Ny resursfördelningsmodell för BKU-förvaltningens grundskolor, förskolor och Ådalsskolan

Transkript

1 Ny resursfördelningsmodell för BKU-förvaltningens grundskolor, förskolor och Ådalsskolan Barn-, kultur- och utbildningsförvaltningen har under flertalet år dragits med stora underskott inom de olika skolverksamheterna. Inför budgetåret 2011 infördes en resursfördelningsmodell med elevpeng, som har använts sedan dess för tilldelning av budgetmedel såväl till förvaltningens egna skolverksamheter som vid köp av skolplatser från fristående huvudmän. Trots ny modell har det varit svårt att använda budgeten på ett nytt sätt bland skolledarna. Det är viktigare idag med pengar än med koefficienter och varje skolledare blir nu ett resultatansvar. Vad får huvudmannen för sina pengar? Vilket meritvärde, måluppfyllelse och personlig utveckling når våra elever? Hur går det för organisationen, dvs skolan, med våra elever och med personalen vad gäller meritvärden, kunskapsnivåer, utveckling, kompetensutveckling, att varje individ har rätt att nå målen, att skolan tar hand om och ser alla elever etc? Under 2014 identifierades ett antal strukturella problem och ett nytt fokus föreslogs nämnden. Detta nya fokus startar med budgeten och slutar med att eleven står i fokus i alla sammanhang och att den resurs vi har tar hand om alla. I och med budgetåret 2015 införs en ny modell för fördelning av budgetmedel inom verksamheterna grundskola, förskola, förskoleklass, fritidshem samt gymnasieverksamheten vid Ådalsskolan. Verksamheten vid Räddningsgymnasiet omfattas inte av modellen, och inte heller biblioteks-, kultur- och särskoleverksamheterna. 1 Beräkning av elevpeng grundbelopp 1.1 Grundskola, förskola, förskoleklass, fritidshem Ur offentlig statistik hämtas uppgifter om kostnad per elev för de olika verksamheterna i den kommungrupp där Kramfors ingår, enligt den indelning som görs av Sveriges Kommuner och Landsting 1. Uppgiften rör det läsår som avslutas året före budgetåret. Målsättningen är att ligga så nära kommungruppens kostnadsnivå som möjligt. Sådana poster som försvårar jämförelsen mot andra kommuner tas bort vid beräkningen 2, liksom även måltids- och lokalkostnader, genom att dessa kan anses mer eller mindre opåverkbara för den enskilde enhetschefen. Likaså kostnaderna för skolskjuts är exkluderade. För varje verksamhet framräknas därefter en peng per barn eller elev. Om t ex förskoleverksamheten i Kramfors kommun kostar 5 procent mer än vad den gör i kommungruppen så räknas pengen per elev ner i motsvarande grad. Genom att uppgiften avseende kommungruppen är ett 1 Kramfors kommun ingår i gruppen kommuner i glesbefolkad region tillsammans med kommunerna Eda, Sunne, Mora, Söderhamn, Bollnäs, Hudiksvall, Härnösand, Lycksele, Arvidsjaur, Kalix, Älvsbyn, Piteå, Boden, Haparanda och Kiruna. 2 Det kan till exempel röra sig om att Högakustenskolan får extra budgetmedel för att driva simhallen eller att vissa förskolor har egen personal i köken, istället för att de bemannas av kostavdelningens personal, och får extra budgetmedel för det.

2 år gammal räknas den upp för att anpassas till lönenivåerna året före budgetåret. Den andel av pengen som avser löner räknas därför upp med lika mycket som årets löneökningar. Däremot kompensation för höjda löner under budgetåret tilldelas ur kommunens lönereserv när dessa löner är fastställda. För de barn som vistas inom förskolan maximalt 15 timmar per vecka erhåller förskolan en elevpeng som uppgår till 75 procent av elevpengen för övriga barn. Inom fritidshemmens verksamhet uppgår elevpengen för de äldre barnen (årskurserna 4-6) 30 procent av elevpengen för de yngre barnen. Anledningen till att kostnaderna för lokaler och måltider tas bort innan beloppsjusteringen görs, är för att underlätta för enhetscheferna att närma sig kommungruppens kostnadsnivå. Men samtidigt kan vi inte räkna med att nå ända fram så länge dessa kostnader exkluderas, eftersom Kramfors kommun har förhållandevis höga måltids- och lokalkostnader. Viktigt att notera är att den nya elevpengen inte utgår från någon fastställd lärartilldelning per elev, vilket den förra pengmodellen gjorde. Däremot är pengen anpassad till hur timplanen varierar mellan grundskolans årskurser, vilket gör att pengen för årskurs 4-6 är högre än den för årskurs 1-3 men lägre än den för årskurs 7-9. Dock blir skillnaden mellan årskurs 4-6 och 7-9 mindre när man utgår från timplanen, jämfört med i den gamla koefficientmodellen. Varje skolenhet budgeterar med en intäkt avseende måltids- och lokalkostnader som motsvarar de beräknade kostnaderna vid respektive enhet. Detta görs för att komma så nära de faktiska kostnaderna som möjligt, vid varje enhet. 1.2 Gymnasieverksamheten vid Ådalsskolan I likhet med grundskolan med flera verksamheter så hämtas även för gymnasieskolan uppgifter om kostnader i andra kommuner. Här är det dock inte kommungruppen enligt SKLs definition som är utgångspunkten, utan istället är det riksprislistan 3 för respektive gymnasieprogram. Målsättningen är att ligga så nära riksprislistan som möjligt. För att underlätta övergången till riksprislistans kostnadsnivå exkluderas måltids- och lokalkostnader ur beräkningen. Dessa poster budgeteras sedan som en intäkt som motsvaras av de beräknade kostnaderna vid skolan. Då kostnader för körkortsutbildning, idrottsprofiler, skolskjutsar, inackorderingstillägg och interkommunal ersättning inte ingår i beräkningen av elevpengsbeloppen som ligger till grund för riksprislistan budgeteras dessa som en intäkt som motsvarar respektive kostnad. Likaså kostnader för elevhälsa, ledning och bibliotek exkluderas ur beräkningen då dessa verksamheter budgeteras under andra ansvar inom förvaltningen. Elevpengsbeloppen till gymnasieverksamheten vid Ådalsskolan justeras med det administrationspåslag och den momskompensation som de fristående huvudmännen har rätt till enligt lag. Vad gäller administrationskostnaden vid skolan budgeteras dessa kostnader och motsvarande intäkter på samma vis som för måltider och lokaler. 3 Skolverket beslutar om bidrag till fristående gymnasieskolor. Inför varje kalenderår redovisas bidragens storlek i den så kallade riksprislistan.

3 Anpassningen av gymnasiets kostnadsnivå ner till riksprislistans nivå kommer sannolikt att ta längre tid än ett år. 1.3 Pedagogisk omsorg 2015 års elevpeng för pedagogisk omsorg i enskild regi beräknas som ett genomsnitt av vad kommunerna i kommungruppen betalar för motsvarande verksamhet i enskild regi under 2014, uppräknat med ett års löneökningar. För den kommunalt bedrivna pedagogiska omsorgen justeras beloppet med hänsyn till det administrationspåslag och den momskompensation som lagen säger att de fristående huvudmännen ska ha. Anledningen till att utgångspunkten här är beloppet till fristående huvudmän är att den pedagogiska omsorg som bedrivs i kommunal regi i Kramfors har varit krympande under flera år och är av mycket liten omfattning för närvarande. Därför känns det mer naturligt att utgå från verksamhet i enskild regi vid jämförelsen med kommungruppen. 2 Intäktsfinansierad budget Tidigare har enhetscheferna fått en budgetram som har baserats på en framräknad elevpeng multiplicerad med ett beräknat antal elever. För att tydliggöra budgetansvaret inom skolverksamheterna införs nu istället en modell med intäktsfinansiering. Detta innebär att cheferna inte längre tilldelas en budgetram, utan när de lägger sin budget så beräknar de både intäkter (i form av elevpeng) och kostnader. När det inte finns någon differens mellan intäkter och kostnader är budgeten i balans. För att hjälpa cheferna att beräkna årets intäkter kommer den mall där budgeten läggs att ha ett beräknat elevantal ifyllt, baserat på tillgänglig elevstatistik. För förskolans del baseras uppgiften på hur många inskrivna barn respektive förskola har haft tidigare. Den budgetansvarige kan därefter justera elevantalet upp eller ner beroende på vad man tror om elevutvecklingen. Enhetscheferna ska vid varje nytt tertial rekvirera elevpeng från förvaltningen. Detta görs på en elektronisk blankett där aktuellt elevantal i respektive verksamhet och gymnasieprogram för den aktuella perioden anges. En förteckning över de elever som avses tas fram ur elevregistret och bifogas rekvisitionen. Här ska även elevernas hemkommun anges. Detta syftar till att skapa en bättre rutin för att tidigt uppmärksamma de elever som finns i klasserna och som har annan hemkommun än Kramfors. Kostnaden för asylsökande elever finansieras via ersättning från Migrationsverket, liksom även kostnaden för elever som har fått uppehållstillstånd men som inte har kommunplacerats. Detta gör att skolan inte får någon elevpeng för dessa elever. 3 Socioekonomiska hänsyn i resursfördelningen Den nya elevpengsmodellen för grundskola, fritidshem, förskola och förskoleklass väger även in socioekonomiska faktorer, vilket har sin grund i att elevers olika socioekonomiska bakgrund kan anses spegla deras olika behov av stöd och stimulans i skolan. Däremot för verksamheterna gymnasieskola och pedagogisk omsorg tas ingen hänsyn till dessa faktorer. Den modell för dessa hänsyn som beskrivs här har delvis hämtats ur skriften Socioekonomisk resursfördelning till skolor som Sveriges Kommuner och Landsting publicerade i juni 2014.

4 3.1 Grundskola Ett belopp som motsvarar vad som tidigare år har utdelats till enhetscheferna avseende särskilt stöd, specialpedagoger, svenska som andraspråk samt modersmålsundervisning fördelas numera enligt en modell där hänsyn tas till så kallade socioekonomiska faktorer. Från Skolverkets databas SIRIS tas information fram per skola om andel pojkar vid varje skola andel elever med utländsk bakgrund 4 andel elever där minst en förälder har eftergymnasial utbildning Den faktor som visat sig ha starkast samband med om eleven uppnår målen är föräldrarnas utbildningsnivå. Även könsfördelningen i skolorna har visat sig ha stor betydelse. Även om många pojkar är högpresterande så är det fler pojkar än flickor som inte uppnår betygsmålen. Dessutom är det vanligare att pojkar signalerar att skolan inte fungerar bra med ett utåtagerande beteende. Därför kan könsfördelningen vara viktig att ha med vid resursfördelningen. Att ta med faktorn kön innebär inte att resurserna fördelas just till pojkarna, utan bara att skolor med en större andel pojkar får mer resurser. Utöver de bakgrundsfaktorer som nämnts ovan finns det även möjlighet att köpa uppgifter från Statistiska Centralbyrån om t ex föräldrarnas inkomstnivå, familjesammansättningen och förekomsten av försörjningsstöd i familjerna. Men till att börja med väljer BKU-förvaltningen att utnyttja den kostnadsfria statistik som finns att tillgå. Ett belopp som motsvarar det som under 2014 har budgeterats för särskilt stöd och specialpedagoger fördelas från och med 2015 så att en poängsättning av varje skola görs utifrån elevernas könsfördelning och föräldrarnas utbildningsbakgrund, där pojkar ges högre poäng än flickor och elever där föräldrarna har lägre utbildning också ger högre poäng än elever där föräldrarna har högre utbildning. På detta sätt får vi fram ett index per skola som multipliceras med 2015 års beräknade elevantal, vilket ger tilldelningen per skola. På motsvarande sätt fördelas ett belopp som motsvarar det som under 2014 har budgeterats för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk men här är det istället migrationsbakgrunden som utgör fördelningsgrunden. Elever med utländsk bakgrund ges högre poäng än elever med svensk bakgrund. Innan dessa medel fördelas kommer en viss del att behållas hos förvaltningsledningen för att kunna delas ut i form av tilläggsbelopp när behov uppstår som inte fångas upp av socioekonomiska faktorer. Det kan t ex röra sig om elever med behov av extra stöd av medicinska orsaker. 4 Med utländsk bakgrund menas dels personer som är födda utomlands, dels personer som är födda i Sverige och vars båda föräldrar är födda utomlands. Det innebär att om man är född i Sverige och har en förälder som är född utomlands definieras man inte som att man har utländsk bakgrund.

5 3.2 Förskola och fritidshem Den största delen av den totala budgeten för förskola och fritidshem delas ut till enheterna i form av en elevpeng som är lika stor för alla elever inom samma typ av verksamhet. Återstående del fördelas enlig socioekonomiska utgångspunkter, lika som inom grundskolan. Här är det utbildnings- och migrationsbakgrunden som vägs in. Då det saknas officiell statistik per förskola så används istället uppgifterna per skola som utgångspunkt. Det innebär att de förhållanden som råder för grundskolan beträffande dessa faktorer antas gälla även för de förskolor som ligger i samma område. Faktorn kön ingår inte i beräkningsgrunden för förskola eller fritidshem. 4 Elevpeng till friskolor Elevpengen till friskolor beräknas på samma sätt som har beskrivits ovan men med tillägg för den momskompensation och det administrationspåslag som lagen föreskriver. De fristående skolor och förskolor som är belägna inom Kramfors kommun tilldelas socioekonomisk peng enligt ovan på precis samma sätt som de skolor och förskolor i kommunen som har kommunal huvudman. Däremot friskolor belägna i andra kommuner kommer att få ett tillägg som baseras på genomsnittet för hela Kramfors kommun. 5 Tilläggsbelopp Såväl kommunala skolor som friskolor kan ansöka hos BKU-förvaltningen om tilläggsbelopp för elever med omfattande behov av särskilt stöd. Detta belopp ska avse ersättning för extraordinära stödåtgärder kopplade till enskilda elever och det ska inte har koppling till den vanliga undervisningen. Efter ansökan görs en prövning av varje enskilt ärende. 6 Modellens fördelar Den elevpengsmodell som har använts under budgetåren har sin utgångspunkt i den koefficientstyrda resurstilldelningen, dvs att varje elev ska generera en viss mängd lärarresurs. Denna form av resurstilldelning fungerar bra vid en första grov fördelning av tillgängliga budgetmedel och tanken från förvaltningens sida har hela tiden varit att enhetscheferna skulle fördela sin budget utan hänsyn till denna koefficientmodell. Det har dock under åren visat sig att enhetscheferna många gånger har låtit sig styras av detta system även vid fördelning av budgetmedel på detaljnivå. I den nya modellen finns däremot ingen sådan koefficient. Förhoppningen är att den nya modellen med intäktsbudgetering ska ge enhetscheferna en helhetssyn på sin verksamhet. När budgeten inte håller så kommer vi också lättare att kunna härleda vad som är orsaken, t ex om man har budgeterat med ett för högt elevantal. Den framtagna modellen för socioekonomiska hänsyn i elevpengen bör kunna ses som objektiv genom att den inte kräver några subjektiva avvägningar eller bedömningar liksom även att skolorna inte kan påverka dessa data. Inte heller behöver skolorna anpassa sig för att ta del av de socioekonomiska resurserna.

6 7 Modellens begränsningar Ett problem med den valda modellen för socioekonomiska hänsyn är att uppgifterna baseras på hur situationen såg ut vid skolorna två år innan budgetåret. Elevsammansättningen kan ha förändrats under den tiden på ett sådant sätt att t ex faktorerna andel pojkar och andel elever med utländsk bakgrund kan ha förändrats under tiden. Dessutom finns det många faktorer som inte fångas upp av de valda variablerna, som kan motivera en anpassad resurstilldelning. Till exempel kan även barn från resursstarka familjer ha ADHD, dyslexi och andra svårigheter som gör att de har behov av extra stöd. 8 Uppföljning av modellen Efter att den nya resursfördelningsmodellen har varit i drift en tid behöver den utvärderas. Ett antal budgetansvariga kommer att intervjuas om vad de tycker om modellen efter att den har varit i bruk en tid. Frågor som då kommer att tas upp gäller bland annat hur det har fungerat att arbeta med en intäktsfinansierad budget istället för en budgetram och om det fortfarande upplevs lika svårt som tidigare att prognosticera den ekonomiska avvikelsen vid årets slut. Likaså kommer en uppföljning att göras om förfarandet med att rekvirera intäkter fungerar på ett tillfredsställande sätt. Sannolikt kommer vissa justeringar att behöva göras under det första året den nya rutinen är i drift och blir det aktuellt med mer genomgripande förändringar torde dessa komma att genomföras inför budgetåret Vad gäller de socioekonomiska faktorerna behöver för det första en utvärdering göras som visar om de valda faktorerna ser ut att vara de rätta, dvs om dessa verkar vara de faktorer som har störst påverkan på elevernas förutsättningar att uppnå målen. För det andra behöver en bedömning göras om den valda viktningen av de ingående faktorerna verkar rimlig. För det tredje behöver förvaltningen ta ställning till hur stor andel av den totala budgeten som rimligen ska fördelas utifrån socioekonomiska hänsyn. För det fjärde behöver graden av omfördelning mellan skolorna ses över. Samma mängd pengar kan med andra ord omfördelas på olika sätt beroende på hur modellen konstrueras. En socioekonomisk ersättning kan bidra till ökad måluppfyllelse och likvärdighet men det är ingen garanti. Det är skolornas förmåga att använda de tilldelade medlen som avgör resultatet. Elevernas resultat dvs betyg och resultat på de nationella proven vid respektive skola kommer därför att jämföras med hur det såg ut innan modellen togs i bruk.