Rättvisa resurser. Om tilläggsbelopp för elever i behov av särskilt stöd

Transkript

1 Rättvisa resurser Om tilläggsbelopp för elever i behov av särskilt stöd

2

3 Rättvisa resurser Om tilläggsbelopp för elever i behov av särskilt stöd Stockholm, augusti 2013 Friskolornas riksförbund

4

5 Rättvisa resurser om tilläggsbelopp för elever i behov av särskilt stöd Sammanfattning Enligt skollagen ska skolan ge alla barn och elever det stöd de behöver för att utifrån egna förutsättningar kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Vissa elever behöver särskilt stöd för att nå målen, vilket de också har rätt till och skolorna är skyldiga att tillgodose infördes nya regler i skollagen för hur kommunen ska beräkna skolpengen för elever i fristående skolor. De nya bestämmelserna innebar i huvudsak att merparten av stödåtgärderna ska ersättas inom ramen för den vanliga skolpengen, grundbeloppet. För elever med behov av extraordinära stödåtgärder kan friskolan ansöka om tilläggsbelopp hos kommunen. De nya skolpengsreglerna begränsade kraftigt en friskolas möjlighet till extra ersättning för stödåtgärder för elever med omfattande stödbehov. Samtidigt sänkte flertalet kommuner skolpengen, vilket ytterligare försvårade friskolornas resursfördelning. En friskola ska vara öppen för alla elever som vill gå i skolan, även de elever som är i behov av särskilt stöd. Eleven har alltid rätt att få det stöd som behövs i skolarbetet. Men friskolans möjlighet att få extra resurser för elevers stödåtgärder har alltså minskat kraftigt med de nya bestämmelserna som trädde i kraft En dom i Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) 2012 minskade ytterligare friskolornas möjligheter att få extra medel för stödåtgärder och har lett till en så snäv tolkning av reglerna att i stort sett inga tilläggsbelopp alls beviljas för elever ens med mycket omfattande stödbehov. HFD tolkade lagstiftningen så att tilläggsbelopp aldrig kunde beviljas för elever i undervisningssituationen utan endast för sådant assistentstöd som motsvarar en ledsagares uppdrag. Särskilt för små friskolor, som inte har samma möjlighet att omfördela resurserna i skolpengen som en stor skola med många elever, innebär detta en stor ekonomisk press. Reglerna om ersättning för särskilt stöd skapar därmed inte lika villkor för eleverna. För skolor som enbart riktar sig till elever i behov av särskilt stöd, så kallade resursskolor (endast fristående skolor kan utgöra sådana resursskolor), fungerar tilldelningsmodellen ännu sämre. Där finns inte alls någon möjlighet att fördela om skolpengen/grundbeloppet mellan eleverna, eftersom alla elever är i behov av särskilt stöd. Hur kommunerna hanterar detta ekonomiskt varierar beroende på om kommunen upplever att de egna skolorna kan ta 1

6 emot eleven eller inte. På detta sätt uppstår ett godtycke och eleverna har ingen reell valmöjlighet. Friskolornas riksförbund anser därför att det är både nödvändigt och brådskande att skolförfattningarna ses över. Vi föreslår att: Tilläggsbelopp ska kunna utges i undervisningssituationen, något som redan stöds av uttalanden i förarbeten, där elever med stora inlärningssvårigheter kan ha rätt till tilläggsbelopp. Tilläggsbeloppet ska kunna omfatta fler stödåtgärder än i dag. Även andra extraordinära, kostnadskrävande, åtgärder måste ur både elevens och ett pedagogiskt perspektiv kunna berättiga till tilläggsbelopp. Det handlar om att se till elevens särskilda behov och förutsättningar att tillgodogöra sig undervisningen, såsom det skrivs i förarbetena. Tilläggsbeloppet ska omfatta en större andel av det särskilda stödet och riktas direkt mot elever som behöver det, för att inte elever som väljer mindre skolor ska missgynnas i systemet. Bedömningen av en elevs behov av särskilt stöd och vilka stödåtgärder som ska sättas in måste göras av pedagogisk personal, inte av andra professioner. Bakgrund 2010 började ett nytt skolpengsystem att gälla, dvs. nya bestämmelser om hur bidraget för en elev i fristående skola ska beräknas. Tidigare gällde att en kommun skulle lämna bidrag för eleven på samma grunder som kommunen fördelade resurser till sin egen verksamhet. Men kommunen skulle också ta hänsyn till den fristående skolans åtagande och elevens behov och den fristående skolan kunde då begära extra ersättning för en elev i behov av särskilt stöd. De gamla reglerna definierade inte för vilka stödåtgärder den fristående skolan kunde söka extra resurser för och kommunen skulle ersätta friskolan på samma sätt som kommunen gav extra medel åt elever i sin egen verksamhet. De nya reglerna innebär i stället att kommunen ska beräkna ett grundbelopp, skolpengen, utifrån kommunens budgeterade motsvarande verksamhet (dvs förskola, grundskola eller gymnasieprogram) och utifrån angivna kostnadsslag. Tanken är att grundbeloppet, pengen, i stort sett ska innehålla all ersättning för den pedagogiska verksamheten. För elever med ett mycket omfattande stödbehov ska friskolan kunna söka extra ersättning hos elevens hemkommun, ett tilläggsbelopp. Ett sådant tilläggsbelopp ska bara kunna användas för ombyggnad, hjälpmedel eller assistent, enligt vad som framgår av förarbeten till de nya skolpengbestämmelserna. Den resurs man söker tilläggsbelopp för, ska inte vara kopplad till den vanliga undervisningen (prop 2008/09:171 s. 42). Det anges särskilt i 2

7 förarbetena att ersättning för t.ex. placering i särskild undervisningsgrupp och andra, också kostnadskrävande, åtgärder ska ingå i grundbeloppet. I förarbetena står också angivet följande viktiga stycken: Det kan också vara fråga om stödåtgärder åt elever med stora inlärningssvårigheter som beror på språkliga eller sociala faktorer. Kostnaderna för stödet ska vara omedelbart kopplade till en enskild elev och ha samband med dennes särskilda behov och förutsättningar för att kunna fullgöra sin skolgång. När i stort sett alla stödåtgärder ska finansieras genom grundbeloppet, skolpengen, borde det innebära att skolpengsbeloppet höjdes i motsvarande grad 2010 jämfört med när de gamla reglerna gällde. Tyvärr blev det inte så. Skolpengen ökade något inom grundskolan och sänktes mycket kraftigt på gymnasieskolan mellan 2009 och På grundskolesidan blev det dock en sänkning av de kostnader som avser själva kostnaderna för assistentstöd, dvs de som återfinns inom posten övrigt i redovisningen i Skolverkets databas Siris, med drygt två procent. På gymnasiet blev det en så kraftig sänkning av grundbeloppet att den så kallade riksprislistan fick förlängas ytterligare ett halvår för att friskolorna skulle hinna anpassa ekonomin efter detta. De fristående skolorna ska med de nya reglerna finansiera i stort sett alla stödåtgärder trots ett minskat grundbelopp och i stort sett utan möjligheter att erhålla extra ersättning för stödåtgärder för elever i behov av särskilt stöd. Det stod tidigt klart att de fristående skolorna inte fick en funktionell resursfördelning utifrån de nya bestämmelserna. Skolorna hade tidigare erhållit extra ersättning för elever i behov av särskilt stöd; ersättning som kommunerna nu började dra in med hänvisning till de nya reglerna. Elevernas stödbehov hade däremot inte förändrats. Många friskolor överklagade därför kommunernas beslut om att neka tilläggsbelopp. Svårare att få ersättning för särskilt stöd med nya skollagen För att kunna nå utbildningsmålen kan vissa elever behöva särskilt stöd och det är skolans skyldighet att ge eleven det stöd som behövs. Det finns ingen fastslagen definition av vad särskilt stöd innebär och anledningarna till att elever har svårt att nå upp till målen kan variera. Som ovan redovisats blev det alltså svårare för skolor att få tilläggsbelopp för elever som behöver särskilt stöd med de nya skolpengsreglerna, men trots detta har grundbeloppet inte höjts i motsvarande mån. De ändrade reglerna innebär således att skolorna får klara sig med mer begränsade resurser för att möta elevernas behov. 3

8 Elevernas behov av stöd varierar stort. Men de stödåtgärder som enligt lagen kan leda till tilläggsbelopp är begränsade till ersättning för assistent, hjälpmedel och ombyggnad och ska riktas till elever i omfattande behov av stöd. Det innebär att skolan själv får bekosta andra stödåtgärder som kan vara mer pedagogiskt lämpliga, till exempel en ytterligare resurs i gruppen, särskild undervisningsgrupp eller liknande. Dessa stödåtgärder kan vara minst lika kostsamma som en assistent, men betydligt bättre anpassade till elevens behov. Åtgärderna får också anses vara extraordinära och inte kopplade till den vanliga undervisningen. Undersökning bland de fristående skolorna För att undersöka hur skolornas arbete för elever i omfattande behov av särskilt stöd ser ut och vilka ekonomiska resurser skolorna får för att utföra detta har Friskolornas riksförbund skickat ut en enkät till sina medlemmar. Totalt 440 skolor har svarat, varav cirka hälften är grundskolor, en femtedel gymnasieskolor och en dryg fjärdedel är förskolor. Av enkätsvaren framgår tydligt att resurstilldelningsmodellen innebär en stor press för skolorna. Pedagogiska insatser ingår exempelvis inte i de extra stödåtgärder som berättigar till tilläggsbelopp. Detta innebär att skolorna måste omfördela resurser från andra delar av verksamheten för att kunna ge eleverna bästa möjliga stöd. Av svaren i enkäten framgår att det är vanligt att skolor sätter in pedagogiska åtgärder för att möta elevernas behov av särskilt stöd. Vanliga åtgärder som skolor uppger är extra undervisning med ordinarie lärare (15 procent av skolorna), extra undervisning med stöd av specialpedagog eller motsvarande (14 procent), undervisning i liten/särskild undervisningsgrupp vissa timmar deltid eller heltid (17 procent), anpassad studiegång (8 procent), ökat antal personal i klassen (13 procent), minskat antal barn/elever i gruppen (6 procent). Kostnaden för den här typen av åtgärder måste med andra ord bekostas genom exempelvis en omfördelning av resurserna från andra elever till elever som behöver särskilt stöd. Exakt hur skolorna hanterar merkostnaden återkommer vi strax till. När vi frågar skolorna vilka stödåtgärder som de anser borde berättiga till tilläggsbelopp är de vanligaste svaren assistent (29 procent), ökat antal personal i klassen/gruppen (27 procent) och undervisning i liten grupp (24 procent). Av dessa är det bara assistenter som skolorna kan få extra medel för. Lagen utesluter alltså att skolor får tilläggsbelopp för en rad åtgärder som skolorna själv anser att de behöver vidta för att uppfylla sitt ansvar att ge elever det stöd de behöver för att kunna nå målen. Dessa åtgärder kan inte anses utgöra normal individanpassning av 4

9 undervisningen, utan är särskilda stödåtgärder som inte är kopplade till den vanliga undervisningen. Detta innebär att det endast är för en liten del av de elever som anses ha behov av särskilt stöd som skolor verkligen får extra ekonomiska resurser. Av detta skäl väljer också många skolor att avstå från att ansöka om extra ekonomiska resurser. Enligt enkäten leder bara var femte elev som anses ha behov av särskilt stöd till en ansökan om tilläggsbelopp. En vanlig anledning till att skolor inte söker om tilläggsbelopp är enligt enkätsvaren att de inte räknar med att en ansökan skulle beviljas. Av de ansökningar om tilläggsbelopp som görs har tidigare tre av fyra beviljats. Värt att notera är dock att så mycket som fyra av tio skolor uppger att de inte i något enda fall beviljats tilläggsbelopp som de sökt för 2012/13. Även i de fall där skolor sökt och beviljats stöd är detta ofta inte tillräckligt för att täcka stödbehovet. Vi kan se att trenden inför läsåret 2013/14 innebär att allt fler kommuner hänvisar till HFD:s dom och att allt färre beviljas tilläggsbelopp. Det vanligaste skälet till att skolor nekas tilläggsbelopp är att kommunen anser att ersättningen för särskilt stöd ingår i grundbeloppet. Även för elever som skulle vara berättigade till ett tilläggsbelopp kan kommunen neka ersättning till skolan om det bidraget skulle innebära betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter uppstår för kommunen. Detta verkar dock, enligt enkäten, vara ett mycket ovanligt skäl till att kommuner avvisar ansökningar om tilläggsbelopp; endast 6 procent av de svarande skolorna uppger att kommunen angett detta som skäl. Uteblivna tilläggsbelopp sätter press på skolorna På något sätt måste skolorna hantera elevers behov av särskilt stöd även när de inte beviljats tilläggsbelopp. Detta sker oftast genom en omfördelning inom den ordinarie budgeten. Några svar ur enkäten belyser hur skolorna finansierar elevers behov av stöd när de nekats tilläggsbelopp: Genom att trolla med de knappa resurser som finns. Pedagogerna slår knut på sig själva. Fler vuxna än ekonomin ger utrymme för, vilket har varit en förutsättning för att dessa elever ska få en så bra skolgång som det är möjligt. Stödbehovet har då tagits ur verksamheten till men för övriga elever inskrivna på skolan. Skolans alla intäkter återinvesteras i verksamheten och ingen utdelning har skett sedan skolan grundades Vi har organiserat verksamheten så att eleven har fått så mycket stöd som möjligt även om det inte på långa vägar är tillräckligt. Vi har varit tvungna att anställa en egen resurs på bekostnad av annat i verksamheten. 5

10 Vi har efter samtal med kommunen inte ansökt om tilläggsbelopp då vi inte kan söka för ex elevassistent till elev med neuropsykiatrisk funktionsnedsättning, vilket inneburit att vi fått omfördela i budgeten, ex vikariestopp, mindre fortbildning, vaktmästeri, mindre inköp av läromedel mm Två tredjedelar av de skolor som någon gång nekats tilläggsbelopp uppger att det fått negativa konsekvenser för verksamheten. Detta kan till exempel handla om att investeringar i undervisningsmaterial, antalet anställda minsaks, att personalens fortbildning får stå tillbaka eller att resurserna för övriga elever minskar, vilket till exempel tar sig uttryck i större klasser. Många uppger att arbetsbelastningen ökar för lärare och annan personal. Vissa skolor upplever att frånvaron av extra ekonomiska resurser leder till de inte kan ge elever det stöd de behöver. Så här uppger några skolor att det påverkar verksamheten att de nekats tilläggsbelopp: Att vi helt inte kan ge de elever som är i behov av särskilt stöd, det stöd de har rätt till, på bästa sätt! Genom att till viss del dra ner på stödinsatser till elever som har lite mindre omfattande behov. En ökad arbetsbörda för lärarna. Minskade specialpedagogiska insatser till vissa elever som har varit i behov av detta. Elever som inte utvecklas så långt det är möjlig, både för elever med omfattande stödbehov och elever med goda förutsättningar Stökiga klasser, mindre pengar till annat som utflykter och pedagogiskt material. Mina pedagoger är otroligt duktiga men de blir så slitna. Personalen sliter hårt och mår i flera fall dåligt över att inte få förutsättningar för att utföra sitt arbete på tillfredsställande sätt. Elever med stödbehov pga kognitiva svårigheter mår dåligt av att känna att de inte duger. Nyinvesteringar/upprustning av lokaler nedprioriteras. Ojämlika villkor mellan skolor och mellan kommuner Reglerna för vilka extra stödåtgärder som berättigar till tilläggsbelopp ska vara lika, oavsett huvudman. Men i praktiken får de olika konsekvenser för olika skolor. Som vi har sett ovan innebär stödåtgärder som skolor inte får extra ersättning för att pengar måste omfördelas inom den befintliga budgeten. Detta blir extra svårt för mindre skolor där möjligheten att fördela resurserna mellan eleverna är mindre. Bland förbundets medlemmar har mer än hälften av de fristående grundskolorna färre än 100 elever. Systemet missgynnar elever i mindre skolor, trots att just dessa skolor ofta väljs för elever i behov av särskilt stöd. Det framgår också av svaren att större skolor, med över 200 elever, oftare delvis beviljas extra resurser än mindre skolor, med färre än 50 elever. En förklaring till detta kan vara att större skolor lättare kan ägna tid åt att formulera ansökningar om stöd. Det betyder att de 6

11 inte bara har större möjligheter att fördela pengar mellan eleverna utan att de också oftare får extra pengar. På detta sätt missgynnas mindre skolor dubbelt upp så som det nuvarande resursfördelningssystemet är utformat. Men i princip påverkas både kommunala och fristående mindre skolor av detta. Att elevantalet spelar roll för skolans möjlighet att ta emot eleverna framstår som ett allvarligt systemfel i lagen. Särskilt som många föräldrar till elever i behov av särskilt stöd upplever att en mindre skola är lugnare och passar deras barn bättre. Det vore därför rimligare att ekonomisk ersättning för elever i behov av särskilt stöd i större utsträckning riktades direkt till de elever som behöver det, i stället för att fördelas in i den vanliga skolpengen/grundbeloppet. Utöver att resurstilldelningsmodellen ger olika villkor för olika stora skolor är skillnaderna också stora mellan kommuner. Av enkätsvaren framgår att kommuner ställer helt olika krav på de villkor som ska uppfyllas för att tilläggsbelopp ska beviljas. Ett par exempel: Vi tar i nuläget emot elever från fyra olika kommuner. Alla fördelar de skolpengen/barnomsorgspengen på olika sätt och differensen mellan summorna kan vara så stor som 2000 kr per månad. Hur man kommit fram till sina siffror kan ingen av kommunerna förklara på ett godtagbart sätt. Tolkning av lag och verklighet avseende tilläggsbelopp skiljer sig väsentligt från kommun till kommun. Ännu strängare tillämpning av lagen sedan en dom i Högsta förvaltningsrätten försvårar ytterligare Som vi har sett innebär skollagen från 2010 att det är svårt för skolor att få extra ekonomiska resurser utöver det grundbelopp som följer med varje elev. I och med en dom i Högsta Förvaltningsdomstolen (HFD) från juni 2012 (mål ) begränsades ytterligare möjligheterna att få tilläggsbelopp för elever i fristående skolor. Målet gällde en elev i en friskola i Malmö. Eleven hade ett mycket omfattande behov av stöd och skolan begärde tilläggsbelopp för extra resurser för både en assistent och en specialpedagog. Eleven hade ett läkarintyg där det framgick att eleven hade en klart nedsatt och skiftande uppmärksamhetsförmåga, mycket låg uthållighet, stora koncentrationssvårigheter, trotssyndrom och stora svårigheter med socialt samspel. Eleven hade fått diagnosen ADHD. Enligt skolan fanns stora svårigheter i det sociala samspelet och en problematik med utåtagerande aggressivt beteende i form av ständiga kränkningar och fysiskt våld. Tillsammans med övriga svårigheter enligt ovan hade eleven stora inlärningssvårigheter och det var problem för skolan att få eleven att alls ta emot undervisning. Därför sökte skolan 7

12 tilläggsbelopp för både en specialpedagog för så kallad en-till-en-undervisning samt en assistent för att hjälpa eleven både med det sociala samspelet med andra elever och för att kunna koncentrera sig så mycket att det blev möjligt att alls delta i undervisningen. Kommunen ansåg att elevens stödbehov inte var så stort och angav att eleven inte heller skulle fått några extra resurser i kommunal verksamhet. Stadsdelsnämnden i Malmö avslog skolans begäran om tilläggsbelopp. Friskolan överklagade då Malmö kommuns beslut om att neka tilläggsbelopp. Förvaltningsrätten i Malmö bedömde att det stod klart att eleven hade ett sådant omfattande behov av stöd som berättigar till tilläggsbelopp och biföll skolans överklagan och gav rätt till ersättning för både assistenten och specialpedagogen. Stadsdelsnämnden i Malmö överklagade beslutet till Kammarrätten i Göteborg. Kammarrätten ansåg att de specialpedagogiska insatserna var sådana att de skulle ingå i grundbeloppet, men att det stod klart att eleven hade ett omfattande behov av stöd och gav bifall till extra resurser för assistent. Återigen överklagade kommunen och ville inte lämna något tilläggsbelopp för eleven. Ärendet hamnade då hos Högsta förvaltningsdomstolen (HFD), som beviljade prövningstillstånd, och därefter gav kommunen rätt och nekade friskolan tilläggsbelopp. Domen är intressant att titta på ur flera delar. Innebörden i HFD:s dom Läkare och psykologer tvingas till bedömningar av pedagogiska behov HFD menade att det inte finns något stöd för behovet av en assistent. Det berodde på domstolen ansåg att det av det läkarintyg som beskrev elevens medicinska status, inte klart framgick att eleven behövde en assistent. Ett läkarintyg beskriver normalt en persons symptom och diagnos. Här räcker alltså inte skolans pedagogiska bedömning utifrån det upprättade åtgärdsprogrammet och de svårigheter eleven har i undervisningen som grund för begäran, utan det krävs alltså att läkare ska göra den pedagogiska bedömningen av vilka insatser som krävs i skolan. Lagstiftningen och den tolkning som nu finns i rättspraxis genom prejudikatet i Högsta förvaltningsdomstolen begränsar kraftigt möjligheterna att få ersättning för särskilt stöd till de elever som behöver det i fristående skolor. Kraven på bevisning i läkarintyg av frågor som rör den pedagogiska verksamheten, dvs. bedömningar av vilka pedagogiska åtgärder eleven är i behov av i utbildningen, går långt utöver läkares och utomstående psykologers uppgifter och kompetens. Vanlig undervisning inte under lektionstid? Domstolen menade vidare att assistenthjälpen var kopplad till undervisningen och i så fall också ska rymmas inom grundbeloppet. Domstolen utgick framför allt ifrån skrivningar i 8

13 lagens förarbeten om att stödåtgärder ska vara utan koppling till den vanliga undervisningen. Elevens svårigheter är enligt domstolen av det slag som kan kopplas samman med undervisningssituationen och som ska kunna hanteras inom ramen för grundbeloppet. En sådan tolkning skulle kunna innebära att ingen elev egentligen har möjlighet att få assistent på lektionstid. Riktigt så snävt beskrivs inte förhållandena i det delbetänkande som ligger till grund för de nya reglerna, Bidrag på lika villkor SOU:2008:8 och inte heller i förarbetena. Den vanliga undervisningen kan också syfta till att avse ordinarie stödåtgärder som t.ex. extra undervisning eller besök hos specialpedagog. Såvitt tolkats tidigare i domstolarna har den vanliga undervisningen inte handlat strikt om lektionstid, utan snarare om vilka stödåtgärder som krävts är de av det slag som ska ingå grundbeloppet, eller är de av sådant extraordinärt slag att de kan berättiga till tilläggsbelopp? Men HFD:s tolkning har därmed tydligt angett att inga stödåtgärder under lektionstid kan berättiga till tilläggsbelopp. Då kan tilläggsbelopp för assistent endast beviljas för elever som egentligen behöver en ledsagare, dvs sådan assistent som normalt LSS-lagstiftningen berättigar till. Det kan avse elever med fysiska funktionshinder såsom rullstolsburna elever, eller elever med synnedsättning och liknande. Däremot omfattas inte elever med svåra neuropsykiatriska funktionsnedsättningar med diagnostiserade svårigheter som exempelvis grava koncentrationsproblem, dålig impulskontroll eller hyperaktivitet symptom som alla leder till svårigheter i skolarbetet som kan anses ligga utanför den vanliga undervisningen. Detta är enligt vår mening en feltolkning av HFD, med tanke på att det i förarbetena tydligt har angetts att elever med stora inlärningssvårigheter kan vara berättigade till tilläggsbelopp för extraordinära stödåtgärder i vissa fall, se ovan. Det handlar också, utifrån förarbetena, om möjligheten för en elev att kunna fullgöra sin skolgång med stöd utifrån dennes särskilda behov och förutsättningar. Lika villkor utan någon prövning av kommunens utsaga Vidare hänvisar domstolen till likabehandlingsprincipen i skolpengsreglerna. Om kommunen hävdar att eleven inte skulle få extra stöd i den kommunala skolan ska eleven inte heller få det i den fristående skolan. Bevisbördan ligger helt på den skola som ansökt om tilläggsbelopp och ingen rimlighetsbedömning görs av kommunens uttalande i detta fall. Trots läkarintyg och åtgärdsprogram som visar ett mycket ett omfattande stödbehov menade Malmö kommun att eleven i detta fall inte skulle erhålla några extra resurser i kommunal verksamhet. Stämmer verkligen kommunens påstående i denna del? Domstolen har accepterat kommunens utsaga utan någon närmare prövning. Vi kan se att domstolarna i flera ärenden rutinmässigt accepterar kommunens påståenden om att extra resurser inte skulle sättas in för elever med motsvarande stödbehov i kommunal skola. Samtidigt har påtalats från våra medlemmar att de elever som de tagit emot och som kommit från kommunal skola, ofta haft ett antal omfattande stödåtgärder 9

14 såsom assistent, placering i särskild undervisningsgrupp och andra extra resurser i sin tidigare skolgång. Konsekvenser av domen i HFD Att domen i HFD ytterligare inskränkt möjligheten för fristående skolor att beviljas tilläggsbelopp framgår av ett antal domar där förvaltningsrätter hänvisat till denna när de avslagit överklaganden från skolor som inte fått extra resurser. Som tidigare redovisats har möjligheterna att beviljas tilläggsbelopp för extraordinära stödåtgärder minskat betydligt efter de ändrade skolpengsreglerna. Men domen i HFD har ytterligare begränsat möjligheterna. En jämförelse mellan de första månaderna januari och februari 2012, dvs året innan HFD:s dom och januari och februari 2013, dvs efter det att HFD:s dom fallit, visar följande. Under januari och februari 2012 fattade förvaltningsrätterna beslut i 69 ärenden om tilläggsbelopp totalt. Av dessa ledde 13 domar till helt bifall och 51 domar till avslag. Av dessa 51 domar avsåg 14 domar ärenden där den fristående skolan ändå beviljats ett högt tilläggsbelopp av kommunen, men där friskolan ändå överklagat summan. Under januari och februari 2013, efter HFD:s dom, fattade förvaltningsrätterna beslut i 72 domar totalt. Av dessa fick endast ett (1) ärende bifall till tilläggsbelopp. Ytterligare ett ärende fick delvis bifall. Trenden är tydlig och fortsätter. Fram till nu har endast ett fåtal domar lett till bifall för tilläggsbelopp. I stort sett alla överklaganden från friskolorna avslås med hänvisning till HFD:s dom. Även kommunerna avslår i allt högre utsträckning begäran om tilläggsbelopp utifrån HFD:s dom. Vi kan se vidden av problemet först nu, då tilläggsbelopp söks för läsåret 2013/14. Signaler från våra medlemmar visar att allt fler får tilläggsbeloppen indragna med hänvisning till HFD. Exempel 1: Ett barn som efter insjuknande i leukemi åter ska börja på förskola och enligt utredning uppenbart behöver extra assistans. Enligt kommunens handlingsplan har barnet svag fysik, behöver hjälp med att utveckla sitt språk och med att bygga upp sin fysiska förmåga. Ändå avslogs förskolans ansökan om tilläggsbelopp för att bekosta en assistent cirka tre timmar per dag. Kommunen åberopade att barnet inte hade tilldelats några extra resurser om det gått i kommunal skola. Med hänvisning till detta och Högsta Förvaltningsdomstolens beslut avslog förvaltningsrätten i Linköping förskolans överklagan (mål ). 10

15 Exempel 2: Höstterminen 2012 ansökte Internationella Engelska skolan om tilläggsbelopp för en elev i behov av särskilda stödåtgärder. Eleven har Aspbergers syndrom och har bland annat en assistent som hjälper denne att klara av skolgången. Skolan beviljades tilläggsbeloppet från elevens hemkommun. Men när skolan sökte om pengar för vårterminen 2013 fick de avslag från kommunen, som menade att elevens behov av stödåtgärder inte längre motsvaras av det åtgärdsprogram som upprättats för eleven. Detta trots att inget förändrats i åtgärdsprogrammet eller problembeskrivningen för eleven sedan förra terminen. Skolan hänvisade i sitt avslag till att en beloppsbegränsning införts som innebär att behov motsvarande en kostnad om mindre än kronor ska täckas av grundbeloppet. 1 Fördelning av resurser till elever utifrån bakgrundsfaktorer Ett sätt att fördela extra resurser till skolor som har en större andel elever som kan beräknas behöva extra stöd, är genom en fördelning som utgår från elevers olika bakgrundsfaktorer, såsom t.ex. utländsk bakgrund, kön, föräldrars utbildningsnivå osv. Så gör många kommuner redan idag. Nu pågår en politisk diskussion om att det ska bli obligatoriskt med resursfördelning utifrån socioekonomiska faktorer. Det är en god tanke att inte bara fördela resurser utifrån en schablon - där alla oavsett behov får lika mycket. Men för den enskilde eleven stämmer dessa faktorer inte alltid överens med det verkliga resursbehovet. En elev med utländsk bakgrund eller som är pojke eller bor i ett visst område har inte automatiskt behov av särskilt stöd och högre skolpeng. En elev med neuropsykiatrisk funktionsnedsättning som leder till svåra problem i skolarbetet eller en elev med grav dyslexi i friskola är däremot med dagens regler aldrig berättigade till extra resurser genom tilläggsbelopp. Eftersom det finns tydliga strukturer på skolorna för att upptäcka och utreda elever i behov av särskilt stöd är det viktigt att resurserna fördelas så att de som är i mest behov av dem också får del av dem. En fördelning av resurserna utifrån socioekonomiska faktorer kan vara ett sätt att förbättra skolors möjlighet att kompensera för ett tänkt generellt större stödbehov. Men en sådan fördelningsmodell får inte ersätta resursfördelningen till elever som konstaterats vara i faktiskt behov av extraordinära stödåtgärder. För resursskolor fungerar bestämmelserna om tilläggsbelopp inte alls Resursskolor är skolor som bara vänder sig till elever i behov av särskilt stöd. Endast friskolor har möjligheten att av Skolinspektionen bli godkända som resursskolor. Dessa skolor vänder sig exempelvis till elever med olika neuropsykiatriska diagnoser eller elever som varit mobbade, har ätstörningar, självskadebeteende eller är utåtagerande. 1 Mejlintervju med Eva Andersson, jurist vid Engelska skolan,

16 För resursskolorna gäller att hela skolan är anpassad efter de elever de tar emot. De resursskolor som har svarat på enkäten ger exempel på hur verksamheten är anpassad efter den specifika elevgruppen: Vi arbetar i små, personaltäta grupper, med personal med mycket hög kompetens och erfarenhet av dessa elever. Lärarna arbetar också mycket tätt med behandlare/ elevhälsa. Varje elev har ett eget team som består av mentor (lärare), samordnare (socionom/beteendevetare) samt familjeterapeut. Vi har hög personaltäthet, psykolog på plats 100 procent och två terapeuter på 100 procent. Utöver klassrum speciell elevplats för samtliga elever, där man sitter 1 eller 2 elever i samma rum. Som framgår används specialbyggda lokaler, personal med specialistkompetens och särskilda hjälpmedel för att ge eleverna rätt stöd. Det innebär att bestämmelserna om tilläggsbelopp inte alls fungerar för den här typen av skolor eftersom tilläggsbeloppet ska vara riktat mot en speciell elev och dennes individuella behov inte mot en hel skola som anpassats efter en grupp elever. Att till exempel personalen har specialistkompetens eller att man arbetar i mindre grupper ingår inte i de kriterier som berättigar till tilläggsbelopp. Eftersom alla elever på en resursskola är i behov av stöd går det heller inte att omfördela grundbeloppet till elever som har större behov. Som vi har sett tolkas dessutom i dag reglerna om tilläggsbelopp så att skolor inte får detta för stödåtgärder relaterade till undervisningssituation, vilket innebär att många typer av stöd som eleverna behöver aldrig kan komma ifråga för extra resurser. Hur kommunerna i praktiken hanterar resursskolorna skiljer sig mycket åt, ofta baserat på kommunens egna behov. Om kommunen inte själv kan ta hand om en elev betalar de tilläggsbeloppet, även om grunderna för att bevilja det inte stämmer. Om de istället anser att de själva kan erbjuda eleven skolgång betalar de inte, trots att omständigheterna i övrigt är desamma. Eleverna får därmed inte någon reell valmöjlighet det är upp till kommunen om de vill se mellan fingrarna för hur tilläggsbeloppet ska fördelas. Exempel 3 En resursskola tar emot elever som samtliga har mycket svåra diagnoser inom autism, ADHD/ADD, sociala fobier, ångest, svåra depressioner, självskadebeteenden, ätstörningar m.fl. Bidiagnoser och samsjuklighet har försvårats/förvärrats genom att grunddiagnoserna autism och ADHD/ADD har marginaliserats i tidigare skolgång. Utöver att skolan arbetar med en pedagogik som riktar sig till elever med autism och tilläggsdiagnoser driver dess huvudman också ett LSS-boende eftersom eleverna inte klarar 12

17 av ett självständigt boende. LSS-boendet tränar eleverna till ett självständigt liv. Samtliga elever studerar med normal studietakt och klarar målen i normal studietakt. Att varje elev är i behov av extraordinära stödåtgärder är uppenbart ändå beviljas i stort sett inga tilläggsbelopp för eleverna. Detta handlar alltså om elever som inte klarar ett självständigt boende eller att ta hand om sig själva. När kommunerna inte beviljar tilläggsbelopp för undervisningen, måste skolan ta av ersättningen för boendet för att kunna klara att ge eleverna en anpassad utbildning. Skolan ger följande exempel på konsekvenserna med uteblivna tilläggsbelopp: Eleven som vill börja i skolan har autism, ADD, depressiv episod (också en diagnos inom samsjukligheten) samt en svår reumatisk sjukdom, med tillhörande svår värk konstant. Hon äter dessutom cellgifter. Hon har inte fått tillräckligt stöd genom sina skolår och är nu på sitt artonde år. Hon är mycket intelligent men hindras effektivt från att använda sin intelligens på rätt sätt, eftersom inga anpassningar gjorts eller görs i nuvarande skolformer, annat än att sänka målribban. Trots detta hindras hon av sin hemkommun att börja i skolan eftersom kommunen inte vill betala ett tilläggsbelopp för att skolan ska kunna anpassa undervisningen till henne. Exempel 4 I Stockholm stad ansöker både fristående och kommunala skolor tilläggsbelopp ut samma pott. Staden fördelar tilläggsbelopp utifrån gemensamma kriterier som är schabloniserade. Begäran om tilläggsbelopp som understiger kr för ett läsår behandlas inte, för att inte öka administrationen. Det har fått till följd dels att ersättning i stort sett aldrig utgår för sådana hjälpmedel som skolförfattningarna menar ska kunna berättiga till tilläggsbelopp. En annan konsekvens är att många som söker tilläggsbelopp anstränger sig för att komma över den magiska gränsen för att få sin ansökan beviljad. Det kan ha haft betydelse för att kostnaderna ökat för tilläggsbeloppen. Tilläggsbeloppen söks för allt fler elever i behov av särskilt stöd anger Stockholms Stad. Stockholms Stad har därför precis ändrat sina regler för utbetalning. De elever som har de allra största behoven av stöd enligt de schabloniserade kriterierna, har nu fått tilläggsbeloppet kraftigt sänkt, från maximalt (högsta tilläggsbeloppet) ca kr till maximalt kr per elev och månad. Detta drabbar alltså den allra svagaste elevgruppen i skolan. Dessa elever går ofta i fristående resursskolor. Därutöver har de schabloniserade kriterierna ändrats så att sådana behov som tidigare berättigat till tilläggsbelopp nu inte längre gör det. Flera av dessa resursskolor har därför inte beviljats tilläggsbelopp för någon enda elev, trots att eleverna tidigare bedömts ha stora svårigheter i skolarbetet. Flera resursskolor med elever från Stockholms Stad får nu överväga att lägga ned verksamheten, eftersom dessa inte kan erbjuda eleverna en sådan anpassad undervisning som deras behov kräver. Detta drabbar eleverna mycket hårt. Stockholm Stad 13

18 har lagt ned sin specialenhet S:t Örjan och har inte längre några sådana motsvarande undervisningsgrupper för de elever som behöver störst stöd. Sammanfattning av problemställningen De nya skolpengsreglerna för elever med omfattande behov av stöd har alltså fått konsekvenser på framförallt följande sätt: Skolpengen/grundbeloppet borde ökat när medel för flertalet stödåtgärder i stället skulle ingå i den vanliga pengen. I stället minskade grundbeloppet i flertalet kommuner, med följd att ersättningen från kommunen till friskoleelever i behov av särskilt stöd minskade på flera plan. Tolkningen i Högsta förvaltningsdomstolen av när assistentstöd kan ersättas, dvs inte inom vanlig undervisning innebär att en hel grupp av elevers funktionshinder diskrimineras helt, nämligen de med svåra inlärningsproblem eller neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Detta utgör inte lika villkor för bedömningen av elevernas svårigheter i skolarbetet. Begränsningen av vad som kan berättiga till tilläggsbelopp, dvs endast assistent, hjälpmedel och ombyggnad, innebär att tilläggsbeloppet inte kan avse andra extraordinära, kostsamma åtgärder som ändå skulle vara betydligt mer anpassade efter den enskilde elevens behov, t.ex. placering i mindre grupp eller annan personalförstärkning. Fristående skolor har generellt sett färre elever än kommunala skolor. Det innebär svårigheter att fördela om resurserna mellan eleverna. Detta är ett systemfel som drabbar elever som väljer mindre skolor. Resursskolor tar endast emot elever i behov av särskilt stöd det är alltså helt omöjligt där att fördela om resurser mellan eleverna. Samtidigt tar resursskolorna hand om eleverna med svårast problematik just i undervisningen. Endast fristående skolor kan inrätta resursskolor. Att elever inte ska vara berättigade till tilläggsbelopp i undervisningssituationen drabbar alltså den grupp elever som har det allra största behovet av stöd. Genom att HFD fattat beslut i en dom om tilläggsbelopp har vägledande praxis skapats, ett prejudikat. Det binder övriga domstolar vid tillämpningen av lagstiftningen utifrån HFD:s tolkning, och de problem som uppstått med resursfördelningen för extraordinära stödåtgärder kan därmed inte lösas i domstol. Det visar också utfallet av överklagade domar efter det att HFD:s dom kom i juni 2012; därefter har i stort sett knappt något överklagande bifallits av domstolarna. 14

19 Förslag för en rättvis fördelning av resurserna Hur hittar vi då sätt att gå vidare så att elever får del av samma resurser som kommunen fördelar till elever i egen verksamhet? Hur kan en rimlig avvägning göras av stödbehoven så att ersättning kan lämnas för extraordinära stödåtgärder för elever som behöver det? Friskolornas riksförbund anser att regering och riksdag måste förändra bestämmelserna om skolpeng på så sätt att en individuell prövning alltid ska göras av en elevs behov av omfattande stödåtgärder. Förbundet anser att grunden för resurstilldelningen ska ligga fast, dvs att det är extraordinära, dvs omfattande stödåtgärder som ska avses med tilläggsbeloppet. I grundbeloppet ska ersättning ingå för vad som kan anses utgöra vanlig undervisning, dvs en individanpassning av undervisningen som t.ex. extra timmar hos specialpedagog, stödundervisning med ordinarie lärare och liknande. Men de extraordinära, kostsamma stödåtgärder som en elev kan behöva utöver det måste kunna berättiga till tilläggsbelopp. Tilläggsbeloppet bör inte reduceras till att avse enbart ledsagning ett assistentstöd som lika gärna kunde tillgodoses genom LSS. Att elevantalet spelar roll för skolans möjlighet att ta emot eleverna framstår som ett allvarligt systemfel i lagen. Det nuvarande systemet för tilldelning av extra ekonomiska resurser för elever i behov av särskilt stöd är inte förenligt med principen om likabehandling. Det vore därför rimligare att ekonomisk ersättning för elever i behov av särskilt stöd i större utsträckning riktades direkt till de elever som behöver det, i stället för att i så stor utsträckning fördelas ut i grundbeloppet/skolpengen. Med hänvisning till ovanstående är det av största vikt att skolförfattningarna ses över. Friskolekommittén har redan föreslagit en sådan översyn av skolpengsreglerna i betänkandet Friskolorna i samhället, SOU 2013:56. Vi anser att det är både nödvändigt och brådskande att förändringar genomförs så att den grupp elever som har det svårast i skolsituationen får del av en rättvis resursfördelning som möter deras behov. Vi föreslår att: Tilläggsbelopp ska kunna utges i undervisningssituationen, något som redan stöds av uttalanden i förarbeten, där elever med stora inlärningssvårigheter kan ha rätt till tilläggsbelopp. Tilläggsbeloppet ska kunna omfatta fler stödåtgärder än i dag. Även andra extraordinära, kostnadskrävande, åtgärder måste ur både elevens och ett pedagogiskt perspektiv kunna berättiga till tilläggsbelopp. Det handlar om att se till elevens särskilda behov och förutsättningar att tillgodogöra sig undervisningen, såsom det skrivs i förarbetena. Tilläggsbeloppet ska omfatta en större andel av det särskilda stödet och riktas direkt mot elever som behöver det, för att inte elever som väljer mindre skolor ska missgynnas i systemet. Bedömningen av en elevs behov av särskilt stöd och vilka stödåtgärder som ska sättas in måste ske av pedagogisk personal, inte av andra professioner. 15

20

21