Ifrågasatt konkurrensproblem avseende angörande av bussar vid flygterminal

Transkript

1 KKV1004, v1.3, BESLUT Dnr 186/ (6) Klagandebolagen genom Danowsky & Partners Advokatbyrå KB Box STOCKHOLM Ifrågasatt konkurrensproblem avseende angörande av bussar vid flygterminal Konkurrensverkets beslut Konkurrensverket avskriver ärendet från ytterligare utredning. Ärendet Elva parkeringsbolag och hotell 1 (Klagandebolagen) har i skrivelse som kom in till Konkurrensverket den 26 mars 2012 anfört att Swedavia AB missbrukat sin dominerande ställning enligt 2 kap 7 konkurrenslagen (2008:579), KL, genom att den 20 mars 2012 meddela att företaget beslutat att från och med den 17 april 2012 införa angöringsavgifter för bussar som avlämnar passagerare vid terminalerna på Arlanda flygplats. Klagandebolagen, som samtliga bedriver privat långtidsparkerings- respektive hotellverksamhet inklusive busstransporter i anslutning till Arlanda flygplats, anser att det statligt ägda bolaget Swedavia, som också bedriver långtidsparkeringsverksamhet, har intressen i hotellverksamhet och bedriver egen bussverksamhet som konkurrerar med Klagandebolagens, genom sitt agerande påför Klagandebolagen en konkurrensnackdel. Klagandebolagen hemställde i sin anmälan att Konkurrensverket skulle meddela ett åläggande för Swedavia, jämväl interimistiskt och vid vite, att upphöra med detta missbruk. Vidare hemställde Klagandebolagen att Konkurrensverket alternativt skulle väcka talan med yrkande om förbud för Swedavia att tillämpa ett förfarande som utgör konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet enligt 3 kap. 27 KL. Den 4 april 2012 meddelade Swedavia att företaget vid koncernledningsmöte den 3 april 2012 beslutat att skjuta upp införandet av tidigare aviserad serviceavgift för bussangöring på Swedavias flygplatser till dess att Konkurrensverket meddelar sitt slutliga beslut i prövningen av frågan. 1 Annorlunda Bilar i Märsta Aktiebolag, Benstockens Parkering Airport Carservice Aktiebolag, Flygplatsparkering MA AB, Lunda Lindskrog Långtidsparkering AB, Måby Park Aktiebolag, SEBE Flygets Långtidsparkering AB, Arlanda Hotellby AB, Eurostop Hotell och Restauranger AB, JT Gruppen AB, Norse Hotels Scandinavia AB och Park Hotell Stockholm AB Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 186/ (6) Klagandebolagen har anfört bl.a. följande. Vissa av Klagandebolagen driver i privat regi långtidsparkeringar i anslutning till Arlanda. Andra av Klagandebolagen bedriver privat hotellverksamhet i anslutning till Arlanda. En oundgänglig del av parkeringsbolagens och hotellens verksamheter är att de transporterar sina respektive kunder med buss till och från Arlandas terminaler. Såväl parkeringsbolagen som hotellen agerar på mycket priskänsliga marknader. Swedavia bedriver också verksamhet med långtidsparkeringar vid Arlanda och erbjuder sina kunder transport med buss till och från Arlandas terminaler. Swedavia har även intressen i hotellverksamhet vid Arlanda som konkurrerar med de av Klagandebolagen som driver hotell. Swedavia kontrollerar ensamt marknaden för tillhandahållande av infrastruktur för transporter av personer till och från terminalområden på Arlanda. Swedavia har således en faktisk monopolställning på denna marknad. Infrastrukturen som Swedavia kontrollerar är en nödvändig förutsättning för att Klagandebolagen ska kunna bedriva sin verksamhet, då det saknas alternativa transportvägar. Swedavia har även en dominerande ställning på marknaden för långtidsparkering vid Arlanda samt har väsentliga ekonomiska intressen i de dominerande aktörerna på marknaden för hotellverksamhet i anslutning till Arlanda varvid bör understrykas att Swedavia också bedriver yrkesmässig busstrafik med transport av hotellgäster. De angöringsavgifter som Swedavia beslutat införa medför att Swedavias konkurrenter utan godtagbara skäl får tillgång till infrastrukturen på sämre villkor än Swedavias konkurrerande verksamhet. Swedavia har anfört bl.a. följande. Swedavia är ett statligt ägt bolag som bedrivs med uppdrag att äga, driva och utveckla flygplatser samt inom ramen för affärsmässighet aktivt medverka i utvecklingen av transportsektorn och bidra till att de av riksdagen beslutade transportpolitiska målen uppnås. Swedavia bekostar sin verksamhet, sin infrastruktur och sina investeringar genom intäkter från kunder, till skillnad från väg och järnväg som huvudsakligen får sin infrastruktur bekostad av statliga anslag. För att finansiera tillhandahållandet av adekvat infrastruktur för busstransporter i anslutning till respektive flygplats har Swedavia för avsikt att införa en avgift för samtliga bussar som angör flygplatserna Bromma, Landvetter och Arlanda. Den planerade angöringsavgiften har beräknats på så sätt att Swedavia endast får täckning för de kostnader som är direkt relaterade till infrastrukturen med tillhörande tjänster och produkter knutna till bussar. Avgiften bygger på principen pris efter prestation, bl.a. genom att avgiften tas ut per ton skattevikt och angöring för respektive fordon. Kostnadsberäkningen har utgått ifrån utnyttjandet av de vägar och områden som bussar och bussresenärer utnyttjar. Fördelningen på dessa vägar och områden har skett proportionerligt på basis av andelen bussresenärer i

3 Dnr 186/ (6) relation till resenärer med övriga trafikslag enligt Swedavias resvaneundersökningar. I linje med Swedavias miljöarbete kommer bussar som drivs med biobränsle att erhålla en rabatt på avgiften. Syftet är att stimulera ett skifte till förnybara bränslen i linje med Swedavias miljömål. Swedavias utgångspunkt är att respektive trafikslag ska bära de kostnader som verksamheten genererar för Swedavia. Avsikten är att alla bussaktörer som angör de berörda flygplatserna ska avgiftsbeläggas, inklusive Swedavias egna bussar. Redan idag erlägger järnvägsbolag, taxibolag, flygbolag och parkerande bilister avgifter för infrastrukturen på respektive flygplats. Det saknas godtagbara skäl till varför angörande bussar inte ska betala för de kostnader Swedavia har för att tillhandahålla relevant infrastruktur. Swedavia anser att den planerade avgiften är konstruerad på ett konkurrensneutralt sätt och har utformats i överensstämmelse med gällande konkurrensregler. Avgiften står i rimlig relation till kostnaderna samt det ekonomiska värdet av tjänsten och är baserad på objektiva och icke-diskriminerande grunder. Samtliga bussar som trafikerar de aktuella ytorna berörs av avgiften, inklusive Swedavias egna bussar, varför Swedavia bestrider att Swedavias bussar får en konkurrensfördel. Den 15 mars 2013 inkom Swedavia med en justering av den planerade angöringsavgiftens storlek. Efter att ha mottagit Klagandebolagens synpunkter på avgiftsunderlaget uppgav Swedavia att företaget så långt möjligt vill ha en samsyn kring trafikupplägget på Arlanda flygplats och därför har valt att göra en översyn av avgiftsunderlaget. Vid översynen valde Swedavia att exkludera de vägavsnitt som utgör allmän plats i för terminal 5 gällande detaljplans Lokalgata. Samma synsätt har tillämpats såvitt avser terminal 2 och 4, trots avsaknad av detaljplan. De ytor som inkluderats i avgiftsunderlaget är således, enligt Swedavia, de angöringsytor som är direkt kopplade till busstrafiken. Förändringen innebär att den totala kostnadsmassan justeras från 23,3 miljoner kronor per år till 14,1 miljoner kronor per år. Skäl för beslutet Konkurrensverket bedömer i varje enskilt fall om den fråga som anmäls ska granskas närmare. Detta sker med utgångspunkt i myndighetens prioriteringspolicy. Vid prioriteringen väger Konkurrensverket in hur allvarligt problemet eller företeelsen är, hur viktigt det är att få ett vägledande avgörande samt om någon annan myndighet eller aktör är bättre lämpad att agera i frågan. I bedömningen vägs även in Konkurrensverkets förutsättningar att utreda och bevisa en överträdelse.

4 Dnr 186/ (6) Förbudet mot missbruk av dominerande ställning Missbruk av dominerande ställning regleras av 2 kap. 7 KL och artikel 102 EUF. Om ett missbruk inte är enbart nationellt utan påverkar handeln mellan medlemsstater är Konkurrensverket enligt artikel 3.1 rådets förordning 1/2003 skyldigt att tillämpa det EU-rättsliga förbudet. Missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på marknaden är förbjudet. Ett sådant missbruk kan särskilt bestå i att direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor, begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna, tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel, eller ställa som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet. Konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet Enligt 3 kap. 27 KL kan staten, en kommun eller ett landsting förbjudas att i en säljverksamhet tillämpa ett visst förfarande, om detta (i) snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden eller (ii) hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får emellertid inte meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Enligt 3 kap. 28 KL gäller detsamma en verksamhet i en annan juridisk person om staten, en kommun eller ett landsting direkt eller indirekt har ett dominerande inflytande över den juridiska personen exempelvis genom ägarskap. När det gäller en verksamhets effekter på konkurrensen är det, enligt förarbetena till lagrummet, viktigt att i det enskilda fallet ta ställning till om beteendet skadar drivkrafterna till konkurrens samt själva mekanismerna på marknadsplatsen. Konkurrensverkets bedömning Swedavia meddelade i mars 2012 att företaget hade beslutat att införa bussangöringsavgifter på Arlanda från och med den 17 april Den 4 april 2012 meddelade Swedavia att företaget beslutat att skjuta upp införandet av de planerade avgifterna i avvaktan på Konkurrensverkets beslut i frågan. Konkurrensverket inledde en granskning och inhämtade uppgifter från Swedavia och Klagandebolagen. Under ärendets handläggning har Swedavia sedermera meddelat att företaget genomfört en översyn av avgiftsunderlaget, vilket resulterat i att den tänkta avgiften nedjusterats. Den justerade avgiften har varken införts eller aviserats till marknaden. Under dessa omständigheter bedömer Konkurrensverket att det inte är möjligt att göra en prövning av avgiften utan att verkets beslut skulle utgöra ett förhandsbesked.

5 Dnr 186/ (6) Rätten för företag att få förhandsbesked avskaffades genom ikraftträdandet av rådets förordning 1/2003 och efterföljande ändringar i konkurrenslagen. Konkurrensverkets befogenhet att tillämpa artikel 102 EUF är enligt artikel 5 rådets förordning 1/2003 begränsad till enskilda ärenden, dvs. konkreta överträdelser. Konkurrensverket har ingen möjlighet att pröva hypotetiska eller framtida förfaranden eller ge förhandsbesked avseende tillämpningen av artikel 102 EUF. Även om det i vissa fall har förekommit att Marknadsdomstolen eller Konkurrensverket har ålagt företag att inte införa ett visst förfarande som ännu inte införts, men som ansetts utgöra ett missbruk 2, har det rört sig om fall där det ifrågasatta förfarandet har aviserats av det dominerande företaget. Centrala frågor i missbruksbedömningen i detta fall är om Klagandebolagen erbjuds tillträde till terminalområdet på skäliga och icke-diskriminerande villkor. I det aktuella fallet skulle ett missbruk av dominerande ställning t.ex. kunna uppstå om Swedavias angöringsavgifter skulle snedvrida konkurrensen på nedströmsmarknaden på så sätt att Klagandebolagens verksamheter skulle missgynnas i förhållande till Swedavias egna konkurrerande verksamheter. En bedömning av eventuella exploaterande eller utestängande effekter låter sig dock inte göras innan det finns ett beslut om avgiftens storlek. För att kunna göra en bedömning av eventuella utestängande effekter behövs vidare uppgift om hur den aktuella avgiften påverkar Swedavias priser på de berörda nedströmsmarknaderna. Eftersom den justerade avgiften inte har aviserats till marknaden, finns det dock inget pågående eller aviserat förfarande som Konkurrensverket kan pröva med stöd av 2 kap. 7 KL och artikel 102 EUF. Konkurrensverket finner inte heller skäl att pröva saken med stöd av regeln enligt 3 kap. 27 KL om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Mot bakgrund av ovanstående finner Konkurrensverket för närvarande inte tillräckliga skäl för att i sak pröva de förhållanden som Klagandebolagen tar upp. Konkurrensverkets beslut att inte utreda saken vidare innebär inte ett ställningstagande till om förfarandet, om det införs, skulle strida mot konkurrensreglerna. Vid ett eventuellt införande av de planerade bussangöringsavgifterna kan Konkurrensverket komma att pröva om förfarandet utgör ett missbruk av dominerande ställning. Konkurrensverket avskriver ärendet från vidare handläggning. Detta beslut kan inte överklagas. 2 Se bl.a. MD 2002:11 Saint Gobain Isover AB./. Nordvästra Skåne Södre Halland Energi AB och Konkurrensverkets beslut i dnr 682/95 Posten Sverige AB.

6 Dnr 186/ (6) Hur ni kan gå vidare De företag som berörs av detta beslut kan vända sig till domstol för att få saken prövad. En talan rörande konkurrensbegränsande samarbete mellan företag enligt 2 kap. 1 konkurrenslagen (2008:579) eller rörande missbruk av dominerande ställning enligt 2 kap. 7 konkurrenslagen väcks vid Marknadsdomstolen. En talan om förbud för konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet enligt 3 kap. 27 konkurrenslagen väcks vid Stockholms tingsrätt. Detta beslut har fattats av avdelningschefen Göran Karreskog. Föredragande har varit sakkunnige Owe Gärdin. Göran Karreskog Owe Gärdin Detta beslut publiceras på Konkurrensverkets webbplats Kopia till: Swedavia AB