Stadsmission eller stadsvision

Transkript

1 Lunds universitet Statsvetenskapliga institutionen STV004 VT04 Handledare: Mats Sjölin Stadsmission eller stadsvision En uppsats om Stockholm Stadsmissions roll i välfärdssamhället Isabel Asplund

2 2

3 Abstract Homelessness has always been and will always be a problem in every society. How should we organize the work and care for these people? There are three different types of welfare states, the liberal, the conservative and the social democratic. In the liberal welfare state the market is the supplier of the public good. In the conservative state the family and church and in the social democratic the state is the supplier of the public welfare. The Swedish welfare state has been the archetype of social democratic welfare with de principal of Folkhemmet in focus. In this type of welfare the state has been the caretaker of all social services. The Folkhems- principal took care of homeless people by giving them emergency treatment for there situation like short contract on apartments. But still there were many people seeking help in the charity sector. Stockholms Stadsmission was founded in 1853 and has developed during time. Today their role is very important and path breaking in the work and supply of social security and service for homeless people in Stockholm. They have managed to connect the state, the market and the charity sector in a successful way. Keywords: welfare state, Stockholms Stadsmission, Stockholms Stad, charity, Folkhemmet

4 Innehållsförteckning 1 Inledning Syfte och frågeställning Metod Tre välfärdsstatsregimer Liberalismen Konservatism Socialdemokrati Svensk välfärdspolitik Folkhemmet Folkhemmet och hemlöshet Bostadspolitik som välfärdspolitik Hemlöshet i Stockholms Stad Definition av hemlöshet Orsaker till hemlöshet i Stockholms Stad Kommunal bostadsförmedling i Stockholms stad Vård av hemlösa i Stockholms Stad Omvårdnad i Stockholms Stads regi Akutboenden i Stockholms Stadsregi Långtidsboende och träningsboende i Stockholms Stadsregi Stockholms Stadsmissions insatser för hemlösa Dagverksamheter Nattverksamhet Trappstegsboende Stadsmissionen och marknaden Relationen Stockholms Stad och ideella organisationer i arbetet med hemlösa Sammanfattning Slutsatser... 25

5 8 Analys Referenser... 30

6 1 Inledning Sverige och den svenska staten klappar sig gärna på axeln och hävdar att Sverige har en välfungerande välfärd. Men vad innebär det? I ett välfärdssamhälle borde det inte finnas människor som tvingas sova på gatan eller stå i bostadskö i flera år. Det borde inte finnas människor som bollas fram och tillbaka mellan olika institutioner för att få hjälp. I en välfärdsstat borde det inte finnas människor som måste vända sig till ideella organisationer för att få ta en dusch eller äta ett riktigt mål mat. Men fattiga, hemlösa och utslagna människor har det funnits i alla samhällen i alla tider, så även i den svenska välfärdens Folkhemssamhälle. Ideella organisationer är inte en ny företeelse i välfärdssamhället men forskningen kring deras funktioner i välfärdssamhället är begränsad. Trots att det idag finns fler människor än någonsin som är hemlösa och som söker hjälp hos ideella organisationer inom denna typ av social service. Stockholms Stadsmission grundades 1853 och har sedan dess verkat för att lindra akut nöd i första hand och försöka åstadkomma långsiktig förändring för den drabbade individen i andra hand. Verksamheten har förändrats och utvidgats mycket sedan starten och bryter hela tiden ny mark i jakten efter nya finansiärer. Denna jakt har skapat samarbeten med organisationer, näringslivet och stat och kommun som borde bli talets välfärdsmodell. 1.1 Syfte och frågeställning Syftet med denna uppsats är att undersöka vilken roll ideella organisationer har i den svenska välfärdsstaten. Frågeställningen blir således vilken roll bör ideella organisationer ha i det moderna välfärdssamhället i arbetet med hemlösa? 1.2 Metod Uppsatsens begränsade utrymme har gjort att jag valt att göra en kvalitativ fallstudie av organisationen i arbetet med hemlösa människor i Stockholms Stad. Stockholms Stads socialtjänstförvaltning fungerar här som välfärdsstaten och Stockholms Stadsmission är den ideella organisation som jag valt för studien. Esaiasson mfl (2002) menar att vid en fallstudie som denna, som syftar till att vara av generaliserande karaktär, måste urvalet av studieobjekt vara strategiskt. (Esaiasson mfl 2002:171) 1

7 Stockholms Stadsmission har jag valt för att det är en av de äldsta ideella organisationerna i Stockholms Stad, som ända sedan starten 1853 arbetat med hemlösa människor. I svensk forskning på området förekommer Stadsmissionen i praktiskt taget alla publicerade rapporter och undersökningar. Materialet som jag använt är förstahandskällor som SOU:s, rapporter från Socialstyrelsen samt böcker skrivna av forskare på området. Och därför är mitt material och sedermera analys i första hand en sekundäranalys. Detta är en teknik som Esaiasson mfl rekommenderar då det gör att tidigare forskning kommer till användning. (Esaiasson mfl 2004: 171) Jag har även använt mig av primärkällor vid samtal och e- postkorrespondens med anställda på Stockholms Stad och Stockholms Stadsmission. De samtal jag haft med de anställda har inte varit av intervjukaraktär och frågorna jag ställt har inte haft avsikten att den ena parten ska uttala sig om den andra. Detta vill jag poängtera så att läsaren inte får intrycket av att jag varit ute efter parternas tyck och tänk om varandra då det inte varit uppsatsens avsikt. De metodologiska problem jag stött på under arbetets gång har uteslutande handlat om bristen på tidigare forskning av ideella organisationers roll i välfärdsstaten. Det sägs ingenting om denna typ av välfärdsarbete i den mer klassiska litteraturen om välfärdsstaten. Detta har medfört att jag tvingats finna nya lämpliga vägar att ta teoretisk utgångspunkt i. Esping- Andersen menar i Three Worlds of Welfare 1990 att det finns två sätt att studera välfärd och dess utveckling, en smalare och en bredare ansats. Den smalare ansatsen belyser traditionella sociala förbättringar såsom inkomstfördelning och social service. Den bredare ansatsen har statens organisation och uppbyggnad i fokus. Det vill säga vilket politisk ekonomiskt system stater använder för att uppnå välfärd. Detta system kallar Esping- Andersen för välfärds- kapitalism (welfare- capitalism). (Esping- Andersen 1990:2) Jag kommer i denna uppsats anta den bredare ansatsen i studiet av Stockholm Stads organisering av insatserna för stadens hemlösa och vilken roll ideella organisationer har i detta arbete. Den svenska välfärden har i efterkrigstiden präglats av Folkhemsprincipen. Folkhemsprincipen är den dominerande teorin i svensk välfärdspolitik under efterkrigstiden. Därför blir den min teoretiska utgångspunkt. 2

8 2 Tre välfärdsstatsregimer Teorier om staten, samhället, sociala problem och socialpolitik kan alla kopplas samman. Vilken ansats en socialteoretiker antar vid studiet av hur staters sociala service organiseras kan förklara varför sociala problem uppstår och hur staten eller kommunen hanterar dessa. Det är inte säkert att kopplingen mellan dessa fyra delar är solklar men i studiet av någon av dem kan man inte helt utesluta de andra tre. (George & Wilding 1985:1-2) Idag är alla kapitalistiska samhällen välfärdsstater av någon sort. Vissa stater lägger mer av stadsbudgeten än andra på den offentliga verksamheten, den sociala servicen. (George & Wilding 1985:1) 2.1 Liberalismen Smith är en av de mest kända liberala teoretikerna. Hans idéer bygger på hypotesen att individer som var för sig traktar efter personlig förtjänst tillsammans åstadkommer en allmän välfärdsförbättring, även om ingen har detta som mål. (Malnes & Midgaard 1993:160) Det vill säga att genom en aktiv marknad kommer man åt problemen med klass, ojämlikhet och privilegier. Smith menar att staten upprätthåller ett klassamhälle medan marknaden är en möjlig väg att stoppa denna struktur. (Smith 1961) Smith förklarar detta som en osynlig hand. Det vill säga att självintresse lika mycket är ett privat som samhälleligt handlande och att det allmänna välmåendet är ett tillfälligt utfall. Men individuellt sökande efter framgång leder till ojämlikhet och statens uppgift är att stävja denna ojämlikhet. Ett resonemang som för en liberal som Smith kan tyckas motsägelsefullt. Men Smith framhåller att staten är den institution som hjälper de fattigaste i samhället bättre än någon annan. Och Barry menar samtidigt att ett förbättrat välstånd hos de rika även gynnar välståndet för de fattiga. (Barry 1990:19) Alltså fungerar Smiths välfärdsstat så att allmänheten tillsammans delar ett välståndsintresse och att detta fungerar även med väldigt svag direktpolitisk styrning. (Barry 1990:20) Liberalerna får ofta kritik för denna konkurrerande filosofi, men i realiteten var deras mål att upprätthålla merkantilismen och vad de motsatte sig i andra system är regeringsstyrda ideal av både privat- och företagsfrihet. De så kallade laissez- faire liberalerna uppmuntrade detta på ett närmast revolutionärt sätt och jämförs därför ofta med tidig marxism. (Esping- Andersen 1990:10) George och Wilding kallar liberalerna för anti- kollektivister i sin bok. Frihet är för anti- kollektivisterna det högst stående värdet. De menar att frihet är saknaden av styrning över andra människor från både andra individer och staten. 3

9 Med deras resonemang är det lika illa att vara fattig och fri som att vara välmående och ofri. (ibid:121) Jämlikhetsbegreppet blir för anti- kollektivisterna aktuellt när det handlar om ekonomi. De menar att ojämlikhet i ekonomi gynnar tillväxten då det gör att människor hela tiden strävar efter att ha det bättre. (ibid 121) I svensk modern välfärdshistoria ses spår av den liberala skolan under talet och talet genom den nyttorationella välfärdstraditionen. Socialpolitiken ska i denna idé inte i första hand tillrättaföra utan förebygga sociala orättvisor. Här ska experten dra upp riktlinjer för vad som ska vara allmännyttan. Tack vare ekonomismen på 1980-talet fick den nyttorationella traditionen en ny storhetstid då det återigen fanns en vetenskapligt fastställbar och rationell väg till det allmännyttiga. Men skillnaden mellan talets och talets rationella allmännytta var att den under talet var vänsterorienterad. Det var det kollektiva handlandet som stod i centrum och staten eller samhället skulle med experternas hjälp åstadkomma den modernisering som landet behövde och som skulle gynna allmännyttan. Man kan kalla det för socialingenjörskonst om man så vill. Men på talet var det i motsats till staten, marknaden som skulle förverkliga den rationella allmännyttan. De sociala målen ansågs under talet inte finnas och den gemensamma nyttokalkylen kan på vetenskaplig väg räknas fram av experter. (ibid 23) 2.2 Konservatism Den konservativa skolan förespråkade den monarkiska välfärdsstaten som skulle garantera social välfärd och harmoni mellan samhällsklasserna och produktivitet. I denna modell kom effektivitet inte från konkurrens, utan från disciplin. Denna skola menar att en auktoritär stat är överlägsen marknaden att kontrollera marknadskaos och förena marknaden med statens välbefinnanden såväl på kollektiv som på individuell nivå. (Wagner 1872) Den konservativa politiken växte fram som en reaktion på den franska revolutionen. Den är nationalistisk och antirevolutionär i en demokratisk anda där status och klasskillnader var givna. Medan konflikter klasserna emellan inte var det. (Esping- Andersen 1990:10-11) Det huvudsakliga motivet till att upprätthålla ett konservativt system är att motverka socialism och skapa social integration och säkra auktoritetstänkandet. (Giddens 1985:156) Staten har i denna modell en mer socialpolitiskt begränsad roll än vad marknaden och familjen har. Framförallt förväntas familjen sörja för stora delar av välfärden. Detta konservativa system bygger till stora delar på korporatism och föreningsverksamhet för olika yrkesgrupper. I dessa föreningar som i tidigt skede tog formen av skrån och gillen, uppnås stabilitet genom politiska, ekonomiska och moraliska krafter. (Schmitter 1974:107) 4

10 I svensk välfärdshistoria har denna skrå- och gilleverksamhet lämnat spår i den gruppsolidariska traditionen. Dess rötter sträcker sig tillbaka till medeltidens hantverkar- och gesällgillen som i ett tidigt skede utarbetade ett eget socialförsäkringssystem. (Lindberg 1999:23) Medlemmarna i dessa skrån och gillen rådde över sin egen verksamhet och hade medlemskapet som en välfärdsförsäkran. Änkor, sjuka och arbetsskadade fick genom sitt medlemskap hjälp. (ibid:23) Lindberg (1999) presenterar en patriarkal välfärdsidé som man kan dra paralleller med den konservativa idén. Det är en välfärdspolitik som bygger på en hierarkisk samhällsordning och överhetens välvilja. En samhällsordning som var avsedd liksom den konservativa att skapa lugn och ro i samhället genom regler, hot och tuktande- att säkra auktoritetstänkandet. (ibid 25) I kölvattnet av denna politik som kom att bli segregerande växte flertalet välgörenhetsorganisationer fram. Stockholms Stadsmission bildades 1853 och är ett av de viktigaste arven i Sverige som finns kvar från denna tid. (Stockholms stadsmission 2005:5) 2.3 Socialdemokrati Socialdemokratin hämtar mycket av sin ideologi från marxisterna. Den första frågan att svara på blir hur marxismen organiserar sitt välfärdssamhälle för att uppnå kollektivt välmående? Marxisternas svar på detta är kollektivt ägande och en upplösning av klasstrukturerna som existerar i samhället. Denna reform skedde i Ryssland genom revolution så även på Kuba. En proletärrevolution ska inte främst leda till kortsiktiga förändringar, utan framförallt till långsiktig förening mellan proletärerna. Modern marxism med bland annat Jessop i spetsen växte fram som ett svar på den kritik som växte mot marxisterna. Kritiken riktade sig mot ekonomismen, determinismen, materialismen och strukturalismen i marxismen. Jessop har utvecklat ett system av strategisk selektivitet. Det vill säga att han menar att en stat kan vara av kapitalistisk karaktär. Men detta betyder inte att det är statens politiska teori, utan statens politiska empiri. Studiet av staten ska inte ta utgångspunkt i staten utan i dess historiska bakgrund av hegemoniska politiska kamper. (Marsh 2002:160-62) Moderna marxister får kritik av klassiska marxister för att de bortser från ekonomismen och menar att de då inte skiljer sig från pluralisterna eller Weberianerna. (ibid:162) Men som svar på den stundtals våldsamma marxismen växte socialdemokratin fram med bland annat E Bernstein i spetsen. Grunden i Bernsteins filosofi hittar man i brittiska fabianerna, icke marxistiska socialister, och brittisk utilitarism. Han formade en revisionistisk socialism det vill säga att förändra genom fackföreningar, parlament och kommunstyrelser istället för revolution. Målet för hans socialistiska reform ska vara utvecklingen och 5

11 säkrandet av en fri personlighet. Om detta säger han vidare: (Malnes & Midgaard 1993:253) [ Den lagstadgade normalarbetsdagen t ex är faktiskt en bestämmelse om minimifriheten, ett förbud att dagligen sälja sin frihet för längre tid än ett bestämt antal timmar [ ] (Bernstein 1979:204) För fabianerna eller socialdemokraterna är frihet något som följer av vilken grad av jämlikhet som råder. Det är enligt fabianerna statens uppgift att reducera graden av ojämlikhet i samhället då ojämlikhet är ett hot mot frihet. Tawney, en av de mest framträdande fabianerna menar att den utökning av människors frihet som skedde under talet är ett resultat av ökad statligkontroll. (George & Wilding 1989:120, 122) Den parlamentariska reformismens strategi bygger på två argument. Det första är att de arbetande medborgarna ska kunna tillgodogöra sig sociala resurser så som sjukvård och utbildning för att kunna delta i samhället som sociala medborgare. Det andra argumentet menar att socialpolitik inte bara är nödvändigt för medborgarnas sociala status, utan helt avgörande för en effektiv inomstatlig ekonomi. (Hirdman 1990: ) Oavsett om välfärdstaten är liberal, konservativ eller socialdemokratisk kretsar ideologierna kring organisationen av hur du ska försörja dig och regleringar kring detta samt vem som ska försörja dig själv eller dina nära när du själv inte kan det vill säga organisationen av ett pensionssystem, en fungerande sjukvård eller barnomsorg. (se vidare Esping- Andersen 1990, Davidson 1989, George & Wilding 1985, Barry 1990) Det sägs i den litteraturen jag har läst ingenting om bostadspolitik som välfärdspolitik, trots att en bostad är en av de grundläggande mänskliga rättigheterna. (Internet 15, artikel 15 och 25 a) Hur ser den svenska välfärdspolitiken på bostaden? 6

12 3 Svensk välfärdspolitik Dagens svenska välfärdspolitik har präglats av en kamp mellan frigörelse och kontroll. Välfärdspolitiken vill å ena sidan avskaffa klasskillnader och medverka till människors frigörelse från olika former av förtryck genom bland annat fackföreningar. Samtidigt som välfärdspolitiken är ett resultat av en strävan efter lugn, ordning och nationell samling. (Lindberg 1999:21) Jag vill hävda att välfärdspolitiken bygger på två tema, det ena är autonomi och det andra disciplin. Den svenska välfärdspolitiken utgår i praktiken från en socialdemokratisk ordning där tillrättaläggandet av ett samhällsliv, individuellt och kollektivt är centralt. (Hirdman 1990:10) Det är en i välfärdshistorien en känd historia som socialdemokraterna värnar om än idag och ser de gångna 50 åren som en närmast heroisk historia av att göra gott. Yvonne Hirdman menar att det funnits en oproblematiserande inställning till denna omvandling av den svenska vardagspolitiken, vare sig det gäller bostäder eller barnbidrag. I dessa reformer har det enligt Hirdman legat dolda direktiv om hur den enskilda medborgaren ska leva sitt liv. Hirdman menar vidare att det finns en socialdemokratisk självsyn som säger att reformerna varit självklara och inte kunnat se ut på något annat sätt för att resultatet skulle bli som Möller säger, att endast det bästa är gott nog åt folket 1 Med detta menade Möller främst förhållandena på arbetsmarknaden och den nya socialpolitiken som växte fram under talet tog en sekundär plats. Till skillnad från Möller hade talets nya sociala ingenjörer hemmet som utgångspunkt och skapandet av det svenska Folkhemmet tog vid. (Hirdman 1990: 45) 3.1 Folkhemmet Gunnar och Alva Myrdal går i den historiska täten för byggandet av Folkhemmet. Idén bygger på att välfärd skapas utifrån ett fullvärdigt hem. De propagerade för att människorna i det svenska samhället skulle bo rätt, dvs. bo mindre trångt och med ordentliga möbler. (Hirdman 1990:153) Upplysningsverksamhet skulle bedrivas för att öka bostadsstandarden. De menar att bristerna i bostadsstandarden inte beror på ekonomiska faktorer utan okunskap. 1 Gustav Möller 7

13 De nya bostadsföreskrifterna innehöll i SOU 1938:57 förbud mot trångboddhet. Det nya folkhemmet skulle även ha en mamma hemma för att uppfostra barnen och ta hand om hemmet och vårda de bostadsvärderingar som växte fram. (SOU 1938:57 sid 336) Folkhemsprincipen menar att staten ska tillgodose alla medborgare med den sociala service som de efterfrågar. Genom skatteintäkter ska den offentliga verksamheten finansieras och ingen ska behöva betala för denna service om man skattat sina förvärvade pengar. (Hirdman 1990:178) Men folkhemmet var endast ett ideal för den för ändamålet avsedda nya medelklassen. Det vill säga den arbetande fadern som försörjde familjen och betalade skatt så familjen kunde ta del av statens sociala service. Hur gick det för dem som inte passade in i denna modell? Folkhemmet och hemlöshet 1947 infördes den första bostadsförsörjningslagen. Enligt lagens 3 skulle kommunen fortlöpande bedriva bostadsplanering i syfte att främja att alla i kommunen får en egen bostad av god kvalité. Genom bostadsförsörjningslagen 1947 fick kommunerna möjlighet att ge stöd åt bostadsbygget inom kommunen. Kommunerna kunde även lämna stöd för att vid behov minska den enskildes bostadskostnader t ex genom att gå i borgen vid ett privat bostadsbygge. (SOU 1996:156:232 Det fanns under talet att den framtid man gick till mötes skulle innebära ett mer färdigt välfärdssamhälle. Men rapporterna visade en utveckling i motsatt håll som var till LO- kollektivets nackdel. (Stenberg mfl 1989:175) Under och 70- talet sågs hemlöshet som ett restproblem som var nära knutet till problemen på bostadsmarknaden. För att åtgärda detta antog regeringen 1967 det berömda miljon- programmet. (Hirdman 1990: 155, Davidson 1989) En miljon nya bostäder skulle byggas under de kommande 10 åren med avsikten att samhällets mål för bostadsförsörjningen bör vara att hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader.(prop. 1967: 100 sid 172) Samma år infördes en bestämmelse i bostadsförsörjningslagen att kommunen var skyldig att inrätta bostadsförmedling om det behövdes. Som yttersta åtgärd kunde regeringen gå in och ålägga en kommun att inrätta en bostadsförmedling. Denna möjlighet har dock aldrig utnyttjats. I praktiken har alltså kommunala bostadsförmedlingar varit frivilliga. (SOU:1992:71:44) Under talet växte ett missnöje gentemot denna tradition fram och miljonprogrammen kritiserades hårt för att vara inhumana och segregerande och staten pumpade ut pengar för att upprätthålla en välfärdsstandard i Sverige som var högst i världen. Vid talets början sörjde staten för 60 % av medborgarnas ekonomi. (Davidson 1989) 8

14 Men trots dessa åtgärder kom det i början av talet in flertalet rapporter om en ökande hemlöshet i Sverige. Wiktorin 1980 menar att överskottet av lägenheter från talet öppnade upp bostadsmarknaden för grupper som tidigare varit utestängda. Optimismen ökande hos socialtjänsten att finna boende för tidigare hemlösa. Som följd av detta lades härbärgen och ungkarlshotell ned och de människor som av olika anledningar inte blev en del av det nya boendet stod ute på gatan. (Swärd 1998:75) Åtgärderna blev vid denna tid nödlösningar med specialkontrakt och övergångslägenheter åt de nödställda och mer kortsiktiga lösningar blev värmestugor, soppkök och härbärgen. Dessa akuta lösningar drevs mestadels i frivillig eller religiös regi. (Sahlin 1996) Skyldigheten att vid behov inrätta kommunal bostadsförmedling avskaffades Lagregleringens grundtanke är som följer: Förhållandena i kommunerna är mycket olika beroende på bl.a. kommunernas storlek och struktur och bostadsbeståndets sammansättning. Om det finns behov av att inrätta kommunal bostadsförmedling måste därför avgöras lokalt utifrån de förhållanden som råder i den enskilda kommunen 2 I rapporten redovisas även argument mot inrättandet av kommunala bostadsförmedlingar. Man menar att om bostadsbrist råder och förmedlingen inte kan täcka behovet står förmedlingens insatser inte i proportion till dess kostnader. (SOU 1992:71:30) Hela bostadsförmedlingslagen upphävdes 1993 men i propositionen till upphävandelagen förutsätts att kommunens ansvar för bostadsförsörjningen kvarstår. (Prop 1992/93:242 sid 20) Här kan alltså konstateras att kommunerna efter 1993 inte har någon laglig skyldighet att förmedla eller säkra bostadsmöjligheter för sina invånare. I mars samma år beslöt regeringen i samråd med Boverket att ge Socialstyrelsen uppdraget att kartlägga omfattningen av bostadslösheten och de bostadslösas situation i Sverige. Under vecka gjordes denna kartläggning och det framkom att närmare personer var bostadslösa i Sverige. (SOS- UTV 94/15 SE) Ändå valde regeringen att upphäva lagen om kommunal bostadsförmedling. Jag vill här poängtera att dagens problem med bostadslöshet inte är en direkt följd av lagens avreglering. Men det är anmärkningsvärt att avregleringen gick igenom samma år som den första kartläggningen av hemlösa gjordes. Men kan man när denna avreglering är gjord hävda att bostadspolitik och bostadsförsörjning fortfarande är en av välfärdsstatens uppgifter? 3.2 Bostadspolitik som välfärdspolitik 2 Proposition 1992/93:242 sid 22. I prop. Anges fler argument, men en redovisning av dessa i denna uppsats är inte av betydelse för uppsatsens fortsättning. 9

15 I forskning kring svensk bostadspolitik har den främst beskrivits som generell. Det vill säga att det är en politik som gäller alla medborgare och inte bara dem som har det sämst ställt- det senare fallet innebär en selektiv politik. En tillämpning av denna distinktion på bostadspolitiken gör att den kan uppfattas som välfärdspolitik likställd med pensioner, sjukvård oh socialvård. (Bengtsson 1995:15-6) Att som Bengtsson gör anse att bostadspolitiken kan ses som en generell svensk välfärdspolitik styrker jag med följande citat: Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet. (Sveriges grundlag, Regeringsformen 2) Svenska staten har genom detta citat ur grundlagen tagit på sig ansvaret för att varje individ ska ha en bostad. Men det finns inte någon speciallagstiftning efter 1993 motsvarande skollagen eller socialtjänstlagen för boendet. Grundlagens formulering om rätten till bostad är inte rättsligt bindande, utan anger snarare ett mål. (Bengtsson 1995:16) Bengtsson driver tesen att bostadspolitiken verkar genom att ge korrektiv till marknaden. Det är en tes som kan verka paradoxal. Om välfärdspolitik innebär att människors behov ska uppfyllas utanför marknaden är bostadspolitiken som präglas av marknaden då inte välfärdspolitik? Det som främst skiljer bostadspolitiken från övrig välfärdspolitik är att ansvaret för exempelvis pensioner och sjukvård utövas av professionella tjänstemän inom relativt enhetliga institutioner och organisationer vilka kännetecknas av klara gränser och standardnormer för när dessa institutioner är skyldiga att erbjuda medborgarna sina tjänster. Varje nyttighet som medborgaren efterfrågar ska omedelbart tillgodoses och görs inte detta ses det som ett misslyckande i systemet och den medborgare som ser sig förfördelad har rätt att pröva detta rättsligt. (Torgensen 1987: ) Den svenska bostadspolitiken brukar beskrivas som en övergång från en selektiv politik generell politik inriktad på att höja den allmänna standardnivån. Eftersom förhållandena på bostadsmarknaden där bostadspolitiken implementeras, lika mycket påverkas av den allmänna ekonomiska och demografiska utvecklingen som av den offentliga politiken. Blir uppgiften att skilja mellan vad som är generell och selektiv välfärdspolitik nästan omöjlig enligt Bengtsson. Frågan blir om bostadspolitiken ska klassificeras som generell eller selektiv med utgångspunkt från de uttalade målen, de använda medlen eller det faktiska utfallet? En politik bedriven med generella mål kan enligt Bengtsson mycket väl syfta till selektiva mål. Och ett antal selektiva medel kan tillsammans bidra till generella utfall. (Bengtsson 1995:18) Rothstein menar att det kan verka modigt att försöka tvinga in bostadspolitiken under någon av välfärdspolitikens klassiskt offentligt producerade service, exempelvis sjukvårdspolitik och socialförsäkringspolitik. Men Rothstein menar att subventionerad bostadspolitik producerad av offentliga 10

16 regleringar visst är en form av offentligt producerad service och därför bör ses som en del av välfärdspolitiken. (Rothstein 1993:25) Med hjälp av Bengtsson förklarar jag detta om jag tar Rothstein på orden att boendet inte ses som en offentligt producerad service, men däremot bostadspolitiken. (Bengtsson 1995:18) Jag skulle vilja hävda att detta synsätt är felaktigt. I Stockholms Stad finns det idag tre stora kommunala bostadsföretag där Stockholms Stad fungerar som hyresvärd till flera tusen hyresgäster och därav blir boendet visst en offentligt producerad service. Antalet hemlösa i Stockolms Stad har ökat sedan den första mätningen gjordes 1993 då kommunal bostadsförmedling avskaffades fram till räkningen (SoS ) Men finns det några generella förklaringar till varför hemlöshet existerar i välfärds Sverige? 11

17 4 Hemlöshet i Stockholms Stad Vecka fanns det personer i Stockholms stad som var hemlösa. Antalet hemlösa i situation 1 var 802 personer, i situation 4 befann sig denna vecka 633 personer. (SoS Bilaga 3) 4.1 Definition av hemlöshet I socialstyrelsens rapport om hemlöshet i Sverige 2005 som kom ut i januari 2006 görs 4 definitioner av vilka personer i samhället som ska betraktas som hemlösa i 2005 års undersökning: 4 1. En person som är hänvisad till akutboende, härbärge, jourboende eller är uteliggare. 2.En person som är intagen eller inskriven på antingen Kriminalvårdsanstalt Behandlingsenhet eller Stödboende inom socialtjänst, landsting, privat vårdgivare HVBhem eller SIS- institution. Och planeras att skrivas ut inom tre månader efter mätperioden men har inte någon bostad ordnad inför utskrivningen eller utflyttningen. 3. En person är intagen eller inskriven på Behandlingsenhet eller Stödboende inom socialtjänst, landsting, privat vårdgivare, HVBhem eller SIS- institution Och planeras inte att skrivas ut inom tre månader men har inte någon bostad ordnad vid eventuell framtida utskrivning eller utflyttning. 3 Antal personer i situation 2, 348 och i situation 3, Personer som är asylsökande räknas inte som hemlösa under denna undersökning. Orsaken till detta är främst att tid och resurser inte har möjliggjort den utökning av kartläggningen som en inkludering av denna grupp skulle ha inneburit. (Socialstyrelsen :20) 12

18 4. En person bor tillfälligt och utan kontrakt hos kompisar. Bekanta, familj, släktingar eller har ett tillfälligt (kortare än tre månader efter mätperioden) inneboende- eller andrahandskontrakt och har på grund av denna situation sökt hjälp eller varit i kontakt med den uppgiftslämnande myndigheten eller organisationen under mätperioden. (Socialstyrelsen :20) Denna definition har diskuterats under flera år och i olika rapporter ser definitionen olika ut. Men jag har valt denna då det är den senast uppdaterade definitionen Socialstyrelsen gjort. (Socialstyrelsen :20) Jag har genom Socialstyrelsens definition nu fastställt vem som ska räknas som hemlös i det svenska samhället. Jag ställer mig då genast frågan om det finns en egentlig definition på vad som räknas som ett hem? Socialstyrelsen besvarar min fråga med hjälp av den europeiska hemlöshetsorganisationen FEANTSA:s indelning som baseras på tre domäner eller områden, som på olika sätt bildar ett hem: Fysisk domän- ändamålsenlig bostad eller utrymme som svarar mot den enskildes och hans eller hennes familjs behov. Juridisk domän- besittningsskydd, dispositionsrätt eller äganderätt till bostaden. Social domän- möjlighet att upprätthålla privatliv och sociala relationer. I denna uppsats kommer jag endast behandla hemlöshetsdefinition 1 och 4 då det är dessa grupper som Stadsmissionen dagligen kommer i kontakt med. De träffar personer i situation 2 och 3 men inte förrän de skrivits ut under förutsättningen att de fortfarande befinner sig i en hemlöshetssituation och då befinner de sig i situation 1 eller 4. När jag i fortsättningen nämner hemlösa eller hemlöshet är det personer som befinner sig i situation 1 eller Orsaker till hemlöshet i Stockholms Stad Att finna orsaker till att en individ går igenom en hemlöshetsprocess är svårt. Orsakslitteraturen som finns är till stor del amerikansk och eftersom det i USA inte finns ett socialförsäkringssystem som liknar det svenska är det svårt att överföra dessa slutsatser på de svenska orsakerna till hemlöshet. Menar man att hemlöshet orsakas av strukturella faktorer så bör det ha ett nära samband med hur samhället organiserar sin resursfördelning. Den senaste tidens kris i den svenska välfärden med hög arbetslöshet, ökad fattigdom, neddragningar i socialpolitik och ett stort antal människor som lever på välfärdens marginaler visar att resursfördelningen och organiseringen av denna inte fungerar som den i ett välfärdssamhälle bör göra. (Swärd 1998:41) 13

19 Men menar man att hemlöshet är ett utfall av individens eget handlande är det inte självklart att det är samhällets ansvar att hjälpa individen att komma ur sin situation då individen enligt detta liberala synsätt inte tagit samhällets och marknadens resurser till vara. Men som Smith säger är det staten som bäst vårdar de sämst ställda i samhället. Swärd menar att om det är individuella val eller brister som ligger bakom hemlöshet så skulle proportionen av antalet hemlösa vara någorlunda lika i alla delar av världen. Men då det inte förhåller sig så bör det vara socioekonomiska förhållanden och skillnader som istället ligger bakom problemet. (Swärd 1998:18) ESO 1999 menar att det inte är storleken på samhällets stöd som är orsaken till att det finns hemlösa i Stockholm. Enligt uppgift från socialtjänstförvaltningen i Stockholms Stad betalar de bostadskostnader upp till kr/ månad utan att kräva att bidragstagaren skall flytta till en billigare bostad. Men det finns även krav här som gör att bidragstagare inte får fullt bidrag på grund av att de inte använder sitt bidrag till det som det är avsett för. En förklaring som inte heller tycks hålla är att det skulle finnas ett samband mellan kommunens politiska färg och antalet hemlösa. Men intressant är att ökningen av hemlösa tycks vara lika vanlig bland socialdemokratiskt och borgerligt styrda kommuner. (ESO 199:38) Det finns inte heller några direkta samband mellan hur inkomsten för låginkomsttagare har förändrats och förändringen i antalet hemlösa. Perioden ökade den disponibla inkomsten för låginkomsttagare, dvs under samma period som antalet hemlösa ökade. (ESO 1999:40) I ESO:s rapport från 1999 menar man att avsaknaden av orsakssamband inte är märklig då det finns inkomstgarantier inbyggda i det svenska socialförsäkringssystemet. I USA där detta system som sagt inte finns är det intressantare att studera inkomstförändringar och hemlöshetsförändringar. 5 (ESO 1999:41) Vad som däremot indikerar på en orsak till hemlöshet är bostadspolitiken. Utvecklingen av tillgången på bostäder samvarierar inte helt tydligt med utvecklingen av antalet hemlösa. Och den kraftiga höjningen av hyror under 1992 tycks ha följts av en våg av vräkningar. Åren mellan ökade antalet vräkningar med 80% verkställdes vräkningar. Fler än någonsin tidigare i svensk bostadspolitisk historia. Även avregleringen av kommunala bostadsförmedlingar anser ESO vara en av orsakerna i processen till hemlöshet.(eso 1999:45) 5 Samhällets stöd till människor som hamnat i en situation där de inte kan försörja sig regleras genom socialtjänstlagen försörjningsstöd och är villkorad: Den enskilde kan inte anses har rätt till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen om han inte efter förmåga försöker bidra till sin egen försörjning. Den som kan arbeta är därför skyldig att söka arbete. (Prop sid 72) 14

20 I Socialstyrelsens senaste rapport om hemlöshet menar uppgiftslämnarna 6 i undersökningen att någon form av missbruk är den främsta orsaken till hemlöshet. Efter missbruksproblem är psykisk sjukdom den nästkommande orsaken för människor i situation 1. Vräkning anses vara en i ordningen tredje orsak till hemlöshet för personer i situation 1. Bostadsbrist i kommunen anges som ett svagt men existerande skäl till hemlöshet. (SOU: 2006:131-1:71) Om det är missbruk som leder till hemlöshet eller hemlöshet som leder till missbruk tvistar forskarna inom området. (Börjesson 2001:190) Men både ESO:s och Socialstyrelsens utredning har kommit fram till att bostadspolitiken är en av de generella orsakerna till hemlöshet. Slutsatsen kan alltså dras att orsakerna till hemlöshet kan vara såväl individinriktade som strukturinriktade. Här kan fastslås att det går att dra en generell slutsats att bostadspolitiken påverkar graden av hemlöshet i Sverige. ESO menar att avvecklingen av kommunala bostadsförmedlingar är en bidragande orsak. Finns det någon sådan i Stockholm och hur fungerar den? 4.3 Kommunal bostadsförmedling i Stockholms stad Stockholms Stads Bostadsförmedling AB är ett kommunalt bolag inom Stockholms Stad. Bostadsförmedlingen förmedlar lediga hyreslägenheter med förstahandskontrakt, i första hand inom Stockholms Stad, men även utanför kommunen. I Stockholms stad finns tre kommunala bostadsbolag som ingår i koncernen Stockholms Stadshus AB. Varje bostadsbolag har en egen intern kö. Men lägenheter i dessa tre bolag förmedlas även genom Stockholms stads bostadsförmedling. (Internet 2) Processen som den bostadssökande genomgår i Stockholms Stads bostadsförmedling går i tre steg. För att anmäla sig till den kommunala bostadsförmedlingen börjar den sökande med att betala in 275 kr. Detta är den årliga avgiften bostadsförmedlingen tar för ditt köande och missar du din inbetalning förlorar man sin totala kötid. (Internet 3) När anmälan genom inbetalning är gjord har man tillstånd att söka lägenheter. Annonsering av lediga lägenheter sker via nätet och för att få tillgång till dessa annonser skapas en egen personlig sida av förmedlingen så att man kan söka på egenhand. Och de lägenheter som annonseras har en annonseringstid på ca en vecka. (Internet 3) Denna process ställer en hel del krav på de sökande. Den sökande ska i första hand kunna avvara 275 kr som engångskostnad för att över huvudtaget kunna bli en del av kön. Nästa steg är att själv kunna ansvara för sitt bostadssökande. 6 Uppgiftslämnarna är socialtjänstnämnderna i Stockholms Stad och uppgifterna gäller endaste de som de hade kontakt med i hemlöshetsärenden under vecka