God bebyggd miljö. Samhällsekonomisk konsekvensanalys

Transkript

1 God bebyggd miljö Samhällsekonomisk konsekvensanalys

2 2 Innehåll Förord... 3 Förkortningar... 4 Läsanvisning... 4 Utgångspunkter... 5 A. Åtgärdsförslag som särskilt lyfts fram i rapporten God bebyggd miljö Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet Ekonomiska styrmedel... 6 Administrativa styrmedel Informativa styrmedel B. Konsekvensanalyser av förslagen till formulering av nya delmål27 Delmål 1 Planeringsunderlag Delmål 2 Kulturhistorisk värdefull bebyggelse Delmål 3 Buller Delmål 4 Uttag av naturgrus Delmål 5 Avfall Delmål 6 Energianvändning mm i byggnader Delmål 7 God inomhusmiljö C: Konsekvensanalyser av åtgärdsförslag från delmålsrapporter 36 Gemensam ekonomisk konsekvensanalys för FPH, delmål 1 och delmål Delmål 1, Planeringsunderlag Delmål 2, Kulturhistorisk värdefull bebyggelse Delmål 3 Buller Appendix 1. Samtliga åtgärder Delmål 3 Buller Delmål 4 Uttag av naturgrus Delmål 5 Avfall Delmål 6 Energianvändning mm i byggnader Delmål 7 God inomhusmiljö D. Riksantikvarieämbetets kompletterande åtgärdsförslag för delmål 2 Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

3 3 Förord Boverket har särskilt ansvar för God bebyggd miljö, ett av 16 miljökvalitetsmål som antagits av riksdagen. Den här rapporten är ett av flera underlag till Boverkets samlade utvärdering som presenteras i rapporten God bebyggd miljö Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet 2007 (Boverket 2007). Den är i sin tur ett av underlagen till den fördjupade utvärdering som Miljömålsrådet ska redovisa till regeringen I den fördjupade utvärderingen ingår att ge förslag på åtgärder och styrmedel för att nå delmålen. Enligt Miljömålrådets riktlinjer ska samhällsekonomiska konsekvensanalyser alltid eftersträvas och göras för alla förslag på nya åtgärder och styrmedel samt nya eller reviderade delmål. Kostnadseffektivitetsanalyser ska alltid genomföras. Syftet med denna rapport är att redovisa de samhällsekonomiska konsekvensanalyser av föreslagna åtgärder samt förslag på nya delmål som gjorts av Boverket inom ramen för fördjupad utvärdering av God bebyggd miljö. Sveriges Geologiska Undersökningar (SGU) har ansvarat för att ta fram underlaget om delmål 4 Naturgrus och Naturvårdsverket har haft ansvaret för att ta fram underlag om delmål 5 Avfall. När det gäller konsekvensanalyserna för dessa delmål hänvisas till rapporterna Fördjupad utvärdering av naturgrusdelmålet inom God bebyggd miljö (SGU-rapport 2007:21) respektive Delmålsrapport om avfall (Naturvårdsverket 2007). Riksantikvarieämbetet har bidragit med kompletterande konsekvensbeskrivna åtgärdsförslag för delmål 2 Kulturhistorisk värdefull bebyggelse. Dessa redovisas sist i denna rapport. De som har arbetat med rapporten är Ulla-Christel Götherström, David Larsson, Jonas Molinder och Björn Olsson. Eva Waldén Selin, Riksantikvarieämbetet, har bidragit till analysen av delmål 2 Kulturhistorisk värdefull bebyggelse. Arbetet har skett i nära samarbete med Boverkets delmålsansvariga och Boverkets projektledare för arbetet med fördjupad utvärdering. Karlskrona februari 2008

4 4 Förkortningar FPH GBM LST MB OVK PBL RAÄ SGU Fysisk planering och hushållning med mark och vatten God bebyggd miljö Länsstyrelse Miljöbalken Obligatorisk Ventilationskontroll Plan och Bygglagen Riksantikvarieämbetet Sveriges Geologiska Undersökningar Läsanvisning Rapporten består av fyra delar: A: De åtgärdsförslag som särskilt lyfts fram i rapporten God bebyggd miljö Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet 2007 (Boverket oktober 2007). Dessa åtgärdsförslag riktar sig till regering och riksdag och särskilt åtgärder som har synergier med andra delmål och andra miljökvalitetsmål har lyfts fram. Åtgärderna är indelade i ekonomiska, administrativa respektive informativa åtgärder/styrmedel. B: Konsekvensanalyser av förslagen till formulering av nya delmål. C: Konsekvensanalyser av åtgärdsförslag från de delmålsrapporter som Boverket ansvarat för (delmål 1 Planeringsunderlag, 2 Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, 3 Buller, 6 Energianvändning i byggnader m.m. och 7 God inomhusmiljö) redovisas i detta avsnitt. Hur åtgärdsförslagen är formulerade kan skilja sig en del jämfört med de åtgärder som förs fram under avsnitt A. Det beror på att delmålsrapporterna togs fram i tidigare skede och som underlag till den sammanfattande rapporten God bebyggd miljö Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet I de fall det är skillnader är det åtgärderna under avsnitt A som är Boverkets slutliga förslag. D: Riksantikvarieämbetets konsekvensanalyser av ett urval av åtgärdsförslagen för delmål 2 Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Förslagen riktar sig till regering och riksdag. SGU har tagit fram underlaget om delmål 4 Naturgrus och Naturvårdsverket har tagit fram underlaget om delmål 5 Avfall. Tiden har inte medgett att föra in konsekvensanalyserna från dessa underlag i denna rapport. Läsaren ombedes alltså att studera konsekvensanalyserna direkt i SGU:s respektive Naturvårdsverkets delmålsrapporter.

5 5 Utgångspunkter Konsekvensanalys sker av föreslagna åtgärder och styrmedel samt förslag på nya eller reviderade delmål. Den samhällsekonomiska konsekvensanalysen väger den samhällsekonomiska kostnaden mot den samhällsekonomiska nyttan. Om åtgärderna avser att uppfylla ett visst delmål kan det räcka med att endast se på de samhällsekonomiska kostnaderna. Det innebär att göra en kostnadseffektivitetsanalys, d.v.s. vilka åtgärder som uppnår målet till lägsta kostnad för samhället (Naturvårdsverket 2003, Konsekvensanalys steg för steg, rapport) Vad som påverkar hur omfattande en konsekvensanalys blir är karaktären på förslagen (åtgärderna). Om åtgärden är att öka kunskapen är en enkel analys oftast tillräcklig (Naturvårdsverket, Konsekvensanalys steg för steg, rapport). Om förslagen på åtgärder inte är tillräckligt konkreta är det inte möjligt att göra en konsekvensanalys. Konkreta förslag, däremot, leder till en mer omfattande analys. Förslagen till åtgärder för delmålen i denna rapport är både av karaktären konkreta samt ej tillräckligt konkreta. Omfattningen av analyserna av de olika åtgärdsförslagen är således varierande. Inom God bebyggd miljö har drygt 100 åtgärder presenterats. Det har inte varit möjligt att konsekvensanalysera samtliga förslag. De åtgärder som inte har konsekvensanalyserats är bedömda som värda att utreda vidare. För utförlig beskrivning av respektive delmål och föreslagna åtgärder hänvisas till respektive delmålsrapport. Synergier och målkonflikter Synergier och målkonflikter har identifierats på ett antal områden (se respektive delmålsrapport och rapporten God bebyggd miljö Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet 2007, sidorna 28-32). Synergier och målkonflikter kan uppstå Mellan delmål i God bebyggd miljö Mellan God bebyggd miljö och övriga miljökvalitetsmål Mellan God bebyggd miljö och andra politiska mål, inom t.ex. transport- och energiområdena.

6 6 A. Åtgärdsförslag som särskilt lyfts fram i rapporten God bebyggd miljö Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet 2007 Åtgärdsförslagen som lyfts fram i rapporten God bebyggd miljö Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet 2007 (Boverket oktober 2007) anser Boverket vara särskilt viktiga för att bidra till att målet God bebyggd miljö ska kunna uppnås. Åtgärderna riktar sig till regering och riksdag och indelas i typerna: Ekonomiska styrmedel alla former av skatter och avgifter liksom alla former av subventioner. Administrativa styrmedel alla former av regleringar, exempelvis lagar, föreskrifter och förordningar. Informativa styrmedel exempelvis informationskampanjer eller kunskapsunderlag. Ekonomiska styrmedel E 1. Införa nytt miljömålsanknutet Kunskapsutvecklingsprogram KUP för fysisk planering. Delmål: Alla delmålen under God bebyggd miljö berörs. Problem: Med fysisk planering kan man lokalisera och utforma verksamheter, bostäder, service och infrastruktur på ett sådant sätt att resursanvändningen blir så effektiv som möjligt, att utsläpp och belastning minimeras, samt så att förutsättningar för förändring skapas. I den fördjupade utvärderingen 2004 konstaterades att fysisk planering är ett relevant hjälpmedel för att uppnå 15 av de 16 miljökvalitetsmålen. Problemet är att fysisk planering inte används som verktyg för att nå miljömålen i den omfattning som vore önskvärt. Mål med styrmedlet: Att höja kvaliteten på kunskapsunderlag och höja kompetensen avseende miljöfrågor och planering hos offentliga aktörer för att en bättre miljöhänsyn ska visas i den fysiska planeringen. Nollalternativ: Om inte kunskapen höjs kommer det att råda fortsatt brist på miljöanpassad styrning i den fysiska planeringen. Det framtida samhällsbyggandet riskerar att ta hänsyn till miljöaspekter i mindre omfattning. Alternativa åtgärder: Eftersom de personella och ekonomiska resurserna är knappa hos många offentliga aktörer är ett ekonomiskt stöd en nödvändig åtgärd för att lösa problemet. Ett kunskapsutvecklingsprogram

7 7 som omfattar flera åtgärder har gentemot enskilda stöd fördelen att de sökande får ett enklare ansökansförfarande. Ett program av ovanstående slag ger dessutom den enskilda kommunen eller länsstyrelsen möjlighet att få en helhetsbild över sin verksamhet. Bidrag ska kunna sökas av offentliga aktörer för: - samverkan mellan kommuner i miljömålsansknutna planeringsfrågor - att ta fram kunskapsunderlag och planeringsunderlag - kompetensutveckling - tillfällig medfinansiering av tjänster (50/50-bidrag under max fyra år) - utvecklingsprojekt t.ex. för användning av miljökonsekvensbeskrivningar i planeringen, utöka medborgarmedverkan och andra planeringsanknutna verktyg - tillgängliggöra befintligt kunskapsunderlag och planeringsunderlag I tabell 1 är konsekvenserna uppdelade i beskrivna respektive monetärt skattade konsekvenser. Kostnaderna baseras på penningvärde Tabell 1. Konsekvenser dels kvalitativt beskrivna dels monetärt skattade avseende E1. Kvalitativa effekter +ökad kompetens hos politiker och handläggare +bättre underlag ökar möjligheterna för beaktande och genomslag av miljömål + bättre kunskapsunderlag och mer kunskap ökar förutsättningarna och möjligheterna att resurser används mer effektivt +medvetandegöra problem +ökad sysselsättning i berörda sektorer +bättre underlag ger bättre lagefterlevnad (för hela PBL) och därmed beaktas kulturvärden bättre +utveckla ideella krafters resurser i den kommunala planeringen (t.ex. kartor och inventeringar) +ökat medborgarengagemang + ökade möjligheter att utveckla potentiella synergieffekter och motverka konflikter mellan kommuner Monetära effekter Programmet bör omfatta 200 miljoner per år i fyra år, d.v.s. en total ram på 800 miljoner kronor.

8 8 Boverket uppskattar att ett miljömålsanknutet Kunskapsutvecklingsprogram bör få en ekonomisk ram på 800 miljoner kronor under fyra år. E2 Genomföra översyn av finansiering av kunskapsunderlag till offentliga användare när det används för offentliga ändamål Delmål: Alla delmålen under God bebyggd miljö berörs. Problem: Kommuner och myndigheter kan avstå att köpa in relevanta kunskapsunderlag om de är förenade med en hög kostnad. Det kan leda till att beslut tas på bristfälliga underlag. Mål med åtgärden: Åtgärden översyn av finansiering av kunskapsunderlag till offentliga användare avser när det används för offentliga ändamål av offentliga användare (d.v.s. inte privata användare, t.ex. konsulter). Mycket av detta underlag har producerats med offentliga medel och åtgärden innebär att denna typ av kunskapsmedel bör kunna förmedlas till en låg kostnad mellan offentliga användare. Antagandet är att genom att ta bort inköpskostnader eller endast ta ut självkostnadspris, kan mer underlag spridas snabbare och vara till nytta i de offentliga aktörernas arbete. Målet med åtgärden, d.v.s. översynen är att finna ett system där avgiften är motiverad (t.ex. självkostnad) så att kunskapsunderlag i större utsträckning används av kommuner och myndigheter. Nollalternativ: Om det är fortsatt förenat med höga kostnader att köpa in material kan kommuner och myndigheter avstå från inköp, vilket kan leda till att beslut tas på bristfälliga grunder. Alternativa åtgärder: Alternativet till avgiftsfinansiering (som råder idag) är anslagsfinansiering. För köparen kan underlagen vara helt kostnadsfria eller till självkostnadspris (t.ex. tryckning). En möjlig åtgärd är att via lagstiftning tydliggöra kommunernas ansvar, d.v.s. vilka underlag som krävs vid beslut. En annan möjlig åtgärd är s k penningpåse där myndigheter får en summa pengar att använda till inköp av kunskapsunderlag. Tabell 2. Konsekvenser dels kvalitativt beskrivna dels monetärt skattade avseende E2 Kvalitativa effekter Monetära effekter + Om relevanta underlag används i större utsträckning ökar möjligheten att fatta välgrundade beslut. Omfördelning av offentliga medel (om korrekt beräknat anslag blir det ett nollsummespel ) Inbesparad kostnad: Räkneexempel Boverket: ca kr per år Det innebär att SCB förlorar intäkt ca per år från Boverket och Lantmäteriet/Cartesia förlorar intäkt ca kr.

9 9 Idag: Avgiftsfinansiering De sammanlagda avgiftsintäkterna för statliga myndigheter (exklusive affärsverken) uppgick till 53 miljarder kronor år Uppdragsverksamheten motsvarar 84 procent (44 miljarder kronor) av de totala avgiftsintäkterna och de offentligrättsliga avgifterna uppgick till 16 procent (8 miljarder kronor). Avgifter som tas ut med stöd av 4 avgiftsförordningen (1992:191) utgör en delmängd av avgiftsintäkter från uppdragsverksamhet och uppgick till knappt 3 miljarder kronor år Offentligrättsliga avgifter är tvingande avgifter där riksdagen beslutar att verksamheten ska bedrivas och att den ska vara avgiftsbelagd. Verksamheten som avses bedrivs av en myndighet med ensamrätt inom landet. Med uppdragsverksamhet avses i regel försäljning av varor och tjänster som är frivilligt efterfrågade. 4 Avgiftsförordningen innebär att en myndighet själv får besluta om att ta ut avgift för sådana varor och tjänster som räknas upp i paragrafen om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller förordning. Det kan var t.ex. avgifter för publikationer, konferenser, kurser mm. Full kostnadstäckning gäller normalt som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet. Avgiften ska beräknas så att intäkterna täcker både direkta och indirekta kostnader, d.v.s. det ekonomiska målet måste ses på några års sikt. Större delen av avgiftsintäkterna, 95 %, får myndigheterna själva disponera. Avgifter som tas ut med stöd av 4 Avgiftsförordningen disponeras alltid av myndigheterna. Huvudprincipen är att offentligrättsliga avgifter inte får disponeras av myndigheten, men år 2005 disponerade myndigheterna 65 % av de totala intäkterna från offentligrättsliga avgifter. Skäl för undantag från huvudprincipen är att finansiering över anslag kan framstå som mindre ändamålsenligt om verksamhetsvolymen är svår att förutse. Ett annat skäl kan vara att myndighetens kostnader för någon annan verksamhet kan finansieras utan att anslaget behöver höjas. Avgiftsbelagd verksamhet bedrivs av 92 procent av de statliga myndigheterna, omfattning varierar dock avsevärt mellan myndigheterna. Ur Boverkets perspektiv är det främst statistik från SCB samt kartor från Lantmäteriet/Metria som köps in. Nyckeltalet intäktstyngd visar andel avgiftsbelagd verksamhet i förhållande till myndighetens totala verksamhet (förvaltningskostnader). År 2005 var intäktstyngd för Boverket 4 procent. Motsvarande andel för Statistiska Centralbyrån var 52 procent och Lantmäteriverket var 95 procent. Huvudprincipen är att samma avgift ska tas ut oavsett vilken kunden är. Kostnaden för tjänsten är densamma oavsett kundkategori. Full kostnadstäckning på några års sikt innebär att myndigheten inte ska gå med vinst. Olika avgifter kan dock förekomma. Det är möjligt att variera avgiften för att styra efterfrågan till viss teknik, t ex att rapporter är kostnadsfria via Internet, men att beställa ett pappersexemplar av rapporten kan vara förenat med avgift. Om myndigheten t ex ska främja forskningsinsatser inom sitt område kan beställningar från forskare utföras till reducerat pris. Priset till

10 10 övriga kunder kan sättas högre men får inte överstiga myndighetens självkostnad för den begärda tjänsten. Istället ska myndigheten använda anslagsmedel för att subventionera beställningar från forskare. (Ekonomistyrningsverket, ESV 2001:11, ESV 2006:14, ESV 2002:7). Alternativ: Anslagsfinansiering Alternativet till att finansiera kunskapsunderlag via avgifter, är att anslagsfinansiera dem. Det innebär att anslagens storlek måste ändras jämfört med dagsläget. Anslagen ska anpassas till rätt omfattning, vilket kan vara problematiskt om verksamhetsvolymen är svår att förutse. Kunskapsunderlaget kan förmedlas helt kostnadsfritt till beställare eller förmedlas mot en avgift som avser självkostnadspris (t.ex. tryckning). Om kunskapsunderlag är helt kostnadsfritt för beställaren, finns det risk för sk okynnesbeställningar. Avgifter kan motverka denna typ av beställningar. Om avgiften motsvarar självkostnad innebär det att beställaren betalar för själva publikationens tryckning, men inte för att personer på den myndighet man beställer ifrån ska utföra uppgifter som normalt ingår i dennes arbetsuppgifter, d.v.s. framarbetandet av kunskapsunderlag. Administrationskostnaden för en avgift vid t.ex. köp av enstaka publikation kan vara större än själva avgiften, d.v.s. det kan finnas skäl till helt kostnadsfria produkter i vissa fall. Alternativ: Penningpåse Ett ytterligare alternativ är att varje myndighet får en avsatt mängd pengar att använda för inköp av kunskapsunderlag. Varje myndighet kan då fritt disponera summan för inköp av underlag. Om det vissa år inte inköps något underlag, används inte pengarna för det året. Frågan är hur detta ska hanteras, d.v.s. om återbetalning ska ske eller om det inte sker utbetalning året därpå. E 3. Initiera forskning och utveckling Delmål: Alla delmålen under God bebyggd miljö berörs. Problem: Det finns avsevärda kunskapsluckor inom ett antal områden. Det innebär risk för att felaktiga åtgärder genomförs med syfte att nå miljömålet. Mål med åtgärden: Målet är att öka kunskapen inom ett antal områden för att kunna sätta in effektiva åtgärder. Nollalternativ: Det finns en fortsatt stor risk för att ineffektiva och felaktiga lösningar tillämpas vid brist på kunskap. Alternativa åtgärder: Att skapa ny kunskap, d.v.s. vetande, innebär att forskning behövs. Att basera åtgärder på trial and error är dels osystematiskt dels tidsödande. Att basera beslut på tradition innebär att risk föreligger att felaktiga åtgärder görs. Istället för svensk forskning kan internationella forskningsresultat användas.

11 11 Tabell 3. Konsekvenser dels kvalitativt beskrivna dels monetärt skattade avseende E3 Kvalitativa effekter Monetära effekter För ett antal av områdena saknas ekonomiska incitament för att genomföra forskningen, t.ex. metoduteckling inom samhällsekonomi. Här måste staten anslå pengar till forskning. Inom vissa andra områden kan det finnas möjlighet till vinst, t.ex. inom fordon, däck, vägbeläggningar, avfall, energi. Spridning av resultaten/innovationer är viktig så att den nya kunskapen kan omsättas i nya produkter och utredningar. Anslag från staten Genom att forskningresultat (referensvärden) blir tillgängliga så görs tidsbesparingar i t.ex. utredningar och undersökningar inom olika områden. Boverket föreslår forskning inom följande Programområden: Om följande frågor: Buller Störningsmått Indikatorer Samhällsekonomiska värderingar Tystare fordon, däck och vägbeläggningar Avfall Metoder för att minska avfallsmängderna Säker och effektiv återföring av fosfor från slam till åkermark Bättre utformade och lokaliserade sorteringsanläggningar för hushållsavfall (tilltalande, säkra och tillgängliga) Transportarbetet Metoder för att minska bilresor och godstransporter på väg Energianvändning Effektivisering av energianvändningen utan att riskera hälsa, kulturmiljövärden och byggnadsfysik Förnybara energikällor, bland annat solenergi God inomhusmiljö Satsning i linje med tidigare forskningsprogrammet Det sunda huset inom FORMAS Miljömedicinsk forskning för att analysera och bedöma befintliga och potentiella risker för människors hälsa i inomhusmiljön

12 12 Administrativa styrmedel A 1. Införa ny bestämmelse om naturgrustäkter i förordningen (1998:899) om mljöfarlig verksamhet och hälsoskydd i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. För närmare beskrivning av åtgärden inklusive konsekvensanalys se rapporten Fördjupad utvärdering av naturgrusdelmålet inom God bebyggd miljö, SGU-rapport 2007:21, sidorna A 2. Utveckla registerhållning och vidarerapportering av resultaten från (OVK) (obligatorisk ventilationskontroll) Delmål: 7 God inomhusmiljö. Boverket har följande två förslag som gäller registerhållning och vidarerapportering av resultaten av OVK-mätningarna: a) Förordningsändring om att resultaten från all OVK bör föras till energideklarationsregistret eller till ett nationellt OVK-register b) Författningsändring om att OVK-kontrollanter ska underrätta Arbetsmiljöverket om underdimensionerat ventilationssystem (i förhållande till faktiskt bedriven verksamhet). Problem: I dag görs den obligatoriska ventilationskontrollen av de krav som fanns när ventilationssystemet installerades, inte gentemot den faktiska fysiska belastningen som råder i lokalerna med den verksamhet som bedrivs. Det medför att kunskapsnivån om inomhusmiljön i de verksamheter som bedrivs i lokalerna är låg. Mål med åtgärderna: Bättre kunskap om inomhusmiljö med avseende på ventilation, vilket kan medföra mer träffsäkra åtgärder för att nå en bättre inomhusmiljö. Nollalternativ: Det kommer att fortsätta att vara stora skillnader mellan kommunernas registerhållning av OVK. Vidare försvåras möjligheterna till nationell överblick i och med att resultaten från mätningarna inte används fullt ut för att bidra till målet om en God bebyggd miljö. Alternativa åtgärder: När det gäller registerhållning bedömer Boverket att att det finns två alternativ: att resultaten från all OVK förs till energideklartationeregistret eller till ett fristående nationellt OVK-register. Vid återkommande besiktning ska det enligt OVK-förordningen kontrolleras att ventilationssystemen i huvudsak överensstämmer med föreskrif-

13 13 ter som gällde när systemet togs i bruk. Det finns således ingen formell skyldighet att kontrollera om ventilationssystemet klarar den faktiska personbelastningen i skolor etc. Boverket ser två möjliga alternativa lösningar. Den första, som Boverket förespråkar, är att OVK-besiktningsmannen genom en författningsändring i OVK-förordningen åläggs att delge Arbetsmiljöverket resultatet när så kan anses vara befogat., t.ex. när hon eller han upptäcker att ventilationssystemet inte är dimensionerat för den faktiskt bedrivna verksamheten. Det andra alternativet är att de kommunala OVK-besiktningsmännen vidarebefordrar ärenden med undermålig ventilation till högre chefer inom kommunen, vilka därigenom tar ansvaret för tillsynen. Nackdelen med denna tillsyn är att kommunen i många fall idkar tillsyn över sig själva (kommunerna äger själva många lokaler). Konsekvenser: Boverket bedömer att alternativet att inrätta ett fristående nationellt OVK-register är ett mindre effektivt och dyrare alternativ än att koppla OVK-registeringen till energideklarationsregistret. Om resultaten från OVK förs till energideklarationsregistret (eller ett nationellt fristående register) underlättar det kommunernas tillsyn över OVK. På nationell nivå innebär förslagen möjligheter till bättre uppföljning, överblick och användning av resultaten från OVK. Förhoppningsvis leder detta i förlängningen till bättre ventilationskontroller och en bättre fungerande ventilation, vilket i sin tur kan medföra stora samhällsekonomiska vinster i form av bättre hälsa. Att resultaten från OVK i större utsträckning rapporteras till Arbetsmiljöverket innebär sannolikt att verket får fler ärenden att handlägga. Kontrollerna i sig leder inte till bättre ventilation. Boverket vill poängtera att hela kedjan måste utvecklas, d.v.s. båda åtgärderna måste kopplas ihop för att ett tillfredsställande resultat i form av bättre inomhusmiljö uppnås. Kostnadsmässigt innebär en nationell registerhållning en ökad administrativ kostnad. Å andra sidan kan kommunernas administrativa kostnader för en kommunal registerhållning minska. En författningsändring som innebär att Arbetsmiljöverket ska underrättas om underdimensionerade ventilationssystem kommer att innebära ökade kostnader för ärendehandläggning för Arbetsmiljöverket. A 3. Tydliggöra ansvaret för miljömålen (inklusive kulturmiljön, människors hälsa och effektivt nyttjade av naturresurser) i de statliga bolagens ägardirektiv och myndigheternas verksinstruktioner. Delmål: Alla delmålen under God bebyggd miljö berörs.

14 14 Problem: Alla har vi ett ansvar för att nå de av riksdagen beslutade miljömålen. Alla aktörer har dock inte samma möjligheter att bidra till uppfyllandet. Staten kan, via ekonomiska, administrativa, juridiska och informativa styrmedel påverka andra aktörer. Än viktigare är att den statliga förvaltningen, vars verksamhet omsätter drygt 760 miljarder kronor årligen, är en av de aktörer som har de bästa ekonomiska förutsättningarna att i sin egen verksamhet bidra till uppfyllandet av miljömålen. I dag tar inte staten sitt ansvar att vara ledande i strävan att nå miljömålen. Mål: Att tydliggöra statens ansvar att aktivt främja uppfyllandet av miljömålen. Nollalternativ: Att staten agerar som vilken aktör som helst i samhället. Alternativa åtgärder: Att staten på frivillig väg visar handlingskraft och tar sitt ansvar för uppfyllandet av miljömålen. Konsekvenser: Kostnaden för eventuella ändringar i direktiv och instruktioner bedöms som marginell. Det kan behövas vissa informations- eller utbildningsinsatser i samband med förändringarna, men även dessa kostnader bedöms som små jämfört med nyttan. Kvalitativa effekter + ökad legitimitet för staten att uppmana att andra vidtar åtgärder + miljöanpassad förvaltning och större hänsyn till miljöaspekter i statens bolag och myndigheter + tydligare koppling mellan politiskt fattade beslut och viljeinriktning i praktiken + staten kan fungera som förebild för privata aktörer + mer miljöanpassad upphandling Monetära effekter Marginell kostnad A 4. Utveckla metoder för att miljömål bättre ska beaktas i konsekvensbeskrivningar såväl på nationell nivå (till exempel vid utformande av lagar, nya styrmedel, regler, föreskrifter och i utredningar) som på regional och lokal nivå. Delmål: Alla delmålen under God bebyggd miljö berörs. Problem: Möjligheterna att uppnå miljömålen påverkas i hög grad av regler och ekonomiska styrmedel. Vid konsekvensbedömningar i samband med regelförändringar och införande av nya styrmedel måste konsekvenserna för miljömålen beaktas. Nya regler och styrmedel ska helst främja, inte bara ej motverka miljömålen. Mål: Att öka graden av inflytande av miljömål och kulturmiljö i konsekvensbeskrivningar. Nollalternativ: Det finns fortsatt risk att miljömål och kulturmiljö inte beaktas i tillräcklig grad i nuvarande konsekvensbeskrivningar på flera nivåer, samt att inte effektiva åtgärder tillämpas. Mål med åtgärden: Att öka graden av beaktande av miljömål och kulturmiljö i konsekvensanalyser.

15 15 Alternativa åtgärder: Sanktion om konsekvensbeskrivning inte utförs. Tabell 4. Konsekvenser dels kvalitativt beskrivna dels monetärt skattade avseende A4. Kvalitativa effekter Monetära effekter +Ökad effektivitet +Fokus på kulturvärde +Ökad jämförbarhet +Större behov av arbetskraft att utföra detta? d.v.s. sysselsättningen ökar +Bättre samhällsekonomiska konsekvensbedömningar (tar man inte hänsyn till påverkan på kulturvärdena har man ju missat en ur samhällsekonomisk relevant aspekt). Marginell kostnad ev. 1 årsarbete, d.v.s. ca kr. A 5. Förstärk och öka förutsättningarna för en bra PBL-tillämpning genom utökat och kvalitativt sett bättre samråd mellan länsstyrelserna och kommunerna och tydliggör länsstyrelsernas ansvar enligt plan- och bygglagen (PBL) avseende planering och byggande i enlighet med det förslag som Boverket presenterade i juni Delmål: Alla delmålen under God bebyggd miljö berörs. Problem: Vid framtagandet av översiktsplan, detaljplan och områdesbestämmelser ska länsstyrelsen ta tillvara och samordna statens intressen inkluderat de nationella miljökvalitetsmålen. Fysisk planering är en fråga som ofta berör flera kommuner eftersom miljöfrågor och miljöeffekter av olika verksamheter ofta sträcker sig över kommungränser. Det har dock visats sig att samordningen och samarbetet mellan kommuner ofta har brister och att miljöaspekterna inte får den tyngd som behövs för att miljömålen ska kunna uppfyllas. Plan- och bygglagens krav efterlevs dåligt, till viss del beroende på bristande uppsikt och tillsyn över plan- och byggnadsväsendet. Mål: Genom ett tidigare och förbättrat samråd mellan kommuner och länsstyrelser ska miljömålen få ett bättre genomslag vid planering och byggande. Ett tydliggörande av länsstyrelsernas ansvar enligt plan- och bygglagen ska öka efterlevnaden av lagens krav, vilket ökar förutsättningarna att uppnå miljömålen. Nollalternativ: Bristande samordning mellan kommuner och länsstyrelser, vilket minskar möjligheterna att uppnå miljömålen. Långsiktiga förvaltningsaspekter riskerar att tonas ned på bekostnad av mer konkreta kortsiktiga effekter vid planering och byggande. Rättspraxis avgör vad länsstyrelsens ansvar beträffande tillsyn och uppsikt över plan- och byggnadsväsendet omfattar.

16 16 Konsekvenser: Förslagen medför att statens ansvar inom planläggning och byggande enligt Plan- och bygglagen blir tydligare. Förutsättningarna ökar för att kommunerna ska få tidiga och tydliga besked om hur länsstyrelserna ser på de statliga och mellankommunala intressena. Vidare blir det tydligare vad som ligger i länsstyrelsernas ansvar att ta till vara och samordna statliga intressen i planärenden. Ett tydligare statligt ansvar, tillsammans med en effektivare uppsikt och tillsyn, bör ge en bättre efterlevnad av plan- och bygglagens regler och därmed också en bättre långsiktig förvaltning. En ökad samverkan mellan kommuner och länsstyrelser bör leda till en ökad miljöanpassning i planer och på sikt också en bättre resurshushållning. Enligt Boverkets rapport Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen kommer förslaget att medföra ökade kostnader på ca 55 miljoner kronor per år för länsstyrelserna. För länsstyrelsernas del innebär förslagen dessutom att de allmänt behöver bygga upp mer och i stora stycken ny kompetens om lov- och anmälansprocessen, om de materiella kraven för byggande och om tillsynsmetodik. Vidare behöver de utveckla befintlig kompetens inom planprocessen, framförallt när det gäller tillvaratagande och samordning av statliga intressen. Tabell 5. Konsekvenser dels kvalitativt beskrivna dels monetärt skattade avseende A5. Kvalitativa effekter Monetära effekter +Statens ansvar inom planläggning tydliggörs +Effektivare uppsikt bör ge bättre efterlevnad av planoch bygglagens regler. +Ökad samordning mellan kommuner och länsstyrelser bör leda till ökad miljöanpassning i planeringen. - Ökat kompetensbehov hos länsstyrelserna. Ökade kostnader för länsstyrelserna med ca 43 miljoner kronor per år. A 6. Verka för internationella överenskommelser och direktiv för att styra fordonsindustrin mot mindre bullrande däck och fordon. Delmål: 3 Buller, 7 Inomhusmiljö. Problem: Fokus i åtgärdsarbetet för att minska trafikbullret bör ligga på att minska buller från källan, det vill säga bl a på däck och fordon. Bullret är oförändrat eller har ökat något över tid på grund av ökad trafik, bullrigare (bredare) däck samt att testmetoder för att mäta fordonsbullret för nytillverkade fordon inte återspeglar bullret från fordon i verklig trafik. Internationella överenskommelser måste till för att undvika problem med frihandelsavtal. Mål: Ökad samordning kan effektivisera åtgärder inom området. Om förhandlingarna skulle lyckas skulle det leda till minskade bullerproblem och

17 17 bättre livskvalitet och hälsa för människor. Minskat buller i samhället ger effekter på människors hälsa, bl.a. hjärt- och kärlsjukdomar. Kan man minska bullret vid källan blir det inte nödvändigt att göra skyddsåtgärder på byggnaderna i samma utsträckning. Nollalternativ: Frånvaro av internationella överenskommelser kan innebära ineffektiva och/eller felaktiga åtgärder. Buller minskar inte eller minskar med saktare takt om internationella överenskommelser inte finns. De internationella överenskommelserna måste dock innebära högre krav än enskilda länders krav, d.v.s. om direktiven är lägre än vad Sveriges krav hade varit utan internationella överenskommelser, så motverkas åtgärden. Tabell 6. Konsekvenser dels kvalitativt beskrivna dels monetärt skattade avseende A6. Kvalitativa effekter Monetära effekter +Ökad samordning leder till ökad effektivitet. +Synergieffekter inom forskning + Minskat buller, vilket ger bättre hälsa och högre livskvalitet. Förhandlingskostnad Sverige bör aktivt verka för att bullerkraven skärps, främst genom EUsamarbetet A 7. Verka för internationella överenskommelser och direktiv för att minska avfallsmängderna i samband med produktion och konsumtion av varor. För närmare beskrivning av åtgärden inklusive konsekvensanalys se rapporten Delmålsrapport om avfall (Naturvårdsverket september 2007) sidorna Informativa styrmedel I 1. Ge i uppdrag till länsstyrelserna att utveckla kunskapsunderlag/vägledning till kommunerna om: energifrågor på regional nivå grönstruktur och friluftslivsfrågor på regional nivå kulturmiljövärden på regional nivå, t.ex. i form av digitaliserade, rektifierade historiska kartor regionalt planeringsunderlag för materialförsörjning som stöd för kommunernas översiktsplanering

18 18 Delmål: 1 Planeringsunderlag, 2 Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, 4 Naturgrus. Problem: Många miljöfrågor har snarare regional än lokal karaktär. Mindre kommuner saknar också ofta resurser att ta fram egna planeringsunderlag i frågorna. En bristande kunskap hos kommuner om effekter angående regional energiplanering, grönstruktur och friluftsfrågor, kulturmiljövärden och materialförsörjning, medför att det regionala perspektivet får en underordnad betydelse i planeringen. Mål: Ökad kompetens om och ökad samordning kring mellankommunal planering avseende de ovanstående aspekterna. Nollalternativ: Vi riskerar att få en ostrukturerad samhällsutveckling, där varje enskild kommun baserar sin fysiska planering med utgångspunkt från sin egen kommuns bästa, och att samordningsvinster med andra kommuner går om intet. Lokaliseringen av olika funktioner kan komma att baseras utifrån enskilda tillståndsärenden, istället för utifrån ett väl utarbetat planeringsunderlag som tar hänsyn till såväl kommunala som regionala intressen för samhället. Alternativa åtgärder: Kommunerna tar ett större ansvar, och har ett vidare geografiskt perspektiv än i dag, kring dessa frågor. Det förutsätter att kommunerna själva initierar en ökad mellankommunal samverkan. Konsekvenser: Om länsstyrelserna utvecklar kunskapsunderlag till kommunerna, kommer det att ge bättre regionala planeringsunderlag, vilket i sig ger möjligheter för kommunerna att planera mer ändamålsenligt och fatta mer välgrundade beslut. För kulturmiljövärden på regional nivå beräknas kostnaden till ca 1 miljon kronor för att lösa upphovsrättsliga frågor samt för länsstyrelsernas extra arbete. För ett regionalt planeringsunderlag för materialförsörjning beräknas kostnaderna enligt SGU uppgå till ca 9,5 miljoner kronor. Kostnaderna för underlag om energifrågor, grönstruktur och friluftsfrågor på regional nivå bör utredas vidare. Tabell 7. Konsekvenser dels kvalitativt beskrivna dels monetärt skattade avseende I1. Kvalitativa effekter Monetära effekter +Bättre regionala planeringsunderlag. + Mer välgrundade beslut. Kulturmiljövärden på regional nivå, ca. 1

19 19 miljon kronor. Regionalt planeringsunderlag för materialförsörjning, ca. 9,5 miljoner kronor. Kostnader för underlag om energifrågor, grönstruktur och frlluftsfrågor bör utredas vidare. I 2. Bilda Nationellt Centrum för miljöanpassat transportsystem Delmål: 1 Planeringsunderlag, 3 Buller, 7 God inomhusmiljö Åtgärd: Inrätta ett nationellt Centrum för miljöanpassat transportsystem som får i uppgift att vara arena för utveckling, attitydpåverkan, och spridning av kunskap samt stimulans till samverkan mellan lokala, regionala och nationella aktörer. Ett sådant centrum skulle rikta sig till alla Sveriges kommuner, ge ett nationellt helhetsperspektiv, samla och sprida goda exempel och fungera som kontaktskapande stöd och resurs för de kommuner och andra aktörer inom olika verksamheter och samhällsnivåer som vill arbeta med miljöanpassade transporter. Det handlar alltså bland annat om att stärka förutsättningarna till regional och lokal samverkan mellan aktörerna och att visa på olika sätt att effektivisera användandet av transporter och infrastruktur genom att: - uppmuntra användandet av miljöanpassade färdsätt - förbättra hållbar tillgänglighet för alla människor och organisationer - öka effektiviteten i transporter och markanvändning - minska trafiken genom att begränsa antal, längd och behov av motoriserat resande - förmedla erfarenheter och främja samverkan mellan olika nationella aktörer som kan påverka mobilitetsarbetets utveckling. Problem: Transporterna ökar och bidrar alltmer till negativ miljöpåverkan. Att minska framförallt biltransporter kräver förändringar i våra attityder och vardagsbeteenden. Människors attityder och vardagsbeteende är viktiga i arbetet med miljöanpassade transporter. För att stimulera till ökad samverkan och kunskapsöverföring behövs mobilitetskontor för miljöanpassade transporter på alla samhällsnivåer. För överföring av kunskap och goda exempel inom hela landet är det lämpligt att staten inrättar ett nationellt centrum för miljöanpassade transporter. Detta skulle kunna utgöra en arena för utveckling, kunskapsspridning och samverkan mellan olika aktörer som på olika sätt arbetar med transporter och beteendepåverkan. Mål: Att stimulera till ökad samverkan och kunskapsöverföring med hjälp av mobilitetskontor och nationellt centrum för miljöanpassade transporter på alla samhällsnivåer. Målsättningen är att ett nationellt centrum för miljöanpassade transporter ska utgöra en arena för utveckling, kunskapssprid-

20 20 ning och samverkan mellan olika aktörer som på olika sätt arbetar med transporter och beteendepåverkan. Nollalternativ: Bristande effektivitet i transportområdet, onödiga utsläpp, ansträngd infrastruktur och eventuell onödig utbyggnad av t.ex. vägnätet. Alternativa åtgärder: Lagstiftning. Tabell 8. Konsekvenser dels kvalitativt beskrivna dels monetärt skattade avseende I2. Kvalitativa effekter Monetära effekter +Ökad samverkan och kunskapsöverföring +Uppmuntra användandet av miljöanpassade färdsätt +Öka effektiviteten i transporter och markanvändning +Minska trafiken genom att begränsa omfattning och behov av motoriserat resande Värt att utreda vidare I 3. Bilda kunskapscentrum för bullerfrågor Delmål: 3 Buller, 7 Inomhusmiljö. Ett nationellt kunskapscentrum för bullerfrågor behövs som en samlande kraft både för bullerarbetet inom landet mellan berörda myndigheter och för att driva bullerfrågor internationellt. Naturvårdsverket bör få ansvaret för kunskapscentrum för bullerfrågor. Problem: Det nationella arbetet med buller drivs inte tillräckligt systematiskt. Det finns ingen myndighet som har ansvaret för och håller samman bullerfrågan i hela sin bredd. Den samhällsekonomiska kostnaden för bullerstörningar har beräknats till runt 5-10 miljarder kronor per år (SIKA rapport 2003:2, Etappmål för en god ljudmiljö). Det innebär att bättre samordning kan leda till besparingar. Mål: Ökad kunskap och samordning inom området buller. Nollalternativ: Det finns risk för fortsatta åtgärder som inte är effektiva. Alternativa åtgärder: Flera olika myndigheter kan dela på ansvaret, men det kan leda till problem med samordning samt risk för dubbelarbete. Tabell 9. Konsekvenser dels kvalitativt beskrivna dels monetärt skattade avseende I3. Kvalitativa effekter Monetära effekter ökad medvetenhet +ökad informations-spridning +samordningseffekter +undvika dubbelarbete T.ex. 1 tjänst per utvald myndighet för samordning: ca kr per år.