Yttrande över betänkande U2013/6278/S Vissa skollagsfrågor del 1

Transkript

1 Till: Utbildningsdepartementet Stockholm Yttrande över betänkande U2013/6278/S Vissa skollagsfrågor del 1 Upprättat av nätverket Barn i Behov 1

2 SAMMANFATTNING Vi i nätverket Barn i Behov välkomnar och instämmer i förslagen 2.2 Förslag om resursfördelning efter förutsättningar och behov och 4.2 Förslag avseende stöd för barn och elever med funktionsnedsättning. Vi välkomnar och instämmer särskilt med förtydligandet att elever med funktionsnedsättning ska ges stöd i syfte att så långt som möjligt motverka konsekvenserna av funktionsnedsättningen liksom att elever i vissa fall kan ha ett fortsatt behov av särskilt stöd även när de har uppnått de kunskapskrav som lägst ska uppnås, och att förslaget omfattar även t.ex. nedsättningar inom ramen för autismspektret, ADHD och dyslexi, dvs neuropsykiatriska funktionsnedsättningar (NPF). Vi anser dock att skollagen måste ändras så att även extraordinära behov av särskilt stöd i undervisningssituationen berättigar huvudmän att söka tilläggsbelopp. Vi fruktar annars att den utveckling vi nu ser fortsätter; att tilläggsbeloppen sänks drastiskt eller helt tas bort för barn med omfattande NPF. Det framstår därför som ytterst viktigt att skyndsamt ändra de formuleringar i lagen som tillsammans med en dom i HFD möjliggör den tolkning kommuner nu gör; att elever med NPF inte omfattas av tilläggsbeloppet. Huvudmän förväntas klara av att fördela resurser till dessa elevers ofta omfattande behov av extraordinärt och kvalificerat särskilt stöd, inom ramen för grundbeloppet. Neuropsykiatriska funktionsnedsättningar (NPF) är samlingsnamnet för funktionsnedsättningar som rör hjärnans sätt att ta emot och bearbeta information, vilket påverkar beteendet. Det är oftast livslånga tillstånd som idag är överrepresenterade inom alla samhällets problemgrupper och således är en NPF förenad med en risk att hamna i exkludering och utanförskap. De senaste årtiondena har kunskapsområdet NPF ökat explosionsartat, och visat att adekvata pedagogiska insatser och en anpassad miljö kan minska de negativa följderna av NPF. Ju tidigare upptäckt sker och insatser sätts in desto bättre blir prognosen. Genom att undervisningen bedrivs med en specialiserad pedagogik i en lugn, förutsägbar, välstrukturerad och avgränsad skolmiljö kan många barn med NPF nå skolans mål, eller mer, i väsentligt högre utsträckning än annars. Enhällig forskning har även visat att en adekvat skolgång är avgörande för att förhindra exkludering och utanförskap med livslånga negativa konsekvenser som följd. En skollag som uteslutser möjligheten för skolor att söka tilläggsbelopp för undervisningsrelaterade insatser innebär i praktiken en diskriminering av elever med NPF och en stor risk att dessa elever endast ses som en belastning. Den innebär i praktiken att framför allt små skolor och resursskolor, som inte har resurser att omfördela, inte kan uppväga skillnader i elevernas förutsättningar och ge samma möjligheter för barn med NPF att utvecklas så långt som möjligt mot utbildningens mål, kunskapsmässiga så väl som icke-kognitiva. 2

3 BAKGRUND Vad är Neuropsykiatriska funktionsnedsättningar (NPF) NPF är en samlingsbenämning på ett antal diagnoser som alltid finns tidigt i livet vare sig de diagnostiseras eller ej. Gemensamt för neuropsykiatriska funktionsnedsättningar är att: - barnets beteende är stört på grund av brister i hjärnans sätt att arbeta - problemen börjar tidigt och är ofta är medfödda - funktionsnedsättningen är långvarig och problemen relativt konstanta över olika åldrar - det finns ökad risk för att flera av funktionshindren förekommer samtidigt - barnets livsmiljö behöver anpassas Till de neuropsykiatriska diagnoserna brukar räknas ADHD (ADD, DAMP), Autismspektrumtillstånd (Autism, Aspergers syndrom) och Dyslexi. Dessa är sinsemellan olika men flera uppträder alltså ofta hos samma barn, dvs en NPF ökar risken för att man också skall ha en annan. ADHD utmärks av koncentrations- och uppmärksamhetssvårigheter och/eller överaktivitet och/eller impulsivitet. Autismspektrumtillstånd (AST) innebär begränsningar inom främst tre områden; ömsesidig social interaktion, ömsesidig kommunikation samt begränsade och repetitiva beteendemönster. Dyslexi innebär svårigheter inom främst tre områden: att lära sig läsa, stava och förstå en skriven text, förmåga att uttrycka sig verbalt, och exekutiva verbala funktioner. Andra typiska svårigheter hos personer med en eller flera NPF är t ex: o extremt konkret tänkande och svårigheter förstå abstraktioner som exempelvis tid - vad betyder sen, i morgon, snart. Hur lång är en timme? o läsa av omgivningen - t ex vad det betyder när alla börjar plocka ihop sina saker (de är på väg att gå). Att förstå kroppspråk o egocentriskt tänkande - varför stannar bussen när jag inte skall gå av? NPF skapar ofta stora svårigheter att förstå och anpassa sig till det som för andra är självklart, och det krävs mycket högre grad av struktur i den omgivande miljö, förutsägbarhet och tydlig återkoppling om önskat beteende eller att man är på rätt väg för att barnen skall få en känsla av förståelse, sammanhang och kontroll över omgivningen. Många barn drar sig inom sig själva för att de i den inre världen har kontroll och kan upplevas som svårkontaktbara. I takt med att den yttre världens krav ökar på att man skall umgås, tala, leka, gå till skolan och lära sig saker, ökar också behovet av omgivningens förståelse och stöd. För de mindre barnen är dessa behov närmast kontinuerliga för att t ex skolsituationen skall fungera och vara meningsfull. Problemskapande beteende förekommer ofta vid neuropsykiatriska störningar och stör det normala samspelet mellan människor. Det kan vara allt från relativt beskedliga tics till vredesutbrott, olydnad, självskadande beteende eller bisarrt uppträdande, och är ett stort problem i många pedagogiska verksamheter. Genom att NPF är så kallade osynliga funktionsnedsättningar, framkallar deras problemskapande beteenden, som delvis är reaktioner på att de inte kan klara av situationen, ofta en reaktion från omgivningen som mer är i linje med att uppfostran behövs, än särskilt stöd. 3

4 Behandling av NPF Flera skrivelser på nationell och kommunal nivå uppmärksammar idag gruppen NPF och behovet av adekvata och samordnade insatser för att möta denna grupps behov av särskilt stöd. Detta eftersom NPF i dagsläget är överrepresenterade inom brottsstatistiken både som förövare och brottsoffer, i självmordsstatistiken, inom olycksstatistiken och inom psykiatrin. Vidare är risken förhöjd att utveckla andra psykiatriska diagnoser. Forskningsområdet och kunskapen om NPF har dock under de senaste årtiondena ökat dramatiskt, och man vet idag att även om NPF oftast är livslånga funktionsnedsättningar som inte går att bota, är det också klarlagt att rätt behandling, stöd, pedagogik, insatser och bemötande spelar en avgörande roll för att minska deras negativa konsekvenser. Som exempel kan nämnas att två av sammanlagt fem skrifter ifrån Socialstyrelsens Utvecklingscentrum för barns psykiska hälsa (UPP), som vill öka kunskaperna om tidiga insatser för att förebygga svårare psykisk ohälsa hos barn och ungdomar, berör NPF; Barn med ADHD och andra beteendeproblem (Barn som tänker annorlunda) och Barn med autism, Aspergers syndrom och andra autismspektrumtillstånd (Barn som utmanar). Behandlingen av NPF är i mycket stor utsträckning en anpassning av miljön och pedagogisk, både i specialiserad och vid mening. Det handlar om att lära omgivningen och barnet strategier som minskar problemskapande beteenden, och ger barnet tillgång till att utveckla sina resurser och sin begåvning. Det är också visat att ju tidigare funktionsnedsättningen upptäcks och rätt åtgärder sätts in, desto bättre förebyggs en negativ utveckling och desto mindre blir funktionshindret. En fungerande skolgång viktigaste skyddsåtgärden Forskning har väl visat att en av de viktigaste skyddsfaktorerna för alla barn och unga är att de går ut skolan och gymnasiet med fullständiga betyg. Barn som misslyckas i skolan är en högriskgrupp för framtida psykosociala problem, oavsett socioekonomisk bakgrund. En fullgjord skolgång är det absolut bästa skyddet mot utanförskap, även för barn med NPF. Ju mer kunskaperna ökar om barn med NPF, desto mer framstår en adekvat skolgång som en nyckelfråga. Skolan och skoltiden har därför för barn med NPF en dubbelt viktig roll i att ge barnet möjlighet att nå kunskapsmålen utifrån sin intellektuella kapacitet, men också i att ge barnet utbildning om sig själv och lära sig vad som fungerar och inte. Skolverket lyfter idag också allt mer fram icke-kognitiva färdigheter som avgörande för att fungera i samhället, så som motivation, samarbetsförmåga, självdisciplin eller hur man uppträder. En skola som ställer alltför höga krav på barn med NPF skapar ofta och förvärrar funktionshinder, bland annat eftersom många av barnen har så svårt att klara själva skolmiljön på grund av sin annorlunda sensoriska bearbetning. Elever med NPF kan bli okoncentrerade, svårkontaktbara och/eller direkt utagerande som en reaktion på att de inte förstår, inte känner sig förstådda, inte kan fokusera, inte orkar, blir överstimulerade etc. Att försöka utbilda elever med NPF på samma villkor som andra elever är att försöka lära dem simma med sandsäckar om händer och fötter. Det är viktigt att betona att elever med NPF är lika beroende av fritidsutbildningen som av övrig utbildning, eftersom de i så hög utsträckning behöver lära sig att förstå samspelsregler och sociala koder. De kan inte på samma sätt som andra barn känna på sig vad som gäller i olika sociala situationer. Missförstånd och problemskapande beteenden uppstår lätt, och än mer i den mindre strukturerade och socialt krävande fritidsmiljön än i den vanliga undervisningen. Eftersom de allra flesta skolor idag integrerar fritids i verksamheten, är det också rimligt att det stöd och den stimulansnivå som pga funktionsnedsättningen är nödvändigt under en del av dagen, är lika avgörande under övrig tid. 4

5 En adekvat skolgång för elever med NPF ställer krav inom framför allt tre områden: specialiserad pedagogik och individualiserad undervisning och bemötande som tar hänsyn till elevernas speciella sensoriska bearbetning (t ex bildstöd och kontinuerliga förstärkningar) små grupper (i lägre klasser ofta mycket små! Genomsnittet i Sveriges största skola för elever med NPF, med 150 barn, är i åk 1 en pedagog/1,2-1,4 barn, i gymnasiet en pedagog/8-12 barn) lugn, avgränsad, förutsägbar miljö (som i så liten utsträckning som möjligt bjuder på ovidkommande överraskningar) Tilläggsbelopp Enligt skollagen ska alltså skolan ge alla barn och elever det stöd de behöver för att utifrån egna förutsättningar kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Enligt densamma behöver vissa elever särskilt stöd för att nå målen, vilket de också har rätt till och skolorna är skyldiga att tillgodose. För barn och elever med omfattande stödbehov kan tilläggsbelopp sökas av kommunal och fristående skolverksamhet. Syftet med tilläggsbeloppet är att skapa lika villkor för barn och elever med omfattande stödbehov i deras strävan mot målen i förskolan och kunskapskraven i skolan. Insatserna ska alltså undanröja hinder för barns och elevers lärande infördes nya bestämmelser som i huvudsak innebar att merparten av stödåtgärderna ska ersättas inom ramen för den vanliga skolpengen, grundbeloppet. Tilläggsbeloppet är endast avsett att ge möjlighet till särskild ersättning för enskilda elever som har omfattande behov av särskilt stöd. Det ska avse extraordinära stödåtgärder, som inte har koppling till den vanliga undervisningen, och det kan vara fråga om t ex tekniska hjälpmedel, assistenthjälp och anpassning av en skollokal. Det kan även vara fråga om stödåtgärder till elever med stora inlärningssvårigheter som beror på språkliga eller sociala faktorer. Kostnader för t ex stöd i form av extra undervisning, individualiserat lärande, specialpedagogiska insatser eller undervisning i en särskild grupp som syftar till att hjälpa elever med inlärningssvårigheter att nå målen, berättigar inte till tilläggsbelopp. De stödåtgärder som krävs och har samband med elevers med NPF särskilda behov och förutsättningar för att klara utbildningen framstår som extraordinära, inte minst i sin omfattning. Dock har de koppling till undervisningen vilket beskrivits tidigare, och berättigar alltså inte till tilläggsbelopp. Därmed utesluts: specialiserad och individualiserad undervisning små grupper lugn, avgränsad, förutsägbar miljö En dom i Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) från juni 2012 (mål ) innebar en så snäv tolkning av reglerna att i stort sett inga tilläggsbelopp alls beviljas för elever ens med mycket omfattande stödbehov. HFD tolkade lagstiftningen så att tilläggsbelopp aldrig kunde beviljas för elever i undervisningssituationen utan endast för sådant assistentstöd som motsvarar en ledsagares uppdrag. Mot bakgrund av syftet med tilläggsbeloppet; att skapa lika villkor för barn och elever med omfattande stödbehov i deras strävan mot målen i förskolan och kunskapskraven i skolan, framstår HFD:s dom som ogenomtänkt. Å ena sidan är det den enskilda elevens särskilda behov och förutsättningar för att klara utbildningen som skall bedömas inför beslut om tilläggsbelopp. Å andra sidan avser tilläggsbelopp endast ersättning för extraordinära stödåtgärder, som inte har koppling till undervisningen. 5

6 Konsekvenser för barn med NPF av begränsningarna i tilläggsbeloppet 1. De nya bestämmelserna och HFD:s dom innebär olika villkor för elever med olika typer av funktionsnedsättningar. Detta trots att syftet med tilläggsbeloppet är att skapa lika villkor för barn och elever med omfattande stödbehov i deras strävan mot mål i förskolan och för att uppnå kunskapskraven i skolan och att undanröja hinder för barns och elevers lärande. Vissa särskilda behov och förutsättningar för att klara utbildningen, och vissa extraordinära stödåtgärder som inte har koppling till undervisningen, berättigar till tilläggsbelopp. Andra särskilda behov och förutsättningar för att klara utbildningen, och andra extraordinära stödåtgärder som har koppling till undervisningen berättigar inte till tilläggsbelopp. Det innebär i praktiken en strukturell diskriminering av elever med NPF eftersom extraordinära och kostnadskrävande insatser för att undanröja hinder för dessa barns och elevers lärande inte berättigar till tilläggsbelopp för skolorna. 2. Skolor som specialiserat sig på elever i behov av särskilt stöd, och mycket ofta elever med NPF så kallade resursskolor kan enligt detta fördelningssystem inte söka tilläggsbelopp för adekvata insatser för att minska effekterna av elevernas funktionsnedsättningar vilket i förlängningen gör deras verksamhet omöjlig. Det finns inte heller någon möjlighet att fördela om skolpengen/grundbeloppet mellan elever, eftersom alla elever är i behov av särskilt stöd. I praktiken innebär det att elever i resursskolor missgynnas i jämförelse med elever i större skolor med en blandad grupp barn. Detta strider mot kommunalrättsliga principer och grunderna för reformen om lika villkor. Detta gäller i hög grad också små skolor, såväl kommunala som privata, och risken är att barn med NPF blir en belastning för dessa skolors ekonomi. Principen om omfördelning av pengar framstår därför som försvårande för bestämmelsen om lika villkor, eftersom olika skolor har olika lite eller mycket pengar att omfördela. 3. Efter HFD:s dom har ett flertal kommuner bland annat i syfte att göra tilldelningen rättvis och konsekvent en efter en valt att strikt följa HFD:s tolkning och endast ge tilläggsbelopp för extraordinära stödbehov helt utanför klassrumssituationen. Detta drabbar främst resursskolor och små skolor, som inte på samma sätt som stora kommunala och privata skolor kan omfördela pengar. I slutänden hotas kvalitén på undervisningen, valfriheten och skolans möjlighet att ge alla barn och elever det stöd de behöver för att främja en positiv utveckling och i förlängningen hindra utanförskap. 6

7 FÖRSLAG Mot bakgrund av det ovan beskrivna situationen välkomnar vi Promemoria U2013/6278/S Vissa skollagsfrågor del 1, och tolkar att följande formuleringar bland andra adresserar problemet med strukturell diskriminering av vissa funktionsnedsättningar, och stärker likabehandlingen av elever, nämligen: 2.2 Förslag om resursfördelning efter förutsättningar och behov Förslag: I skollagen ska det förtydligas att kommunerna ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Det skall också förtydligas i lagen att även rektorn och förskolechefen, inom sina givna ramar, har ansvar för att fördela resurser efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Att resurser viktas och fördelas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov är mycket viktigt för att kunna uppnå likvärdighet i utbildningen. Det är också en viktig förutsättning för att eleverna skall nå utbildningens mål. Kommunerna har ett övergripande och genomgående ansvar för resursfördelningen som inte andra huvudmän har. Kommunerna fördelar nämligen resurser dels till sina egna förskole- och skolenheter, dels till andra huvudmän enligt särskilda bestämmelser om bidrag till fristående verksamheter, interkommunal ersättning eller ersättning till statliga skolor. Resursfördelningen ska generellt utgå från barns och elevers olika förutsättningar och behov och får inte vara beroende av att eleven har någon form av diagnos. Den får heller inte vara beroende av vilken huvudman som driver skolan. Det är viktigt att de avvägningar som görs inför beslut om resursfördelningen sker på ett transparent och förutsägbart sätt. Detta utgör en garanti för att fördelningen inte sker godtyckligt. 4.2 Förslag avseende stöd för barn och elever med funktionsnedsättning Förslag: det skall förtydligas i skollagen att elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att nå kunskapsmålen ska ges stöd i syfte att så långt som möjligt motverka konsekvenserna av funktionsnedsättningen Skollagen är redan uppbyggd så att alla elever skall få möjlighet att utvecklas så långt som möjligt mot utbildningens mål. Det ligger i skolans uppdrag att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar. Socialstyrelsen har definierat funktionsnedsättning som en nedsättning av fysisk, psykisk eller intellektuell funktionsförmåga (se proposition 2009/10:165 s. 334). Förslaget omfattar därför såväl fysiska funktionsnedsättningar som syn- och hörselnedsättningar och rörelsehinder som t.ex. nedsättningar inom ramen för autismspektret, ADHD och dyslexi. Av skollagens bestämmelser följer att det särskilda stödet inte alltid skall dras in så snart eleven har uppnått de kunskapskrav som lägst ska uppnås. Eleven kan i vissa fall ha ett fortsatt behov av särskilt stöd. Det kan handla om en elev med dyslexi, hörselnedsättning eller koncentrationssvårigheter som utan det särskilda stödet skulle riskera att inte kunna nå de kunskapskrav som lägst ska uppnås. Ytterligare förtydliganden nödvändiga Många kommuner har tagit och tar nu beslut om att konsekvent följa HFD:s dom i sin tilldelning av resurser, och med hänvisning till densamma beviljas allt färre elever tilläggsbelopp. Detta trots mycket svåra och i utredningar väl beskrivna funktionsnedsättningar, och trots behov av extraordinära stödåtgärder men inom ramen för själva undervisningssituationen. 7

8 Detta sker trots det skydd som skollagen borde utgöra med sina portalparagrafer om likvärdighet vari även ligger att hänsyn ska tas till barns och elevers olika förutsättningar och behov (se prop. 2009/10:165 s. 638). Vi anser att om detta kan ske, måste förändringar i skollagen skyndsamt göras så att inte en motsägelse längre finns mellan extraordinära och kostnadskrävande behov av särkslit stöd hos en elev, och möjligheten för en huvudman att söka tilläggsbelopp. Vi ser också att HFD:s dom på ett avgörande sätt dramatiskt försvårar för barn med NPF möjligheter att genom en likvärdig skolgång kunna utveckla de färdigheter de behöver för att inkluderas i samhället. Vi anser därför att konsekvenserna av HFD:s dom bör bemötas i ett förslag om ändringar i skollagen. Vårt förslag är att Tilläggsbelopp skall inkludera extraordinära behov relaterade till undervisningssituationen för att med likvärdiga förutsättningar kunna tillgodogöra sig densamma. Detta stöds också av uttalanden i förarbeten, där elever med stora inlärningssvårigheter kan ha rätt till tilläggsbelopp. Tilläggsbeloppet ska kunna omfatta fler stödåtgärder än i dag. Även andra extraordinära, kostnadskrävande åtgärder måste ur såväl elevens som ur ett pedagogiskt perspektiv kunna berättiga till tilläggsbelopp. Det handlar om att se till elevens särskilda behov och förutsättningar att tillgodogöra sig undervisningen, inklusive fritidsutbildningen. Tilläggsbeloppet ska omfatta en större andel av det särskilda stödet och riktas direkt mot elever som behöver det, för att inte elever i mindre skolor eller resursskolor ska missgynnas i systemet. Detta är också i linje med att tilläggsbeloppet ska anpassas till varje elevs behov på individuella grunder. För nätverket Barn i Behov Stockholm Malin Holm Peter O Vikström Kontaktuppgifter: malin.holm@sahra.se Kungsholmstorg 10, 1 tr Stockholm 8