Pedagogiskt ledarskap

Transkript

1 Revisionsrapport Johan Lidström Linda Marklund Pedagogiskt ledarskap Sundsvalls kommun

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning Inledning Bakgrund Syfte Metod och avgränsning Granskningsiakttagelser Ansvar, uppdrag och befogenheter Ansvar och uppdrag Befogenheter Rektors kunskaper och stöd Organisering av verksamheten Nämndens styrning och kontroll Styrning Kontroll Sundsvalls kommun

3 1. Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna har granskat rektors pedagogiska ledarskap inom grundskolan. Syftet med granskningen har varit att bedöma om nämnden säkerställer att skolans verksamhet optimeras och bedrivs i enlighet med gällande styrdokument samt om den interna kontrollen är tillräcklig. Granskningen har resulterat i följande iakttagelser och bedömningar. Rektorerna bedöms ha ett tydligt uppdrag och ansvar. Rektors uppdrag och ansvar definieras i hög utsträckning i skollagen. Därutöver baserar vi vår bedömning på att a) grundskolorna organiserats i skolenheter så att varje elev har en ansvarig rektor, b) nämnden har formulerat målsättningar som vi bedömer vara tydliga och som även upplevs tydliga av rektorerna c) rektorerna själva upplever sitt uppdrag och ansvar som tydligt. Rektors uppdrag och ansvar bedöms i huvudsak matchas av motsvarande befogenheter. Vi vill dock uppmärksamma nämnden på att en relativt hög andel av rektorerna uttrycker tveksamhet över att de har tillräckliga befogenheter för att fullgöra sitt uppdrag som pedagogiska ledare. Vi vill även uppmärksamma nämnden på att relativt många rektorer inte instämmer i att de själva kan besluta om hur deras skolas inre organisation ska se ut, vilket regleras i skollag. Vår bedömning är att de upplevda begränsningarna i huvudsak är kopplade till personalfrågor (rätten att anställa den lärare man vill) och ekonomifrågor (balansen mellan centralt och lokalt placerade resurser). Rektorerna bedöms generellt sett ha tillräckliga kunskaper och i huvudsak tillräckligt stöd för att kunna utföra sitt tilldelade uppdrag. Nämnden bör dock uppmärksamma att en relativt sett stor andel av rektorerna upplever hög arbetsbelastning och samtidigt brister i stödet från närmsta chef och stöd när det gäller svårare personal- och ekonomifrågor. Verksamheten bedöms inte i tillräcklig utsträckning organiseras utifrån gällande styrdokument när det gäller rektors pedagogiska ledarskap. Vi noterar stora skillnader i lärarnas och rektorernas upplevelse av rektors pedagogiska ledarskap och att lärarna ger rektors pedagogiska ledarskap ett relativt lågt betyg. Vi bedömer med anledning av detta att det finns behov av att rektorerna tar en mer aktiv roll som pedagogisk ledare samt tydliggör och synliggör sitt pedagogiska ledarskap ute på skolorna. Nämndens styrning och kontroll inom området bedöms i stort vara tillräcklig. Det är tydligt att rektors ledarskap är en uppmärksammad fråga av förvaltning och nämnd. Vi bedömer dock att nämnden bör tydliggöra sin styrning av rektorernas förutsättningar för pedagogiskt ledarskap, exempelvis så till vida att förvaltningens målsättningar fastställs av nämnden. Vi bedömer även att åtgär- Sundsvalls kommun 1 av 11

4 der/aktiviteter som syftar till att säkerställa att ett gott ledarskap uppnås behöver konkretiseras. Sammanfattningsvis bedömer vi att nämnden i stort säkerställer att skolans verksamhet optimeras och bedrivs i enlighet med gällande styrdokument och att den interna kontrollen är tillräcklig. I syfte att utveckla verksamheten lämnar vi följande förslag: Tydliggör nämndens styrning inom området t.ex. mål, indikatorer samt vilka konkreta åtgärder som ska vidtas i syfte att säkerställa ett gott pedagogiskt ledarskap. Här bör nämnden exempelvis ta hänsyn till; - Upplevda begränsningar i befogenheter (personal, ekonomi). - Upplevd tidsbrist/hög arbetsbelastning. Sundsvalls kommun 2 av 11

5 2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunens revisorer har i 2013 års revisionsplan beslutat att det ska ske en granskning av rektors pedagogiska ledarskap. Valet av granskningsinsats har skett utifrån en bedömning av risk och väsentlighet. Grundskoleverksamheten i Sundsvalls kommun redovisar ett svagt utbildningsresultat (meritvärde, behörighet till gymnasieskolan m m) i årskurs 9 - ranking 237 bland 290 kommuner. Skolans resultat och elevernas måluppfyllelse är beroende dels av lärares professionella insatser och ansvar men aktuell forskning lyfter fram rektors betydelse för att skolan ska lyckas med sitt uppdrag. Rektors uppgift är att skapa förutsättningar för en effektiv och kvalitativ verksamhet. Vidare ansvarar rektor för skolans resultat och att verksamheten ständigt utvärderas. Brister i rektors styrning och ledning medför risk att verksamheten och eleverna inte når måluppfyllelse. Elevers rättigheter enligt nationella och lokala styrdokument riskerar att åsidosättas. Ansvaret för skolans verksamhet vilar på barn- och utbildningsnämnden Syfte Revisionsfråga: Säkerställer nämnden att skolans verksamhet optimeras och bedrivs i enlighet med gällande styrdokument? Är den interna kontrollen tillräcklig? Kontrollmål: Har rektor ett tydligt uppdrag och ansvar som matchas av motsvarande befogenheter? Har rektor tillräckliga kunskaper och tillräckligt stöd för att kunna utföra sitt uppdrag? Organiseras verksamheten utifrån gällande styrdokument (fokus på rektors pedagogiska ledarskap)? Är nämndens styrning och kontroll inom området tillräcklig? 2.3. Metod och avgränsning Granskningen fokuserar på rektors pedagogiska ledarskap och avgränsas till grundskolans verksamhet. I tid har granskningen främst avgränsats till år I granskningen har följande huvudsakliga metoder använts: Sundsvalls kommun 3 av 11

6 Dokumentgranskning Analys har skett av nämndens och förvaltningens styr- och uppföljningsdokument, exempelvis mål- och resursplan 2013, verksamhetsplan 2013 samt kvalitetsredovisning 2012/2013. Enkät En enkät skickades i augusti 2013 till samtliga lärare och rektorer i grundskolan. I enkäten ställdes frågor med anknytning till rektors ledarskap. Svarsfrekvensen var 69 % för rektorerna och 50 % för lärarna. Trots den relativt sett låga svarsfrekvensen för lärarna anser vi att vi, tillsammans med genomförda intervjuer, fått tydliga indikationer när det gäller lärarnas åsikter. Intervjuer Intervjuer har genomförts med nämndens ordförande, skoldirektör samt rektorer och lärare vid följande skolor: Gångviken, Stige/Liden och Nivrena. Urvalet av skolor har skett med utgångspunkt från enkätresultaten och en bedömning av risk och väsentlighet. Sundsvalls kommun 4 av 11

7 3. Granskningsiakttagelser 3.1. Ansvar, uppdrag och befogenheter Ansvar och uppdrag Rektors ledningsansvar definieras i hög utsträckning i Skollagen. Rektor ansvarar enligt skollagen bl.a. för att verksamheten inriktas mot de nationella målen och rektor ansvarar även för skolans resultat. Kommunens grundskolor är organiserade i sammanlagt 7 grundskoleområden som leds av varsin skolområdeschef. Granskningen visar att ledarskapet organiserats på så vis att varje skolenhet leds av en ansvarig rektor. De övergripande lokala styrdokumenten för skolan i Sundsvalls kommun utgörs av fullmäktiges och nämndens MRP (mål- och resursplan) samt förvaltningens verksamhetsplan. Nämnden har i MRP 2013 formulerat mål och mätbara indikatorer inom olika områden (tex trygghet, lärmiljö, kunskaper, elevinflytande). Granskning av förvaltningens verksamhetsplan 2013 visar att denna innehåller förvaltningens dokumenterade strategier och aktiviteter för hur nämndens och fullmäktiges målsättningar ska uppnås. Den innehåller även mål och indikatorer för rektorernas pedagogiska uppdrag. Vi noterar att dessa mål inte fastställts av nämnden. Resultaten av vår enkät visar att samtliga rektorer som besvarat enkäten huvudsakligen instämmer i att det finns tydliga kommunala mål för grundskolan. 91 % instämmer också i att de kommunala målen kan brytas ner på ett bra sätt till skolenhetsnivå. Något färre lärare instämmer i samma påståenden, 77 % av lärarna instämmer att de kommunala målen är tydliga och 67 % i att det går bra att bryta ner de kommunala målen till mål för skolan. Se nedanstående diagram Det finns tydliga kommunala mål Kommunala mål för verksamheten Målen kan brytas ned till skolenhetsnivå Rektorer Lärare Av enkätresultaten och kommentarerna till enkäten gör vi tolkningen att de kommunala målen (fullmäktige och nämndens mål) inte till fullo har implementerats Sundsvalls kommun 5 av 11

8 bland lärarna på alla skolor. De kommunala målen upplevs i vissa fall som visioner och läroplanens mål ses som överordnade de kommunala målen. Enkätresultaten visar att samtliga rektorer huvudsakligen instämmer i att rektorsuppdraget är tydligt och att det är tydligt vad det innebär att vara pedagogisk ledare. Samtliga rektorer som besvarat enkäten instämmer också i påståendet att rektors ansvar för tex skolans utveckling, personal och ekonomi är tydligt. Kommentarerna i enkäten antyder att det ibland inte är fullt tydligt när det gäller prioriteringar mellan det statliga och kommunala uppdraget. De flesta rektorer instämmer också i att ansvarsfördelningen är tydlig såtillvida att det är tydligt vilka frågor som ska hanteras av nämnden respektive av tjänstemän, 18 % är dock mer tveksamma till detta påstående. När det gäller ansvarsfördelningen mellan skoldirektör, skolområdeschef och rektor är 14 % tveksamma till att denna är tydlig Befogenheter Enkätsvaren visar att majoriteten (82 %) av rektorerna instämmer i någon grad i att de har tillräckliga befogenheter för att fullgöra uppdraget som pedagogisk ledare, medan 18 % är mer tveksamma till detta. 73 % av rektorerna instämmer huvudsakligen i att de själva kan besluta om hur deras skolas inre organisation ska se ut (tex anställa lärare, utforma strukturer för systematiskt kvalitetsarbete mm) medan 28 % är mer tveksamma till detta. % av rektorerna instämmer i att de har tillräckliga befogenheter när det gäller ekonomifrågor och endast 46 % instämmer i att de har tillräckliga befogenheter när det gäller personalfrågor. Rektors befogenheter Tillräckliga befogenheter för att fullgöra uppdraget Kan själv besluta om inre organisation Tillräckliga befogenheter ekonomi Tillräckliga befogenheter personal Av enkätresultaten och kommentarerna som lämnats i enkäten kan utläsas att rektorerna upplever att de har begränsad befogenhet när det gäller personalfrågor, tex anställa personer med önskvärd kompetens osv. Det framkommer även vissa synpunkter på den resursfördelningsmodell nämnden använder. Dessa synpunkter rör främst fördelningen mellan centralt och lokalt placerade resurser. Sundsvalls kommun 6 av 11

9 Bedömning: Vi bedömer att rektorerna har ett tydligt uppdrag och ansvar. Rektors uppdrag och ansvar definieras i hög utsträckning i skollagen. Därutöver baserar vi vår bedömning på att a) grundskolorna organiserats i skolenheter så att varje elev har en ansvarig rektor, b) nämnden har formulerat målsättningar som vi bedömer vara tydliga och som även upplevs tydliga av rektorerna c) rektorerna själva upplever sitt uppdrag och ansvar som tydligt. Nämnden bör dock uppmärksamma det faktum att 18 % av rektorerna upplever att det inte är helt tydligt vilka frågor som ska hanteras av nämnden respektive av tjänstemän. Vidare bedömer vi att rektors uppdrag och ansvar i huvudsak matchas av motsvarande befogenheter. Vi vill dock uppmärksamma nämnden på att en relativt stor andel av rektorerna uttrycker tveksamhet över att de har tillräckliga befogenheter för att fullgöra sitt uppdrag som pedagogiska ledare samt att de själva kan besluta om hur deras skolas inre organisation ska se ut, vilket är reglerat i lag. Vår tolkning är att de upplevda begränsningarna i huvudsak är kopplade till personalfrågor (rätten att anställa den lärare man vill) och ekonomifrågor (balansen mellan centralt och lokalt placerade resurser) Rektors kunskaper och stöd Enkätsvaren visar att en absolut majoritet (95 %) av rektorerna anser att de har tillräckliga kunskaper för att vara goda pedagogiska ledare. 68 % av de lärare som besvarat enkäten instämmer i samma påstående. Samtliga rektorer instämmer i någon grad i påståendet att de har tillräckliga kunskaper för att föra en dialog med lärarna om skolans uppdrag, resultat och utveckling. Motsvarande siffra för lärarna är 74 %. Se nedanstående tabell Rektors kunskaper 95 Tillräckliga kunskaper för att vara god pedagogisk ledare Tillräckliga kunskaper för att föra dialog med lärarna om uppdrag, resultat o utveckling Rektorer Lärare Av våra intervjuer och kommentarerna i enkäten kan utläsas att det i högre utsträckning är upplevd brist på tid än kompetens som drar ner lärarnas betyg på ovanstående frågor. 91 % av rektorerna instämmer i att de har genomgått någon form av ledarutveckling de senaste tre åren. Av vår intervju med skoldirektör framgår att samtliga rektorer har fått erbjudande att gå den statliga rektorsutbildningen. Därutöver har samtliga chefer i kommunen erbjudits ledarskapsutveckling via Ledarakademin. Det finns ingen förteckning över vilka som deltagit i dessa utbildningar. Sundsvalls kommun 7 av 11

10 86 % av rektorerna instämmer i någon grad i påståendet att de har tillräcklig möjlighet till kompetensutveckling, för att kunna vara en god pedagogisk ledare. 76 % av rektorerna som besvarat vår enkät svarar instämmande i att de får tillräckligt med stöd från sin närmsta chef för att kunna vara en bra pedagogisk ledare, medan nästan var fjärde (24 %) är mer tveksamma till detta. En större andel (86 %) av rektorerna instämmer i att de får tillräckligt stöd från sina kollegor för att kunna vara en bra pedagogisk ledare. 29 % av rektorerna är tveksamma till att de vid behov får tillräckligt med stöd av någon expert i svårare personal- eller ekonomifrågor. Av kommentarerna i enkäten kan utläsas att en del rektorer upplever hög arbetsbelastning och att de får för lite stöd, främst när det gäller administrativa sysslor och elevhälsa. Bedömning: Vi bedömer att rektorerna generellt sett har tillräckliga kunskaper och i huvudsak tillräckligt stöd för att kunna utföra sitt tilldelade uppdrag. Nämnden bör dock uppmärksamma att en relativt sett stor andel av rektorerna upplever hög arbetsbelastning och samtidigt brister i stödet från närmsta chef och stödet när det gäller svårare personal- och ekonomifrågor Organisering av verksamheten Enkätsvaren visar att det råder mycket skilda uppfattningar mellan rektorer och lärare när det gäller huruvida rektor genomför regelbundna klassrumsbesök. Av enkätsvaren framgår att 57 % av rektorerna uppger att rektorerna genomför klassrumsbesök i syfte att utveckla undervisningen en-två gånger i månaden eller oftare, endast 10% av lärarna är av samma uppfattning. Se nedanstående diagram. Hur ofta gör rektor klassrumsbesök? En-två ggr/mån eller oftare Rektorer En gång/termin eller mer sällan Lärare instämmer Här uppmärksammar vi också att mer än var tredje lärare (36 %) uppger att deras rektor gör klassrumsbesök mer sällan än en gång per läsår. Ur kommentarerna till enkäten: Under de tio år jag arbetat åt kommunen har [rektor] varit på lektionsbesök en gång. Av våra frågor i lärarenkäten är frågorna om rektorernas klassrumsbesök den fråga som fått överlägset flest kommentarer. Kommentarerna i enkäten visar med tydlighet att många lärare anser att rektorerna har alltför hög arbetsbelastning och att Sundsvalls kommun 8 av 11

11 detta är den främsta anledningen till att klassrumsbesöken uteblir. En av lärarna kommenterar så här: Jag tycker inte att rektorernas tid räcker till för att vara ute i verksamheten och se hur vi arbetar. Och vet man inte hur personalen arbetar hur kan man då vara en god pedagogisk ledare? Av enkätsvaren kan även utläsas att det råder skilda uppfattningar mellan rektorer och lärare när det gäller hur rektor fungerar som pedagogisk ledare. Av nedanstående tabell framgår att rektorerna generellt sett ger sitt pedagogiska ledarskap ett högre betyg än vad lärarna gör. Rektor som pedagogisk ledare Rektor ställer tydliga o utmanande krav Rektor ger tydlig återkoppling på lärarnas förmåga att undervisa Rektor utmanar arbetslagen att föra kontinuerliga pedagogiska diskussioner Rektor skaffar sig tillräcklig kunskap om hur undervisningen på skolenheten fungerar Instämmer rektorer Instämmer lärare Vi noterar även att det råder en skillnad mellan rektorernas och lärarnas svar när det gäller kommunikationen mellan parterna. % av lärarna instämmer i att det finns en fungerande kommunikation mellan rektor och lärare medan endast 74 % av lärarna instämmer i samma påstående. 58 % av lärarna instämmer i påståendet att rektor för en tillräcklig dialog med lärarna om det pedagogiska ledarskapet och vad som eventuellt behöver förändras i detta. Drygt hälften av rektorerna (52 %) tycker inte att skolorganisationen i kommunen är utformad så att den främjar och stimulerar den pedagogiska utvecklingen. 90 % av rektorerna uppger däremot att organisationen på den egna skolan är utformad så att den främjar och stimulerar den pedagogiska utvecklingen Är skolorganisationen utformad så att den främjar och stimulerar den pedagogiska utvecklingen? Organisationen i kommunen Organisationen på skolan Instämmer rektorer Sundsvalls kommun 9 av 11

12 64 % av lärarna (jmfr. 90 % av rektorerna) instämmer i att skolans organisation är utformad så att den främjar och stimulerar den pedagogiska utvecklingen. Av kommentarerna till lärarenkäterna gör vi tolkningen att många lärare upplever att det råder en hög arbetsbelastning på skolan och att det är svårt att få till stånd träffar för pedagogiska diskussioner och utveckling. Bedömning: Vår bedömning är att verksamheten inte i tillräcklig utsträckning organiseras utifrån gällande styrdokument när det gäller rektors pedagogiska ledarskap. Rektors roll som pedagogisk ledare har stärkts i den nya skollagen. Rektors ansvar för elevernas resultat och skolans måluppfyllelse, samt för lärarnas kompetensutveckling betonas. Vi noterar stora skillnader i lärarnas och rektorernas upplevelse av rektors pedagogiska ledarskap och att lärarna ger rektors pedagogiska ledarskap ett relativt lågt betyg. Vi bedömer med anledning av detta att det finns behov av att rektorerna tar en mer aktiv roll som pedagogisk ledare samt tydliggör och synliggör sitt pedagogiska ledarskap ute på skolorna Nämndens styrning och kontroll Styrning Granskningen visar att förvaltningen, i verksamhetsplan 2013 har formulerat målsättningar som rör rektors pedagogiska ledarskap: Rektor har goda förutsättningar för att fungera som pedagogiska ledare. Rektor är väl förtrogen med sitt uppdrag. Rektor har konkurrenskraftig lön och löneutveckling kopplat till resultat och måluppfyllelse och aktuella lönekriterier. Rektor har en god arbetsmiljö och visar förmåga att kunna prioritera och nå uppställda mål. Förvaltningen har även fastställt indikatorer: Varje chef har max 30 anställda. Varje chef har max två enheter. Varje chef har genomfört den statliga rektorsutbildningen. Lön knuten till kompetens och resultat. Resultat chefsenkät. Ovanstående mål och indikatorer har inte fastställts av nämnden. I förvaltningens verksamhetsplan 2013 har HR-chefen uppgetts som ansvarig för området. Vilka strategier och aktiviteter som verksamheten ska använda sig av för att uppnå ett väl fungerande pedagogiskt ledarskap har dock inte angivits. Sundsvalls kommun 10 av 11

13 Kontroll Granskning av nämndens kvalitetsredovisning 2012/2013 (BoU september 2013) visar att nämnden via denna informeras om utfallet på de av förvaltningen uppställda indikatorerna avseende rektors pedagogiska ledarskap. Därutöver informeras nämnden om vilka utvecklingsområden som identifierats. Bedömning: Vi bedömer att nämndens styrning och kontroll inom området i stort är tillräcklig. Det är tydligt att rektors ledarskap är en uppmärksammad och prioriterad fråga av förvaltning och nämnd. Vi rekommenderar nämnden att tydliggöra sin styrning av rektorernas förutsättningar för pedagogiskt ledarskap, exempelvis så till vida att förvaltningens målsättningar fastställs av nämnden. Vi rekommenderar även att åtgärder/aktiviteter som syftar till att säkerställa att ett gott ledarskap uppnås konkretiseras Linda Marklund Projektledare PerÅke Brunström Uppdragsledare Sundsvalls kommun 11 av 11