Ansvar för dagvattenavledning inom andra områden än bostadsområden

Transkript

1 Uppsala den 8 juni 2015 Ansvar för dagvattenavledning inom andra områden än bostadsområden Bilaga till expertfråga om dagvatten: Dagvattenguiden.se. Jonas Christensen Ekolagen Miljöjuridik AB Frågeställningarna Följande frågeställningar kommer att diskuteras i denna text: När infaller det kommunala ansvaret för att avleda dagvatten, och finns det några kvalitativa eller kvantitativa begräsningar i denna skadlighet? Inledande kommentarer Jag vill betona att detta ska ses som ett försök att tolka lagtexten. Min slutsats är egentligen att juridiken är mycket oklar på denna fråga, och så vitt jag vet finns inga vägledande avgöranden. Som jag har förstått det av samtal jag haft med några VA-handläggare av rang, är att frågan om ansvar för dagvattenavledning inom industriområden eller områden med köpcentra, är att både kommunen (VA-huvudmannen) och fastighetsägarna anser det vara en bra och praktisk lösning att kommunen tar ansvaret för dagvattnet. Det är alltså sällan det finns anledning till konflikt, som leder till att frågan prövas rent rättsligt. Man löser det praktiskt genom att kommunen tar ansvar för avledning och fastighetsägarna betalar fakturan. Men är detta en skyldighet för VA-huvudmannen enligt 6 LAV? Ni som har synpunkter / kunskap om hur detta bör tolkas, hör av er: Jonas@ekolagen.se Allmänt När det gäller skyldigheten att avleda dag- och dränvatten är LAV betydligt mer diffus och oklar i sin reglering än vad som gäller för spillvatten och dricksvatten, och inte heller motiven ger tillräckligt bra och tydlig vägledning. Detsamma gäller den litteratur som finns. Det som skrivs här får därför ses som ett försök att tolka rättskällorna. Som jag ser det måste lagstiftningen tolkas i två steg, dels frågan om inom vilka typer av bebyggelseområden som huvudmannen har ansvaret för avledning av dagvatten. Finns det anledning att skilja mellan områden för t.ex. bostäder, handel respektive industri? Ekolagen Miljöjuridik AB Juris dr Jonas Christensen Östra Ågatan 53, 5 tr., Uppsala Telefon: e-post: jonas@ekolagen.se Skype: christensen.jonas Org. Nr Styrelsens säte: Uppsala

2 Dels handlar det om huruvida det för dag- och dränvatten finns någon kvalitativ eller kvantitativ begränsning på det vatten som huvudmannen är skyldig att ta emot. För spillvatten gäller ju som bekant endast ansvar för hushållsspillvatten, och spillvatten av motsvarande karaktär. Detta gäller både avseende mängd och kvalitet. Syftet med vattentjänstlagen Syftet med vattentjänstlagen framgår av dess 1 : Bestämmelserna i denna lag syftar till att säkerställa att vattenförsörjning och avlopp ordnas i ett större sammanhang, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Något som tyder på att lagstiftningen endast skulle vara begränsad till bostäder eller bostadsområden finns inte i denna bestämmelse, men i lagens 2 där begreppet va-anläggning definieras sägs att en sådan anläggning är: en anläggning som har till ändamål att tillgodose behov av vattentjänster för bostadshus eller annan bebyggelse, Att LAV reglerar vattentjänsterna för bostäder är ju klart, men vad avses med annan bebyggelse? Inte heller detta begrepp definieras i vattentjänstlagen. I propositionen till LAV redogör man dock för den betydelse som detta begrepp hade i den föregående VA-lagen: 1 Vattentjänsterna är bebyggelseanknutna Av förarbetena framgår att lagen framför allt skall tillgodose de krav som med stöd av hälsoskyddslagstiftningen kan ställas för bostäder och hushåll. Till bebyggelsen i det här sammanhanget räknas inte bara byggnader och liknande anordningar utan också sådan tomtmark och gator och andra allmänna platser som finns i bebyggelseområdet. Enligt praxis kan vattentjänsterna tillgodose såväl vanliga hushållsändamål som de särskilda näringar som bedrivs inom bebyggelsen, t.ex. affärsverksamhet, industri, hantverk och boskapsskötsel. 2 Skulle samma resonemang gälla även LAV, tyder formuleringen möjligen närmast på att LAV ger rättighet till vattentjänsterna inte endast för bostadsfastigheter utan även för affärsfastigheter, industrifastigheter, hantverksfastigheter och till och med boskapsskötseln under förutsättning att dessa bedrivs inom det som kallas bebyggelseområdet. Samlad bebyggelse För dagvattentjänsterna krävs också att det ska avse ett område med samlad bebyggelse. I 2 LAV definieras avlopp som bortledande av dagvatten och dränvatten från ett område med samlad bebyggelse, etc.. Eftersom det inte finns någon legaldefinition av samlad bebyggelse, måste man gå till motiven. 1 Prop. 2005/06:78 s Prop. s

3 Utredningen bakom LAV hade föreslagit att avloppsbegreppet skulle ges följande definition: Med avlopp avses bortledande av spillvatten och vatten som använts för kylning samt dagvatten och dränvatten från ett tätbebyggt område eller från en begravningsplats. 3 (Understrykningar gjorda här) I propositionen ändrades tätort till ett område med samlad bebyggelse på grund av att tätortsbegreppet, som tidigare funnits inom plan- och bygglagstiftningen, inte längre användes. 4 Det ansågs därför olämpligt. Trots att lagstiftaren valde bort uttrycket tätbebyggelse, kan innebörden av det ändå möjligen ge en fingervisning om för vilka typer av områden som utredningen ansåg att det kommunala ansvaret skulle omfatta. Tätort fanns tidigare definierat i gamla byggnadslagen: 5 Med tätbebyggelse förstås i denna lag sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör eller kan väntas nödvändiggöra särskilda anordningar för tillgodseende av gemensamma behov etc. I litteraturen kommenteras denna bestämmelse: 6 Definitionen av tätbebyggelse som sålunda givits torde kunna tillämpas både på bostadsbebyggelse och bebyggelse för industriändamål. I båda fallen är det sålunda behovet av särskilda gemensamma anläggningar som blir avgörande. Det begrepp (tätbebyggelse) som utredningen hade valt var i vart fall inte begränsat till bostadsområden, 7 och ändringen i propositionen till samlade bebyggelse verkar inte vara orsakad av att man ville ha en mer begränsad innebörd. Vad som nu menas med samlad bebyggelse är dock fortfarande oklart, trots att man i motiven till LAV anser att det är tillräckligt klart: 8 Liksom termen tätbebyggelse är formuleringen område med samlad bebyggelse vagt i jämförelse med detaljplanekriteriet, men det måste ändå anses tillräckligt precist för att kunna användas i det här sammanhanget. Uttrycket medger dessutom en flexibel tillämpning som ökar möjligheterna att fånga in de vattentjänster som bör omfattas av lagens reglering. Utbyggnadsskyldighet bör alltså gälla om det i ett område med en samlad bebyggelse finns ett faktiskt behov av en samlad lösning av dag- och dränvattenfrågorna, dvs. när avvattningen av bebyggelseområdet med hänsyn till VA-lagstiftningens skyddsintressen behöver lösas i ett större sammanhang. (understrykning här) 3 SOU 2004:64 s Prop. 2005/06:78 s byggnadslagen (SFS 1947 nr 385, omtryckt genom 1972 nr 775). 6 Byggnadslagstiftningen av A. Bexelius, A. Nordenstam, N. Aurén. Byggnadslagstiftningen. Kungliga tekniska högskolan. P. A. Norstedts & söners förlag, Stockholm Begreppet sammanhållen bebyggelse definieras i 1 kap. 4 PBL: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark. Inte heller det ger någon vägledning. 8 Prop. 2005/06:78 s

4 Med LAV:s skyddsintressen syftas på miljö- eller hälsoskäl (6 LAV). Så vitt kan utläsas av detta begränsar varken författningstext eller motiv uttrycket samlad bebyggelse till att endast omfatta bostadsbebyggelse. Det går inte heller att hävda att det endast uppstår avledningsbehov inom bostadsområden. Den rättspraxis som finns om samlad bebyggelse verkar snarast undersöka hur många fastigheter det är som har ett behov, inte vilken typ av fastigheter det rör sig om. Denna fråga diskuteras även i utredningen SOU 2014:35 I vått och torrt (s ). Man skriver där: Det kan i detta sammanhang även uppmärksammas att PBL använder uttrycket sammanhållen bebyggelse och inte som vattentjänstlagen samlad bebyggelse. I 1 kap. 4 PBL definieras bebyggelse som en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader. Med en samling avses, enligt förarbetena, minst tre byggnader. 9 Bestämmelsen i 1 kap. 4 PBL innehåller även en definition av sammanhållen bebyggelse varmed avses bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark. Uttrycket samlad bebyggelse förekom tidigare i 8 kap. ÄPBL om krav på bygglov m.m. men ersattes genom införandet av motsvarande bestämmelser i 9 kap. PBL av sammanhållen bebyggelse i syfte att uppnå en enhetlig begreppsbildning. För att denna förenkling inte skulle leda till ändringar i sak, förenades dock uttrycket sammanhållen bebyggelse i 9 kap. 6 8 PBL med ett krav på behov med hänsyn till omfattningen av byggnadsverk i bebyggelsen. 10 Av kommentaren till 9 kap. 6 PBL framgår att det kan råda delade meningar om vad som är sammanhållen bebyggelse eller inte. 11 Av förarbetena till ÄPBL framgår att samlad bebyggelse av Bostadsutskottet definierades som bebyggelsegrupper om hus, om de bebyggda tomterna gränsar till varandra eller åtskiljs endast av väg, parkmark eller liknande. Med hus avsågs inte bara bostadshus utan också andra byggnader som inte utgör komplementbyggnader till bostadshus, t.ex. butiker och industribyggnader. 12 Huruvida uttrycket sammanhållen bebyggelse innebär någon skillnad i detta avseende framgår, såvitt utredningen kunnat finna, inte av förarbetena till PBL. Kommentaren till 8 kap. 4 b ÄPBL respektive kommentaren till motsvarigheten i 9 kap. 6 PBL förefaller likställa samlad bebyggelse med sammanhållen bebyggelse. 13 Utredningen verkar alltså luta mot att det kan finnas ett kommunalt ansvar för dagvatten även inom industri- och handelsområden där det inte finns bostäder. 9 Prop. 2009/10:170 del 1 s Prop. 2009/10:170 del 1 s. 151 f. 11 Didón m.fl., Plan- och bygglagen (1 juli 2013, Zeteo), kommentaren till 9 kap BoU 1986/87:1 s. 99 och BoU 1986/87:8 s Didón m.fl., Tidigare Plan- och bygglag (1 oktober 2010, Zeteo), kommentaren till 8 kap. 4 b jämfört med Didón m.fl., Plan- och bygglagen (1 juli 2013, Zeteo), kommentaren till 9 kap. 6. 4

5 Slutsatser Å ena sidan kan konstateras att varken lagstiftning eller motiv klart ut säger inom vilka områden det ska föreligga en skyldighet för VA-huvudmannen att avleda dagvatten. Man kan också peka på att lagens målsättningsbestämmelse inte gör några avgränsningar i detta hänseende. Men å andra sidan, och mot bakgrund av vad som anförts ovan, så kan man i vart fall hävda att skyldigheten att bygga ut dagvattenavledning kan triggas igång om det finns bostäder som har ett sådant behov. Om det inom sådana områden också finns tomtmark, gator, andra allmänna platser samt industri- och handelsfastigheter som har behov av VA-tjänsterna så ska den kommunala skyldigheten omfatta även dessa områden. När det gäller ansvaret för dagvatten från vägar, brukar man ju säga att en väg i sig inte kan skapa en skyldighet för kommunen men om det passerar en väg genom detta område så omfattas dagvatten från vägen av kommunens skyldighet. Givet det förslag till lösning som ges i denna korta text, så skulle samma princip då omfatta även dagvatten. Hur man ska se på nutida större köpcentra, eller områden med industri utan koppling till bostäder är än mer oklart. Det verkar som att lagstiftaren över huvud taget inte funderat över den typen av markanvändning, men utifrån de slutsatser som dras i SOU 2014:35 så skulle det kommunala ansvaret för dagvatten enligt 6 LAV även gälla inom sådana bebyggda områden som inte består av bostäder. Hur som helst kan vi konstatera att frågan är mycket otydligt reglerat. Kvalitativa och kvantitativa begränsningar När det så kommer till vilka kvalitativa och kvantitativa krav som eventuellt kan ställas på det dagvatten som levereras till det allmänna dagvattennätet, så beskriver man i propositionen hur den befintliga VA-lagen (alltså föregångaren till LAV) skulle tolkas i detta hänseende: 14 VA-lagen preciserar inte standarden på de vattentjänster som den allmänna anläggningen skall tillhandahålla. Av förarbetena framgår att lagen framför allt skall tillgodose de krav som med stöd av hälsoskyddslagstiftningen kan ställas för bostäder och hushåll. Här skriver man alltså att syftet med lagstiftningen framförallt var att tillgodose de behov som föreligger för bostäder och hushåll. I fråga om vattenförsörjning och spillvattenavlopp har detta lett fram till ståndpunkten att huvudmannen för en allmän VA-anläggning inte utan särskilt åtagande är skyldig att tillhandahålla vattentjänster av dessa slag med annan kvalitet och kvantitet än vad som normalt behövs för hushållsändamål. Det är den standarden som användarna kan kräva. 14 Citaten nedan kommer från s. 43 propositionen. 5

6 Detta avsnitt handlar endast om vattenförsörjning och spillvattenavledning, men sedan kommer man med ett tillrättaläggande: Detta betyder inte att rätten till vattentjänsterna skulle vara mindre för exempelvis industrifastigheter inom VA-anläggningens verksamhetsområde än för bostadsfastigheter, utan bara att de förra i princip inte kan ställa större krav på VA-tjänsterna än de senare. Innebörden av detta är att om det föreligger ett ansvar för huvudmannen att förse även annan form av bebyggelse än bostadsbebyggelse med vattentjänster, så ska gälla samma kvalitativa och kvantitativa restriktioner som för hushållsspillvatten respektive dricksvatten. Därefter kommer ett förtydligande vad gäller dag-, och dränvatten: Någon motsvarande kvalitativ eller kvantitativ begränsning av huvudmannens tjänster har däremot inte ställts upp för omhändertagandet av dag- och dränvatten och kylvatten. Det citerade avsnittet är skrivet i ett sammanhang där man återger hur den tidigare lagen kommit att tillämpas. När det gäller hur vattentjänstlagen ska tolkas i detta hänseende finns det emellertid inga ytterligare vägledande kommentarer, varför man kan anta att rättsläget förutsattes bli oförändrat med den nya lagen. När det gäller den kvalitativa begränsningen så tyder ju uttalandet på att det inte föreligger någon avgränsning när det gäller vilket dagvatten huvudmannen har ansvar för. Men är det verkligen avsett att VA-huvudmannen ska ta emot hur smutsigt dagvatten som helst, och var går gränsen i så fall mellan industrispillvatten och smutsigt dagvatten? Jag kan anse att vatten som spolas ner i dagvattennätet från en kraftigt nedsmutsad industriyta borde betecknas (industri-)spillvatten och inte dagvatten. Men i ett antal domar i tillståndsmål (miljöfarlig verksamhet enligt MB), där man villkorsreglerat sådana utsläpp som i vissa fall förs till det kommunala dagvattennätet och i andra fall genom egna ledningar till recipient, så använder domstolen benämningen dagvatten och inte spillvatten. Är det en medveten tanke bakom vokabulären. Utgångspunkten verkar vara att allt regnvatten som rinner över en yta är dagvatten, oavsett underlag. En sådan tolkning strider i vart fall inte mot författningstexten. Jag har tidigare givit uttryck för att huvudmannen är skyldig att ta emot dagvatten, oavsett mängd och kvalitet, eftersom jag inte kan tolka rättskällorna på annat sätt. Jag står fast vid denna bedömning, men inser att även här är juridiken oklar. 6

7 När det gäller de kvalitativa frågorna så finns möjlighet för huvudmannen att ta ut extra avgift från den som levererar ett extra smutsigt dagvatten, för att på så vis kunna bekosta den extra rening som krävs. Detta gäller i vart fall för dagvatten från gator och allmän platsmark. Denna möjlighet bör i så fall kunna uppväga de extra kostnader som huvudmannen har för det smutsiga dagvattnet. Om detta gäller även för dagvatten från sådan industrimark som ligger inom ett verksamhetsområde är oklart, men det borde i vart fall vara på det sättet. Sammanfattning om dagvatten Om detta resonemang håller skulle därför dag- och dränvattenregleringen kunna sammanfattas enligt följande. Syftet med vattentjänstlagen är säkerställa att vattenförsörjning och avlopp ordnas i ett större sammanhang, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Någon begränsning till bostadsbebyggelse finns inte här. En sådan begränsning kan dock utläsas ur definitionen av begreppet va-anläggning ; bostäder eller annan bebyggelse och så som detta uttryck förklaras i motiven. När det gäller dricksvattenförsörjning och spillvattenavledning är denna begränsning tydlig, inte minst genom uttalanden i förarbeten och rättspraxis. När det gäller dagvatten är lagstiftningen betydligt mer otydlig, men så vitt kan förstås tyder vissa uttalanden på att ansvaret också för dagvatten främst ska vara begränsat till områden för bostäder. Mot bakgrund av denna tolkning, skulle alltså i begreppet innefattas såväl bostadsfastigheter som fastigheter för handel och industri inom områden för bostäder och under förutsättning att det finns ett faktiskt behov av att avleda dagvatten från området. Någon säkerhet om denna tolkning föreligger dock inte, och i SOU 2014:35 menar man att det kommunala ansvaret kan föreligga även inom industriområden och handelsområden utan anknytning till bostäder. Inte heller när det gäller tolkningen av vilka kvantiteter eller vilken kvalitet på dagvattnet som huvudmannen är skyldig att omhänderta, finns några skrivningar i lagtext eller i förarbeten som tyder på att man skulle frångått den praxis som uppstod under tidigare lagstiftning. Även om lagtexten inte ställer upp några kvantitativa begränsningar, finns dock en skadeståndsrättslig begränsning för vilken teknisk kapacitet kommunens dagvattennät måste ha. Uppstår det en översvämningsskada på en fastighet inom verksamhetsområde för dagvatten, kan huvudmannen bli skadeståndsskyldig om inte avledningskapaciteten motsvarar det som krävs för att avleda ett s.k. tioårsregn på den aktuella platsen, d.v.s. ett regn som statistiskt sett faller en gång på tio år på den aktuella platsen. Detta följer av flera rättsfall Se rättsfallen NJA 1991 s. 580 samt MMÖD M

8 När det gäller de kvalitativa aspekterna menar jag fortfarande att huvudmannen är skyldig att ta hand om allt dagvatten inom verksamhetsområde, detta gäller även dagvatten från industrimark inom ett verksamhetsområde. Samtidigt finns det möjlighet att ta ut extra avgift för att bekosta rening av extra smutsigt dagvatten, i vart fall om det kommer från allmän platsmark och gator. Den omständigheten att det tagit så många sidor att försöka reda ut dessa frågor visar med all önskvärd tydlighet på att lagstiftningen måste ses över och tydliggöra var ansvaret ligger. Man bör också förtydliga skillnaden mellan smutsigt dagvatten och industrispillvatten. Jonas Christensen 8