Migration och segregation några reflektioner om dilemman och utmaningar

Transkript

1 Migration och segregation några reflektioner om dilemman och utmaningar Roger Andersson Professor i kulturgeografi, särskilt bosättning och bebyggelse Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF), Uppsala universitet ( Presentation vid Försäkringskassans forskarseminarium i Umeå, januari 2016

2 Dilemman Utgångspunkten för vårt nyligen avslutade forskningsprogram Mångfaldens dilemman etnisk integration och segregation i staden (finansierat av Forte) var tre övergripande integrationspolitiska dilemman (Borevi 2002): För det första spänningen mellan välfärdsstatens ambition att främja individuell frihet och jämlikhet å ena sidan och ambitionen att samtidigt uppfylla vissa kollektiva mål och intressen å den andra. För det andra avvägningen mellan å ena sidan en politik som är universell i den meningen att alla medborgare i princip berörs, å andra sidan en politik som är riktad eller selektiv och bara identifierar vissa kategorier av medborgare som mottagare, med risk att definiera dem som de andra. För det tredje spänningen mellan välfärdsstatens ambition att främja integration inom hela den medborgerliga gemenskapen (främja demos) å ena sidan och att tolerera eller rent av uppmuntra att vissa medborgare också utvecklar sin tillhörighet till olika etniskt, kulturellt och/eller religiöst definierade gemenskaper (främja etnos).

3 Den bostads- och bosättningspolitiska diskussion som jag här ska uppehålla mig vid berör främst de två förstnämnda av dessa tre dilemman Kan staten med trovärdighet definiera mål för exempelvis boendesegregationen i en situation där folk fritt kan välja var de vill bo och där marknaden är den grundläggande sorteringsmekanismen? Ett sedan 1970-talet ofta upprepat statligt mål för bostadsbyggandet har varit att bygga allsidiga bostadsområden; ett mål utan medel? (Holmqvist 2009) Medan dessa frågor har bäring på frågan om kollektiva mål kontra individuell frihet har exempelvis frågan om flyktingars bosättning direkt relevans för frågan om universalitet/selektivitet. Kan undantag för det fria bosättningsvalet göras för en specifik befolkningskategori, såsom nyanlända flyktingar?

4 Som visats i segregationsforskningen drivs den etniska boendesegregationen i stor utsträckning av att ett fåtal bostadsområden i varje kommun tar ett oproportionerligt stort ansvar för att försörja flyktingar med bostäder. Så kommer det sig att den svenska migrationspolitiken i praktiken varit en segregationspolitik. Går detta att förändra?

5 Innehåll Mina reflektioner börjar i den flyktinggeografi som rådde i mars 2016 och jag gör därifrån en exposé över de utmaningar som råder när det gäller boendesegregationen och dess konsekvenser. Jag fortsätter med en del empiriska forskningsrön vad gäller segregationstendenser och närmar mig då frågan om utvecklingen i och av så kallade utsatta bostadsområden. Slutligen problematiserar jag den enda explicita antisegregationspolitik som lanserats i Sverige områdesbaserade insatser i utsatta områden och reflekterar därefter kring frågorna: går sambandet mellan invandring och segregation att bryta? Vad händer med bosättningen av de många som väntar på uppehållstillstånd?

6 Det rurala flyktingmottagandet Bakgrund Så gott som alla svenska kommuner har fått ett tillskott av utlandsfödd befolkning de senare decennierna men med införandet av det egna bosättningsalternativet 1 juli 1994 (EBO) har huvudtendensen varit att de större städerna växt påtagligt och då främst till följd av invandring. Glesare befolkade kommuner har inte kunnat kompensera fortsatt utflyttning och negativ naturlig befolkningsförändring med nytillskott via internationell migration. Istället har den nära tredubbling av antalet invandrade från utanför Europa som skett sedan 1990 numerärt sett koncentrerats till de större arbetsmarknadsregionerna. Stockholm: (1990) (2010) Göteborg: Malmö: Malmö snabbaste relativa ökningen, följt av Helsingborg, Linköping och Örebro

7 Sedan EBO infördes har merparten av alla flyktingar utnyttjat det egna boendets möjligheter Detta har av naturliga skäl förstärkt den geografiska koncentration av etniska minoriteter som rådde när lagstiftningen trädde i kraft. Att EBO också lett till en svårplanerad situation för många kommuner, och till ökad trångboddhet i vad jag brukar kalla svenskglesa områden, är en sidoeffekt som många påtalat. ABO, dvs anläggningsboende under ansvar (oftast upphandling) av Migrationsverket, har utgjort en mindre andel, ofta cirka en tredjedel av en årskohort asylsökande.

8 Asylsökande per kommuninvånare i Sveriges kommuner, 1 mars 2016 (2/3 ABO). Kartbilden är intressant och givetvis genererar den frågan: vart tar asylsökande som får uppehållstillstånd vägen?

9 Asylsökande i Sveriges kommuner per 100 invånare 3,5 3 2,5 Reception centers (ABO) Own housing (EBO) 2 1,5 1 0,5 0 Munic. taking more than the national average Munic. taking less than the national average Since the introduction of the EBO option in 1994, more than 60% of all refugees have choosen this option. The 2015 influx thus displays a highly unusual pattern. Total

10 Boendesegregationen de senaste 25 åren: Den etniska segregationsnivån är hög och stabil. Den inkomstbaserade segregationen är mindre men har ökat snabbt. Sambandet mellan den geografiska koncentrationen av fattiga och av invandrare från länder utanför Europa har förstärkts. Antalet utsatta bostadsområden definierade på detta dubbla sätt har i de tio största stadsregionerna ökat från 44 år 1990 till 103 år 2010 och de har ökat i samtliga.

11 Linköping, områden som är både inkomstfattiga och svenskglesa* Linköping, utsatta områden 2014 Linköping, övriga omr Tröskelvärden 1990: 48%, 7,6% Tröskelvärden 2014: 54%, 22,5% * Minst 2 standardavvikelser över medelvärdet för andel låginkomsttagare (tre lägsta inkomstdecilerna) och andel invånare födda utanför Europa.

12 Ett typiskt drag är att ökningen av områdestypen har en utpräglad geografi: den sker i näraliggande områden om dessa har hyresrätt Malmö 1990 Malmö 2014 (90% hyresrätt i utsatta områden) Källa för materialet om Linköping and Malmö är en kommande skrift (Forskning i korthet: segregation), under utgivande av Forte.

13 Selektiv migration återskapar och fördjupar segregationen (stora skillnader i resurser mellan de som lämnar respektive flyttar in i utsatta områden)

14 Flyktingmottagandets geografi: spelar det någon roll var i landet man börjar sitt nya liv? Svar ja, det finns mycket stora geografiska variationer i utfall, t.ex. sysselsättning. Det spelar roll i vilken arbetsmarknadsregion, i vilken kommun och i vilket bostadsområde man börjar efter uppehållstillstånd. Finns givetvis annat än jobb att bry sig om för människor som flytt för sina liv men eftersom arbete både för Sverige och den invandrade är en central välfärdsfråga är studier av arbetsmarknadsutfall ett naturligt fokus för den samhällsvetenskapliga forskningen.

15 Tio årskohorter av invandrade från Irak, Iran och Somalia Alla invandrade Samtliga följs i sex år, sysselsättningen mäts det sista året och bosättningen registreras efter ett år. Totalt hade 37 % sysselsättning sex år efter invandring. Runt en femtedel av den individuella variationen i utfall förklaras av de tre kontexterna. Viktigast för om man har jobb eller inte är som förväntat individuella egenskaper som ålder, kön, ursprungsland och inte minst de invandrades utbildningsbakgrund.

16 Arbetsmarknadsregionerna erbjuder starkt varierande möjligheter för nyanlända och i vissa, främst befolkningsmässigt mindre regioner som Avesta och Östersund, hade två tredjedelar jobb. Skillnaderna är stora även mellan storstadsregionerna (där flest startade) och där går det bäst för dem som startar i Stockholm (42% har jobb) och sämst i Malmö (26%). Av det 20-talet kommuner där sysselsättningsutfallet var statistiskt bättre än genomsnittet ligger hela 16 st i Stockholmsregionen.

17 Bostadsområde Vi finner efter kontroll för individegenskaper och selektion att främst kvinnor drabbas negativt av koncentration av den egna etniska gruppen och det oavsett om många i den egna gruppen är sysselsatt. Män drabbas också negativt men inte om sysselsättningsnivån i den egna gruppen är hög (vilket den ibland är och särskilt för iranier). Vi finner ingen påtaglig effekt av mindre eller större närvaro av majoritetssvenskar.

18 Slutsatsernas värde för den som vill formulera politik kan diskuteras men mycket talar för två mer normativa slutsatser: (1) om målet är att många snabbt ska integreras på arbetsmarknaden är det rimligt att de regionala integrationsförutsättningarna får påverka bosättningspolitiken (men då krävs bostäder), (2) studier av segregationens effekter och inte minst studier av effekter av koncentrationen av resurssvaga pekar mot att den socioekonomiska segregationen måste motverkas om integrationsmålet är ledstjärnan för politiken. Bostadsfrågan måste därför upp på agendan och formulerandet av en långsiktig antisegregationspolitik måste påbörjas.

19 Mot en anti-segregationspolitik? Inkomstsegregationen i Stockholm och anti-segregationspolitikens fokus

20 Problemen med att bedriva selektiv, områdesbaserad, anti-segregationspolitik är flera: Problem 1: Den definierar segregation som något som finns bara där resurssvaga koncentreras (=utsatta områden), när i själva verket de resursstarkas självsegregation genom flykt från och undvikande av sådana områden är en central mekanism för att segregationen upprätthålls och fördjupas. (Bråmå 2006) Problem 2: Åtgärder lokalt kan vara nödvändiga som komplement till generell välfärdspolitik men de måste utformas med en realistisk bild av segregationens grundläggande karaktär, dvs en socioekonomisk sortering över bostadsområden med olika sammansättning av upplåtelseformer och prislägen. Lokala åtgärder bryter inte segregationen. (Urban 2016)

21 Problem 3: Områdesbaserad politik (som den svenska storstadspolitiken 1998-) kan göra viss nytta om den är långsiktig och uthållig men den rymmer också risker och legitimitetsproblem genom a) sin stigmatiserande funktion, b) sin selektivitet (fler resurssvaga bor utanför än innanför de områden som pekas ut; Palander 2006). Problem 4: Politiken saknar klart fokus: bärs den av en individ- eller områdesbaserad grundtanke, dvs ska de individer som bor där lyftas eller vill man ändra områdets position vänsterut i figuren? Att lyfta området innebär gentrifiering och då finns risk för s k displacement effects, dvs att de problem man vill lösa uppstår någon annanstans.

22 Reflektioner Om den områdesfokuserande politiken förblir den enda anti-segregationspolitik som bedrivs är jag pessimist; den lär inte förändra karaktären på segregationsprocesserna, om än möjligen vilka bostadsområden som kan bedömas vara utsatta. Om vi lägger samman de bilder jag här diskuterat träder en utmanande bild fram. Flyktinginvandringen till Sverige leder givetvis i sig inte till segregation men med svag till obefintlig politisk styrning av bosättningen initialt i kombination med en lika svag, marknadsstyrd, bostadspolitik har resultatet likafullt blivit ett starkt samband mellan invandring och boendesegregation.

23 Till följd av långsam arbetsmarknadsintegration har många av de senaste 20 årens invandrare koncentrerats socioekonomiskt till låginkomstgruppen, som i sin tur koncentrerats till en över tiden krympande hyressektor och inom den till bestämda bostadsområden. Det är svårt att överskatta den utmaning som möter den som vill förändra rådande segregationsdynamik.

24 Vart tar asylsökande som får uppehållstillstånd vägen? Oktoberöverenskommelsen 2015 (gränskontroller, tillfälliga uppehållstillstånd, begränsad familjeåterförening) försvårar möjligheten att uppskatta a) hur många som får uppehållstillstånd och b) hur många som vill stanna. Den nyligen återinförda statliga styrningen av bosättningen kommer sannolikt att ge större spridning över kommunerna men hur det blir med sekundärmigrationen är mer svårbedömt idag än under hela-sverige-strategins decennium (då många lämnade placeringskommunen). Finns en betydande push-faktor i bostadsbristen i de större stadsregionerna och lokalt finns efterfrågan på arbetskraft i regioner som nu har många ABOs.

25 Min gissning Är att även om vi får se en delvis ny och mer rural etnisk bosättningsgeografi framöver är det sannolikt att tillväxten av områdestypen utsatta områden fortsätter i det urbana Sverige. Att bryta tendensen kräver såväl att inkomsterna ökar bland de relativt nyinvandrade och att bostadsmarknaden och bostadsbyggandet får mer reglerande inslag. Om Boverkets prognos om ett bostadsbyggnadsbehov om drygt 700,000 bostäder till 2025 motsvaras av ett faktiskt byggande i den storleksklassen blir utmaningen för stat och kommuner att utforma detta tillskott på ett sätt som bryter segregationsutvecklingen.

26 Tack för uppmärksamheten! Några tillagda referenser på svenska: Andersson, Roger, Bengtsson, Bo & Myrberg, Gunnar (red.), 2016, Mångfaldens dilemman. Boendesegregation och områdespolitik. Malmö: Gleerups Utbildning AB. Bo Bengtsson, Gunnar Myrberg & Roger Andersson (red.), 2016, Mångfaldens dilemman. Medborgarskap och integrationspolitik. Malmö: Gleerups Utbildning AB. Andersson, R., Franzén, M., Hedman, L. & Lindberg, H., 2017, Forskning i korthet: segregation (under utgivning av Forte). Om selektiv migration, se Andersson, R., 2013, Reproducing and reshaping ethnic residential segregation in Stockholm: the role of selective migration moves. Geografiska Annaler B., 95:2, DOI: /geob Andersson, R. & Hedman, L., 2016, Economic decline and residential segregation: a Swedish study with focus on Malmö. Published online (open access): Urban Geography DOI: / Fler referenser finns i den publikation som ges ut i serien Socialförsäkringsrapport.