RVF Utveckling 2004:10

Transkript

1 När ett plus ett blir tre Om samverkan inom kommunal avfallsverksamhet RVF Utveckling 2004:10 ISSN Reviderad upplaga

2 RVF Utveckling 2004:10 ISSN RVF Service AB Tryck: Daleke Grafiska 2004 Upplaga: 1000 ex

3 Förord Förutsättningar och regelverk för avfallshanteringen har förändrats i en ökande takt under en rad av år. Detta gör hanteringen alltmer komplicerad och resurskrävande. Många, både små och stora kommuner, får det allt svårare att uppfylla alla krav. Samverkan mellan två eller flera kommuner kan utgöra ett naturligt steg för att underlätta denna process. Det finns ett antal exempel på olika organisatoriska och juridiska sätt att bedriva samverkan inom avfallsområdet. Befintliga exempel på samverkan beskrivs liksom tänkbara former för samverkan. Erfarenheter från själva samverkansprocessen är också viktigt att förmedla. Syftet med skriften är att utgöra ett diskussionsunderlag för att stimulera till kompetensutveckling och ytterligare interkommunal samverkan. Rapporten är författad av ekonomie doktorerna Ola Mattisson och Ulf Ramberg. Datainsamlingen är genomförd av civilingenjör Paul Fredlund, samtliga vid Institutet för ekonomisk forskning, Lunds universitet. Malmö i september 2004 Håkan Rylander Ordf. RVF:s Utvecklingskommitté Weine Wiqvist VD RVF

4 Författarnas förord Inom ramen för Public management programmet vid Institutet för ekonomisk forskning vid Lunds universitet bedrivs sedan början av talet forskning inriktad mot organisering, styrning och finansiering av samhällets infrastruktur. Forskningsmiljön initierades i samarbete med bl.a. Gatu- och fastighetssektionen inom Svenska kommunförbundet och VA- FORSK inom Svenskt Vatten och dåvarande Byggforskningsrådet. Sedan några år tillbaka stöder också Svenska Renhållningsverksföreningen via RVF Service AB forskningen vid Institutet. Föreliggande rapport är ett resultat av denna satsning. Projektet har finansierats av Svenska Renhållningsverksföreningen. I rapporten illustreras och analyseras samverkan inom avfallssektorn. Rapporten är författad av ekonomie doktorerna Ola Mattisson och Ulf Ramberg. Datainsamlingen är genomförd av civilingenjör Paul Fredlund. Vi vill tacka Er ute i kommunerna för all den hjälp Ni ger oss på universitetet. Utan den tid och energi Ni lägger ned på att besvara våra frågor hade det varit omöjligt för oss att följa och stödja den kommunala utvecklingen. Ett tack till alla Er som ställt upp i de intervjuer som ligger till grund för denna rapport. Ett tack också till Per Nilsson, Västerås, Kaj Andersson, Göteborg, Lars-Åke Skjöld, Gävle som tillsammans med Weine Wiqvist, Per Nilzén och Gunnel Klingberg från RVF deltagit i projektets referensgrupp. Vi tar mer än gärna emot synpunkter på materialet som presenteras i denna rapport och uppslag på vad som kan vara intressant att belysa närmare. Ni når oss på telefon 046/ , förmodligen svarar Ulf Ramberg (telefax 046/ , e-post; ulf.ramberg@fek.lu.se). Ni kan även nå oss under adressen: Institutet för ekonomisk forskning Public Management Box Lund

5 Innehållsförteckning INNEHÅLLSFÖRTECKNING...1 KAPITEL SAMVERKAN SOM EN LÖSNING ENSAM ÄR INTE LÄNGRE STARK MOTIV OCH UTGÅNGSPUNKTER FÖR SAMVERKAN VARIERAR RAPPORTENS SYFTE OCH FORTSATTA UPPLÄGG...5 KAPITEL SAMVERKAN PÅ OLIKA SÄTT NIO ILLUSTRATIONER DEF.WASTE ETT SAMARBETSFORUM GEMENSAM UPPHANDLING I PARTILLE, LERUM OCH HÄRRYDA MFA SYDOST AB SRV ÅTERVINNING ETT AKTIEBOLAG MED HISTORIA VAFAB MÅNGA KOMMUNER I EN HELHET GEMENSAM NÄMND I MOTALA OCH VADSTENA GÄSTRIKE ÅTERVINNARE ETT KOMMUNALFÖRBUND MED FULLMÄKTIGE AÖS AVFALLSHANTERING BERGSLAGENS KOMMUNALTEKNIK (BKT) INGEN SAMVERKAN ÄR DEN ANDRA LIK...23 KAPITEL SAMVERKAN FORMER OCH POTENTIAL BEHOV AV EN BEGREPPSAPPARAT OLIKA FÖRDELAR MED SAMVERKAN OLIKA FORMER AV SAMVERKAN Tre principer för samverkan Ömsesidiga utbyten Arbetsdelning Fusion/gemensam organisation STUDIENS SAMVERKANSEXEMPEL SAMVERKANSFORMER OCH POTENTIAL INOM AVFALLSSEKTORN En sammanfattande bild Samverkan genom utbyten och arbetsdelning Samverkan genom fusioner SAMVERKANSFORMER OCH POTENTIAL INOM AVFALLSSEKTORN - EN SAMMANFATTNING...33 KAPITEL JURIDISKA ASPEKTER PÅ SAMVERKAN EN REGLERAD SAMVERKANSVÄRLD RÄTTIGHETER OCH BEFOGENHETER Rätten att initiera samverkan Samverkansorganets befogenheter LOU och samverkan NÅGRA OLIKA JURIDISKA FORMER FÖR SAMVERKAN

6 4.3.1 Samråd/Avtal Övriga former FORMER FÖR GEMENSAMMA ORGANISATIONER Tre huvudsakliga former Gemensamt aktiebolag Samverkan i kommunalförbund Samverkan i gemensam nämnd En summering om gemensamma organisationer...45 KAPITEL SAMVERKAN SOM PROCESS EN TREDELAD BESKRIVNING AV PROCESSERFARENHETERNA FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR SAMVERKAN Förtroende för varandra en nödvändighet KARAKTERISTIK AV SAMVERKANSPROCESSEN Samverkan är en organisatorisk förändring Frågan om samverkansobjektets identitet Det ena leder till det andra Varierande öppenhet och slutenhet i gemenskapen Framväxten av den administrativa kapaciteten EFTER SAMVERKAN Betydelsen av ägardialog och en samverkansvision...55 KAPITEL SAMVERKAN SOM STRATEGI KAPITLETS UPPLÄGG NÅGRA POSTULAT OM SAMVERKAN FRÅN PRODUKTION TILL HUVUDMANNASKAP NÄR ALLA DELAR BLIR EN HELHET...59 REFERERAD LITTERATUR...61 INTERVJULISTA

7 Kapitel 1 Samverkan som en lösning 1.1 Ensam är inte längre stark Framväxten av den kommunala verksamhetsidén i Sverige har en påtaglig lokal betoning om självhushållning och demokrati. Den kommunala verksamheten är uppbyggd kring ett geografiskt avgränsat område. Inom detta är kommunen ålagd att ansvara för vissa verksamheter medan andra är av frivillig karaktär. För att klara av sina åtagande har kommunen bl.a. fått rätten att ta ut skatt och avgifter och möjligheten att bestämma över sina egna angelägenheter. Under lång tid har således kommuner och deras olika verksamhetsföreträdare upplevt det som självklart att sköta sina egna verksamheter. Såväl den personella/kompetensmässiga förutsättningarna, kraven på verksamheternas prestationer som de ekonomiska förutsättningarna var sådana att ensam under lång tid var (tillräckligt) stark. I slutet av förra seklet började vi emellertid se ett antal drivkrafter som på ett kraftfullt sätt påverkar många av de förutsättningar som nämns ovan. Dessa drivkrafter har successivt satt sina spår, och sår, på den kommunala verksamheten och mycket tyder på att den kommunala lösningen att va sig själva nock så sakteliga ödeläggs. De ekonomiska förutsättningarna har upplevts som kärva under en längre tid och de kommunalekonomiska prognoserna framåt ser dystra ut med mer uppgifter och sviktande intäkter. Samtidigt står sektorn inför ett generationsskifte. Då en stor del av personalstyrkan närmar sig pension frågar sig många hur dessa organisationer ska klara kompetensförsörjningen framöver. Vidare ifrågasätts också kommunernas roll i samhällsförsörjningen. Vilka uppgifter är kommunala? Vilka borde vila på andra aktörer och i så fall vilka? Bilden ovan indikerar att kommunerna idag står under ett starkt förändringstryck, dels i form av krav på rationaliseringar, dels i form av utveckling och interaktion med andra parter, kommunala såväl som icke kommunala. Det är inte längre självklart att de lokala behoven ska tillgodoses från en egen kommunal organisation. Den svenska avfallssektorn är ett gott exempel på denna utveckling. Vad som historiskt ansetts, i lagstiftning och i praxis, vara ett lokalt kommunalt ansvar har successivt reglerats om och förändrats. Idag är ett stort antal aktörer involverade i den lokala avfallshanteringen. Kommunernas lagstadgade ansvar avser idag endast den lokala avfallsplanen samt insamling av hushållsavfall och möjligen vissa ytterligare uppgifter som den enskilda kommunen frivilligt åtagit sig. Ifrån 3

8 lagstiftarnas sida är aktörerna inom avfallssektorn satta under press då t ex miljökraven på sektorn genomgår en period av väsentlig skärpning. Således står de kommunala avfallsorganisationerna inför krävande utmaningar, dels till följd av kommunernas situation, dels till följd av förändringar inom avfallssektorn. I denna rapport fokuseras intresset primärt på de kommunala avfallsuppgifterna och hur den situationen hanteras. Övriga aktörer diskuteras i den omfattning de berörs av det kommunala engagemanget. 1.2 Motiv och utgångspunkter för samverkan varierar Motiven till att samverka kan variera och ha lite olika utgångspunkter. En utgångspunkt är att samverkan som begrepp kan upplevas som en verbal magnat, vars positiva laddning är svår att säga nej till. Inbakat i ordet finns bl.a. föreställningar om att göra något bättre (och billigare) tillsammans med likasinnade och möjligheter att lära av varandra. Motiven till samverkan kan också vara sprungna från upplevda hotbilder, gör vi inget så går det förr eller senare åt skogen, antingen det gäller kommunen som helhet eller t ex avfallsverksamheten. Sett över tiden har dessa hotbilder varierat. T ex under 1970-talet stod sektorn inför stora investeringar i anläggningar för att göra infrastrukturen tillgänglig för alla. Därefter har ekonomi, teknik och demokrati avlöst varandra under olika perioder och idag baseras hotbilderna både på kompetenssäkring och risken av att behöva välja mellan finansiell och miljömässig uthållighet. Utvecklingen under senare år har satt tydliga spår på den kommunala avfallshanteringen och hur verksamheten arbetar med sin organisation och styrning för att möta dessa krav. Det finns naturligtvis många olika lösningar, alla med sina för- och nackdelar, på denna typ av utmaningar. Högre skatter och avgifter skulle t.ex. kunna mildra den ekonomiska situationen och kanske också räcka till att höja lönerna för strategiskt viktiga personalgrupper. Sannolikt hade emellertid högre avgifter väckt ett visst motstånd bland betalarna. Mycket pekar också på att det totala finansieringstrycket/betalningsansvaret för en kommun medborgare är något som politiskt kommer att bli en allt mer intressant beslutsparameter att ta hänsyn till. Onekligen är avfallsbranschen pga föreliggande drivkrafter utsatt för ett påtagligt och tvingande förändringstryck. Det är få aktörer förunnat att stå vid sidan av och titta på. Den idé, eller tro, som denna rapport baseras på är att det kommunala Avfallssverige gör klokast i att inte hantera dessa drivkrafter på egen hand. Den tiden är förbi då det var möjligt att va si själva nock. Om många har samma problem talar mycket för, inte minst det sunda förnuftet, att man också löser de gemensamt. 4

9 1.3 Rapportens syfte och fortsatta upplägg Den övergripande ambitionen i denna rapport är att sprida lärdomar och konkreta exempel på kommunal samverkan inom avfallssektorn. Konkret är det tre områden som står i fokus: Att beskriva olika former av samverkan utifrån ett antal praktiska exempel. Att analysera vilka typer av fördelar samverkan kan ge Att beskriva hur parterna går tillväga när de samverkar, dvs samverkansprocessen. Förhoppningsvis kan skriften fylla rollen dels som diskussionsmaterial men också som kompetensutveckling kring samverkan för praktiker och politiker och härigenom stimulera till ytterligare inter-kommunal samverkan inom avfallsområdet. Under 2003 har nio olika samverkansfall inom avfallsområdet studerats. Fallen är valda utifrån en önskan om fallvariation avseende både samverkansform, inriktning, storlek och tid för samverkan. Fallen används som illustrationer på samverkansformens potential och tillämpbarhet. Syftet med fallen är dels att inspirera och stimulera andra aktörer att se samverkan som en möjlighet, dels att samla in och sprida erfarenheter. Vi har inte sökt efter exempel på samverkan som har avbrutits eller där parterna upplever sig ha misslyckats. Tanken har varit att utifrån kända exempel inspirera och peka på utvecklingsmöjligheter snarare än att skärskåda och kritisera. I nedanstående faktaruta sammanfattas i korthet de olika fallen (se figur 1.2). Gästrike Återvinnare Organisationsform: Kommunalförbund med fullmäktige Deltagarkommuner: Gävle, Hofors, Ockelbo, Sandviken och Älvkarleby Säte: Gävle Grundades: 2001 Befolkningsmängd: Antal hushåll: Omsättning: 75 miljoner kr Antal medarbetare: 55 Roll: Ansvar för kommunernas avfallshantering SRV återvinning Organisationsform: Aktiebolag Deltagarkommuner: Huddinge, Haninge, Botkyrka, Salem och Nynäshamn Säte: Huddinge Grundades: 1949 som Huddinge renhållningsverk. Befolkningsmängd: Antal hushåll: Omsättning: 260 miljoner kr Avfallshantering Östra Skaraborg (AÖS) Organisationsform: Kommunalförbund med direktion Deltagarkommuner: Skövde, Hjo, Tibro, och Karlsborg Säte: Skövde Grundades: 2000 Befolkningsmängd: Antal hushåll: Omsättning: 39 miljoner kr Antal medarbetare: 22 Roll: Ansvar för kommunernas avfallshantering Vafab Organisationsform: Aktiebolag Deltagarkommuner: Enköping, Fagersta, Hallstahammar, Heby, Norberg, Sala, Skinnskatteberg, Surahammar, Västerås, Arboga, Kungsör, Köping Säte: Västerås Grundades: 1981 Befolkningsmängd: Antal hushåll: 5

10 Antal medarbetare: 140 Roll: Verkställer kommunernas ansvar för avfallshantering MFA Sydost AB Organisationsform: Aktiebolag Deltagarkommuner: Alvesta, Eksjö, Karlshamn, Karlskrona, Lessebo, Markaryd, Nässjö, Olofström, Ronneby, Sävsjö, Sölvesborg, Tingsryd, Uppvidinge, Vetlanda och Växjö Säte: Karlshamn Grundades: 1991 Befolkningsmängd: Omsättning: ca. 30 miljoner kr Antal medarbetare: 5 Roll: Verkställer kommunernas frivilliga ansvar för farligt avfall Partille, Lerum och Härryda Organisationsform: Ingen (Handlar upp gemensamt) Deltagarkommuner: Partille, Härryda och Lerum Första gemensamma upphandlingen: 1997 Befolkningsmängd: Omsättning: - Antal medarbetare: - Roll: Gemensam upphandling av insamlingsverksamheten Omsättning: 183 miljoner kr Antal medarbetare: 98 Roll: Verkställer kommunernas ansvar för avfallshantering Motala och Vadstena Organisationsform: Gemensam nämnd Deltagarkommuner: Motala och Vadstena Säte: Motala Grundades: 2003 Befolkningsmängd: Antal hushåll: Omsättning: Antal medarbetare: Roll: Ansvar för kommunernas avfallshantering Def.waste Organisationsform: Ekonomisk förening Deltagarkommuner: Cirka 20 kommuner från Jönköpings-, Östergötlands-, Sörmlands- och Kalmar län Säte: Linköping Grundades: 2002 Antal medarbetare: Inga. Roll: Samarbetsforum för kommuner. Behandlar frågeställningar av regional karaktär. Bergslagens kommunalteknik (BKT) Organisationsform: Kommunalförbund m direktion Deltagarkommuner: Nora, Hällefors, Lindesberg och Ljusnarsberg. Säte: Nora Grundades: 2002 Befolkningsmängd: Omsättning: Ca 200 miljoner Antal medarbetare: ca 200 Roll: Ansvar för kommunernas tekniska försörjning. Figur 1.1 : Sammanfattning av studiens nio samverkansfall I nästkommande kapitel beskrivs de olika samverkansfallen som vi på olika sätt förhåller oss till och analyserar i kommande kapitel. I kapitel 3 utvecklar vi en begreppsapparat kring samverkan som form där vi bl.a. kategoriserar de olika fallen. I kapitel 4 diskuteras juridiska övervägande med bärighet för interkommunal samverkan. Lärdomar och reflektioner från samverkansprocessen diskuteras i kapitel 5. I avslutande kapitel sammanfattar vi några av studiens lärdomar i ett antal samverkanspostulat. Vi diskuterar också behovet av systemöversyn. 6

11 Kapitel 2 Samverkan på olika sätt nio illustrationer I detta kapitel ges nio exempel på interkommunal samverkan inom olika områden av kommunal avfallshantering. De olika beskrivningarna ger sammantaget en provkarta över olika handlingsalternativ som kan stå till buds vid samverkan. Då motiv och utgångspunkter för fallen varierar har vi valt att presentera fallen utifrån hur omfattande integration de uppvisar. Grad av integration omfattar i detta hänseende två saker, dels i vilken mån samverkan sker inom ramen för en gemensam organisation, dels i vilken grad samverkansenheten har rätt till självständigt beslutsfattande. För varje fall ges en beskrivning enligt följande: Vilka som samverkar om vad Drivkrafter till samarbetet Dagens struktur Aktörernas erfarenheter 2.1 Def.waste ett samarbetsforum Samverkan om Def.waste är en ekonomisk förening som bildades i årsskiftet 2001/2002 med syftet att fungera som ett samarbetsforum för kunskapsutbyte. Föreningens namn, Def.waste, kommer från de län, d.v.s. Södermanland (D), Östergötland (E) och Jönköping (F) som samarbetet från början avsåg att omfatta. På senare tid har även kommuner från Kalmar län blivit medlemmar i föreningen. Idag ingår cirka 20 kommuner från de fyra länen Jönköping, Östergötland, Södermanland och Kalmar. Föreningen har varit i aktiv sedan årsskiftet 2001/ Drivkrafter till samarbetet Upprinnelsen till samarbetet är det gemensamma band som de ingående kommunerna har till den förbränningsanläggning som drivs av Tekniska Verken i Linköping AB, en anläggning som tar emot avfall från ett stort antal kommuner. För att skapa en dialog med och emellan sina kunder har Tekniska Verken under ett antal år arrangerat och bjudit in till s.k. avfallsdagar. Vid dessa träffar har det successivt växt fram en gemensam uppfattning om att omgivningens krav ständigt ökar och kräver mer inom avfallsområdet av kommunerna. Ny lagstiftning, förändrade avgifter samt utökat ansvar för t ex återvinning har medfört att tillvaron uppfattades som mer komplex för de kommunala avfallshuvudmännen. Dessutom rådde det samstämmighet om att flera av de aktuella frågorna är av liknande karaktär för alla kommuner. Att arbeta fram avfallsplaner eller anpassningsplaner 7

12 för deponier innebär i hög utsträckning att alla kommuner ställs inför samma besvärligheter. Det finns alltså ett ömsesidigt behov av att närma sig varandra och skapa tillfällen för erfarenhets- och kunskapsutbyten Dagens struktur Tanken med föreningen Def.waste är inte att bygga upp någon fast organisation eller etablera någon operativ verksamhet. Syftet med föreningen är att den ska utgöra ett resurs- och kompetenscentra, där varje medlem (enskilda kommuner) genom kunskapsbyte snabbare och mindre kostsamt ska kunna etablera den nya kompetens och de nya rutiner som följer på skärpta krav från omgivningen. Verksamheten finansieras genom en medlemsavgift där varje kommun betalar i förhållande till antalet invånare (50 öre). Varje medlem representeras av två personer och normalt utgörs dessa av ansvariga tjänstemän. Föreningens huvudsakliga verksamhet är att arrangera möten, d.v.s. seminarier, studiebesök, resor för att kunna sprida och utveckla kunskap. Tanken är att föreningen kan vara en arena för att träffas och diskutera kompetens och branschfrågor. Gemensamt för de deltagande kommunerna i södra Södermanland Östergötland- norra Småland är att de har relationer till Tekniska verken i Linköping. Dessutom ska man vid behov även kunna driva utvecklingsprojekt, t ex organisera en projektgrupp över kommungränserna för att lösa en specifik uppgift. En del av föreningens finansiella resurser kan användas för att ersätta den enskilda kommunen för kostnader (t ex löner) i samband med projektet som varit till nytta för alla medlemmarna. Förutom ett antal seminarier har föreningen hittills genomfört tre utvecklingsprojekt; a) utveckla en gemensam informationsbroschyr om elektriskt och elektroniskt avfall b) kartlägga framtida deponikapacitet i regionen samt c) inventera ersättningsnivåer för kommunskrot i området. Projekten har i huvudsak drivits med kommunal personal. Det finns emellertid inga formella hinder för att vid behov anlita helt extern utredningskapacitet Erfarenheter - reflektioner från aktörerna Def.waste har hittills upplevts som ett fungerande forum för kommunernas representanter att knyta kontakter och bedriva utvecklingsarbete inom avfallsområdet. Det är inte ovanligt att även externa konsulter vill vara med på möten och hålla föredrag eller t.o.m. bli medlemmar. I ett större perspektiv skulle Def.waste även kunna vara en arena för kommuner att utveckla djupare samarbete. Genom att diskutera och prata inser man ofta att det finns mycket gemensamma problem som skulle kunna lösas tillsammans. En faktor som kan hota erfarenhetsutbytet är relaterad till föreningens initiala karaktär av kundträff. Som utvecklingen gått finns numera ett fåtal 8

13 förbränningsanläggningar representerade inom föreningen. Ett ökat fokus på att rekrytera kunder (skaffa nya volymer till den egna anläggningen) hos dessa aktörer riskerar att skapa ett konkurrensklimat snarare än ett öppet klimat för utbyte av kunskap och erfarenheter. 2.2 Gemensam upphandling i Partille, Lerum och Härryda Samverkan om Partille, Härryda och Lerum är tre jämnstora kommuner med ungefär invånare vardera. Kommunerna har 1997 och 2003 samarbetat och genomfört gemensamma upphandlingar av externa entreprenörer för insamling av hushållsavfall, farligt avfall och slam Drivkrafter bakom samarbetet Fram till 1997 hade de tre kommunerna enskilda avtal med externa entreprenörer för t ex insamling av hushållsavfall. Partille och Lerum hade avtal med Ragn-Sells, medan Härryda hade avtal med Sellbergs. Efter det att Lagen om offentlig upphandling (LOU) infördes ökade kraven väsentligt på vad som krävdes för att en kommun skulle kunna genomföra en korrekt upphandling. Samtliga tre kommuner stod därmed inför uppgiften att utveckla kompetens och förfrågningsunderlag när befintliga entreprenadavtal gick ut. Mellan kommunerna fanns emellertid sedan tidigare en viss kontakt inom ramen för Renova. Med detta som utgångspunkt tog ledande tjänstemän från de tre kommunerna initiativ till att göra gemensamma ansträngningar kring upphandling. Ett centralt argument var att kommunerna på detta sätt kunde agera självständigt utan beroende av storebror Göteborg. Ett annat argument var att de tre kommunerna samtidigt övervägde att övergå till att debitera kunderna utifrån vikten lämnat avfall (det s.k Tvååkerssystemet). Därmed fanns det skalfördelar i flera avseenden med att agera tillsammans. Gemensamt införande av nytt system för mätning och debitering innebar att man kunde dela på misstagen. Ökad volym innebar bättre dokumentation och starkare förhandlingsposition på marknaden. Centralt i processen var att kommunerna tidigt etablerade ett avtal med innebörden att samverka fram till upphandlingen men därefter svarade respektive kommun för sin del Dagens struktur Den grundläggande idén i samarbetet är att varje kommun ansvarar för renhållningen inom sitt geografiska område efter de önskemål och uppfattningar som råder lokalt. Varje enskild kommun fungerar som huvudman för avfallshanteringen och därmed också taxesättning och relationen till avnämarna. Inför varje upphandling gäller det för kommunerna att gemensamt sondera vilka områden och aktiviteter som det finns gemensamma uppfattningar om. I de 9

14 avseenden som det finns beröringspunkter söker man möjligheter att göra en gemensam grund i anbudsunderlaget. Detta kan sedan kompletteras med specifika förutsättningar för respektive kommun (geografiskt område). I första upphandlingen specificerade beställaren tre sorters entreprenader (Insamling hushållsavfall, farligt avfall samt slam) i tre olika geografiska områden (kommuner). Ragn-Sells vann samtliga kontrakt. I andra upphandlingen (2003) slopade beställaren indelningen i olika kommuner utan definierade upphandlingen avseenden ett gemensamt geografiskt område med tre olika sorters entreprenader (farligt avfall osv). Resultatet blev att Revas svarar för insamling av hushållsavfall medan Ragn-Sells svarar för de andra entreprenaderna. Revas svarar också för all behandling av avfallet Erfarenheter - reflektioner från aktörerna Något man funderat över är vilken effekt som samordning i beställarledet får på leverantörssidan. Stordrift i upphandlingen gör kontrakten större och det kan riskera att hålla ute mindre entreprenörer, dels genom att ställa högre krav på kvalitet och miljö, dels genom att kontraktet får en större verksamhetsvolym än mindre aktörer klarar. Erfarenheterna hittills indikerar emellertid inte att man gjort kontrakten för stora eftersom många mindre entreprenörer fortfarande var intresserade. Något exempel finns också på att mindre aktörer gått samman om gemensamma anbud. Sett från beställarens sida har dessa emellertid inte hittills varit konkurrenskraftiga prismässigt. I de samverkande kommunerna är man övertygade om att samarbetet inneburit fördelar. Bland annat betonas en generell kompetenshöjning som syns i t ex anbudsunderlagen som ständigt utvecklats. Vidare har bättre underlag och ökad volymökningen inneburit en starkare förhandlingsposition på marknaden och därmed fördelaktigare priser. 2.3 MFA Sydost AB Samverkan om MFA Sydost AB är ett aktiebolag som bildades Bolaget svarar för att verkställa det kommunala insamlingsansvaret för farligt avfall i de 15 ägarkommunerna 1 som sammanlagt har ungefär invånare Drivkrafter till samarbetet När det 1986 infördes ny lagstiftning ökade kraven betydligt kring farligt avfall. Förutom att reglera hanteringen skärptes också kraven kring dokumentation och deklaration av avfallet under hela processen. I några blekingekommuner såg man 1 Alvesta, Eksjö, Karlshamn, Karlskrona, Lessebo, Markaryd, Nässjö, Olofström, Ronneby, Sävsjö, Sölvesborg, Tingsryd, Uppvidinge, Vetlanda och Växjö 10

15 problem med att klara detta utökande ansvar inom befintliga organisationer. En rundfråga i regionen visade att många kommuner delade samma uppfattning. Initialt gjordes en sammanställning över avfallsflöden och typer vilket resulterade i att kommunerna slöt ett avtal med SAKAB som kunde svara för både transport och behandling. Avtalet sades emellertid snart upp av SAKAB som inte längre ville svara för transporter utan enbart fokusera på behandling. För att klara transporterna framöver valde kommunerna då att bilda MFA Sydost AB och i bolaget anställa den person som tidigare arbetade med frågan som anställd på SAKAB. Ägarna anslöts sig successivt i bolaget och dagens ägarkonstellation har varit densamma sedan I samband med avregleringen 1995 valde samtliga ägarkommuner att frivilligt utvidga sitt renhållningsansvar till att också omfatta insamling och transport av farligt avfall Dagens struktur Bolaget ansvarar idag för att samla in, mellanlagra och transportera farligt avfall till slutlig destruktion. Verksamheten drivs av 5 anställda som primärt arbetar med informationshantering och dokumentation. Bolaget har inga egna transportresurser utan all transport sker via inhyrda entreprenörer som agerar på uppdrag av MFA. Bolaget ska vara självfinansierande och prissättningen sker i form av ett pålägg (10%) på behandlingskostnaden. Kunden kan själv välja var avfallet ska slutbehandlas och därmed också den totala kostnadsnivån. Under senare år har MFA också valt att, tillsammans med andra aktörer, investera i ett antal behandlingsanläggningar för olika typer av avfall. Samtliga ägarkommuner har representation i styrelsen genom plats som ordinarie eller suppleant. Noterbart i sammanhanget är dock att varje ägarkommun företräds av en tjänstemän med branschkännedom som vid behov kan koordinera och informera med aktiviteterna på hemmaplan Erfarenheter reflektioner från aktörerna Bolaget har många ägare och om alla är överens så är detta en oerhörd styrka. Samtidigt kan mångfalden vara ett hinder då många ägare också kan innebära många olika viljor. Erfarenheterna hittills är emellertid att det fungerat förvånansvärt väl att enas i de fall det funnits olika uppfattningar som t ex kring bolagets investeringar i behandlingsresurser. Diskussioner av denna karaktär aktualiserar också frågan om en politiskt tillsatt styrelse vore att föredra. Kontinuitet och stabilitet i tillsättningen av styrelseledamöter samt en pragmatisk och väl fungerande verksamhet har hittills varit argument för at behålla den nuvarande lösningen. Bolagets framtid är beroende av att ägarkommunerna fortsätter att behålla det utvidgade ansvaret för farligt avfall. Förändrad lagstiftning eller ändrad politisk 11

16 uppfattning om kommunernas verksamhetsområde kan innebära att det inte längre finns någon grund för att behålla bolags verksamhet. 2.4 SRV återvinning ett aktiebolag med historia Samverkan om SRV återvinning är ett aktiebolag som ägs av de fem kommunerna Huddinge, Haninge, Botkyrka, Salem och Nynäshamn som tillsammans har invånare. Bolaget svarar för den avfallshantering som de fem ägarkommunerna bedriver, dvs vänder sig både gentemot företag och regionens hushåll. Bolaget handhar både insamling, transport och behandling med egna resurser vilket innebär en personalstyrka på cirka 140 medarbetare. Bolaget bildades i Huddinge av privata ägare 1949 men övertogs snart av Huddinge kommun som var verksamhetsområdet. Under 1960-talet började bolaget utföra entreprenader i kringliggande kommuner men bolaget blev ingen form för ägaresamarbete förrän 1972 när Haninge och Botkyrka gick in som likvärdiga delägare i bolaget. Senare har Nynäshamns (1978) och Salems (1983) kommuner anslutit som delägare. De tre initiala ägarna är att betrakta som huvudägare med en andel på 31,5 procent vardera i bolaget medan de andra två kommunerna delar återstående del jämnt mellan sig, d.v.s. 2,75 procent vardera Drivkrafter till samarbetet Initialt expanderade bolaget geografiskt genom entreprenaduppdrag hos närliggande kommuner. När miljökraven inom avfallsområdet skärptes i början av 1970-talet fanns etablerade samarbeten genom bolaget som därmed kom att utgöra en naturlig samlingspunkt. Begränsad kapacitet och väsentligt skärpta krav på kommunernas avfallsdeponier gjorde att flera kommuner samtidigt stod inför omfattande investeringsbehov. Behovet av ökad och förbättrad deponikapacitet blev centrala argument när Haninge och Botkyrka gick in som ägare i bolaget tillsammans med Huddinge. Fler entreprenadavtal och goda prestationer i närområdet gjorde det intressant för fler kommuner att ansluta sig som ägare då alternativet för dem vore att göra motsvarande investeringar på egen hand Nuvarande struktur Bolaget fungerar idag operativt som huvudman för avfallsverksamheten i meningen att (myndighetsutövningen ligger kvar i respektive av de fem kommunerna) genom att ansvara för strategiska beslut, hantera relationer till myndigheter och avnämare, utforma avfallsplaner för kommunerna och svara för operativt verkställande. Taxorna gentemot invånarna baseras på avståndet till anläggningen och de beslutas av bolagets styrelse. Först när eventuella taxeförändringar inte följer de riktlinjer (ett index) som beslutats av kommunernas fullmäktige krävs nya beslut i respektive församling. 12

17 Företagets anläggning för sortering och deponering, Sofielundsanläggningen, upplevs som hjärtat i verksamheten och det är kring denna många beslut kretsar. Investeringar i deponikapacitet var kritiska i början av 1970-talet och de skärpta miljökraven kring behandling och deponering har också varit avgörande drivkrafter för bolagets beslut att investera i en helt ny deponi (Deponi 2000) som ska klara framtida krav från invånare och omgivning Erfarenheter - reflektioner från aktörerna En viktig erfarenhet är att förtroende tar tid och man inte i ett enda penseldrag kan besluta om en ny struktur. Genom att bolaget har skött sig och gjort bra saker har man successivt givits större förtroende från ägarkommunerna. En annan erfarenhet är att en förtroendefull relation är en viktig förutsättning för att avfallsverksamheten ska kunna samspela med övriga kommunala aktiviteter. Den klassiska konflikten mellan att företräda bolaget och företräda kommunmedborgarna kan sättas ännu tydligare på spel inom ramen för ett interkommunalt bolag. Investeringsbeslut, taxesättningar och tillståndsgivningar är alla frågor som aktualiserar att det är medborgare för flera kommuner som representeras. Det kan ibland vara svårt att hitta lösningar som innebär en positiv förändring för alla och därmed kommer beslut i bolaget att innebära en försämring/fördyring för någon. I samband med Deponi 2000 har man gjort stora investeringar, ett strategival har gjort då man bundit upp sig i denna struktur lång tid framöver. En strategisk fråga är då att säkerställa att det finns tillräckliga avfallsvolymer till anläggningen som annars riskerar att bli för dyr. 2.5 Vafab många kommuner i en helhet Samverkan om Vafab, Västmanlands avfallsaktiebolag, bildades 1981 och ägs av de 11 kommunerna i Västmanlands län 2 samt Enköpings kommun. Vafabs kärnverksamhet består framför allt av hantering och behandling av avfall från de invånarna och företagen i området. I några av ägarkommunerna bedriver bolaget också viss tranportverksamhet. Sammanlagt sysselsätter Vafab drygt 100 anställda. Det är idag samma ägarkommuner i bolaget som när bolaget bildades och ägarandelarna baseras på (de dåvarande) befolkningstalen i respektive kommun. 3 2 Arboga, Fagersta, Hallstahammar, Heby, Kungsör, Köping,, Norberg, Sala, Skinnskatteberg, Surahammar, och Västerås. 3 Följande fördelning råder: Enköping (12,9%), Fagersta (6%), Hallstahammar (7,4%), Heby (5,4%), Norberg (2,8%), Sala (8,3%), Skinnskatteberg (2%), Surahammar (4,5%), Västerås (46,4%), Arboga (1,3%), Kungsör (0,7%), Köping (2,3%) 13

18 2.5.2 Drivkrafter bakom samarbetet Redan på 1960 och 1970-talet fanns funderingar på regionalt samarbete. I Västmanland var en samordning inom avfallsområdet en tanke som drevs både via Länsstyrelsen och via den lokala länsavdelningen inom kommunförbundet. Då man under en tid drivit flera aktiviteter utan att få till stånd samordning beslutade de två organen tillsammans med Västerås stad, den i särklass största kommunen i området, att något måste hända inom avfallshanteringen. Det fanns redan viss samverkan via avtal mellan Västerås och en del mindre kommuner. Förväntningen från de drivande aktörerna var att den nya miljöskyddslagen skulle öka kraven på deponering/behandling. Därmed skulle det bli nödvändigt med större investeringar i anläggningar vilket talade för att det också kunde finnas ekonomiska fördelar av att samverkan kring behandling. När processen startat drevs den vidare i formaliserad form när en utredning kring förutsättningarna för att bilda regionalt samarbetsorgan initierades. Processen drevs framåt genom utredningen och efter diverse aktiviteter och utspel kunde bolaget tre år senare bildas av de kommuner som deltagit i processen. Utredningsarbetat drevs av Renhållningsverket i Västerås kommun som kom att vara ett viktigt stöd i inledningsfasen för att komma igång med verksamheten Nuvarande struktur Huvudaktiviteten för Vafab är att behandla avfall idag och att förbereda för en god framtida behandling. Redan initialt bestämdes att bolaget primärt skulle fokusera på avfallsbehandling. Förutom att kunna deponera har bolaget en egen anläggning för organiskt avfall som behandlas biologiskt genom rötning eller kompostering. Däremot har bolaget inga egna resurser för förbränning utan anlitar externa leverantörer till detta. En av huvuduppgifterna för bolaget redan vid bildandet gällde insamling och transport av farligt avfall. Kommunerna beslutade enligt dåvarande lagstiftning att utöka sitt ansvar för att få kontroll över det farliga avfall som upplevdes som problematiskt i några av kommunerna. Notabelt är t ex att några av kommunerna enbart anslöt sig till Vafab i egenskap av garant för hanteringen av miljöfarligt avfall. 4 Eftersom den initiala tanken med Vafab var att fokusera på avfallets behandling beslutades det att varje enskild kommun själv ansvarar för insamling och transport. Endast i undantagsfall kunde det anses vara en uppgift för Vafab att ägna sig åt insamling och transporter varför flera ägarkommuner initialt valde att anlita externa 4 Redan under Vafabs bildande hade de tre kommunerna Köping, Arboga och Kungsör, de s.k. KAK-kommunerna, bolaget Västra Mälardalens Renhållnings AB, VMR. KAK-kommunerna gick med i Vafab endast i syfte att hantera farligt avfall eftersom resten sköttes inom ramen för VMR. Eftersom farligt avfall endast utgör en del av Vafabs verksamhet gick de tre kommunerna in med ett lägre aktiekapital. 14

19 transportentreprenörer. Över tiden har emellertid ägarkommunernas efterfrågan på transporttjänster ökat varför Vafab numera har en egen avdelning som kan lämna anbud på insamling och transporter. Idag svarar Vafab för insamling av hushållsavfall i tre ägarkommuner, en stor mängd transporter av industriavfall samt tranporter i anslutning till återvinningscentraler. Respektive ägarkommun fungerar som huvudman inom sitt område och Vafab fungerar som underleverantör till kommunen som är part i förhållande till medborgarna. Därav följer att bolagets styrelse beslutar om den behandlingstaxa som ska debiteras ägarkommunerna för det avfall som Vafab behandlar Erfarenheter - reflektioner från aktörerna Många parter i ett samarbete innebär många relationer att upprätthålla och många individer som behöver visa engagemang inför bolaget och dess aktiviteter. En sådan relation gäller dialogen mellan respektive ägarkommun och bolaget, både vad gäller styrelse och ledning av bolaget och operativa frågor kring specifika avfallsfrågor/projekt. Oavsett vilket beslut som aktualiseras så uppstår det lätt situationer där vissa vinner och andra inte gör det. Att fatta beslut för så många parter så att alla enbart upplever positiva effekter är inte lätt varför det emellanåt uppstår intensiva och tuffa diskussioner. Dessa kan gälla fördelningar av ansvar eller generella ekonomiska frågor. Kärnan i verksamheten är behandlingen och det har varit en nyckelfråga at fokusera på anläggningen vad gäller insatser och kompetens. Genom denna starka bas har det funnits goda förutsättningar för diverse typer av utvecklingsaktiviteter i organisationen, både kring behandling och andra saker. Därför upplever man sig idag väl rustad tekniskt och kompetensmässigt inom många områden idag. Detta hade varit betydligt svårare med en mindre och svagare fokuserad verksamhetsvolym. 2.6 Gemensam nämnd i Motala och Vadstena Samverkan om Motala och Vadstena samverkar sedan årsskiftet 2002/2003 via en gemensam nämnd för insamling och behandling av avfall. Motala har drygt invånare och Vadstena drygt vilket betyder att nämnden ansvarar för ungefär invånare totalt. Samarbetet inkluderar såväl behandling som insamling Drivkrafter bakom samarbetet Motala och Vadstena delades i två självständiga kommuner Trots att det, i samband med delningen, beslutades att den tekniska försörjningen skulle separeras kom renhållning (tillsammans med räddningstjänst) att vara ett undantag som man fortsatte att samverka om. Formellt löstes denna samverkan genom ett avtal som innebar att Vadstena tillsvidare köpte tjänster av Motala som svarade för all 15

20 operativ verksamhet. När LOU introducerades i början 1990-talet aktualiserades frågan om giltigheten i detta avtal eller om Vadstena skulle tvingas genomföra en regelrätt upphandling av renhållningstjänsterna. Då det samtidigt var frestande att söka lägre priser på marknaden valde Vadstena kommun att säga upp avtalet. Däremot genomfördes aldrig någon upphandling utan till följd av organisatorisk turbulens mm kom den operativa verksamheten att fortsätta som tidigare. I samband med kommundelningen ansågs det betydelsefullt i Vadstena att agera självständigt och visa sig oberoende av Motala. Efter hand som de ekonomiska förutsättningarna försvåras har intresset för samspel med Motala ökat allt mer samtidigt som man i Motala ser potentiella skalfördelar i ett samarbete. För cirka tre år sedan började kommunerna på allvar utreda hur förhållandet dem emellan kunde regleras formellt då det inte var hållbart att fortsätta avtalslöst. Motalas nytillträdde tekniske chef fick i uppdrag att lösa problematiken. Snart visade det sig att det fanns ett starkt politiskt intresse av att lösa formella hinder och utveckla samarbetet. Ett nytt formellt avtal omöjliggjordes av LOU som skulle tvinga parterna att göra öppna upphandlingar vilket inte var någon bra bas för förtroendefull samverkan. Av de samverkansformer som fanns att tillgå framstod en gemensam nämnd som den mest stabila och varaktiga lösningen, trots att de då inte kunde finna andra exempel inom avfallsbranschen Dagens struktur Samarbetet mellan Motala och Vadstena baseras på ett grundläggande avtal om samarbete. I detta bestämdes att Motala skulle stå som värdkommun vilket innebär att nämnden ingår i Motala kommuns organisation. Den gemensamma nämnden har ansvar för avfallsfrågor och taxor. Taxor skall emellertid också fastställas i värdkommunens fullmäktige. I avtalet mellan Motala och Vadstena finns däremot ett tillägg som innebär att taxorna skall diskuteras mellan de båda kommunerna innan beslut tas. Den gemensamma renhållningsnämnden består av fem ordinarie ledamöter och fem suppleanter. Av de fem är tre från Motala och två från Vadstena. Nämnden beslutar naturligtvis enbart om renhållningsfrågor och i Motala finns tekniska nämnden alltså kvar för övriga verksamheter. Formellt kommer respektive kommun behålla de tillgångar de hade innan årsskiftet. I praktiken innebär detta att Motala äger allt och att Vadstena betalar en kapitaltjänstkostnad. Avtalet kommunerna emellan stipulerar vidare att Motala avser att finansiera alla framtida investeringar medan kapitalkostnaden ska belasta den gemensamma nämndens driftsbudget. Verksamheten hanteras av en separat avdelning som organisatoriskt ligger under tekniska kontoret i Motala. Enheten har hand om såväl insamling som behandling och verksamheten betraktar området Motala/Vadstena som en och samma kommun. Vadstena har alltså överhuvudtaget inte någon egen renhållningsorganisation så även den återvinningscentral som finns i Vadstena 16