för lokalförändringar inom grundskolan bör utvecklas med nyckeltal för nyttjandegrad, kostnad per elev och kvadratmeteryta per elev för att få ett bättre beslutsunderlag. Kommunen behöver pröva nya modeller för den interna ersättningen för barn och elever. Beställningen av utbildningsplatser inom den egna organisationen behöver tydliggöras. Omställningen av verksamheten går för långsamt samtidigt som outnyttjade lokalytor betalas två gånger i nuvarande ersättningsmodell. Sammantaget behöver nämnden ta fram en konsekvensanalys för gymnasieskolan, som inbegriper sjunkande elevantal, kostnader för avveckling av program och ökade lokalkostnadernas per elev och som andel av elevpengen. 2

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Barn- och utbildningsnämnden i Strängnäs har elevpeng som internt resursfördelningssystem. Enligt ekonomiska uppföljningar har nämnden haft återkommande underskott i skolverksamheten. Revisorerna har därför i sin bedömning av risker ställt frågan om hur förvaltningen styr och leder verksamheten utifrån de ekonomiska ramar som elevpengen ger Syfte och avgränsning Syftet med granskningen är att belysa hur barn- och utbildningsnämnden arbetar för att uppnå en budget i balans inom ramarna för det interna resursfördelningssystemet. En viktig del i arbetet gäller vilka beslut som fattas för att anpassa kostnaderna Revisionsfrågor Utifrån syftet med granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Hur är elevpengen uppbyggd? Ersättningar på olika stadier? Vilka prognoser finns på kommande elevantal? Budgetprocess avseende förvaltning och rektorsområde el motsvarande Vilka analyser föreligger på avvikelser? Konsekvenser vid avvikelse? Förvaltningens och rektorernas möjligheter och beredskap till att göra förändringar utifrån det givna elevantalet? Vilka prognoser görs avseende den interkommunala ersättningen? 2.4. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen som utgångspunkt för analys, slutsatser och bedömningar. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: skollagen (2010:800). 14 kap skolförordningen 14 kap gymnasieförordningen Metod De metoder som valts för att ge underlag för granskningen är dokumentanalys och intervjuer. Genomgång har skett av relevanta styr- och policydokument, budget och övrig ekonomisk information som berör granskningsområdet. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att faktagranska rapporten. 3

5 3. Regelverk och lagstiftning 3.1. Proposition om bidrag på lika villkor 3.2. Skollagen I skollagen 1 anges att hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid skolenheten. Bidraget skall bestå av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet ska avse ersättning för: undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, administration, mervärdesskatt och lokalkostnader. Grundbeloppet ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna grundskolan. Tilläggsbelopp ska lämnas för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmålsundervisning. Hemkommunen är inte skyldig att betala tilläggsbelopp för en elev i behov av särskilt stöd, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Motsvarande regler gäller för förskolan, förskoleklass, särskolan och gymnasiet. När det gäller gymnasieutbildning i kommunal regi ersätts den anordnande kommunen för sina kostnader, vilket kan betyda lägre kostnader än i hemkommunen. Gäller det utbildning vid en friskola skall denna ersättas med vad motsvarande program kostar i elevens hemkommun. Saknas utbildningen i elevens hemkommun ges bidrag enligt den sk. riksprislistan Skolförordning Skolförordningen 2 ersätter bland annat grundskoleförordningen och särskoleförordningen och trädde i kraft i april Enligt förordningen ska bidraget till enskilda huvudmän, t ex friskolor, grunda sig på hemkommunens budget för det kommande budgetåret, vilket betyder att bidraget skall vara framräknat och beslutat före kalenderårets början. För barn och elever som börjar i utbildning eller annan pedagogisk verksamhet under kalenderåret ska hemkommunen besluta bidraget omgående. För elever som påbörjar utbildning i augusti ska bidraget avse tiden från och med den 1 juli samma år. Om ytterligare resurser ges till hemkommunens verksamhet under budgetåret, ska motsvarande tillskott ges till de enskilda huvudmännen. Om hemkommunen däremot minskar ersättningen till sin egen verksamhet får bidraget till enskilda huvudmän minskas i motsvarande grad för de resterande utbetalningarna under budgetåret I förordningen ges också förtydliganden av vilka kostnader som ingår grundbeloppets kostnadsslag. Nedan redogörs för en del av de specificerade kostnaderna. I kostnadsslaget undervisning ingår bland annat kostnader för skolans rektor och kompetensutveckling av personalen och liknande kostnader. I lärverktyg ingår t ex kostnader datorer, och skolbibliotek. Elevhälsa avser kostnader för medicinska, psykologiska eller psykosociala insatser. I måltidskostnaden ingår även transporter och därmed sammanhängande administration och liknande kostnader. Skoladministration ersätts med en schablon om tre procent av grundbeloppet. Mervärdesskatt avser ett schablonbelopp på sex procent av det to- 1 Skollagen 10 kap Skolförordningen 14 kap

6 tala bidragsbeloppet, dvs. grundbelopp och tilläggsbelopp. Lokalkostnader avser kostnader för hyra, driftskostnader, inventarier som inte är läromedel, kapitalkostnader i form av ränta på lån och liknande, dock inte kostnader för amortering. Ersättning för lokalkostnader ska motsvara hemkommunens genomsnittliga lokalkostnad per barn eller elev i motsvarande verksamhet. Dock finns möjlighet att ersätta den enskilde huvudmannens faktiska kostnader om det finns särskilda skäl och om kostnaderna är skäliga. Hemkommunens normala avskrivningsprinciper ska tillämpas vid beräkningen av kostnader för inköp. Med tilläggsbelopp avses ersättning för assistenthjälp, anpassning av lokaler eller andra extraordinära stödåtgärder. I tilläggsbelopp ingår också ersättning för modersmålsundervisning. Kommunen skall också kunna redovisa hur bidraget är framräknat. Utbetalning skall ske månatligen med 1/12-del men utrymme finns för andra överenskommelser Gymnasieförordningen Reglerna för bidrag till enskilda huvudmän avseende gymnasieutbildning överensstämmer med regler för bidrag till enskilda huvudmän inom grundskolan. När det gäller måltidsersättning skall kostnaden för denna ingå i grundbeloppet om hemkommunen erbjuder kostnadsfria måltider. Det finns också regler för ersättning för elever på yrkesprogram som läser in grundläggande behörighet till högskoleutbildning, dvs. utöver gymnasiepoäng. 5

7 4. Bidrag på lika villkor 4.1. Övergripande Budget och resultat Den övergripande budgetprocessen utgår från föregående års ram. Förändring av ramen inför kommande år sker centralt med priskompensation och med lönekompensation samt för eventuella krav på besparingar. Under respektive budgetår har budgeten förändrats med justeringar samt beslut om tillägg. Nedan redovisas nämndens nettobudget för perioden samt resultat och prognos för perioden Dock återfördes Mariefredsnämndens del, 60 milj. kronor, avseende förskola och grundskola till barn- och utbildningsnämnden från och med Exklusive Mariefredsnämndens del har nettoramen ökat med 15% för perioden, vilket ger en ökningstakt på 4,3% per år Budget (tkr) netto %-förändring jmfrt föregående år 8,8 7,4 3,8 13 2,4 Resultat (tkr) * - *Prognos från delårsbokslut 2011 anger underskott på 3,6 milj. kronor. Preliminära siffror i början av januari 2012 pekar på ett nollresultat. För de större kärnverksamheterna redovisas nedan antalet barn och elever samt resultat för respektive verksamheten. Uppgifter gäller kommunen som helhet, vilket inkluderar fristående verksamhet och verksamhet i egen regi * Förskola Antal barn Budget f verksamheten Resultat f verksamheten Grundskola Antal elever Budget f verksamheten Resultat f verksamheten Gymnasiet Antal elever Budget för verksamheten Resultat f verksamheten *) Enligt budgetförslag Exklusive Mariefredsnämndens har förskoleverksamhet under perioden ökat med 25%. Grundskoleverksamhetens budget har ökat med 22% och gymnasieverksamheten har minskat med 5%. Förändringen av antalet barn och elever under perioden ovan har förändrat sig enligt nedan Förskola Grundskola F-3 Grundskola 4-9 Gymnasiet 6

8 Antalet barn i förskolan har minskat med 4% under perioden. Elevantalet i F- 3 har ökat med 20% medan antalet elever i 4-9 har minskat med 8%. För grundskolan som helhet är ökningen 3%. På gymnasiet har det skett en minskning med 19% under perioden. Siffrorna avser det totala antalet barn och elever i kommunen. I absoluta tal innebär det en minskning med 88 barn i förskolan, med 179 i de högre årskurserna i grundskolan och med 226 elever i gymnasiet. Inom F 3 är ökningen 283 elever. Vid en jämförelse mellan 2008 och 2012 av det totala antalet barn och elever i kommunen har det för perioden skett en minskning med 3% Barn- och elevprognoser Nämnden har tagit fram en prognos för I utredningen Grundskolans framtida organisation finns också en prognos för andelen grundskoleelever i kommunal skola respektive andelen elever i enskilda skolor Förskola Grundskola F-3 Grundskola 4-9 Gymnasiet Av diagrammet ovan framgår att antalet barn inom förskolan inte ändrar sig mellan åren 2011 och Inom F-3 sker en ökning med 10% under perioden. Inom grundskolans år 4 9 sker den största förändringen då antalet elever ökar med 16%. Inom gymnasiet fortsätter minskningen med 11 % för att vara som lägst I absoluta tal innebär det att antalet förskolebarn ligger kvar på Antalet barn i de yngre skolåren ökar med 165 stycken och för de äldre grundskoleeleverna ökar antalet med 365 för perioden ovan Internt resursfördelningssystem Resursfördelningssystemet innehåller en framräknad förskole- respektive elevpeng (grundbelopp) beräknad utifrån budgeten. Till detta kommer ett tilläggsbelopp (likvärdighetsgarantin), som gäller förskola och grundskola och för barn och elever i kommunen. I budgeten för 2012 är en del av tilläggsbeloppet riktad till gymnasiets introduktionsprogram. Tilläggsbeloppet följer inte elev från Strängnäs som går i skolor utanför kommunen 3. Tilläggsbeloppet är uppdelat i en sak. SALSA-del och en individuell del. SALSA-delen utgår från en beräkningsmodell som uttrycker den förväntade andelen elever som kommer att sakna godkänt betyg i minst två ämnen. Modellen utgår från sambandet mellan elevernas socioekonomiska villkor och sannolika behov av extra stöd för att nå målen. Likvärdighetsgarantin var 2011 på 31,4 mkr och är 2012 på 34,7 mkr. Interna resursfördelningssystemet. Medel fördelas utifrån SALSA-värden motsvarande 11 milj. kronor för grundskolan och 8 milj. 3 Salsa-ersättningen beräknas på de faktiska eleverna i kommunen, vilket betyder att elever från andra kommuner får ta del av de medel som fördelas via Salsa-medlen. Ersättningen gäller mao enbart skolor i kommunen. 7

9 kronor för förskolan. Förutom den generella utjämningen via SALSA-värden finns medel motsvarande 12 milj. kronor att söka för individuella barn eller elevbehov. Den individuella delen är sökbar och hanteras av Resurscentrum. Ansökan sker i samband med ny termin, dvs. två gånger per år. För att skillnaderna inte skall bli för stora mellan läsåren, dvs. under innevarande budgetår, så behåller enheterna sin tilldelning även under vårterminen efter budgetårets slut, vilket är en nyordning från och med Det har inte gjorts någon utvärdering av effekterna av SALSA-medlen och individuella medel Elevpeng En del av resursfördelningssystemet utgörs av bidragen till externa utförare. Kommunen har 2011 en andel på 16% av förskolbarnen i privata förskolor och 25% av grundskoleeleverna i friskolor. Nedan finns en tabell över bidragen, dvs. grundbeloppen för 2011för den kommunala skolan och för friskolor. Kommunalt grundbelopp Läromedel Lokal kapitalkostn. Skolhälsovård Adm Grundbelopp enskilda verksamheter o % % Efter fördelning av SALSA-pengarna innebär det att skolorna i kommunen får en elevpeng motsvarande följande, dvs. grundbeleopp plus SALSA-pengar. Vid tillfället för granskningen hade förvaltningsrätten avgjort tio överklaganden. I samtliga fall avslog förvaltningsrätten överklagandena. Samtliga ärenden rör ersättning för gymnasieutbildning och avser bland annat otydligheter i beräkningsunderlaget, sänkta bidrag mellan läsår på grund av samarbetsavtal med Eskilstuna kommun och att ersättningen för lokaler inte utgår från kommunens genomsnittliga lokalkostnader för utbildningsplatser på Thomasgymnasiet Grundskolan Lokaler Enligt intervjuer har kommunens kostnader för egna skollokaler varit högre sedan Organisationen uppges vara slimmad vad gäller personal. Det är inte de centrala skolorna utan landsbygdsskolorna som är svåra att optimera. Dock finns det ett politiskt beslut om att behålla landsbygdsskolorna. Med de förutsättningarna är det viktigt att alla elever har en acceptabel standard på sin skola. I intervjuer framhålls att just lokalkostnaderna är den kostnad som avviker i förhållande till rikssnittet för elever i grundskolan. En lösning uppges vara på gång då diskussion förs avseende översyn av hyreskostnaderna. Det finns en strategisk lokalförsörjningsgrupp och i gruppen ingår kommunchefen och teknik- och servicekontoret. Nedan redovisas kostnadsutvecklingen för lokalkostnader Strängnäs Rikssnitt Strängnäs Rikssnitt Strängnäs Rikssnitt Strängnäs Rikssnitt Lokalkostnad per elev Lokalkostnadens andel av total elevkostnad 18% 19% 18% 20% 21% 20% 23% 20% Uppgifter hämtade från Skolverket Kommunblad för åren I samband med faktagranskningen framhålls att from 2010 ombeddes kommunerna att ta med lokalkostnader för måltidsservice. Det är osäkert om detta gjordes i samtliga kommuner, varför statistiken kan innehålla felkällor och kan därför ge en missvisande bild. 8

10 Enligt sammanställningen är det 2009 som Strängnäs kommun får en högre genomsnittlig lokalkostnad per elev. Enligt tjänsteskrivelsen Grundskolans framtida organisation 5 var lokalkostnaden per elev kr år 2009, för år 2010 och för år Detta innebär en procentuell ökning med 25%. Anledningen uppges vara minskade elevkullar och etablering av fler friskolor. Jämfört med statistiken från Skolverket har lokalkostnadernas andel av undervisningen ökat från 18% år 2007 till 23% år Utifrån uppgifterna i tjänsteskrivelsen är det rimligt att anta att lokalkostnadernas andel fortsätter att öka under Samtidigt framhålls i intervjuer att omställningen är genomförd från att den absoluta majoriteten av elever går i kommunal skola till att en stor del lever går i friskolor. Det mest akuta planeringsproblemet är då elever byter under läsåret från kommunal skola till friskola. Det har fattats beslut om en förändring av stadieindelningen inom grundskolan i syfte att optimera lokalanvändningen i Strängnäs stad. Enligt intervjuer är lokalerna är problem utifrån det ett förändrade elevantalet. I utredningen Grundskolans framtida organisation konstateras att utifrån de befolkningsprognoser som föreligger fram till 2016 finns det dels ett behov av nya lokaler och dels ett överskott av befintliga skollokaler. Syftet med omorganisationen av grundskolornas stadieindelning är frigöra resurser till pedagogisk verksamhet samt att befintliga investeringsmedel huvudsakligen skall användas till upprustning av befintliga skolor istället för enbart nybyggnation. Förslaget innebär att ett antal F 9 omvandlas till F 3 skolor och att två skolor görs till 4-9 skolor. Det framhålls att nybyggnation skulle innebära högre lokalkostnader som i sin tur ökar bidragen till friskolorna. I kommunen finns idag en överkapacitet på skollokaler motsvarande 550 platser, varav drygt 400 stycken finns i Strängnäs stad. Enligt utredningen hanteras överkapaciteten företrädesvis genom färre elever i klasserna och inte genom tomma klassrum. Förslaget till omorganisation innebär följande förändringar vad gäller stadieindelningen. Uppgifterna är hämtade från utredningen Grundskolans framtida organisation. Utnyttjandegraden utgår från att samma antal elever finns att tillgå för i nuvarande organisation som i den nya organisationen. Nuvarande organisation Ny organisation Stadier Nyttjandegrad Stadier Nyttjandegrad Finningeskolan F 5 84% F 3 84% Vasaskolan F 5 77% F 3 69% Tosteröskolan F 5 99% F 3 77% Karinslundsskolan F 5 64% % Paulinska skolan % % Härads skola F 5 84% F 5 84% Lännaskolan F 5 55% F 5 55% Fogdö skola F 5 80% F 5 80% Stallarholmsskolan F 9 71% F 9 71% Mariefreds skola F 9 76% F 9 76% Åkerskolan F 9 78% F 9 78% Siffrorna ovan utgår från ett elevantal på cirka 600 elever i F 3 och cirka 600 i 4 9. Detta ger en beläggning på 76% för de tre skolor som görs till rena F-3 skolor. Befolkningsprognosen visar på en ökning i F 3 på 405 elever år 2016 jämfört med 2010, varav prognostiserat en ökning med 187 elever inom den kommunala skolan. Kommer mellan elever att gå på de tre skolorna som görs till rena F- 3 skolor kommer beläggningen att öka till 89% respektive 92%. När det gäller 4 9 visar prognosen en ökning av antalet elever på 160 elever totalt i kommunen, varav 70 elever beräknas gå i kommunal skola. För de två rena 4 9 skolorna är 5 Grundskolans framtida organisation,

11 beläggningen 67%. Med ett antagande om en motsvarande ökning i 4 9 som i F- 3 skulle beläggningen öka till 71% respektive 72%. En ytterligare parameter för att bedöma lokalkostnaden är nyckeltalet lokalkostnad per elev och år. Nuvarande organisation (nyttjandegrad) Ny organisation (Nyttjandegrad) Finningeskolan (84%) (84%) Vasaskolan (77%) (69%) Tosteröskolan (99%) (77%) Karinslundsskolan (64%) (86%) Paulinska skolan (59%) (54%) Härads skola (84%) (84%) Lännaskolan (55%) (55%) Fogdö skola (80%) (80%) Stallarholmsskolan (71%) (71%) Mariefreds skola (76%) (76%) Åkerskolan (78%) (78%) Långberget ( 0%)? Av tabellen ovan framgår att det finns en spännvidd på mellan lägsta lokalkostnad per elev och högsta lokalkostnad med nuvarande nyttjandegrad. Någon uppgift föreligger inte kring framtida användning av Långbergaskolan Gymnasieskolan Resultat och kostnad per program Nedan följer programkostnaden för utbildningarna på Thomasgymnasiet. I kostnaden ingår inte kostnad för lokaler. Uppgifter saknas för åren Gymnasiet Antal elever Budget för verksamheten Resultat f verksamheten Programpeng Energiprogrammet Ekonomiprogrammet Handelsprogrammet Industriprogrammet Naturvetenskapliga programmet Restaurang och livsmedelspr Samhällsvetenskapliga pr Teknikprogrammet Vård och omsorgsprogrammet Exkl lokalkostnader Inom gymnasieskolan ersätts friskolor med faktiska lokalkostnader. Orsaken är att nämnden betalade 34 milj. kronor för gymnasielokalerna läsåret 2008/09, vilket omöjliggjorde en ersättning utifrån kommunens egna kostnader. Lagstiftningen ger möjlighet att frångå principen om en ersättning beräknad utifrån den egna genomsnittliga lokalkostnaden Antal elever per program och antal elever i fristående skolor samt andra kommuner Enligt intervjuer pekade tidigare prognoser på att Thomasgymnasiet skulle ha elever medan det idag finns 480 elever från kommunen och totalt 530 stycken inklusive ele- 10

12 ver från andra kommuner. Av dessa går 424 på nationella program och 106 på introduktionsprogram. Nedan redoviss antalet gymnsieeelver för perioden Thomasgymnasiet Egna Thomasgymnasiet total Externa Friskolor Externa Kommunala+lansting+övr Externa total Totalt Thomasgymnasiet Egna Nedan följer en sammanställning över antalet förstahandssökande till Thomasgymnsiet per nationellt program. Inom parantes anges antalet elev per program och årskull. I tabellen nedan redovisas antalet elever som valt Thomasgymnasiet som försthandsval, för åren År 2008 finns med som jämförelse. Inom parantas anges antalet elever som går på programmet. I regel är det fler elever som börjat på programmen än vad som valt programmet som förstahandsval Barn- och fritidsporgrammet Startar ej El- och energiprogrammet (10) 21 (22) 4 (12) Ekonomiprogrammet (31) 4 (17) Handelsprogrammet (9) 18 (22) 4 (13) Industritekniska programmet 4 10 (11) 7 (9) 1 (6) Naturvetenskapliga programmet (22) 22 (13) 9 (10) Restaurang- och livsmedelstekniska pr (11) 13 (12) 6 (16) Samhällsvetenskapliga programmet (38) 30 (32) 11 (23) Teknikprogrammet 9 18 (12) 14 (13) 4 (5) Vård och omsorgsprogrammet 47 7 (12) 2 (0) 4 (8) Mediaprogrammet 22 9 (11) 12 (12) Startar ej Estetiska programmet 26 6 (6) 6 (0) Startar ej Hantverksprogrammet 6 12 (5) 6 (0) Startar ej Totalt (148) 159 (166) 47 (110) Av tabellen ovan framgår att Thomasgymnasiet framför allt förlorar bland förstahandsvalen. I intervjuer framhålls att det inte finns en plan för hur programutbudet skall se ut framledes med tanke på att färre elever har sökt än vad tidigare prognos pekat på. Det föreligger inga brytpunkter eller motsvarande för när programmen skall avvecklas på grund av för få elever. I budgeten för 2012 minskas ramen med 6 milj. kronor och statsbidragen minskar också. För att optimera gymnasieverksamheten och därmed öka kostnadseffektiviteten är strategin att öka gruppstorleken genom samläsning av ämnen mellan programmen. Om detta inte går, så anpassas den interna resursfördelningen till klasstorleken, vilket innebär att en grupp om tio elever får färre resurser än en grupp om t ex 25 elever. Det sker också en delning av resurser i form av tjänster mellan grundskola och gymnasium och mellan kommunal skola och fristående skolor. För att kunna upprätthålla ett så brett utbud som möjligt krävs en övergripande bild av tjänstefördelningen. 11

13 Enligt intervju med gymnasieledningen så görs också en kontinuerlig avstämning av programutbudet. Det framhålls att grundproblemet är att gymnasieskolan inte attraherar tillräckligt med elever. Därför är det viktigt att skolans självförtroende ökar, att programmen stäms av mot efterfrågan och att skolan går i bräschen för att utveckla programmen. På gymnasiet har det inletts ett arbete med att höja kvalitet och attraktivitet i vilken en nulägesanalys utgör grunden. Det svåraste är det negativa ryktet Lokalkostnad Ersättning till friskolorna sker på tre sätt. I det första sättet ersätts de program som finns på kommunens gymnasium med den egna utbildningskostnaden plus friskolans faktiska lokalkostnader. Det andra sättet utgörs av samarbetsavtalet med Eskilstuna kommun, som ersätts med Eskilstunas bidragsbelopp. Det tredje alternativet innebär att program som ersätts med riksprislistan. Det avser utbildningar som inte finns i den egna gymnasieskolan eller att det inte finns ett samverkansavtal med en annan kommun. För att åskådliggöra kommunens ersättningar till friskolor enligt det första sättet ovan har förvaltningen tagit fram en sammanställning över hur friskolornas faktiska lokalkostnader skiljer sig åt för 2010 och Varje stapel i diagrammen nedan utgörs av lokalkostnaden per elev för en friskola. Kostnaderna har friskolorna själva angivit på uppmaning från Strängnäs kommun. Någon kontroll från kommunens sida hinns inte med. Som jämförelse är lokalkostnaden per elev på Thomasgymnasiet , räknat på nationella program och introduktionsprogrammen. Den genomsnittliga lokalkostnaden för gymnasieelever i landet ligger på år Enligt intervjuer innebar flytten till Campus väldigt negativa konsekvenser för ekonomin, eftersom det blev för dyra lokaler. Sedan flytten har förvisso verksamheter flyttas ihop och kommunstyrelsen har tagit över kostnader men snittkostnaden är ändå dubbelt så hög jämfört med rikssnittet Interkommunal ersättning och bidrag till friskolor Förskola (tkr) Grundskola (tkr) Gymnasium (tkr) Totalt (tkr) När det gäller grundskolan räknar förvaltningen inte med några större förändringar. Någon friskola kan utöka sitt elevantal men inga nya friskolor är på väg att etableras. För gymnasiet har kommunen skrivit ett avtal med Gnesta kommun och elever från Gnesta kommer att erbjudas direktbuss till Thomasgymnasiet. Det uppges dock vara osäkert om hur många elever som det kommer att tillföra skolan. 12

14 5. Analys Hur är elevpengen uppbyggd? Ersättningar på olika stadier? Elevpengen är uppbyggd i enlighet med vad lagen föreskriver. Dock tar inte granskningen ställning till relevansen i de enskilda beloppen. Den interna resursfördelningen utgör grunden för hur stort bidraget blir till friskolor. Förutom det kommunala grundbeloppet sker tillägg för extra läromedelskostnader, lokal/kapitalkostnader, skolhälsovård, administration om 3% och momskompensation på 6% i bidraget till friskolorna. Ersättningsmodellen började användas i samband med att ny lagstiftning trädde i kraft från och med När det gäller den kommunala skolan hanteras lokalkostnader centralt. Ersättningen är differentierad utifrån skolform och stadium/ålder. Med andra ord finns ersättningsnivåer för förskoleklass, grundskola stadierna 1-3, 4-5, skolår 6 och 7-9. Skolbarnomsorgen har ersättningsnivåer för elevålder 6-9 och Särskolan utgör ett undantag från elevpengssystemet då skolan har en ramtilldelning. När det gäller kostnaden för grundskola och gymnasium kan den beskrivas dels som total kostnad och dels som kostnad per elev. Budgeten för grundskolan har under perioden ökat med 25% (när hänsyn tagits till att fskl och grundskola i Mariefred återförts till BUN:s budget) För perioden , som det finns jämförelser med har budgeten ökat med 10% och grundskolekostnaden per elev med 7% (genomsnittlig kostnad per elev enligt SCB). Det saknas uppgifter från SCB för att göra motsvarande jämförelse på gymnasiet. Vilka prognoser finns på kommande elevantal? I statistiken nedan har hänsyn tagits till elever som går i annan kommun eller pendlar till kommunen och elever i särskolan. Uppgifterna överensstämmer därmed inte med det totala antalet barn i kommunen. I prognosen bedöms den kommunala skolan öka något i både lägre och högre stadier. Avseende friskolan sker en viss ökning av elevantalet inom friskolan avseende de lägre åldrarna mellan 2011 och 2012 för att sedan ligga konstant. De högre stadierna i friskolan bedöms ligga konstant Kommunal F-3 Friskola F-3 Kommunal 4-9 Friskola Motsvarande prognos för gymnasieskolan har inte presenterats. De historiska siffrorna för nya elever per år fördelar sig enligt följande: år 2008 började 216 elever, 2009 började 148, 2010 började 166 och 2011 började 110 stycken. Siffrorna speglar en allvarlig trend för Thomasgymnasiet. Det framgår inte av intervjuer att kommunen tagit ett helhetsgrepp över gym- 13

15 nasiets fortsatta utveckling och inriktning. Såvida den negativa elevtillströmningen fortsätter kommer de fasta kostnaderna per gymnasieelev i egen regi att öka. Budgetprocess avseende förvaltning och rektorsområde eller motsvarande. På övergripande nivå sker en uppräkning av föregående års ramtilldelning utifrån priskompensation, varefter justeringar gör avseende t ex besparingar och/eller riktade förstärkningar. Tilldelning av resurser till respektive skolenhet sker via framräknat grundbelopp, som utgår från antal elever och budget. Till detta kommer den sk likvärdighetsgarantin. På gruppnivå sker en tilldelning enligt SALSA-modellen, vilken ger ekonomisk kompensation för socioekonomiska skillnader mellan skolenheterna. På individnivå sker sedan en fördelning av resurser till enskilda individer efter ansökan. Fördelningsmodellen gäller grundskolor i kommunen, oaktat kommunal eller enskild regi. Motsvarande modell finns inte för gymnasieskolan, även om introduktionsprogrammen kompenseras via budgeten med SALSA medel. Vilka analyser föreligger på avvikelser? Konsekvenser vid avvikelse? Den genomgående analysen från såväl politiker som från tjänstemän är att kommunen har för höga lokalkostnader. Enligt SCB:s statistik ligger lokalkostnaderna för 2010 närmre kronor över risksnittet. För 2010, med kommunens elevantal, motsvarar detta en merkostnad på cirka 11 milj. kronor. Motsvarande siffra för gymnasiet är kronor över rikssnittet per elev. Detta motsvarar en merkostnad på 17 milj. kronor. När det gäller grundskolan bedöms fördyrningen framför allt bestå i en överkapacitet på lokaler men nämnden bedömer även att hyra är för hög. För gymnasiets del gäller också överkapacitet tillsammans med dyra lokaler, oaktat nyttjandegraden. För att komma ned till rikssnittskostnaden med befintliga skolor krävs drygt 100% nyttjandegrad, vilket innebär att lokalkostnaden är högre i Strängnäs än i landet som helhet. Det är också rimligt att anta att övriga kommuner sitter med en överkapacitet men ändå har lägre kostnad per elev. I en genomgång av SCB:s statisktik för kostnad per plats inom förskola, grundskola och gymnasium ökar rikssnittet mellan åren 2008 och 2011 aldrig med mer än 3%. Nedan jämförs en ökningstakt motsvarande 3% med den faktiska ökningen av nämndens budgetram. Till saken hör att antalet barn och elever under perioden som helhet ligger relativt konstant Budgetökning Strängnäs Budgetökn. exkl Mariefred Budgetökning 3% per år Diagrammet visar att kommunens kostnadsökning, exklusive Mariefred, jämfört med en ökning med årliga 3% motsvarar 30 milj. kronor. Om högre lokalkostnader motsvarar 30 milj. kronor enligt beräkning ovan, motsvaras dessa av kommunens högre kostnader jämfört med 3% ökning per år. Samtidigt skall framföras att SCB:s jämförelse av standarkostnad i förhållande till kommunens struktur visar för 2010 att förskola och grundskola ligger nära den genomsnittliga kostnaden medan kostnaden för gymnasiet ligger betydligt över förväntad kost- 14

16 nad. Sammantaget ger detta stöd till antagandet om att lokalhyrorna utgör skillnaden mellan rikssnittet och kommunens kostnader. Förvaltningens och rektorernas möjligheter och beredskap till att göra förändringar utifrån det givna elevantalet? I intervjuer har framhållits att den centrala utmaningen ligger i att hantera lokalkostnaderna och få en bättre struktur. Därför har denna granskning fokuserat på den övergripande nivån, eftersom det är på den nivån som hyreskostnaderna hanteras. Generellt sett har rektorerna att styra sin verksamhet efter de intäkter som antalet elever genererar, exklusive lokalkostnaden. För att hantera den strukturella aspekten av lokaler inom grundskolan kommer en förändring av stadieindelning ske på ett antal skolenheter i Strängnäs stad. Syftet är att kunna hantera ökat elevantal inom i första hand F-3. Den prognos som finns för nyttjandegraden i den nya organisationen utgår från antalet elever 2011 även då omorganiseringen är genomförd. Med andra ord finns det inte någon prognos för hur nyttjandegraden kommer att se ut med det i framtiden tänkta elevantalet. Omorganiseringen skall också ses som ett sätt att behålla nuvarande enheter istället för att bygga nytt. När det gäller gymnasieskolan krävs ett helhetsgrepp som innefattar utvecklingsarbete och beslut om inriktning och omfattning på gymnasiet. Det är väsentligt att tydliggöra vinster och konsekvenser med omorganisationen i ett beslutsunderlag. Därför bör det framgå med nyckeltal hur kostnadsbilden och nyttjandegraden kommer att förändras. Förutom nyckeltalen i rapporten ovan, såsom nyttjandegrad och lokalkostnad per elev bör tillföras nyckeltal om yta per elev och en tydlig minimigräns för nyttjandegraden. Det framhålls i intervjuer att för mycket lokaler innebär att nämnden i princip får betala den tomma ytan två gånger, därför att den tomma ytan också tas med i beräkningen av bidrag till friskolorna. Med tanke på att omorganisationen kommer att ske successivt och att den inte löser alla strukturproblem för grundskolor, bör nämnden beakta andra möjligheter till beräkning av grundbeloppet där en stipulerad yta per elev ingår i en beställning till utförarsidan, dvs. skolenheterna. Detta resonemang gäller i högsta grad även gymnasieutbildningar. Eftersom kommunen har så höga lokalkostnader kan den egna verksamhetens kostnader inte användas utgångspunkt i bidragen till friskolorna utan bidraget beräknas med friskolans faktiska lokalkostnader som grund. Därmed finns inget incitament för friskolorna att hålla tillbaka de egna lokalkostnaderna. Det behöver tas ett helhetsgrepp över styrningen av den egna gymnasieskolan, där inte enbart lokalkostnaderna är en utmaning. Elevpengen, som den givna ersättningsmodellen, framstår som trubbig, då elevpengen skall täcka kostnader för utfasning av program och förändringar av elevantal under budgetåret, dvs mellan läsåren. Även om det förväntas en viss elevtillströmning från grannkommunerna, så kvarstår utmaningen att komma till rätta med flera års underskott som beror på färre elever och ett icke optimerat programutbud. Sammantaget skall detta också balanseras med elevpengens storlek i förhållande till friskolorna. Vilka prognoser görs avseende den interkommunal ersättning? Kommunen räknar inte med några större förändringar för Inom grundskolan kommer det troligtvis bli några fler utbildningsplatser på befintlig friskola. När det gäller gymnasiet har kommunen tecknat ett avtal med Gnesta kommun för att öka elevtillströmningen till Thomas- 15

17 gymnasiet. För att möjliggöra transport från och till Strängnäs från Gnesta ska Strängnäs stå för busstransport mellan kommunerna. Strängnäs Lars Eriksson Ernst & Young 16

18 6. Bilaga 1 Intervjuade har genomförts med Fredrik Lundgren, ordförande barn- och utbildningsnämnden Lillemor Bylund, utbildningschef Marie Green, controller Andreas Gydingsgård, verksamhetschef grundskola Lars-Gunnar Josefsson, chef Campus Strängnäs och verksamhetschef gymnasiet och vuxenutbildningen Följande dokument har använts i granskningen: Skollagen Skolförordningen Gymnasieförordningen Årsrapport 2008, barn- och utbildningsnämnden Årsrapport 2009, barn- och utbildningsnämnden Årsrapport 2010, barn- och utbildningsnämnden Mål och budget 2011, barn- och utbildningsnämnden Mål och budget 2012, barn- och utbildningsnämnden Statistik från skolverket och SCB för åren Grundskolans framtida organisation, DNR BUN/2011: , Förslag till successiv förändring av grundskolans organisation, DNR BUN/2011: , Domar Förvaltningsrätten Linköping, Mål nr: , , , , , , , Statistik och uppgifter från barn- och bildningsnämndens förvaltning 17