REGIONALISERING. Kultur i hela landet EN ANALYS AV KULTURSAMVERKANSMODELLEN

Transkript

1 REGIONALISERING Kultur i hela landet EN ANALYS AV KULTURSAMVERKANSMODELLEN

2

3 Kultur i hela landet EN ANALYS AV KULTURSAMVERKANSMODELLEN

4 Upplysningar om innehållet: Andersson Louise M Andersson, louise.m.andersson@skl.se Sveriges Kommuner och Landsting, 2015 ISBN/Bestnr: Text: Ramböll Illustration/foto: Hans Neleman, Johnér Produktion: Åkesson & Curry Tryck: LTAB, 2015

5 Förord Regionala kulturverksamheter finns i hela Sverige. De är betydelsefulla för väldigt många barn, unga och vuxna liksom för samhällets utveckling i stort. Kultursamverkansmodellen är en av de stora kulturpolitiska reformerna under senare år. Syftet med modellen är att flytta beslut om kulturpolitiken närmare medborgarna och skapa förutsättningar för regionala variationer och prioriteringar. Det är en reform som SKL:s medlemmar uppskattar och ser många goda effekter av. Regioner och landsting har, sedan modellen infördes, satsat allt mer pengar på kulturlivet både när det gäller pågående som nya verksamheter. Det har även gjorts satsningar som spänner över flera politikområden som kultur och hälsa eller kultur och regional utveckling. Det statliga ekonomiska åtagandet har dock inte ökat i samma takt. För att kulturlivet ska kunna fortsätta att utvecklas är det angeläget att modellen värnas. Det innebär att prioriteringar och beslut om kulturpolitiken även fortsättningsvis ska ske på regional nivå samtidigt som statens andel av finansieringen inte minskar över tid. Det är också viktigt att det finns en kontinuerlig dialog mellan den nationella och den regionala nivån. Denna rapport är den tredje i SKL:s uppföljning av kultursamverkansmodellens utveckling. Rapporten är framtagen av Ramböll Management Consulting AB som har gjort en analys av åren med fokus på finansieringsutvecklingen. Vi hoppas med denna rapport bidra till en fördjupad diskussion kringkultursamverkansmodellens möjligheter och utmaningar. Stockholm i september 2015 Gunilla Glasare Direktör Avdelningen för tillväxt och samhällsbyggnad

6

7 Innehåll 6 Sammanfattning 9 Kapitel 1 Inledning 9 Bakgrund 10 Kultursamverkansmodellen utifrån tidigare analyser 12 Metod 12 Hur rapporten kan läsas 13 Kapitel 2 Finansieringen av kulturen 13 Statens utgifter för kultur 15 Statliga kulturutgifter i regionalt perspektiv 16 Kapitel 3 Kultursamverkansmodellen 16 Statlig och regional finansiering av Kultursamverkansmodellen 20 Kostnadsutveckling 22 Vikten av regional kultur och synen på kultursamverkansmodellen 28 Finansieringsutvecklingens påverkan på kulturutbudet 30 Hur den regionala finansieringen påverkats av en minskad statlig finansiering 32 Möjliga konsekvenser om inte den regionala finansieringen hade ökat 35 Kapitel 4 Sammanfattande analys 35 Regionernas ansvarstagande för finansieringen och kostnaderna för kultursamverkansmodellen har ökat 36 En regional kultur och kultursamverkansmodellen möjliggör ett bredare utbud, en spridning av kulturutbudet samt olika kulturaktiviteter 36 Kritiken är stark mot statens finansiering av modellen och det finns exempel på negativa kortsiktiga konsekvenser 36 Nya regionala och kommunala medel satsas 37 På längre sikt kan minskat statligt åtagande för finansiering få negativa konsekvenser på kulturutbud och utveckling 37 Modellen riskerar att urholkas 39 Intervjupersoner 39 Bilaga 1 Intervjupersoner 40 Bilaga 2 Skriftliga källor 41 Bilaga 3 Metod

8 Sammanfattning Denna studie syftar till att skapa en tydligare bild kring hur den statliga respektive regionala finansieringen av kultursamverkansmodellen ser ut idag och hur detta har förändrats sedan modellens införande. Studien syftar även till att analysera eventuella konsekvenser av ett förändrat ansvarstagande avseende finansieringen. Studien bygger på ekonomisk data från Statens kulturråd som bearbetats av Ramböll samt på intervjuer med regionalt kulturansvariga tjänstemän. I studien dras ett antal slutsatser som sammanfattas nedan: Regionernas ansvar för finansieringen och kostnaderna för kultursamverkansmodellen har ökat Mellan åren har de statliga bidragen ökat från tkr till tkr vilket motsvarar 4,7 procent. Under samma tidsperiod har de regionala bidragen ökat från tkr till tkr vilket motsvarar 8,5 procent. Under dessa år har regionerna tillfört ca 500 miljoner kronor mer än staten till kultursamverkansmodellen. Totalt sett innebär detta att regionerna tagit ett större finansiellt ansvar över tid jämfört med staten. Vad gäller kostnader visar resultaten att 16 av 20 regioner haft ökade kostnader under tidsperioden av 20 regioner bedömer att deras kostnadsökningar drivs helt av ökade kostnader i befintlig verksamhet. 9 regioner uppskattar att deras kostnadsökningar till 50 procent eller mindre drivs av ökade kostnader i befintlig verksamhet. En stor del av ökningen har istället skett tillföljd av ambitionsökningar och egen ökad investeringsvilja. Även denna uppskattning visar på att regionerna tagit ett ökat ansvar för finansieringen. Ambitionshöjningarna visar på att kulturen prioriteras och blir allt viktigare i ett regionalt perspektiv. 6 Kultur i hela landet. En analys av kultursamverkansmodellen

9 En regional kultur och kultursamverkansmodellen möjliggör ett bredare utbud, en spridning av kulturutbudet samt olika kulturaktiviteter Studien visar på att en regional kulturpolitik och kultursamverkansmodellen medför en rad positiva aspekter. En regional kultur möjliggör ett bredare utbud och en regional spridning av kulturutbudet vilket gynnar medborgarna. Kulturpolitiken har i och med införandet av modellen kommit högre upp på den regionala politiska agendan. Kultursamverkansmodellen för med sig en ökad samverkan och en förstärkt dialog mellan olika parter som är viktiga för modellens genomförande. Regionala företrädare ger i studien exempel på olika kulturaktiviteter och verksamheter som har möjliggjorts tack vare modellen. Kritiken är stark mot den statliga finansieringsutvecklingen av modellen Kritiken kring den statliga utvecklingen av finansiering är stark. I de intervjuer som genomförts i studien identifieras olika konsekvenser som ett förändrat ansvarstagande mellan stat och region för finansieringen, där statens åtagande minskar, kan komma att få. På kort sikt identifieras konsekvenser på kulturutbud och tillgänglighet. Det finns kulturinstitutioner som har fått dra ner på sin verksamhet då medlen minskar. Intervjupersoner menar även att tillgängligheten har påverkats då möjligheten för turnéverksamhet och att vara ute i till exempel skolor och äldreomsorg minskar. I studien finns också exempel på satsningar som har skjutits på framtiden och områden som inte prioriteras i lika hög grad längre. Studien visar dock att flertalet regioner har värnat om att den finansiella situationen inte ska påverka kulturutbudet för barn och unga på kort sikt och att denna målgrupp prioriteras. På lång sikt kan ett förändrat ansvarstagande mellan region och stat för finansiering få konsekvenser på kulturutbud och utveckling I ett längre tidsperspektiv identifieras utmaningar som kan få påverkan på kulturutövandet. Flera intervjupersoner i studien anser att kulturutbudet för barn och unga kan komma att försämras på sikt om regioner och kommuner får sämre ekonomi och tvingas dra ner på finansiering. Ytterligare en faktor som kan få långsiktiga konsekvenser handlar om att på olika sätt investera i utveckling. Utrymmet för utveckling inom kultursamverkansmodellen anses vara lågt och modellen anses vara konserverande i detta avseende. Utvecklingsmedel måste sökas från Statens kulturråd i form av projektmedel. Regionala utvecklingsmedel som annars skulle ha satsats på utveckling används idag till viss del till att täcka kostnadsökningar i modellen. Kultur i hela landet. En analys av kultursamverkansmodellen

10 Sammanfattning Modellen riskerar att urholkas I studien identifieras vidare aspekter som kan komma att påverka kultursamverkansmodellens genomförande. Olika utmaningar med modellen gör att legitimiteten för modellen riskerar att urholkas. Dessa utmaningar handlar dels om finansiering men även om stark statlig styrning och uppföljning. Det handlar även om att regionala representanter inte anser att staten idag utgör en samverkanspartner utifrån tanken om att modellen både ska hantera regionala prioriteringar och nationella kulturpolitiska mål. I studien dras slutsatsen att det krävs en intensifierad dialog mellan region och stat kring de långsiktiga konsekvenser som ett förändrat ansvars tagande för finansiering kan få samt även kring vad som krävs för modellens legitimitet och långsiktiga överlevnad. 8 Kultur i hela landet. En analys av kultursamverkansmodellen

11 KAPITEL 1 Inledning Bakgrund Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har under sommaren 2015 initierat en nulägesbeskrivning av hur kultursamverkansmodellen har påverkat finansieringen av kulturen inom ramen för modellen. Syftet har varit att skapa en tydligare bild kring hur den statliga respektive regionala finansieringen ser ut idag och hur detta har förändrats sedan modellens införande. Syftet har också varit att analysera vilka konsekvenserna kan bli av ett förändrat statligt och regionalt ansvar för finansieringen. Ramböll Management Consulting anlitades för att genomföra analysen. Kultursamverkansmodellen innebär ett nytt sätt att samspela mellan staten och den regionala nivån och kan sägas vara en regionalisering av kulturpolitiken. Kultursamverkansmodellen infördes 2011 och är en modell för fördelning av statliga medel till vissa kulturverksamheter på regional och lokal nivå. Ett mål med modellen är att föra kulturen närmare medborgarna samt att regionerna ska få ökad frihet och även ökat ansvar inom kulturområdet. I modellen ingår framtagande av regionala kulturplaner. Dessa ska tas fram i samverkan med kommunerna och efter samråd med kulturlivet. En ambition är att dialogen regionalt ska förstärkas med det civila samhället och det professionella kulturlivet. Kulturplanerna ska sedan vara ett underlag för Statens kulturråd som beslutar hur mycket statliga medel som respektive landsting/ regional samverkansorganisation får fördela till kulturverksamheter i länet. De statliga medlen är ett komplement till de regionala och kommunala medel som satsas på kulturverksamheterna. I dialogen mellan stat och region ska hänsyn tas till nationella kulturpolitiska mål och regionala prioriteringar. Kultur i hela landet. En analys av kultursamverkansmodellen

12 Inledning Regionen ska ansvara för att bidragsgivningen främjar en god tillgång för länets invånare till: 1. Professionell teater-, dans- och musikverksamhet 2. Museiverksamhet 3. Biblioteksverksamhet och läs- och litteraturfrämjande verksamhet 4. Konst- och kulturfrämjande verksamhet 5. Regional enskild arkivverksamhet 6. Filmkulturell verksamhet 7. Främjande av hemslöjd Det första året, dvs 2011, ingick Skåne, Halland, Gotland, Västra Götalandsregionen och Norrbotten i kultursamverkansmodellen. År 2012 anslöts ytterligare elva regioner; Blekinge, Kronoberg, Kalmar, Jönköping, Östergötland, Södermanland, Örebro, Västmanland, Jämtland, Västerbotten och Västernorrland. Sedan 2013 är alla regioner utom Stockholms läns landsting med i kultursamverkansmodellen. Studiens övergripande frågeställningar är: > Hur såg finansieringen av kultur ut vid kultursamverkansmodellens införande i regionerna? > Hur ser förändringen i finansiering ut utifrån ett regionalt respektive statligt perspektiv under åren för kultursamverkansmodellens genomförande? > Vilken nytta skapar en regional kultur och hur är synen på kultursamverkansmodellen idag? > Hur ser landsting/regionala aktörer på finansieringen och ansvaret för finansieringen regionalt/statligt? > Vad innebär eventuella förändringar i den statliga/regionala finansieringen? Vilka konsekvenser kan förändringar i finansiering få, till exempel kopplat till barn och unga och professionella kulturskapare? Kultursamverkansmodellen utifrån tidigare analyser Olika uppföljningar, utvärderingar och analyser har genomförts av kultursamverkansmodellen sedan modellens införande. En rad positiva aspekter med modellen har identifierats. Kulturen har kommit högre upp på den regionala politiska agendan 1. Intresset för och kunskapen om kulturpolitik har ökat bland både regionala och kommunala politiker. Dialogen och samverkan Not. 1. Myndigheten för kulturanalys (2012): Kultursamverkansmodellens första utvärdering. Rapport 2012:1 10 Kultur i hela landet. En analys av kultursamverkansmodellen

13 har vidare ökat i samband med framtagande av kulturplaner 2. Många regioner har bedrivit ambitiösa dialogprocesser med ett brett deltagande av kulturaktörer, kulturinstitutioner, kommuner och civilsamhälle. Ett synliggörande har gjorts av olika aktörers intressen. Samverkan har ökat på en rad sätt och mellan olika typer av aktörer och denna samverkan har även lett till nya samarbetsformer och aktiviteter. Kulturplanerna har vidare inneburit ett ökat helhetsperspektiv kring kulturområdet i regionen. Det politiska synliggörandet av kulturen har lett till fler diskussioner och samarbeten mellan politikområden regionalt och kulturen har tagit en tydlig plats i strategier kring regional utveckling 3. Det har skett ett ökat inflytande över fördelning av statliga medel till regional kultur 4. Det har även visats att de regionala och kommunala årliga bidragen till kultursamverkansmodellen har ökat kraftigt (mellan ) 5. Samtidigt har utmaningar identifierats med modellen. Utvärderingar har visat på att kultursamverkansmodellen med framtagande av kulturplaner, breda dialoger samt uppföljning av modellen kräver mycket tid och administrativa resurser 6. Den statliga styrningen av modellen uppfattas vara stark 7. Kritik har riktats mot minskade statliga resurser (med lägre uppräkning av statliga medel än förväntat) samt svåra förutsättningar för regionerna att göra förändringar och omprioriteringar i medelsfördelning. Samråd och samverkan har fungerat olika och stora och små kommuner har olika möjlighet att påverka 8. En annan svårighet som identifierats är att det i modellen kan vara svårt att föra en dialog med professionella kulturutövare (på grund av bristande organisering) samt med civilsamhället (på grund av bredden i definitionen). Not. 2. Not. 3. Not. 4. Myndigheten för kulturanalys (2012): Kultursamverkansmodellens första utvärdering. Rapport 2012:1 Myndigheten för kulturanalys (2013b): Samverkan ligger i tiden en intervjustudie om kultursamverkansmodellen Myndigheten för kulturanalys (2013a): Kultursamverkansmodellen Styrning och bidragsfördelning. Rapport 2013:2 Not. 5. Kulturrådet (2014): Kultursamverkansmodellen Uppföljning 2013 Not. 6. Not. 7. Not. 8. Myndigheten för kulturanalys (2012): Kultursamverkansmodellen första utvärdering. Rapport 2012:1 Myndigheten för kulturanalys (2013a): Kultursamverkansmodellen-Styrning och bidragsfördelning. Rapport 2013:2 samt SKL (2012): Under konstruktion Effekter av regional kulturverksamhet. Myndigheten för kulturanalys (2013b): Samverkan ligger i tiden en intervjustudie om kultursamverkansmodellen 11

14 Inledning Metod Rapporten består av en kvantitativ och kvalitativ redogörelse. Den bygger både på ekonomisk data från Kulturrådet samt intervjuer med regionala företrädare för kultursamverkansmodellen. Ekonomiskt dataunderlag har inhämtats från Statens kulturråd och består av regional data inrapporterad av regionerna. Filer med data har använts för åren 2012, 2013 och Ramböll har på egen hand summerat data för att få ett grundmaterial att arbeta med. Viktigt att observera är att regional data för 2014 ännu inte kvalitetssäkrats av Kulturrådet, det sker nämligen under sommaren Ramböll har, på uppmaning av beställaren, ändå valt att ta med dessa data. Anledningen är att det ger en prognos av utvecklingen. Observera att ändringar kan ske och att just dessa siffror ska hanteras med viss försiktighet. Vid sidan om kultursamverkansmodellen finns utvecklingsbidrag som regionerna kan söka från Kulturrådet. Dessa bidrag söks i projektform. I rapporten beskrivs inte siffror för utvecklingsbidragen och dess storlek. Däremot tas de upp i samband med redovisningen av intervjuerna. Anledningen är att utvecklingsbidragen är betydelsefulla för regionernas utvecklingssatsningar. Rapporten bygger också på intervjuer och litteraturstudier. Intervjuer har genomförts med samtliga 20 regioner och intervjuade personer har varit kulturchefer och tjänstemän. Syftet med intervjuerna har varit att komplettera ekonomisk data och få intervjupersonernas uppfattning om kultursamverkansmodellen och synen på finansiering. Utvecklingen av bidrag redovisas från och med 2011 det år som kultursamverkansmodellen startade. Stockholm finns inte med eftersom de inte ingår i modellen. Rapportens fokus är på förhållandet mellan stat och region, kommunernas del i modellen berörs därför enbart kortfattat. I rapporten används löpande priser. Motiveringen är kort tidsperiod och relativt oförändrad inflation. En utförligare beskrivning av metodologiska vägval samt definitioner redovisas i bilaga 3. Hur rapporten kan läsas I kapitel tre presenteras en översikt över statens utgifter för kultur. I kapitel fyra redovisas den statliga och regionala finansieringen av kultursamverkansmodellen samt kostnadsutvecklingen. Dessutom presenteras resultaten av intervjuer med regionalt kulturansvariga kring synen på kultursamverkansmodellen, resultatet av dess finansiering samt konsekvenser av finansieringen. I kapitel fem görs en sammanfattande analys. I rapporten används begreppet region för de organisationer som har ett regionalt ansvar för kulturen (dvs. regioner, landsting och regionförbund). 12 Kultur i hela landet. En analys av kultursamverkansmodellen

15 KAPITEL 2 Finansieringen av kulturen I följande kapitel presenteras en översikt av statens utgifter för kultur. Kultursamverkansmodellen sätts i ett större sammanhang för att visa modellens del av de totala utgifterna för kulturområdet. Statens utgifter för kultur I regeringens budgetproposition för 2015 är området Kultur en del av utgiftsområde 17 som heter Kultur, medier, trossamfund och fritid. Anslag 1:6 är bidrag till regional kulturverksamhet 9. Statens utgifter för kultur delas upp i tre huvudområden: kultur, folkbildning och medier. Inom huvudområdet kultur finns ett delområde med kultursamverkansmodellen: Kulturområdesövergripande verksamhet. Från och med 2011 ingår det statliga anslaget (Bidrag till regional kulturverksamhet) som fördelas av landstingen/regionerna inom ramen för kultursamverkansmodellen i Kulturområdesövergripande verksamhet 10. I huvudområdet kultur ingår följande utöver kultursamverkansmodellen: muséer och utställningar, teater, dans och musik, kulturmiljö, arkiv, ersättning och bidrag till konstnärer, film, litteraturen, läsandet och språket, skapande skola, bildkonst, arkitektur, form och design samt forskning. I figuren nedan visas de tre huvudområdena som utgör statens bidrag till kultur. Not Kultur i statens budget (2015) (Hämtad ).. Not. 10. Myndigheten för Kulturanalys (2014), Samhällets utgifter för kultur , Rapport 2014:2. Kultur i hela landet. En analys av kultursamverkansmodellen

16 Finansieringen av kulturen diagram 1. Statens utgifter för kultur fördelat på tre huvudområden ,2% (767) 6,8% (726) 6,4% (712) 31,4% (3 353) 61,4% (6 554) 31,2% (3 321 ) 62,0% (6 610) 32,3% (3 563) 61,3% (6 768) Huvudområdet Kultur (där kultursamverkansmodellen ingår som delområde) Huvudområdet Folkbildning Huvudområdet Mediefrågor Källa: Myndigheten för Kulturanalys, Kulturfakta 2014:2, s 35. Kultur är det största av de tre huvudområdena och står för ca 63 procent av statens bidrag till kultur. Huvudområde media är det minsta av de tre. Förhållandena mellan de tre huvudområdena har varit lika år 2011, 2012 och I diagram 2 nedan visas statens utgifter för kultursamverkansmodellen i relation till statens samtliga utgifter för kultur. diagram 2. Kultursamverkansmodellen, andel av statens totala utgifter för kultur ,6% (1 535) 12,7% (1 549) 12,7% (1 604) 87,4% ( ) 87,3% (10 656) 87,3% (11 043) Statens totala utgifter för kultur Kultursamverkansmodellen Källa: Myndigheten för Kulturanalys, Kulturfakta 2014:2, s 35. Diagram 2 visar att kultursamverkansmodellen endast utgör en begränsad del av statens utgifter för kultur, procent. Förhållandet har varit lika år 2011, 2012 och Kultur i hela landet. En analys av kultursamverkansmodellen

17 Statliga kulturutgifter i regionalt perspektiv Följande elva poster fanns i kulturbudgeten 2013 att fördela regionalt: kulturområdesövergripande verksamhet, museer och utställningar, teater, dans och musik, kulturmiljö, arkiv, ersättning och bidrag till konstnärer, film, litteraturen, läsandet och språket, skapandes skola, bildkonst, arkitektur, form och design samt forskning. Området kulturområdesövergripande verksamhet utgörs av Kulturrådets förvaltningsanslag samt fyra andra anslag Kulturrådet disponerar. Ett är anslaget Bidrag till regional kulturverksamhet där merparten av medlen fördelats inom kulturverkansmodellen. tabell 1. Vissa regioners fördelning av de statliga kulturanslagens motsvarande bidrag och kostnader för respektive kulturområde i den statliga kulturbudgeten 2013, tusentals kronor Blekinge Östergötland Västra Götaland Kulturområdesövergripande verksamhet Museer och utställningar Teater, dans och musik Kulturmiljö Arkiv Ersättning och bidrag till konstnärerna Film Litteraturen, läsandet och språket Skapande skola Bildkonst, arkitektur, form och design Forskning Totalt Kulturområdesövergripande verksamhet 26,3% 42,4% 57,7% Källa: Kulturrådet 2014, s 27. Av tabellen framgår den regionala fördelningen av de statliga kulturanslagens bidrag och kostnader för respektive kulturområde i den statliga kultur - budgeten 2013 för tre regioner som här fungerar som illustrativa exempel. För Blekinge stod den kulturområdesövergripande verksamheten, där kultursamverkansmodellen ingår, för 26,3 procent av statens tilldelning av kulturanslagen till regionen. För Västra Götaland stod den kulturområdesövergripande verksamheten för mer än hälften av statens tilldelning av kultur - anslagen till regionen, nämligen 57,7 procent. Motsvarande siffra för Östergötland var 42,4 procent. 15

18 KAPITEL 3 Kultursamverkansmodellen Följande kapitel fokuserar enbart på kultursamverkansmodellen. Både intäkter och kostnader behandlas. Först redovisas utvecklingen av statliga och regionala årliga bidrag. Därefter visas kostnaderna. I kapitlet visas ekonomisk data i form av tabeller samt diagram. Syftet är att ge en helhetsbild av den finansiella utvecklingen. Därefter presenteras resultaten från intervjuer med regionala tjänstemän. Statlig och regional finansiering av Kultursamverkansmodellen Nedan visas statliga årliga bidrag för respektive region. Till skillnad från de regionala bidragen är de statliga bidragen möjliga att redovisa fram till år Kultur i hela landet. En analys av kultursamverkansmodellen

19 tabell 2. Årliga statliga bidrag Region Förändring % Förändring % Blekinge ,20 2,60 Dalarna ,00 3,40 Gotland ,70 2,10 Gävleborg ,40 1,90 Halland ,10 5,50 Jämtland ,40 2,80 Jönköping ,40 2,80 Kalmar ,70 2,10 Kronoberg ,30 2,70 Norrbotten ,30 7,60 Skåne ,00 3,40 Södermanland ,70 7,10 Uppsala ,30 1,80 Värmland ,60 6,00 Västerbotten ,30 3,80 Västernorrland ,30 2,70 Västmanland ,00 2,40 Västra Götaland ,60 2,10 Örebro ,40 3,80 Östergötland ,70 2,10 Totalt ,70 3,10 Källa: Kulturrådet. Under perioden har de statliga bidragen ökat med 4,7 procent, från tkr till tkr. I följande tabell visas de regionala årliga bidragen Not. 11. Siffrorna utgår från de belopp som var aktuella 1 januari 2015 och inkluderar ej de 15 miljoner som återfördes sommaren

20 Kultursamverkansmodellen tabell 3. Regionala årliga bidrag Region Förändring % Förändring % Blekinge ,10 2,20 Dalarna ,60 14,10 Gotland ,40 4,80 Gävleborg ,50 10,60 Halland ,50 6,90 Jämtland ,40 12,90 Jönköping ,70 68,80 Kalmar ,70 6,50 Kronoberg ,00 15,70 Norrbotten ,80 17,90 Skåne ,60 15,60 Södermanland ,60 13,50 Uppsala ,60 10,80 Värmland ,30 7,30 Västerbotten ,50 0,20 Västernorrland ,90 1,30 Västmanland ,10 15,90 Västra Götaland ,90 12,50 Örebro ,00 19,30 Östergötland ,90 11,40 Totalt ,70 8,50 Källa: Kulturrådet. Under perioden har de regionala bidragen ökat med 8,5 procent, från tkr till tkr. Siffrorna för 2014 är inte kvalitetssäkrade av Kulturrådet än och kan komma att förändras. Nivåerna på bidragen och utveckling av dem över tid visas i figuren nedan. 18 Kultur i hela landet. En analys av kultursamverkansmodellen

21 diagram 3. Utveckling av årliga statliga och regionala bidrag till verksamhet inom kultursamverkansmodellen, löpande priser 12 tkr Regionala årliga bidrag Statliga årliga bidrag Källa: Kulturrådet. Mellan åren har de statliga bidragen ökat från tkr till tkr vilket motsvarar 4,7 procent. Under samma tidsperiod har de regionala bidragen ökat från tkr till tkr vilket motsvarar 8,5 procent. För dessa år har regionerna tillfört ca 500 miljoner mer än staten till kultursamverkansmodellen. Den största procentuella ökningen av statliga bidrag har gått till Norrbotten: 9,3 procent. Den minsta procentuella ökningen av statliga bidrag har under tidsperioden gått till Uppsala: 3,3 procent. Den största procentuella ökningen av regionala bidrag har, oavsett tidsserie, skett i Jönköping: 68,8 procent. En förklaring till regionens kraftiga ökning är satsningen på kulturhuset Spira. Förutom statliga och regionala bidrag finns följande intäktsposter för regionerna som redovisats till Kulturrådet: övriga statliga bidrag, övriga regionala bidrag, årliga kommunala bidrag, övriga kommunala bidrag, verksamhetsintäkter, EU-medel, sponsring samt övriga intäkter. Den 19 december 2014 beslutade riksdagen om en icke aviserad nedskärning av anslaget till regional kulturverksamhet om 15 miljoner. I vårbudgeten som presenterades den 15 april höjdes anslaget till regionerna med 15 miljoner kronor samma summa som togs bort från det regionala kulturstödet föregående höst. Den 3 juli beslutade Kulturrådet om fördelning av tillförda medel på anslaget. Siffrorna i analysen utgår från de belopp som var aktuella 1 januari 2015 och inkluderar ej de 15 miljoner som återfördes sommaren Not. 12. Siffrorna utgår från de belopp som var aktuella 1 januari 2015 och inkluderar ej de 15 miljoner som återfördes sommaren

22 Kultursamverkansmodellen Kostnadsutveckling I detta stycke visas regionernas kostnader och kostnadsutveckling för kultursamverkansmodellen. Med kostnader menas de kostnadsposter som regionerna redovisar till Kulturrådet och som ingår i Kulturrådets årsredovisningar: personalkostnader, verksamhetskostnader, lokalkostnader och övriga kostnader. Kostnaderna summeras nedan. tabell 4. Kostnader för verksamhet inom kultursamverkansmodellen per region, tusentals kronor, löpande priser Förändring % Blekinge ,70 Dalarna ,30 Gotland ,50 Gävleborg ,50 Halland ,50 Jämtland ,80 Jönköping ,60 Kalmar ,00 Kronoberg ,30 Norrbotten ,40 Skåne ,60 Södermanland ,10 Uppsala ,30 Värmland ,80 Västerbotten ,10 Västernorrland ,70 Västmanland ,70 Västra Götaland ,60 Örebro ,50 Östergötland ,00 Totalt ,80 Källa: Kulturrådet. Tabellen visar utvecklingen av regionernas kostnader för kultursamverkansmodellen under tidsperioden Kostnaderna är inte kvalitetssäkrade av Kulturrådet för år 2014 och kan komma att förändras. Not. 13. Ramböll har inte haft tillgång till kostnader för Kultur i hela landet. En analys av kultursamverkansmodellen

23 Tabellen visar att de totala kostnaderna har ökat, från tkr år 2012 till tkr år Observera att kostnaderna har ökat i takt med att fler regioner gått med i kultursamverkansmodellen. Att ökningen motsvarar 22,8 procent är därför missvisande. För de regioner som varit med sedan 2012 har kostnaderna ökat med 7,5 procent. Tabellen visar att 16 av 20 regioner har haft ökade kostnader fram till av 20 regioner har haft minskade regionala kostnader. Men eftersom siffrorna för 2014 inte är kvalitetssäkrade kan detta resultat komma att förändras. Dessa regioner är Blekinge, Gotland, Jämtland och Värmland. Kostnaderna har ökat mest för Västerbotten: 23, 1 procent. Kostnaderna har minskat mest för Blekinge, med 17,7 procent. Västra Götaland som har den högsta kostnadsnivån på 1,5 mdkr. Blekinge har den lägsta kostnadsnivån på 57 mkr. Alla regioner förutom Västra Götaland och Skåne har kostnader på under 300 mkr. Den mest dramatiska kostnadsökningen har skett i Jönköping och beror på satsningar på kulturhuset Spira. tabell 5. Konsumentprisindex (KPI) ,43 314,2 314,06 313,49 Källa: SCB. Som tabellen visar har den allmänna prisnivån mätt i KPI ökat mellan 2011 och 2012 för att sedan minska 2013 och något mer till Det innebär att Sverige sedan 2012 haft deflation, det vill säga sjunkande priser. Under samma tidsperiod har regionernas kostnader för den kultursamverkansmodell som finansierar kulturen ökat. Kostnaderna har, med andra ord, inte följt samma utveckling som för resten av den svenska ekonomin. Eftersom kostnaderna för kultursamverkansmodellen i löpande priser har ökat, samtidigt som den allmänna prisnivån minskat, har regionerna haft en ökad nettokostnad. Ökade kostnader kan bero på flera faktorer. Exempelvis kan de drivas av verksamhetskostnader, exempelvis ökade löne- och hyreskostnader. De kan också vara drivna av en ökad ambitionsnivå där regionerna valt att själva satsa, investera och öka sitt kulturutbud. I studien har även regioner tillfrågats kring hur stor del av kostnadsökningarna mellan år som kan sägas vara ambitionsökningar respektive kostnader som täcker kostnadsökningar i befintliga verksamheter. Utifrån denna fråga har sedan varje region uppskattat hur stor andel av de totala kostnaderna som kan sägas vara uttryck för ambitionsökningar. Svaren på denna frågeställning redovisas i nedanstående diagram. 21

24 Kultursamverkansmodellen diagram 4. Regionernas uppskattning av ambitionsökning som andel av kostnadsökning Antal regioner Antal regioner Procent Sex regioner den enskilt största gruppen bedömer att deras kostnadsökningar helt avser kostnadsökningar inom befintlig verksamhet. Nio regioner uppskattar att deras kostnadsökningar till 50 procent eller mer drivs av ambitionsökningar. Två regioner anser att andelen ambitionsökning som en del av kostnadsökningarna är hela 90 procent. Vikten av regional kultur och synen på kultursamverkansmodellen I detta avsnitt redovisas för intervjuer med regionalt kulturansvariga kring synen på kultursamverkansmodellen, resultatet av dess finansiering och konsekvenser av det statliga respektive regionala åtagandet kring finansieringen. En regional kultur skapar ett bredare och jämnare utbud av kultur Enligt regionala tjänstemän och chefer inom kulturområdet som intervjuats inom ramen för studien finns det ett stort värde av en regional kultur och ett regionalt ansvar för kulturen. En av de positiva aspekter som identifieras är att detta påverkar utbudet av kultur för medborgarna. En regional kultur möjliggör ett bredare utbud och en regional spridning av kulturutbudet, en närmare kontaktyta med medborgarna och en kultur för alla, jämfört med då beslut fattas av den statliga nivån. En regional kultur blir en form av garant för en professionell konst och kultur i hela regionen. Detta, menar en av de intervjuade regionalt kulturansvariga är viktigt utifrån ett demokratiskt perspektiv. 22 Kultur i hela landet. En analys av kultursamverkansmodellen

25 Det är för att garantera att vi har professionell konst och kultur i vårt län. Grundförutsättningen för den regionala kulturen är att man har en demokratisk kulturtillgång i form av institutioner och organisationer de står för det demokratiska begreppet. Alla ska kunna ha tillgång till det. Det ska vara tillgängligt och spegla samhället. En av intervjupersonerna uttrycker det som att den regionala nivån bidrar till den lokala och tvärtom. Den regionala nivån bidrar till att jämna ut förutsättningarna för invånare i olika kommuner. En av intervjupersonerna beskriver: Vi har ett regionalt uppdrag och vi ska finnas i varje buske. Vi har ett uppdrag att finnas där medborgarna finns och vi ska finnas i småkommuner och i småorter. Kulturfrågorna har kommit högre upp på den politiska agendan Genom införandet av kultursamverkansmodellen har kulturfrågorna kommit högre upp på den politiska agendan i regionen enligt flertalet intervjuade kulturansvariga. En av intervjupersonerna beskriver hur kulturen idag diskuteras och att denna diskussion utgår från regionala utvecklingsstrategier och regionens behov. Genom en regional kulturpolitik kan kulturpolitiken i högre grad kopplas till de behov som finns i regionen och till de behov som regionens medborgare har. Regionala kulturpolitiker kan engagera sig mer genom den kännedom som de har kring regionen menar flera intervjupersoner. En av dessa berättar: Regionala kulturpolitiker vet mer om sin region och det skapar ett större engagemang. Politiken får en annan roll. Kulturfrågorna har stärkts. Flera av intervjupersonerna menar att för medborgarna innebär kulturen mötesplatser och medskapande. I detta sammanhang nämns scenkonsten som arbetar med att möta skolorna och där elever får vara med och spela i konserter vilket gör att unga möter professionella kulturskapare. En av intervjupersonerna beskriver hur kultur idag innebär betydligt mer av delaktighet än tidigare. Fler kulturaktiviteter genomförs i skolan och att detta är viktigt för barns och ungdomars utveckling. 23

26 Kultursamverkansmodellen Stabilitet och långsiktighet beskrivs vara en positiv aspekt av det regionala ansvaret. Genom kontinuerliga dialoger och årliga kommunbesök med bred representation, skapas en kontinuitet och en känsla för vad som är viktigt menar en av de intervjuade regionalt kulturansvariga. Kultursamverkansmodellen har inneburit ökad samverkan och dialog Liksom i tidigare studier visar intervjuerna inom ramen för studien att kultursamverkansmodellen på flera sätt är en uppskattad modell. Samverkan har ökat på en rad olika sätt i och med modellens införande. Nya kontaktytor har uppstått. Öppenhet och dialog nämns som positiva aspekter av flertalet intervjupersoner. Samverkan möjliggör för aktörer att gå i samma riktning. Framtagandet av kulturplanen är värdefullt enligt flera intervjupersoner. Aktiviteter har genomförts som inte hade genomförts utan kultursamverkansmodellen. Kunskapsnivån har höjts kring kulturpolitiken regionalt och lokalt och kunskapen har nått fler personer. Dialogen har förstärkts mellan regional nivå och kulturinstitutionerna och också kunskapen om kulturverksamheterna hos tjänstemännen. En tätare dialog mellan regional och lokal nivå identifieras av flertalet intervjupersoner som en positiv aspekt av kultursamverkansmodellen, något som i förlängningen skapar positiva effekter för medborgarna. Ytterligare en positiv aspekt med kultursamverkansmodellen är att samverkan mellan kommuner har förstärkts samt den interregionala samverkan. Flera exempel ges på kulturverksamhet som genomförts tack vare kultursamverkansmodellen. Ett av exemplen är Norrbottens län där bild- och formkonsten har främjats genom en permanentad länskonsthall, Havremagasinet i Boden. Verksamheten kunde bli mer än ett kortvarigt projekt tack vare modellen som finansieras av nationella, regionala och kommunala medel. I Norrbotten har även en satsning gjorts på nationella minoriteter, vilket finansierats av både nationella och regionala medel. Denna satsning är också en effekt av modellen. I Region Jönköpings län har större satsningar möjliggjorts inom bild och formområdet tack vare kultursamverkansmodellen och som ett resultat av förstärkt samarbete mellan regioner. Ett exempel utgör ansökan om att få arrangera Manifesta 2018, världens fjärde största konstbiennal. Ansökan gjordes i samarbete mellan Region Jönköpings län, Region Kronoberg och Regionförbundet Kalmar. Arrangörskapet gick till annan part men de tre regionerna har, som en direkt konsekvens av arbetet med ansökan, inlett ett mer omfattande och långsiktigt samarbete genom arbetet med New Småland, där regionerna med samtidskonstens hjälp synliggör och arbetar med viktiga frågor och företeelser som berör Småland lokalt och globalt. Satsningen hade inte genomförts om inte samarbetet hade initierats som en effekt av kultursamverkansmodellen. 24 Kultur i hela landet. En analys av kultursamverkansmodellen

27 Utvecklingen av den statliga finansieringen för kultursamverkansmodellen i kombinationen med stark statlig styrning skapar farhågor regionalt I intervjuerna framgår en samstämmig syn kring att en tydligt negativ aspekt med kultursamverkansmodellen handlar om statens finansiering av modellen. Det finns ett missnöje med att statens finansiering inte har räknats upp tillräckligt kopplat till kostnadsökningar. Det fanns en förväntan vid införandet om att modellen inte skulle innebära att staten minskade sitt engagemang. Regionerna har tagit en större del av finansieringsansvaret enligt intervjupersonerna. Detta ansvarstagande har successivt ökat. Regionerna anses ha finansierat utveckling (trots tillgång till statliga utvecklingsmedel) och det finns idag en obalans mellan statens och regionernas ansvar för finansiering. Staten anses ha skjutit över ett ansvar för finansieringen på regionerna. I intervjuer framkommer exempel på hur finansieringen har förändrats. En av intervjupersonerna berättar om hur kulturplanen har lett till att regionen, landstinget och kommunerna har satsat mer medel. Intervjupersonen menar att detta är en effekt av arbetet med kulturplanen och att politikerna nu har en strategi och tar ett ekonomiskt ansvar för den strategi som har beslutats. Intervjupersonen berättar om hur landstinget, när man höjde skatten, öronmärkte pengar för kulturen. I regioner med stora kommuner kan dessa i vissa fall finansiera större delar av kulturen än staten. Detta skapar en diskrepans enligt en av intervjupersonerna, eftersom staten i första hand förhåller sig till den regionala finansieringen. Andra regioner står inför en annan typ av problematik, där den kommunala finansieringen är låg och där den regionala nivån står för den stora delen av finansieringen. Kopplat till finansieringen framkommer i intervjuerna att staten för in nya områden i kultursamverkansmodellen vid sidan av gällande kulturplaner. Till detta har staten inte givit några nya medel utan har snarare öronmärkt medel för vissa områden såsom litteratur. En av intervjupersonerna beskriver: Staten har följt med dåligt vad gäller pris- och löneuppräkning. Man har fört in nya områden som modellen ska hantera, nu senast handlar det om litteratur. Men utan nya pengar. Det är inte bra. Det är irriterande. Avtalet om modellen är att man ska vara överens om kulturplanen och pengarna ska ges rena. Men nu börjar öronmärkning, uppmaningar om hur vi ska göra, vid sidan av kulturplanen. Det är ett direkt brott mot den förordningen som ligger i botten för modellen. 25

28 Kultursamverkansmodellen Idag går en stor del av medlen som omfattas av modellen till de större kulturinstitutionerna. Enligt flertalet intervjuade regionalt kulturansvariga gör detta att det är svårt att omfördela medel då institutionerna under en lång tid har byggt upp sina verksamheter och är betydelsefulla delar av den kultur ella infrastrukturen. Kultursamverkansmodellen riskerar bli konserverande I denna studie framkommer flera olika exempel på att kultursamverkansmodellen, med de förutsättningar den har idag, på olika sätt hindrar utveckling. Modellen kan bli konserverande enligt en av intervjupersonerna. Det är svårt att göra omprioriteringar av medel och utveckling hamnar utanför modellen vilket motverkar dess syfte. De utvecklingsmedel som finns måste sökas från Kulturrådet. Det finns en önskan om att utvecklingsmedel skulle finnas i samverkansmodellen. I en av regionerna står operan, museet och teatern för 95 procent av statsbidragen enligt en av intervjupersonerna. Modellen blir ojämlik, då andra aktörer hamnar i skuggan. Samtidigt ska dessa aktörer föra en dialog på samma villkor vilket blir svårt enligt samma person. I dialoger ingår aktörer som har helt olika ingångar, resurser och utgångspunkter enligt en av de intervjuade. Det skapas höga förväntningar i och med samverkan och modellen som sådan. Kulturen har genom framtagande av kulturplaner breddats och innefattar mer. Kulturen är idag ett tydligare medel för samhällsutveckling enligt en av de intervjuade. Detta kräver även att staten som förvaltar kulturmedel bidrar till denna utveckling enligt intervjupersonen. Det sätts igång spännande aktiviteter med utvecklingsmedlen från Kulturrådet men samtidigt försvåras långsiktighet då medlen är avgränsade i tid. En annan intervjuperson menar att för förändring och utveckling av kulturen i hela landet krävs extra resurser. Det tråkiga är att man inte sett vad som kan förändras och utvecklas i hela landet. För då krävs extra resurser. Synd att modellen genomfördes utan att det satsades en enda krona. Det kunde ha varit en signal från staten, att man tycker det är viktigt. 26 Kultur i hela landet. En analys av kultursamverkansmodellen

29 I intervjuer identifieras en brist på dynamik avseende den statliga finansieringen. Flera intervjupersoner menar att det finns en förväntning om att det ska vara en förhandling mellan region och stat kring prioriteringar men att det inte finns något förhandlingsutrymme. Andra intervjupersoner efterfrågar en stärkt samverkan mellan region och stat. Modellen medger för lite dynamik och det skulle behövas nya statliga medel för att gynna utveckling menar en av intervjupersonerna. En av intervjupersonerna berättar om svårigheten med omprioriteringar: Genom att vi inte fått några friska pengar så sitter det fast. Mycket av medlen går till lönekostnader och institutionerna får pengar. Vi har försökt göra omfördelning på marginalen, om än små prioriteringar, men det är svårt. Ökad statlig styrning samtidigt som regioner tar ett större ansvar riskerar att urholka modellen Ökad statlig styrning riskerar att urholka modellen. Det finns enligt intervjupersonerna en motsättning mellan ett ökat regionalt ansvarstagande i kultursamverkansmodellen samtidigt som den statliga styrningen anses vara på detaljnivå genom till exempel uppföljningar. Flera intervjupersoner menar att detta riskerar att undergräva tanken med kultursamverkansmodellen. En av intervjupersonerna menar att styrningen har eskalerat över tid. Flera intervjupersoner efterfrågar ett ökat regionalt inflytande över medlen. En av intervjupersonerna menar att det samtidigt som det sker ett ökat ansvarstagande regionalt så ökar detaljstyrningen nationellt, vilket är en motsättning. En annan av intervjupersonerna beskriver: Hela modellen och den regionala förankringen bygger på att regionala politiker ser värdet av att driva politik på egen hand och att ha inflytande. Och att koppla politiken till andra politikområden. Då får det inte bli för detaljstyrt. Staten behöver ge regionerna större mandat att styra och använda pengarna. Flera intervjuade kulturansvariga identifierar att kultursamverkansmodellen har medfört en ökad administration och uppföljning. Samtidigt har den regionala nivån inte erhållit ekonomisk kompensation för den ökade administrationen. Representanter för mindre regioner berättar om svårigheten och sårbarheten i att med en liten administration sköta detta. I intervjuerna framgår kritik mot statens sätt att hantera kultursamverkansmodellen och flera intervjupersoner använder begreppet förtroendeklyfta och risken är att modellen urholkas. En av intervjupersonerna menar att kultursamverkansmodellen innebär samarbete. Samtidigt finns en osäkerhet kring om staten vill samarbeta med regionerna och stötta regionala 27

30 Kultursamverkansmodellen initiativ. En annan av intervjupersonerna menar att staten har osynliggjort kultursamverkansmodellen på departementsnivå och att det är sällan som någon från högsta politiska nivå pratar om modellen. Samtidigt som kulturen har kommit högre upp på den regionala politiska agendan så finns det ingen strukturerad ingång för regionala företrädare att föra dialog med departementet enligt en intervjuperson 14 som beskriver: Politikerna fattar beslut om ekonomi men de har ingen motpart. Finansieringsutvecklingens påverkan på kulturutbudet Ett förändrat förhållande avseende finansiering mellan statlig och regional nivå får konsekvenser Ett antal olika konsekvenser identifieras i intervjuerna utifrån en förändring i ansvarstagande avseende finansiering. Flera intervjupersoner identifierar försämrad kvalitet i kulturutbudet som en konsekvens av ett förändrat ansvarstagande mellan statlig och regional nivå kring finansiering. Detta på grund av ekonomiska nerskärningar. Kulturinstitutionerna drar ner på utbudet av kultur då de redan är ekonomiskt pressade menar flera intervjupersoner. Om inte regionen kan gå in med mer medel så blir det ofta neddragningar i personal eftersom institutionerna är personalintensiva. Neddragningar i personal påverkar kvaliteten på kulturutbudet långsiktigt. En av intervjupersonerna berättar: Staten och vi kräver rätt mycket av våra organisationer. Men pengarna kommer inte till. Det innebär ju någonting så klart. Då börjar man plocka på personal och det blir en kvalitetsförsämring i det långa loppet. En annan av intervjupersonerna menar att kulturinstitutionerna redan har en svår situation och att regionen gått in med finansiering för att det inte ska bli så stora förändringar. Intervjupersonen berättar: Not. 14. Samtal har förts mellan nationell och regional politik. Det finns dock önskemål om mer kontinuitet i samtalen. 28 Kultur i hela landet. En analys av kultursamverkansmodellen

31 Får de inte en höjning måste de skära i personal eller verksamhetsmedel. Om det inte blir pålägg blir det neddragning. Varje verksamhet måste förhålla sig till den neddragningen. Men vi har regionalt gått in med extra medel. Utvecklingssatsningar riskerar att bli lidande Utvecklingssatsningar blir lidande när regional finansiering måste täcka upp för hela kostnadsökningen menar flertalet intervjupersoner. En av intervjupersonerna berättar om hur regionala anslag som var tänkta till utvecklingssatsningar istället fick användas för att kompensera kulturinstitutionerna för kostnadsökningar. Samma person menar att om staten hade följt kostnadsökningarna hade regionen kunnat satsa mer på utveckling som till exempel läsfrämjande, litteratur, kultur och hälsa osv. I längden kommer den regionala nivån inte att klara av att kompensera den statliga nivån. Flera intervjupersoner menar att en ytterligare möjlig påverkan som ett förändrat ansvarstagande kring finansiering kan skapa är att tillgången till kultur kan bli mer olika över landet. I en av de regioner där den regionala nivån ökat medelstilldelningen både avseende investeringar och driftspengar menar den intervjuade regionala kulturchefen att det ändå är viktigt att staten ökar den ekonomiska tilldelningen. Detta för att även behålla ett internationellt och nationellt fokus då regionerna enligt intervjupersonen inte kan abdikera från ett regionalt fokus. Ett förändrat ansvarstagande kring finansiering kan möjliggöra men framförallt omöjliggöra satsningar I studien har en fråga ställts om vad som möjliggörs av ett förändrat ansvarstagande i finansieringen. Det stora flertalet intervjupersoner menar att det är inget som möjliggörs av ett förändrat ansvarstagande kring finansiering mellan stat och region. Några intervjupersoner menar dock att ett förändrat ansvarstagande också möjliggör. En av de intervjuade regionala kulturansvariga pekar på att det möjliggör för gemensamma satsningar mellan kommuner och region. En annan av intervjupersonerna från en större region menar att ett förändrat ansvarstagande lockar fram regionala medel och kommunala medel. En av intervjupersonerna menar att när regionen går in med mer medel kan även regionen ställa högre motkrav på kommunerna för att de ska kunna ta del av regionala medel. En annan intervjuperson menar att aspekt- 29