UMEÅ KOMMUN Granskning av skogsförvaltning

Transkript

1 Kommunrevisorerna granskar Januari 2013

2 Innehållsförteckning Inledning Syfte, avgränsning och metod Revisionskriterier Uppdrag och organisation Reglemente, mål och uppdrag Upphandlad skogsförvaltning och rollfördelning Redovisning av skogstillgångarna Bedömning... 8 Källförteckning )

3 Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Umeå kommun har Ernst & Young granskat kommunens skogsförvaltning. Kommunstyrelsens ansvar för markfrågorna regleras av reglemente för styrelsen. Nuvarande mål för skogsförvaltningen antogs 1997 anges inte vara styrande för avkastnings-, avverknings samt tillväxtkrav. Kommunens upphandling av skogsförvaltare/entreprenör och avtal för förvaltare tydliggör ansvarsfördelning mellan entreprenör/förvaltare och kommunens ansvariga tjänstemän. Den upphandlade förvaltaren ansvarar även för att hålla ett räntebärande konto för in- och utbetalningar kopplat till förvaltningen. En månatlig avrapportering sker av kontots utveckling. Det saknas dock nedskriven rutin för vid vilka belopp en utbetalning från kontot in till kommunen skall aktualiseras. Kommunens skogsbruksplan, mångbruksplanen, är i behov av uppdatering men kommunen har valt att vänta in upphandlingen av förvaltare för att ge den uppdraget att ta fram förslag till ny plan. Nuvarande plan strider dock inte mot rådande lagstiftning. Kommunen tar i mångbruksplanen miljömässig hänsyn utifrån lagstiftarens krav. Därtill förbinder man sig till att förvalta sin skog och bedriva skogsbruk utifrån FSC och PEFC certifikat. Kommunen har avsatt en del reservat men det finns inget uppdrag att avsätta mer areal till reservat eller naturvårdsområden. Det är kommunens mark- och exploateringsenhet som har ansvaret för att hantera jaktoch fiskevattensfrågor och gör det inom ramen för nyttjanderätter. Sedan hösten 2012 finns upparbetade rutiner för hantering av nyttjanderätter. Skogstillgångar redovisas till anskaffningsvärde inom kommunens exploateringsmark i kommunens redovisning. Skogstillgången redovisas som en anläggningstillgång vilket följer rådande redovisningsprinciper. Kommunen saknar dock rutiner för att hantera övergången för redovisning av mark som omsättningstillgång istället för anläggningstillgång. En internränta på 4 % belastar exploateringsmarken och därigenom även skogstillgångarna. Vi bedömer att kommunstyrelsen bedriver en ändamålsenlig förvaltning av Umeå kommuns skog. Det säkerställer för området en god ekonomisk hushållning och har tillförsäkrat en god avkastning och betryggande säkerhet. Inte minst säkerställs detta genom upphandling av entreprenör/förvaltare och mångbruksplan. Det finns dock behov att kommunstyrelsen tydliggöra mål, förväntningar och uppdrag för skogsförvaltningen då nuvarande mål inte uppfattas som ledande i verksamheten. Det är även av stor vikt att kommunen utvecklar sina rutiner för redovisning av skog och exploateringsmark. Efter genomförd granskning har vi identifierat följande behov av utveckling: Uppdatera och utveckla målen för förvaltningen av kommunens skogsinnehav så att dessa blir styrande för förvaltningen. Utveckla rutiner för skogsmarkens övergång från att vara anläggningstillgång till att vara en omsättningstillgång. Detta så att kommunen följer rådande redovisningsregler. Tydliggör rutin för när och vid vilka belopp utbetalning från det räntebärande kontot (hållet av förvaltaren) skall ske till kommunen. 2

4 Inledning Umeå kommun äger nästan sju tusen hektar skogsmark som både är tätortsnära skog och produktionsskog. Skogen som mark utgör i första hand en förutsättning för utveckling av staden och kommunen men skogen är samtidigt en tillgång i kommunens redovisning. Den kan skapa ekonomisk avkastning vid bruk samt är av värde för kommunens medborgare att vistas i och nyttja för bland annat friluftsliv. Enligt kommunallagen ställs krav på god ekonomisk hushållning och att den ekonomiska förvaltningen ska tillförsäkra en god avkastning och betryggande säkerhet (8 kap 2 ). Skogsvårdslagen uttrycker samhällets krav på skogsägaren. Här anges vilken virkesproduktion som måste uppnås och vilken hänsyn till naturen, kulturmiljön och rennäringen som måste tas. Umeå kommuns revisorer genomförde en granskning av kommunens skogsförvaltning i slutet av 1900-talet och en uppföljande granskning år Revisorerna har i sin riskvärdering för 2012 beslutat att åter granska kommunens skogsförvaltning för att säkerställa sig om att verksamheten sköts ändamålsenligt i enlighet med nationell lagstiftning och fullmäktiges krav. 1.1 Syfte, avgränsning och metod Granskningen syftar till ge underlag för bedömning om kommunstyrelsen bedriver en ändamålsenlig förvaltning av Umeå kommuns skog. Granskningen omfattar ingen bedömning av kommunens skogsinnehav, dess värde eller kvalitet i relation till bokförda värden. Intervjuer har genomförts med ansvarig tjänsteman vid mark- och exploateringsavdelningen, ansvarig ekonom samt redovisningschef. Granskade dokument framgår av källförteckningen. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Finns reglemente, mål och uppdrag på plats som tydliggör förväntningar på förvaltningen av skog? Omfattar mål och uppdrag ställda avkastnings-, avverknings- samt tillväxtkrav? Finns en tydlig organisation och ansvarsfördelning för skogsförvaltning inom Umeå kommun? Hur sköts förvaltningen av skogsmark inom kommunen? Vem sköter in- och utbetalningar? Om externt stöd nyttjas, är då stöd upphandlat i enlighet med lagen om offentlig upphandling? Har kommunen uppdaterade skogsbruksplaner i enlighet med rådande skogsvårdslagstiftning? Tas miljömässiga hänsyn i kommunens skogsbruk och förvaltning? Avsätter kommunen naturvårdsområden eller reservat? Hur och av vem hanteras eventuella jakt- och fiskevattensarrendefrågor på de kommunala skogsfastigheterna? 3

5 Redovisas skogstillgångarna i anläggningsregister med bokförda anskaffningstillgångar? Belastas skogsförvaltningen med internränta för bokförda skogstillgångar? Granskningen avgränsas till att omfatta kommunstyrelsen. 1.2 Revisionskriterier Kommunstyrelsen ansvar för kommunens förvaltning av skogsmark omfattas av styrelsens uppdrag att bedriva verksamhet i enlighet med mål och riktlinjer från fullmäktige. Följande lagar utgör den norm/ kriterier som granskningens resultat värderas mot: Kommunallagen 6 kap 7 om nämndens ansvar att bedriva verksamhet i enlighet med mål och uppdrag från fullmäktige Kommunallagens 8 kap 2 krav på att den ekonomiska förvaltningen tillförsäkrar en god avkastning och betryggande säkerhet. Skogsvårdslag (1979:429) Kommunens egna styrdokument och mål på området är även de underlag och utgångspunkt för bedömningen. 4

6 2 Uppdrag och organisation 2.1 Reglemente, mål och uppdrag Det är kommunstyrelsen som fattar de beslut som rör köp och försäljning av fastigheter och mark samt skogsbruket. Deras ansvar regleras i reglemente för styrelsen. Till sitt stöd har man mark- och exploateringsenheten. De ansvarar för markförsörjning, exploateringsverksamhet, bostadsplanering, försäljningar av småhustomter samt markupplåtelse vilket även omfattar den skogsmark kommunen äger. Det finns inget reglemente som reglerar enbart skogsförvaltningen, dock finns inriktningsmål för Umeå kommuns skogsinnehav. Målen antogs 1997 av tekniska utskottet och har inte reviderats sedan dess. Med kommunens skogsinnehav avses all av kommunen ägd produktiv skogsmark som inte är detaljplanelagd. Målen är: Syftet med kommunens skogsinnehav är att säkra en god till gång till mark för Umeås framtida utveckling, att erbjuda kommunens invånare en attraktiv rekreationsmiljö och att säkerställa värdefulla naturmiljöer. Skogsinnehavet skall vid behov kunna användas för att byta till mark som är speciellt värdefull för biologisk mångfald och rekreation. Skogen bör vara sammanhängande kommunägd i de värdefullaste rekreationsområdena. Det kommunala skogsbruket skall bedrivas så att rekreation och biologisk mångfald främjas. I den egna skogen förbättras förutsättningar för hotade skogsarters långsiktiga överlevnad genom att tillgängen på gammal skog, lövskog, grova träd och död ved kontinuerligt ökar. Inom den primära rekreationszonen runt Umeå är de rekreativa och biologiska värdena överordnade intresset av ekonomiskt skogsbruk. Inom hela skogsinnehavet lämnas minst 10 % av skogsarealen till fri utveckling för att främja biologisk mångfald eller skötas så att naturvärden återskapas. Nettoavkastningen från det kommunala skogsbruket utanför den primära rekreationszonen skall i genomsnitt vara kr/ha och år sett över några år. Inom den primära rekreationszonen skall avkastningskravet vara nollresultat. Målen som antogs 1997 är starkt präglade av att äga och bruka skog med syfte att säkra biologiska värden. Detta syfte anses av ansvariga tjänstemän inte på samma sätt idag vägledande för kommunens skogsinnehav. Enligt ansvarig tjänsteman är det främsta syftet med kommunens skogsinnehav att säkra en god tillgång till mark för framtida utveckling av staden och kommunen, så kallad exploateringsmark. Beslut om förvärv av skogsmark sitter nära samman det kommunala bostadsförsörjningsprogrammet som anger en prioriteringsordning av utbyggnaden av kommunens bostadsbestånd. 5

7 Förvärv av skogsmark handlar därför inte i första hand om en vilja från kommunens sida att äga skogsmark för att långsiktigt förvalta den som naturmiljö och/eller investering. I mycket liten utsträckning har man bytt till sig mark som är speciellt värdefull för biologisk mångfald. Några enstaka gånger har kommunen bytt till sig mark för rekreation, t.ex. Nydalaområdet. Målet om att lämna minst 10 % av skogsarealen till fri utveckling anses vara uppfyllt i den mångbruksplan som kommunen har för sitt skogsinnehav. Nettoavkastningen följs numera upp samlat på hela beståndet och man har därmed omarbetat hektarmålet till målet att skogsbruket årlig ska ge en nettointäkt på 1,5 miljoner kronor. Detta har man de senaste åren klarat. Kommunen har en skogsbruksplan. Underlag för den togs fram av den förra förvaltaren och nu är planen i behov av uppdatering. Den form av plan som kommunen använt och tänker använda är en så kallad mångbruksplan. I den finns ambitionen att på ett samlat sätt beskriva och planera för alla de skilda former av markanvändningar som olika intressegrupper och andra gör anspråk på. Mångbruksplanen syftar till att underlätta planeringen av naturvård, kulturmiljövård, virkesproduktion, rekreation och friluftsliv. Då man enligt skogsvårdslagen har en skyldighet att uppdatera skogsvårdsplanen har kommunen för avsikt att göra en ny plan under Jakt och fiskearrendesfrågorna är inom kommunen inte kopplade till mark- och skogsförvaltningen. Istället kopplar man dessa upplåtelser som vanliga nyttjanderätter. Inom ramen för förvaltningens arbete med certifiering av processer enligt ISO 9001 togs rutiner fram för nyttjanderätter under hösten Upphandlad skogsförvaltning och rollfördelning Kommunen har som skogsägare ett stort stöd från den organisation som man upphandlat som entreprenör/förvaltare av skogen. Under 2012 genomfördes en ny upphandling vilket lett till byte av förvaltare från Skogssällskapet till Norra Skogsägarna. Avtalet som är skrivet utifrån kraven i upphandlingen reglerar på ett tydligt sätt entreprenörens/förvaltarens uppdrag, arvode, administrativa rutiner och kompetenskrav. Avtalet reglerar även ansvarsfördelning för bland annat förvaltning för tillväxt, planering för skötsel och genomförande av beställda uttag samt ansvaret för arbetsmiljö. Ansvarig tjänsteman på kommunen har under avtalsperioden och året löpande kontakt med förvaltande organisation och varje månad kommer avrapportering av det räntebärande kontot till ansvarig ekonom inom förvaltningen. Vid mötena som sker minst varje kvartal, görs avstämningar om planerade insatser, uttag och avkastning. Vid mötet delar förutom ansvarig tjänsteman på mark- och exploateringsavdelningen, den ekonom som följer in- och utbetalningar samt den tjänsteman på upphandlingsenheten som ansvarar för uppföljningen av avtalet. Kommunens tjänstemän upplever även att den skriftliga avrapportering som sker från förvaltaren är tydlig och ger underlag för att följa utvecklingen i förvaltningen av skogen. Ansvarsfördelningen är genom upphandlingen tydlig mellan ansvarig tjänsteman på markavdelningen, ansvarig ekonom för uppföljning av det räntebärande kontot samt upphandlad förvaltare. 6

8 2.2.1 Miljömässiga hänsyn och reservat I upphandlingen regleras även tydligt kommunens krav på att förvaltaren följer de miljömässiga krav som följer certifiering enligt FSC (Forest Stewerdship Council) och PEFC (Promoting Sustainable Forest). Dessa certifieringar är vedertagna system för hållbart skogsbruk. I mångbruksplanen tas dessa certifieringskrav i beaktan och förvaltaren har uppdraget att förvalta skogen i enlighet med uppställda krav. Kommunen har under och 1990-talen avsatt en del reservat som i viss grad utökats eftersom i samarbete med länsstyrelsen. Det finns idag inget uppdrag att avsätta mer areal till reservat eller naturvårdsområden Räntebärande konto Entrerenören/förvaltaren håller för kommunen ett räntebärande konto. Där förs för kommunens räkning alla in- och utbetalningar som hör till driften av skogsbruket. Förvaltaren ombesörjer genom kontot samtliga betalningar kopplat till uppdraget och betalar alla leverantörsfakturor och andra räkningar. Varje månad skickas en ekonomisk rapport från entreprenören/förvaltaren till kommunen som visar på förändringar och saldo på kontot. Inbetalningen till kommunen från kontot, sker i samråd med ansvarig tjänsteman på kommunen i relation till planerade insatser. Det finns dock inga nedskriva rutiner för när utbetalning skall ske från kontot till kommunen. 2.3 Redovisning av skogstillgångarna Umeå kommun redovisar skogstillgångarna som anläggningstillgångar och klassificerar dem i anläggningsregistret tillsammans med exploateringsmarken. Skogsmarkens värde bokförs till anskaffningskostnaden vilket följer rådande redovisningsregler (KRL 11.2) och den så kallade försiktighetsprincipen. Genom att redovisa tillgången som en anläggningstillgång signalerar kommunen att marktillgången är avsedd för stadigvarande bruk eller innehav. Den marktillgång som ännu inte är aktuell inom detaljplan skall genom rådande redovisningspricper redovisas som anläggningstillgång. Inom Umeå kommun finns inte rutiner eller interna riktlinjer för att hantera marktillgångens övergång från anläggningstillgång till att registreras som omsättningstillgång. En omsättningstillgång är mark och de tillgångar som inte är avsedda för stadigvarande bruk, till exempel tomtmark som iordningställts i avsikt att försäljas. Kommunen har valt att belasta all exploateringsmark med en internränta på 4 % som då utgår från det bokförda värdet. År 2012 har man beräknat räntan på 205 miljoner kronor av totalt 297 miljoner kronor som hänförs till mark, skogsmark och exploateringsområden. 7

9 3 Bedömning Finns reglemente, mål och uppdrag på plats som tydliggör förväntningar på förvaltningen av skog? Omfattar mål och uppdrag ställda avkastnings-, avverknings- samt tillväxtkrav? Kommunstyrelsens ansvar för markfrågorna regleras av reglemente för styrelsen. Nuvarande mål som antogs 1997 anges inte vara styrande för avkastnings-, avverknings samt tillväxtkrav. Finns en tydlig organisation och ansvarsfördelning för skogsförvaltning inom Umeå kommun? Inom ramen för kommunens upphandling och avtal för förvaltare av skog tydliggör uppdrag, förväntningar på förvaltningen av skog samt tillhörande ansvarsfördelning mellan entreprenör/förvaltare och kommunens ansvariga tjänstemän. Kommunstyrelsens ansvar för skogsförvaltningen inom ramen för sitt ansvar för markfrågor är även tydligt. Hur sköts förvaltningen av skogsmark inom kommunen? Vem sköter in- och utbetalningar? Om externt stöd nyttjas, är då stöd upphandlat i enlighet med lagen om offentlig upphandling? Ansvarig för den faktiska förvaltningen är idag Norra Skogsägarna efter upphandling genomförd Upphandlingen genomfördes med stöd från kommunens upphandlingsbyrå och har vunnit laga kraft. Den upphandlade förvaltaren ansvarar även för att hålla ett räntebärande konto för in- och utbetalningar kopplat till förvaltningen. En månatlig avrapportering sker av kontots utveckling. Det saknas dock nedskriven rutin för vid vilka belopp en utbetalning från kontot in till kommunen skall aktualiseras. Har kommunen uppdaterade skogsbruksplaner i enlighet med rådande skogsvårdslagstiftning? Kommunens skogsbruksplan, mångbruksplanen, är i behov av uppdatering men kommunen har valt att vänta in upphandlingen av förvaltare för att ge den uppdraget att ta fram förslag till ny plan. Nuvarande plan strider dock inte mot rådande lagstiftning. Tas miljömässiga hänsyn i kommunens skogsbruk och förvaltning? Kommunen tar miljömässig hänsyn utifrån lagstiftarens krav. Därtill förbinder man sig till att förvalta sin skog och bedriva skogsbruk utifrån FSC och PEFC certifikat. Upphandlad förvaltare är förbunden att följa de föreskrifter och utföra de åtaganden som följer av certifieringarna. Avsätter kommunen naturvårdsområden eller reservat? Kommunen har avsatt en del reservat men det finns inget uppdrag att avsätta mer areal till reservat eller naturvårdsområden. Hur och av vem hanteras eventuella jakt- och fiskevattensarrendefrågor på de kommunala skogsfastigheterna? 8

10 Det är kommunens mark- och exploateringsenhet som har ansvaret för att hantera jakt- och fiskevattensfrågor och gör det inom ramen för nyttjanderätter. Sedan hösten 2012 finns upparbetade rutiner för hantering av nyttjanderätter. Redovisas skogstillgångarna i anläggningsregister med bokförda anskaffningstillgångar? Skogstillgångar redovisas till anskaffningsvärde inom kommunens exploateringsmark i redovisningen. Skogstillgången redovisas som en anläggningstillgång vilket följer rådande redovisningsprinciper. Kommunen saknar dock rutiner för att hantera övergången mellan mark som anläggningstillgång till omsättningstillgång. Belastas skogsförvaltningen med internränta för bokförda skogstillgångar? En internränta på 4 % belastar exploateringsmarken och därigenom även skogstillgångarna. Vi bedömer att kommunstyrelsen bedriver en ändamålsenlig förvaltning av Umeå kommuns skog. Det säkerställer för området en god ekonomisk hushållning och har tillförsäkrat en god avkastning och betryggande säkerhet. Inte minst säkerställs detta genom upphandling av entreprenör/förvaltare och mångbruksplan. Det finns dock behov att kommunstyrelsen tydliggöra mål, förväntningar och uppdrag för skogsförvaltningen då nuvarande mål inte uppfattas som ledande i verksamheten. Det är även av stor vikt att kommunen utvecklar sina rutiner för redovisning av skog och exploateringsmark. Efter genomförd granskning har vi identifierat följande behov av utveckling: Uppdatera och utveckla målen för förvaltningen av kommunens skogsinnehav så att dessa blir styrande för förvaltningen. Utveckla rutiner för skogsmarkens övergång från att vara anläggningstillgång till att vara en omsättningstillgång. Detta så att kommunen följer rådande redovisningsregler. Tydliggör rutin för när och vid vilka belopp utbetalning från det räntebärande kontot (hållet av förvaltaren) skall ske till kommunen. Umeå den 24 januari 2013 Karin Ahnqvist Verksamhetsrevisor 9

11 Källförteckning Skogsvårdslag (1997:429) Förfrågningsunderlag till upphandling och avtal om förvaltning av Umeå kommuns skogar dnr Inriktningsmål för Umeå kommuns skogsinnehav antagna av Tekniska utskottet Umeå kommuns mångbruksplan från Reglemente kommunstyrelsen Delegation mark och exploateringsenheten Redovisning av kommunal markexploatering- En praktisk vägledning, Rådet för kommunal redovisning 2012 Processkarta Fullföljd nyttjanderättsavtal Mark- och exploateringsavdelningen 10