Vägledning Att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer

Transkript

1 Vägledning Att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer Hur myndigheter kan planera, genomföra och följa upp sin bidragsgivning till ideella organisationer ESV 2015:43

2 ESV:s vägledningar beskriver tillvägagångssätt, belyser olika alternativ och ger ökad kunskap och rekommendationer som leder till bättre beslutsunderlag och därigenom effektivare verksamhet. Datum: Dnr: /2015 Copyright: ESV Rapportansvarig: Fredrik Wikström Tryckeri: TMG Tabergs, Taberg 2015 Publikationen kan laddas ner som PDF och beställas från

3 Förord Den här vägledningen vänder sig till myndigheter som arbetar med att fördela statsbidrag till civila samhällets organisationer. Vår förhoppning är att skriften ska ge er stöd och inspiration till att utveckla er bidragshantering mot mer enhetliga arbetssätt. En enhetlig hantering av bidrag kan leda till en effektivare och mer rättssäker bidragsgivning. Vägledningen utgår från ert arbete med planering, genomförande och uppföljning och analys av bidragsverksamheten. Vi tar upp sådant som regelverk och arbetssätt inom statsförvaltningen kopplat till bidragsgivningen och de utgångspunkter som finns inom politiken för det civila samhället. I skriften presenterar vi också en lathund med frågor som ni i de olika stegen i bidragsprocessen kan reflektera över och som vi hoppas kan vara till hjälp då ni utvecklar och förbättrar er verksamhet. Vägledningen har tagits fram i samarbete mellan ESV och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällsfrågor. ESV har bland annat i uppdrag att utveckla den ekonomiska styrningen i staten och att verka för en effektiv statsförvaltning. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällsfrågor har bland annat i uppdrag att inom politiken för det civila samhället sprida kunskap till och samverka med andra myndigheter som arbetar med frågor inom politikområdet, samt att fördela statsbidrag till ett flertal olika civilsamhällesorganisationer. Till arbetet har också en referensgrupp knutits bestående av sex bidragsgivande myndigheter som i olika faser av arbetet har lämnat synpunkter. Dessa myndigheter är Allmänna Arvsfonden, Socialstyrelsen, Statens kulturråd, Folkhälsomyndigheten, Kriminalvården och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. Vi vill här passa på att rikta ett stort tack för ert engagemang och viktiga bidrag i arbetet med vägledningen. Vägledningen är framtagen av Fredrik Wikström, men flera personer har bidragit med sina kunskaper och erfarenheter. Inte minst har viktiga synpunkter under arbetets gång lämnats av Jolanta Feliga, Tina J Nilsson, Richard Shelley, Magnus Gunnarsson, Patrick Freedman och Rolf Sandahl. Mats Wikström Generaldirektör

4

5 Innehåll 1 Inledning En enhetligare och enklare bidragshantering Så har vägledningen tagits fram Hur kan vägledningen användas? 9 2 Planera Planera bidragsgivningen i sin helhet Utforma styrmodell för bidragsgivningen Styr mot mål och följ krav för en väl fungerande bidragsgivning Beakta nationella utgångspunkter för civilsamhällespolitiken Välj medel och verktyg för styrningen 17 3 Genomföra Styr mot ett enhetligt genomförande En ärendehanteringsmodell som ger överblick Information och kommunikation i bidragsgivningen Gemensamma villkor och enhetlig tillämpning Skillnader mellan bidragsformer med fokus på projektbidrag Bestäm vilka uppgifter och underlag ni tar in för granskning 33 4 Följa upp och analysera Uppföljning och utvärdering en återkommande del i er verksamhet Krav på olika slags uppföljningar eller utvärderingar Återkommande uppföljning för rapportering och styrning av bidragsgivningen _ Uppföljning inför årsredovisning och myndighetens eget förbättringsarbete Utmaningar i uppföljning och utvärderingar för att mäta mål och effekter 40 5 Förbättra Lathund för överblick och förbättringar i bidragsprocessen 43 Planera 45 Genomföra 48 Följa upp och analysera 56 Referenser 59 att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer 5

6 6 att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer

7 inledning 1 Inledning Denna skrift vänder sig till beslutsfattare, controllers och andra som planerar och styr hur statliga myndigheter ger bidrag till civila samhällets organisationer. Förhoppningen är att ni ska kunna använda den för att utveckla er bidragsgivning. Efter ett inledande kapitel går vi in på hur ni i bidragsgivningen kan planera, genomföra, följa upp och analysera samt förbättra er verksamhet. I det sista kapitlet finns konkreta frågor som stöd för ert arbete att utveckla en väl fungerande bidragsgivning. 1.1 En enhetligare och enklare bidragshantering Syftet med den här vägledningen är att ge myndigheter stöd och inspiration till att utveckla bidragshanteringen och uppnå mer enhetliga arbetssätt. Omotiverade skillnader i hanteringen mellan myndigheter kan försvåra för organisationer som söker bidrag. Det kan också innebära att föreningar inte granskas och bedöms på ett likvärdigt sätt av alla myndigheter. En mer enhetlig bidragshantering gör att det blir lättare att göra rätt och att administrationen av bidragen på så sätt underlättas och därigenom blir mer effektiv, likvärdig och rättssäker. Det statliga stödet till civilsamhället fördelas som regel av myndigheter. Hur bidragen ska fördelas styrs genom särskilda bidragsförordningar, regleringsbrev eller andra regeringsbeslut. Mål och ramar inom såväl förvaltningspolitiken som politiken för det civila samhället är också viktiga utgångspunkter. Regeringen sätter alltså ramarna, men myndigheterna väljer vilka arbetssätt och rutiner de ska använda, och hur de olika regelverken ska användas i den praktiska bidragshanteringen. Det har visat sig att organisationer som söker bidrag kan bli granskade och bedömda på olika sätt beroende på vilken myndighet de vänder sig till med sin ansökan. I vissa fall kan det vara fullt rimligt eftersom det är olika slags bidrag. Men de bidragsformer som står i fokus här har flera likheter i utformning och reglering. Det kan till exempel handla om att, då det är möjligt, utveckla en enhetlighet i hur information och kommunikation utformas, hur granskning och uppföljning går till och hur terminologin kan se ut kring mål, villkor eller bedömningskriterier. I fokus för denna vägledning står bidragshanteringen av organisations-, verksamhets-, och projektbidrag som ideella organisationer kan söka för verksamhet i Sverige. Det kan finnas flera olika slags stöd- och bidragsformer, men när vi i den här skriften talar om bidrag menar vi just dessa tre bidragsformer för verksamhet i Sverige. att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer 7

8 inledning Bidrag Ett organisationsbidrag kan beskrivas som ett generellt bidrag till en ideell organisation, där bidraget inte avgränsas till särskilda verksamheter och har i syfte att stödja olika gruppers organisering i demokratiska former. Bidraget kan också användas till kanslikostnader. Verksamhetsbidrag kan definieras som ett riktat bidrag till en viss eller till flera angivna verksamheter som föreningen bedriver och kan ha flera olika slags syften och mål beroende på ändamål. Projektbidrag kan sägas vara ett riktat bidrag till ett projekt, dvs. till en i tiden avgränsad verksamhet och kan ge organisationer inom civilsamhället möjlighet att arbeta med utveckling eller förnyelse av verksamheter eller aktiviteter. Läs mer om definitioner av olika bidragsformer här: En politik för det Civila samhället, 2009/10:55 Statskontoret 2004:14, Bidrag till ideella Organisationer. Kartläggning, analys och rekommendationer. Bidragen behövs Det statliga stödet som myndigheter fördelar till organisationer inom det civila samhället har en mycket viktig roll. Bidragen ger möjligheter till ett livaktigt föreningsliv som engagerar medborgare inom många områden. De ger också människor möjligheter att organisera sig kring gemensamma intressen och grupper ges tillfälle att göra sig hörda i samhället. Dessutom bidrar många föreningar med verksamheter som är viktiga komplement i vår gemensamma välfärd. Föreningarna kan också driva på etablerade institutioners sätt att fungera och på så sätt vara en kraft för utveckling och innovation i samhället. Hög effektivitet, likvärdighet och rättssäkerhet i bidragshanteringen är A och O för att ni som myndighet ska kunna upprätthålla och stärka legitimiteten för bidragens funktion i samhället. Ert uppdrag som bidragsgivande myndighet ställer därför stora krav på er förvaltning och hur ni styr bidragsprocessen. Definition av det civila samhället [ ] en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen. Inom denna arena verkar organisationer, sammanslutningar och andra aktörer, t.ex. nätverk, som är fristående från såväl stat, kommun och landsting som från det privata näringslivet. En politik för det Civila samhället, 2009/10:55, sid 28 8 att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer

9 inledning 1.2 Så har vägledningen tagits fram Till arbetet med vägledningen har en referensgrupp knutits, bestående av sex myndigheter som fördelar bidrag till civila samhällets organisationer. 1 Även ett par workshoppar har hållits i en vidare krets av bidragsgivande myndigheter för att fånga upp behov och påverka vägledningens inriktning. Även om myndigheter har olika uppdrag, och hanterar olika bidragsformer, menar vi att det finns gemensamma utgångspunkter som kan ligga till grund för arbetet med bidragsgivningens planering, genomförande, uppföljning och analys och förbättringsarbete. Vi har också fört dialog med forskare och en kommitté som arbetar utifrån ett direktiv om ett stärkt och självständigt civilsamhälle som har gett värdefulla perspektiv på statens hantering av bidrag i relation till civilsamhället. 2 Vidare har en genomgång av bidragsgivande myndigheters förordningar och regleringsbrev gjorts och material har insamlats och analyserats som beskriver planeringsprocesser och instruktioner för bidragsgivning. Som grund för vägledningen ligger också en del propositioner och olika rapporter eller utredningar som har tagits fram inom området. Dessa återfinns i skriftens olika kapitel och i referenslistan. 1.3 Hur kan vägledningen användas? Att styra arbetet med statsbidrag påverkar hela processen från planering till genomförande, uppföljning och analys. Genom hela processen förväntas ni som myndighet utveckla och förbättra er bidragshantering. Fig.1. Styrning en ständigt pågående process. 3 Planera Förbättra Genomföra Följa upp/ analysera 1 Dessa myndigheter är Allmänna Arvsfonden, Socialstyrelsen, Statens kulturråd, Folkhälsomyndigheten, Kriminalvården och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. 2 Kommittédirektiv 2014:40, Ett stärkt och självständigt civilsamhälle. 3 Inspiration till figuren har hämtats från ESV 2014:49, Vägledning. Att få rätt saker att hända, s. 83. Stockholm. att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer 9

10 inledning Denna vägledning följer de fyra stegen i processen (kapitel 2 5) men är ingen manual. Vägledningen ger inga färdiga svar, utan snarare kunskaper och inspiration för att utforma och utveckla bidragshanteringen. Vi tror att vägledningen kan användas på olika sätt. Beroende på era behov och var ni befinner er i ert utvecklingsarbete kan olika delar av skriften vara mer aktuella. I det andra kapitlet av skriften tas generella utgångspunkter och förutsättningar upp som gäller för all statlig verksamhet, så också för bidragsgivande myndigheter. Den lathund som presenteras i det sista kapitlet kan vara en utgångspunkt för ett planeringsmöte eller seminarium för att diskutera centrala teman och frågor som är viktiga för just er när ni vill utveckla och förbättra er bidragsgivning. De övriga kapitlen kan ge er möjlighet till fördjupning och reflektion kring de centrala delarna i er styrning av bidragsprocessen. Det första steget att planera behandlas i kapitel 2. Processen tar där sin början: Ni lägger upp och planerar er styrning, analyserar målen, bygger upp en organisation och ett arbetssätt där funktioner, roller och beslutsordning anges. Den styrmodell som ni utformar är central här. Ni ska även besluta vilka rutiner, instruktioner för handläggning och anvisningar för bidragsansökare som ska finnas, liksom hur bidragsgivningen ska kvalitetssäkras. I styrningen måste ni ta hänsyn till skillnader och likheter i de olika bidragsformerna för att avgöra vad som kan göras enhetligt och vad som måste skiljas ut i hanteringen. I kapitel 3 behandlas nästa steg. Här skriver vi om sådant som kan vara bra att tänka på när ni ska styra er bidragsgivning så att den genomförs enhetligt, effektivt, likvärdigt och rättssäkert. Frågor som tas upp rör hur ni kan få överblick över er bidragsprocess, men också vad ni kan tänka på när ni informerar om bidragen, utlyser dem och beslutar om dem. En viktig del är också att ta ställning till hur centrala villkor eller kriterier för bidragsgivningen definieras och används, och vilka uppgifter eller underlag ni tar in för att få en väl fungerande bidragshantering. Vi lyfter därefter, i kapitel 4, upp frågor om uppföljning, utvärdering och utmaningar i att mäta effekter. Vi visar där hur er uppföljning kan vara en bra grund för ert eget förbättringsarbete. Det anknyter till steg 1, där ni planerade er bidragsprocess och då ni även tänkte efter hur ni skulle följa upp och analysera samt eventuellt utvärdera er bidragsgivning utifrån bidragsformens och egna uppsatta mål, och vilka uppgifter och underlag ni behöver för att kunna återrapportera till regeringen. Slutligen finns det, i kapitel 5, en lathund, som ett verktyg för ert utvecklingsoch förbättringsarbete. Den utgår från ett antal teman och centrala frågor som kan användas för att planera, genomföra och följa upp bidragshanteringen. Men även om lathunden står sist i skriften är den inte slutet på processen. För i en sammanhållen process där de olika delarna samspelar med varandra förväntas ni löpande utveckla och förbättra er bidragsverksamhet, skapa överblick och reflektera över centrala frågor i bidragsprocessen. 10 att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer

11 planera 2 Planera 2.1 Planera bidragsgivningen i sin helhet I det här kapitlet tar vi upp hur ni kan göra för att få allt så rätt som möjligt från början; det handlar om planering för att få överblick. Ni ska starta i generella utgångspunkter, utgå från övergripande mål, uppfylla kraven för er förvaltning och välja medel och verktyg för er styrning. 2.2 Utforma styrmodell för bidragsgivningen Att styra er bidragsverksamhet innebär att ledningen på olika nivåer i verksamheten har en strategi för att uppnå ett visst resultat. Det handlar om att få rätt saker att hända genom att driva insatser och beteenden i verksamheten i en viss önskad riktning. 4 En förutsättning för effektiv styrning är en genomtänkt styrmodell som påverkar organisationens beslut och beteenden för att uppnå det önskade resultatet. Nu behöver ni utforma en styrmodell som passar just den bidragsverksamhet som ni ansvarar för. Styrmodellen blir ett stöd i ert arbete med planering, genomförande och uppföljning av bidragsverksamheten och på så sätt kan den bidra till att ni når era mål och får en väl fungerande bidragsverksamhet. Att välja styrmodell för den bidragsgivande verksamheten handlar om att välja form, medel, och verktyg som är i balans med varandra: Styrformen är mixen av styrning med hjälp av exempelvis resultat-, regel-, eller värderingsstyrning. Styrmedel är relativt fasta strukturer som exempelvis organisation, arbetsfördelning, delegering av beslutanderätt, kommunikation samt former för planering, genomförande och uppföljning. Styrverktyg är verktyg som styr och påverkar medarbetarnas vardagliga arbete. Det kan handla om systemstöd 5, instruktioner för handläggning och kvalitetssäkring. Av styrmodellens olika delar vill vi särskilt visa på den andra punkten i uppställningen, styrmedlen. Det här är de viktigaste styrmedlen: Organisering: tydliga roller och befogenheter Kommunikation Policy, regler och rutiner Planering och uppföljning Kompetensförsörjning Kultur, ledarskap, medarbetarskap och motivation 4 För en fördjupning rekommenderas skrifterna ESV 2014:49, Vägledning. Att få rätt saker att hända, och ESV 2011:2, Idéskrift. Systematiserat sunt förnuft. En skrift om intern styrning och kontroll. 5 Det kan röra digitala ekonomisystem, system för registratur, ett it-baserat ansöknings- och redovisningssystem, projektstyrningssystem etc. att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer 11

12 planera Figur 2. Samspel mellan olika styrmedel. 6 Kultur, ledarskap, medarbetarskap och motivation Organisering: tydliga roller och befogenheter Kompetensförsörjning Policy, regler och rutiner Kommunikation Planering och uppföljning I valet av styrmedel ingår alltså, som syns i figuren, bland annat att ta ställning till hur ni ska organisera bidragsgivningen, tydliggöra roller, vilka regler och rutiner som gäller, hur ni ska kommunicera internt och externt, och hur ni ska planera och följa upp bidragsgivandet. De två delarna i figuren som rör kompetensförsörjning och kultur, ledarskap etc. är också viktiga styrmedel, men vi kommer inte direkt att beröra dessa frågor i vägledningen. Viktiga utgångspunkter när ni väljer styrmodell blir att ta fasta på de mål och uppgifter som finns i övergripande ramar, regelverk, utgiftsområden och i er myndighetsinstruktion och ert regleringsbrev. Det handlar dels om mål och utgångspunkter inom politiken för det civila samhället, dels om målen i förvaltningspolitiken och de krav som ställs i förvaltningslagen och myndighetsförordningen. Dessa presenteras i de nästkommande avsnitten. 2.3 Styr mot mål och följ krav för en väl fungerande bidragsgivning Som ett första steg ska ni lägga fast målen för hur just er myndighet ska förvalta bidragen. 7 Ta då som utgångspunkt: målen för civilsamhällespolitiken målen för förvaltningspolitiken kraven som ställs i övergripande förordningar för att uppnå en effektiv, likvärdig och rättssäker bidragshantering. Myndigheter som arbetar med bidragsgivning till föreningslivet har en komplex verksamhet att hantera. Myndighetens uppgifter och mål i förhållande till de resultat som förväntas nås måste också ställas i relation till de krav som ställs i 6 Inspiration till figuren har hämtats från ESV 2014:49, Vägledning. Att få rätt saker att hända, s. 67. Stockholm. 7 Målen ska vara uppföljningsbara och enligt ESV: s ordbok bör ett mål beskriva ett önskat framtida tillstånd vid en viss given tidpunkt, ESV 2011:9, ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten. Stockholm. Arbete med att utveckla mål för verksamheten kan göras med hjälp av verksamhetslogik, se ESV 2001:16, Verksamhetslogik. Ger överblick, åstadkommer delaktighet och skapar förståelse. Stockholm. 12 att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer

13 Bedömning Riskanalys Kontrollåtgärder Uppföljning Dokumentation planera centrala lagar och förordningar. Förvaltningslagen är förstås en viktig utgångspunkt, men även de förordningar som handlar om intern styrning och kontroll. Regeringen reglerar området intern styrning och kontroll inom staten genom fyra samverkande förordningar. 8 Dessa är: myndighetsförordningen förordningen om intern styrning och kontroll internrevisionsförordningen förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. I processen för en god intern styrning och kontroll ingår fyra moment som bidragsgivande verksamheter måste beakta och som finns reglerade i ovan nämnda förordningar, nämligen riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. 9 De myndigheter som omfattas av internrevision enligt internrevisionsförordningen ska i årsredovisningen skriva under på om den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Det är detta krav som ska uppfyllas under bedömning i bilden nedan. Figur 3. Integration av intern styrning och kontroll i en löpande process. 10 Uppgift/mål Intern miljö Information & kommunikation Resultat Bilden visar hur de obligatoriska momenten i förordningarna för en bidragsgivande myndighet kan samspela med myndighetens uppgift/mål och resultat. Intern miljö, samt information och kommunikation har lyfts in i bilden eftersom det är exempel på viktiga delar för att ni ska nå era mål och kunna utveckla en väl fungerande bidragshantering. I följande avsnitt kommer vi att närmare belysa de delar av regelverk och de övergripande mål som vi tycker är relevanta för er att ha kunskap om för att styra bidragsgivningen på ett ändamålsenligt sätt. 8 Myndighetsförordningen (2007:515); förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll; internrevisionsförordningen (2006:1228); förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 9 Läs mer om riskanalys i ESV 2012:47, Handledning. Att hantera verksamhetsrisker. Stockholm. 10 ESV 2011:2, Idéskrift. Systematiserat sunt förnuft. En skrift om intern styrning och kontroll, s. 29. Stockholm. att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer 13

14 planera Ta utgångspunkt i målet för civilsamhällespolitiken Det övergripande målet inom politiken för det civila samhället är en viktig utgångspunkt för bidragsgivningen. Riksdagen har beslutat om målet för politiken för det civila samhället som lyder så här: 11 Villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Detta ska ske i dialog med det civila samhällets organisationer genom att utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor delaktiga utifrån engagemanget och viljan att påverka den egna livssituationen eller samhället i stort, stärka förutsättningarna för det civila samhället att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden både som röstbärare och opinionsbildare och med en mångfald verksamheter, fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället. Som vi har varit inne på i kapitel 1 på finns det olika slags bidragsformer. I det som kallas organisationsbidrag finns exempelvis ofta liknande syften och målsättningar som regeringen uttrycker i propositionen, sådana som handlar om att ge civila samhällets organisationer möjlighet att agera som röstbärare och att göra människor delaktiga och engagerade i viktiga samhällsfrågor. 12 Gränserna mellan ett organisationsbidrag och ett verksamhetsbidrag, som är mer riktat mot en eller flera verksamheter, kan vara flytande. 13 Men båda dessa bidragsformer har ofta ändå liknande drag som gör att deras inriktningar är ganska lika. Projektbidrag å sin sida kan innebära att det civila samhället ges förutsättningar att utveckla eller förnya specifika aktiviteter inom olika områden och kan på så vis tillföra nya kvalitativa värden till samhället eller för välfärden Beakta målet för förvaltningspolitiken En viktig ledstjärna för bidragsgivningen är också det förvaltningspolitiska målet: 14 en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete. Med det målet för ögonen ska ni som bidragsgivande myndighet verka för att utveckla samverkan mellan myndigheter och hantera bidragsgivningen rättssäkert och 11 Prop (2009/10:55) En politik för det civila samhället,, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10: För en fördjupning av statens relation till civilsamhället och en utveckling av civila samhällets roll att vara röstbärare för olika grupper eller att utföra tjänster hänvisas bland annat till antologin Civilsamhället i samhällskontraktet- en antologi om vad som står på spel (2012) Filip Wijkström (red). European Civil Society Press. Stockholm. 13 Statskontoret (2004:14) Bidrag till ideella organisationer, s. 14. Stockholm. 14 Prop. (2009/10:175) Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10: att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer

15 planera effektivt. Det kan handla om att ha väl utvecklade administrativa rutiner för hur ansökningar och redovisningar hanteras enkelt och med tillräcklig säkerhet. Men det kan också innebära att ni samverkar med någon annan myndighet i enskilda bidragsärenden då ni ser behov av att utbyta information om bidragshanteringen. Utlysningar av bidrag, och information som ni lämnar till sökande organisationer, ska vara konkret och lätt att förstå, och ni ska vara tillgängliga för att kunna förklara och svara på frågor kring bidragsgivningen. Den service ni på så sätt ger blir en viktig kvalitetsaspekt och en förutsättning för att bidragen ska nå fram till de avsedda målgrupperna och gå till angivna ändamål och kraven i förvaltningslagen och myndighetsförordningen Förvaltningslagen ger er viktiga ramar för hur myndigheten ska utföra sina uppdrag om att hantera bidrag. Det kan exempelvis handla om att handläggningen ska ske enkelt, snabbt och billigt utan att säkerheten eftersätts, att hantera jävssituationer, att ange skälen till ett bidragsbeslut och att offentlighetsprincipen tillämpas. 15 Myndighetsförordningen gäller för alla myndigheter och reglerar därmed också er verksamhet. I förordningens 3 regleras myndighetschefens ansvar genom de så kallade verksamhetskraven Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushåller väl med statens medel. Det är alltså myndighetens ledning som ska ange ramar och ge förutsättningar för er bidragsgivning så att ni kan arbeta effektivt och hushålla med statens medel. Effektivitet definieras traditionellt som graden av måluppfyllelse i förhållande till hur mycket resurser man använder. För bidragshantering kan det innebära att bidrag fördelas till det avsedda ändamålet och målgruppen till en rimlig kostnad. När ni utvecklar rutiner, arbetssätt och uppföljningsbara mål för bidragsgivningen ska effektiviteten i verksamheten beaktas. Men även verksamhetens arbetsförhållanden i övrigt är viktiga för en väl fungerande bidragsgivning. Det kan handla om att anställda ska vara väl bekanta med målen och regelverken för bidragsverksamheten och att de anställdas kompetens och erfarenhet tas till vara och utvecklas. Myndighetsförordningens uttryck att verksamheten ska följa gällande rätt har samma innebörd som regeringsformens bestämmelse om att den offentliga makten utövas under lagarna. 17 Vanligtvis anses rättssäkerheten som överordnad 15 Förvaltningslagen (1986:223) 7 om allmänna krav på handläggningen, 11 om jäv, 20 om motivering av beslut, 5, tredje stycket om serviceskyldigheten. 16 Myndighetsförordningen (2007:515) Regeringsformen (1974:152) 1 kap. 1 andra stycket. att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer 15

16 planera i styrningen, något som i arbetet med tolkningar och tillämpningar av bidragsregelverk är särskilt aktuellt. Tillförlitlig och rättvisande redovisning betyder för bidragsgivande myndigheter att utbetalningar och återkrav av bidragsmedel redovisas i enlighet med god redovisningssed. En grundregel är att bidrag ska betalas ut i nära anslutning till att bidraget används av mottagaren, enligt 11 i anslagsförordningen. Varje myndighet kan dock anpassa utbetalningarna till verksamhetens karaktär och till bidragets storlek. 18 Myndighetsförordningens 3 syftar även till att det ska finnas transparens och spårbarhet i myndighetens tillämpning av regelverk, dokumentation och skäl till beslut. Vi kommer längre fram, i kapitel 3, att utveckla hur de centrala ramverken påverkar er i frågor som rör information om beslut, tillgänglighet, tillämpning av villkor för rättssäkerhet, och hur ni kan granska bidragen på ett effektivt och betryggande sätt. 2.4 Beakta nationella utgångspunkter för civilsamhällespolitiken Det finns inga lagstiftade generella principer för statsbidrag till det civila samhället. Däremot finns en del utgångspunkter för statsbidragshantering som kan vara ett stöd för er som bidragsgivande myndighet när ni utformar era mål och styr mot en effektiv, likvärdig och rättssäker hantering. Följande utgångspunkter bör vara styrande i utformandet av bidragssystem riktade till det civila samhällets organisationer: 19 Bidragssystemen bör kunna variera och anpassas efter olika verksamhetsområdens behov, och därmed även se olika ut, men en enhetlig terminologi i bidragssystemen bör eftersträvas. Bidragsnivåerna bör följas upp regelbundet i syfte att eftersträva att andelen organisationsbidrag och liknande generella bidrag ökar i förhållande till mer detaljstyrda bidrag, såsom projekt- och verksamhetsbidrag, inom respektive bidragssystem. Det bör dock finnas utrymme för flexibilitet med hänsyn till varje bidragssystems och områdes karaktär. De större och mer permanenta bidragen till det civila samhällets organisationer bör normalt grundas på förordningar. Övergripande syfte bör anges för alla bidrag till det civila samhällets organisationer. Mätbara mål bör finnas för alla bidrag med undantag för organisationsbidragen, för vilka målen inte i lika hög grad är mätbara. 18 Myndighetsförordningens 3 knyter på så sätt an till förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring 6 om god redovisningssed och förordningen(2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. För fördjupning om regelverk kring transfereringar hänvisas till ESV:s handledning, ESV 2011:23, Transfereringar. Att redovisa lämnade bidrag. Stockholm. 19 Prop. (2009/10:55) En politik för det civila samhället, s. 44bet. 2009/10:KrU7 Rskr. 2009/10: att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer

17 planera Bedömningar av resultat och effekter ska göras för alla bidrag med undantag för organisationsbidragen, där mer övergripande utvärderingar i stället bör genomföras. Krav på god ekonomisk redovisning ska ställas på alla bidragsmottagande organisationer. Krav på återrapportering kan variera beroende på bidragsform. Oberoende utvärderingar bör genomföras för alla bidrags- och ersättningssystem. Dessa utgångspunkter kan ibland redan vara givna utifrån era regeringsbeslut. Men även om de inte är uttryckta i regeringsbeslut ska de vara vägledande för hur ni styr och utvecklar er bidragshantering. Utgångspunkterna som regeringen här har tagit fram innebär exempelvis att ni behöver utveckla en terminologi som är enhetlig i bidragsgivningen och att ni anpassar ert arbetssätt utifrån det uppdrag ni har att fördela bidrag. Även era beslut om hur fördelningsgrunder eller bedömningskriterier utformas kan ha betydelse för hur generell eller specifik styrningen av bidragen blir. Vi återkommer i kapitel 3 till några av utgångspunkterna som rör hur tillämpningen styr er och den bidragsmottagande organisationen, samt i kapitel 4 till det som i punkterna ovan tas upp om mätbara mål, bedömningar av resultat och effekter och utvärdering av bidragssystem. När ni har satt mål och analyserat de regelverk och utgångspunkter som finns ska ni välja medel och verktyg för en väl fungerande bidragsgivning. 2.5 Välj medel och verktyg för styrningen När ni lagt fast målen för er förvaltning av bidragsgivningen är det dags att bestämma hur ni ska organisera den. Som vi tidigare nämnt är det ledningens ansvar att välja en styrmodell för att styra bidragsgivningen på ett ändamålsenligt sätt. En del i styrmodellen är att bestämma styrmedel och styrverktyg för bidragsgivningen, och beroende på era aktuella behov kan fokus behöva läggas på olika delar i styrmodellen. Några frågor som ni kan ställa är: Hur bör verksamheten organiseras, och vilka roller och ansvar finns? Vilka samarbeten inom myndigheten och med aktörer utanför myndigheten behöver ni etablera? Vilka rutiner och arbetssätt behöver ni för den praktiska granskningen? Vilka styrverktyg behövs för löpande uppföljning och förbättringsarbete? Vi utvecklar i kapitel 3 arbetssätt som rör styrmedel som information och kommunikation. Men redan här vill vi lyfta fram några centrala styrmedel och verktyg som kan vara viktiga för att få en väl fungerande bidragshantering. att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer 17

18 planera Organisera, klara ut roller och ansvar Utifrån hur ert uppdrag som bidragsgivande myndighet ser ut och vilka bidrag ni hanterar, måste ni välja ert sätt att organisera er och därefter sätta en besluts-, arbets-, och delegationsordning. Men ni bör även ta fram regler och rutiner kring till exempel jäv, rutiner, instruktioner till handläggare, anvisningar till ansökande organisationer och mallar för dokumentation, för att arbetssätten ska bli så enhetliga som möjligt. I instruktioner till handläggare är inte minst rutiner för hantering av kompletteringar och arbete med att kvalitetssäkra beslutsunderlag av stor betydelse. Det är även viktigt att klargöra ansvarsområden och roller för de olika delarna i bidragskedjan, vem som gör vad och när. Om ni hanterar flera bidragsformer av liknande karaktär kan organisering, ansvar och roller ligga relativt fast för exempelvis organisationsbidrag eller projektbidrag, vilket kan underlätta en enhetlig process (en organisering efter form och funktion). Men ni kan också överväga att organisera er tematiskt istället för att låta typen av bidragsform styra hur ni organiserar er. Exempelvis om ni har flera uppdrag inom samma politikområde som både är organisationsbidrag för att stödja grupper och verksamhets- eller projektbidrag för att främja utvecklingen inom ett område. Ett sådant arbetssätt kan innebära att de kvalitativa bedömningar som behöver göras av innehåll i ansökningar och redovisningar blir mer enhetliga (en organisering efter område och innehåll). För varje bidragsuppdrag bör ni göra en analys av om de kräver justeringar i er organisering för att hanteringen ska svara mot de förväntningar som ställs i regeringsbeslutet. Det gäller särskilt när ni får nya uppdrag. Vad kan göras enhetligt och anpassas till tidigare arbetssätt, processer eller instruktioner och vad måste göras annorlunda? När ni utvecklar organisation och bestämmer er för roller och olika ansvar är det bra att involvera de medarbetare som ska arbeta med bidragshanteringens olika moment. På så sätt underlättas förankring, engagemang och möjligheten till en väl fungerande bidragshantering Skapa väl fungerande samarbeten och samverkan Bidragshanteringen kan involvera flera aktörer, medarbetare och olika funktioner inom och utom myndigheten, vilket innebär att ni måste planera för samarbete eller samverkan. I de processer det ska ske en samverkan med det civila samhällets organisationer kan en metodskrift som Europarådet tagit fram vara till hjälp. Den heter Europeisk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen, och där presenteras lämpliga former för mötet mellan det offentliga och civila samhället. Ni får där tips om vad ni kan tänka på i beslutsprocesserna och i mötet med civila samhällets organisationer Europeisk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen (2011). Antagen av Europarådets Ingo-konferens CONF/PLE 2009 CODE. Producerat av Överenskommelsens uppföljningskansli med stöd av regeringen som ett verktyg för samverkan och dialog. Stockholm. 18 att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer

19 planera Om det i bidragshanteringen på myndigheten är möjligt att samarbeta i grupper eller team är det ofta mycket värdefullt, liksom att arbeta med externa eller interna bedömargrupper. Sådana grupper kan knytas till såväl ansöknings- som redovisningsfasen. Det lärande och den samsyn som kan utvecklas i sådana konstellationer kan vara en viktig del i kvalitetssäkringen och kan främja likvärdiga och rättssäkra bedömningar, men även underlätta kunskapsöverföring i enskilda ärenden. Likaså behövs ofta en utvecklad samverkan mellan å ena sidan ansvariga för bidragshanteringen och å andra sidan exempelvis funktioner som arbetar med kommunikation och ekonomi. För myndigheter som har ett webbaserat ansöknings- och redovisningsförfarande krävs också samverkan mellan ansvariga för bidragshanteringen och it, eller webbansvariga på myndigheten, exempelvis då justeringar i formulär, anvisningar och instruktioner görs. I bidragsgivningen kan det också uppkomma situationer som kräver en juridisk bedömning och då är det bra att samverka med er juridiska avdelning, en myndighetsjurist eller ett externt stöd. Om ni själva saknar den specifika sakkompetensen för ett bidragsuppdrag är det viktigt att ni utvecklar en sådan eller kan knyta den kompetensen till er Ta fram rutiner för den praktiska granskningen När organiseringen av ert arbete är på plats måste ni även ta fram rutiner för att hantera bidragen i det löpande arbetet. Det är lämpligt att utveckla dem tillsammans med den personal som ska arbeta med granskning och bedömning. På så sätt ökar intresset och motivationen för medarbetare att arbeta utifrån rutinerna. Sträva efter att få en enhetlighet i rutiner om ni hanterar flera bidragsformer av samma karaktär, som till exempel om ni har flera olika projekt- eller organisationsbidrag. Det underlättar en effektiv, likvärdig och rättssäker tillämpning. Fördjupade granskningar. Ta gärna fram rutiner som kan förstärka den grundläggande granskningen av bidragen. En del myndigheter väljer att i vissa av de mer centrala momenten genomföra en dubbelgranskning (två handläggare kontrollerar samma uppgift), eller att involvera externa bedömare eller bedömargrupper. Sådana arbetssätt kan antingen vara en del i kvalitetssäkringen av den grundläggande granskningen eller som en del av en fördjupad granskning. Om en organisation för första gången söker ett bidrag hos er kan ni välja att göra en extra noggrann granskning. Då granskar ni mer fördjupat hur den sökande uppfyller de centrala villkoren jämfört med hur ni granskar de organisationer som varje år ansöker och har beviljats ett bidrag. Exempelvis kan ett urval av en riksorganisations lokala föreningar göras för att där granska verksamhetsberättelser, stadgar och årsmötesprotokoll. Det vanliga är att ni fattar beslut om att betala ut medel så snart som möjligt efter ett årsskifte. Det vill säga då ni genom era regleringsbrev har fått medlen till ert förfogande. Men det är inget som hindrar att ni blir klara med själva handläggningen före årsskiftet. Eftersom det kan vara mer arbete med ansökningar att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer 19

20 planera från organisationer som tidigare år inte fått bidrag är det bra att börja med dessa så att tiden räcker till för en fördjupad granskning. Om ni vet att era bidragsuppdrag återkommer från ett år till ett annat och om organisationer återkommande har fått bidrag kan ni, efter en enklare granskning innan årsskiftet, fatta beslut om bidrag för nästkommande budgetår. Det förutsätter dock antingen att åtagandet uppgår till mindre belopp eller att regeringen tilldelar ett beställningsbemyndigande för anslaget, vilket framgår av 17 i anslagsförordningen. 21 Sådana beslut kan frigöra tid för fördjupad granskning av nya organisationer som söker bidrag eller för annat kvalitetssäkringsarbete. Det kan också innebära att bidragsmottagande organisationer får en förutsägbarhet och bättre förutsättningar att planera och bedriva verksamhet. 22 Stickprov. Utöver den ordinarie granskningen kan myndigheten också ta fram rutiner för att göra stickprov under den löpande handläggningen. Sådana stickprov kan i stort följa samma rutin som vid en fördjupad granskning. I de fallen är det viktigt att bestämma sig för när sådana fördjupade granskningar ska göras och hur omfattande stickproven ska vara. Ett arbetssätt för fördjupad granskning är att göra slumpmässiga stickprov med utgångspunkt i de ansökningar som ni bedömer leva upp till villkoren och kan prövas för ett bifall. Ett kompletterande arbetssätt är att ta ut de organisationer för stickprov och fördjupad granskning som i en ansökan eller redovisning visar på stora förändringar jämfört med beslut tidigare bidragsår. Er rutin för löpande stickprov och fördjupad granskning under handläggningen ska också kompletteras med en rutin för att göra stickprov efter varje bidragsomgång. Det blir ett centralt verktyg för ert kvalitetsarbete. Sådana efterkontroller i form av stickprov görs för att säkerställa att rutiner och instruktioner har följts och att rätt bidragsbeslut har fattats. Om myndigheten har internrevision kan en sådan genomföra en granskning. Annars bör myndigheten se till att en annan funktion, som exempelvis en controller, jurist eller chef, genomför en sådan kontroll. Misstanke om fel. Ibland kan ni få uppgifter som framstår som felaktiga eller som inte kan anses rimliga de kan finnas i ansökan eller den ekonomiska redovisningen, eller ni kan ha fått ta del av dem på annat sätt. Myndigheten bör därför utarbeta en rutin för att hantera misstankar om fel. En sådan rutin innebär att ni först genomför en förnyad prövning på befintliga underlag för att avgöra om ni har fattat ett felaktigt beslut. Det kan till exempel vara att ni har missat att granska en väsentlig uppgift eller att myndigheten har varit otydlig i beslut om vad bidraget får användas till. Men ni kan också misstänka att bidragsmedel har 21 Anslagsförordningen (2001:223) 17 om beställningsbemyndigande. 22 Reglerna om beställningsbemyndiganden beskrivs närmare i ESV 2013:52, Handledning. Beställningsbemyndiganden och åtaganden i den löpande verksamheten. Stockholm. Se även prop. (2009/10:55) En politik för det civila samhället, s 52 där en av de sex principerna för uppföljning av målet inom civilsamhällespolitiken är långsiktighet som bland annat betonar att det är av stor vikt att det civila samhället har goda, långsiktiga och stabila förutsättningar för sin existens och verksamhet. 20 att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer