Produktivitet och kvalitet i socialförsäkringens administration

Transkript

1 isfinspektionen FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN Rapport 2016:3 Produktivitet och kvalitet i socialförsäkringens administration Åren sf

2

3 Rapport 2016:3 Produktivitet och kvalitet i socialförsäkringens administration Åren En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2016

4 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2016 ISBN:

5 Generaldirektörens förord Innehåll Generaldirektörens förord... 7 Sammanfattning... 9 Summary Introduction and objectives Findings Inledning Frågor och syfte Avgränsningar och definitioner Övergripande metod Specifika metodfrågor Förvaltningskostnader Prestationer Kvalitet Statistikinhämtning Tidigare studier Socialförsäkringen och dess myndigheter Försäkringskassan Pensionsmyndigheten AP-fonderna1 4, 6 och Premiepensionsfonderna Skatteverket Kronofogdemyndigheten

6 Generaldirektörens förord 2.7 Konjunkturinstitutet Inspektionen för socialförsäkringen Socialförsäkringen som helhet Oförändrade förvaltningskostnader Minskad produktivitet, men kortare handläggningstider Pensioner och andra förmåner till äldre Stora svängningar i produktiviteten Pensionsmyndigheten Ökad produktivitet efter Pensionsmyndighetens bildande Tendenser till ökad kvalitet sedan Pensionsmyndighetens bildande AP-fonderna Ökad produktivitet men ökade kostnader under senare år Bättre produktivitetsutveckling med förvaltat kapital som prestationsmått Premiepensionsfonderna Minskad produktivitet och ökade kostnader Ökad produktivitet med förvaltat kapital som prestationsmått Återbetalning till Riksgäldskontoret inte inräknad Skatteverket och Kronofogdemyndigheten Minskad produktivitet, men svårt att precisera kostnaderna Försäkringskassans förmåner Försäkringskassan som helhet Stora förhoppningar om ökad effektivitet vid Försäkringskassans bildande Totalt sett minskad produktivitet

7 Generaldirektörens förord Kortare handläggningstider och ökat förtroende under senare år Förmåner till sjuka Satsning på minskad sjukfrånvaro gav minskad produktivitet Kortare handläggningstider och färre överklaganden Barn- och familjeförmåner Automatiseringar bakom snabb produktivitetsutveckling Ingen förbättring av handläggningstiderna Förmåner till personer med funktionsnedsättning Minskad produktivitet på grund av dyrare assistansersättning Mycket kortare handläggningstider för samtliga förmåner Arbetsmarknadsförmåner Halverad produktivitet efter regelförändringar Stabila handläggningstider från Bostadstillägg Minskad produktivitet efter uppdelningen på två myndigheter Instabila handläggningstider och problem med beslutskvaliteten Avslutande kommentarer Referenser Bilaga Figur- och tabellförteckning

8

9 Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord Inspektionen för socialförsäkringen tar i denna rapport ett bredare grepp om socialförsäkringsadministrationens förvaltningskostnader, produktivitet och kvalitet än vad som tidigare har gjorts. Förutom Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ingår även administrationen av AP-fonderna och premiepensionsfonderna liksom Skatteverkets och Kronofogdemyndighetens arbete med den pensionsgrundande inkomsten (PGI). Rapporten ger en ny bild av socialförsäkringsadministrationens förvaltningskostnader. De myndigheter som mer traditionellt brukar räknas till socialförsäkringsadministrationen, det vill säga Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, står fortfarande för den största delen av kostnaderna, men de övriga aktörernas andel av kostnaderna har ökat och utgör 2014 mer än en tredjedel av de totala kostnaderna. Såväl AP-fondernas som premiepensionsfondernas förvaltningskostnader är högre än motsvarande kostnader för Pensionsmyndigheten. Vad avser AP-fondernas och premiepensionsfondernas förvaltningskostnader är det svårt att få en fullständig överblick av helheten, eftersom det råder osäkerhet kring vissa kostnader. Exempel på detta är de transaktionskostnader som uppkommer i samband med att fonderna gör affärer på finansmarknaderna. Detta innebär att det inte tydligt går att följa hur stor del av de avgifter som betalas in till det allmänna pensionssystemet som används till administration istället för pensioner. Detta är olyckligt, eftersom det innebär att pensionsspararna inte har insyn i hur deras pensionspengar används. Dessutom begränsas möjligheten att utvärdera pensionssystemet av att det är svårt att få en säker bild av den totala kostnadsutvecklingen. Rapporten visar vidare att socialförsäkringsadministrationen produktivitet totalt sett har minskat med 7 procent sett över hela mätperioden I rapporten diskuteras i vilken mån 7

10 Generaldirektörens förord produktivitetsminskningen vägs upp av att kvaliteten i handläggningen förbättrats. Vissa indikationer på kvalitetsförbättringar finns, men de mått som finns är osäkra till följd av den långa tidsperiod som studeras. Rapporten har skrivits av Magnus Medelberg (projektledare) och Jonas Thelander. Stockholm i mars 2016 Maria Hemström-Hemmingsson 8

11 Sammanfattning Sammanfattning Ett vidare grepp om socialförsäkringsadministrationen I denna rapport tar ISF ett vidare grepp om socialförsäkringsadministrationens förvaltningskostnader, produktivitet och kvalitet än vad som tidigare har gjorts. Studien omfattar inte bara Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens verksamhet utan även AP-fonderna och administrationen inom premiepensionsfonderna. Dessutom ingår den verksamhet som bedrivs av Skatteverket och Kronofogdemyndigheten för att beräkna den pensionsgrundande inkomsten och driva in avgifterna. Studien omfattar perioden Oförändrade kostnader Med den vidare definition av socialförsäkringsadministrationen som ISF valt i denna rapport är de totala förvaltningskostnaderna i stort sett desamma vid periodens början som vid dess slut. I fasta priser har kostnaderna ökat med 1 procent från 14,7 miljarder kronor till 14,9 miljarder kronor. Detta gäller trots att det funnits förhoppningar om att kunna minska kostnaderna, bland annat inför att Försäkringskassan blev en samlad statlig myndighet 2005 och inför att Pensionsmyndigheten bildades De myndigheter som mer traditionellt brukar räknas till socialförsäkringsadministrationen, det vill säga Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten står för den största delen av kostnaderna. Men de övriga delarna har ökat och utgör 2014 mer än en tredjedel av totalkostnaderna. Såväl AP-fondernas som premiepensionsfondernas förvaltningskostnader är då högre än Pensionsmyndighetens. Om man enbart ser till förvaltningskostnaderna för den del av socialförsäkringen som pensioner och andra förmåner till äldre utgör, så är Pensionsmyndighetens andel mot slutet av perioden endast 20 pro- 9

12 Sammanfattning cent. Då har ISF förutom AP-fondernas och premiepensionsfondernas förvaltningskostnader även räknat in kostnaderna för beräkning och uppbörd av den pensionsgrundande inkomsten vid Skatteverket och Kronofogdemyndigheten. Den administration som på ett eller annat sätt belastar den allmänna pensionen är alltså betydligt större än bara den verksamhet som pågår vid Pensionsmyndigheten. När det gäller AP-fondernas och premiepensionsfondernas förvaltningskostnader är det också svårt att få någon säker överblick över helheten. Det finns en hel del osäkerheter kring vissa typer av kostnader som exempelvis de transaktionskostnader av olika slag som uppkommer i samband med att fonderna gör affärer på finansmarknaderna. Till detta ska läggas att rapporten endast behandlar det allmänna pensionssystemet. De flesta personer har ju dessutom en tjänstepension och kanske även ett privat sparande där det också finns förvaltningskostnader som måste betalas på ett eller annat sätt. Minskad produktivitet, men den kan mätas på olika sätt Samtidigt som förvaltningskostnaderna i stort sett är oförändrade har den samlade produktionsvolymen minskat något. Lite förenklat utgörs den samlade produktionsvolymen av mängden ärenden som hanterats. Sammantaget innebär det att produktiviteten minskat med 7 procent sett över hela perioden, vilket är detsamma som att ett genomsnittligt ärende blivit 7 procent dyrare att handlägga. Självklart blir ett produktivitetsmått för ett så stort område inte någon precis skattning och alternativa sätt att mäta finns. Exempelvis har valet av prestationsmått betydelse, det vill säga valet av vilka mått som ska användas för att beskriva produktionens storlek. Valet påverkar resultatet, men oavsett vilka mått som väljs blir det inte någon särskilt positiv produktivitetsutveckling för socialförsäkringsadministrationen som helhet. Den administration som utförs inom premiepensionsfonderna är den del som är mest känslig för valet av prestationsmått. Om huvudalternativet, det vill säga antalet sparare och pensionärer, används som prestationsmått, så har produktiviteten sjunkit med 26 procent. Används i stället storleken på det förvaltade kapitalet som prestationsmått har produktiviteten ökat med 88 procent. 10

13 Sammanfattning Förklaringen till den stora skillnaden är att förvaltningskostnaderna i produktivitetsberäkningen till stor del utgörs av de förvaltningsavgifter som pensionsspararna betalar och dessa tas ut som en procentsats av det förvaltade kapitalet. Eftersom premiepensionen är ett relativt ungt system har en stor andel av spararna ett kapital som växer år för år, samtidigt som relativt få personer med stora sparade belopp blivit så gamla att de fallit ur systemet. Detta gör att kostnaderna räknat per person hela tiden ökat. Att kostnaderna per förvaltad krona minskat beror bland annat på att det finns en rabatt inbyggd i systemet och den har ökat ju mer kapital som samlats i fonderna. Förvaltningsavgifterna tas visserligen ut som en procentsats men rabatten har gjort att den genomsnittliga procentsatsen minskat successivt. Rabatten är ett uttryckför att kostnaden för att förvalta en fond där det sätts in mer kapital knappast ökar i samma takt som kapitalet växer. Om det förvaltade kapitalets storlek används som prestationsmått för premiepensionsfonderna i beräkningen av hela socialförsäkringsadministrationens produktivitetsutveckling, ändras resultatet från en minskning med 7 procent till en ökning med 2 procent sett över hela perioden. Olika produktivitetsutveckling för olika delar av socialförsäkringsadministrationen Att ge en sammanfattande bild för ett så stort område som rapporten omfattar förutsätter ofta en grov förenkling, eftersom de olika delarna kan ha utvecklats på olika sätt. Det finns områden med en mycket positiv produktivitetsutveckling. Det gäller exempelvis pensionshandläggningen på Pensionsmyndigheten och handläggningen av barn- och familjeförmåner på Försäkringskassan. En förklaring till att produktiviteten har ökat inom dessa områden är olika former av automatiseringar av handläggningen. De resurser som sparats på att produktiviteten har ökat inom dessa områden har dock i första hand använts till andra ändamål inom samma myndighet och inte till att minska totalkostnaderna. I Pensionsmyndighetens fall har resurserna förts över till informationsverksamheten och det utökade uppdrag myndigheten fått om att informera om pensionssystemet som helhet och stärka pensionsspararnas och pensionärernas ställning som konsumenter inom pensionsområdet. 11

14 Sammanfattning I Försäkringskassans fall är det i första hand sjukförsäkringsområdet som tillförts resurser från produktivitetsökningarna inom barn- och familjeområdet. Svårt att visa om kvaliteten förbättrats Att produktivitetsvinsterna har använts till resursförstärkningar i stället för att minska myndigheternas totalkostnader borde kunna visa sig som kvalitetsförbättringar. Det är dock ofta svårt att påvisa sådana, även i fall där de faktiskt inträffat. I Pensionsmyndighetens fall visar tillgängliga attitydundersökningar inga tydliga tecken på att kunskaperna om pensionssystemet har ökat eller att de försäkrades ställning som konsumenter har stärkts. Å andra sidan har Pensionsmyndigheten rätt, när den hävdar att sådant är svårt att mäta och dessutom är ett arbete som kan utvärderas först på lite längre sikt. I Försäkringskassans fall sjönk sjuktalen som syftet var när resurser tillfördes sjukförsäkringsområdet. Men det är svårt att bevisa att, och i så fall i vilken grad, detta berodde på resursförstärkningarna. Ett område där kvaliteten har förbättrats är att handläggningstiderna för många av Försäkringskassans förmåner blivit kortare. En annan nästan självklar kvalitetsförbättring under den tidsperiod som undersökts är förenklade kontaktvägar, som är en följd av teknikutvecklingen inom it-området. Hit hör ökade möjligheter för de försäkrade att till exempel göra ansökningar och kontrollera ett ärendes status via dator eller mobiltelefon. Att digitaliseringen på olika sätt gjort det enklare för de försäkrade att kontakta myndigheterna kan vara en bidragande orsak till att både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har fått bättre betyg av de försäkrade i både sina egna och externa attitydundersökningar under senare år. Men om kundnöjdheten är högre än vid mätperiodens början är osäkert. En kvarstående brist i analysen av kvalitet är att det saknas tillförlitliga mått på hur beslutskvaliteten utvecklats. Inte heller i denna studie kan ISF svara på frågan om andelen korrekta beslut som myndigheterna fattar ökat eller minskat. 12

15 Summary Summary Productivity and quality of the administration of the Swedish social insurance system The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the Swedish social insurance system. The objectives of the agency are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to improve the efficiency of the social insurance system through system supervision and efficiency analysis and evaluation. The ISF s work is mainly conducted on a project basis and is commissioned by the government or initiated autonomously by the agency. This report has been initiated by the agency. Introduction and objectives The ISF continuously monitors the productivity of the administration of the Swedish social security system. Earlier studies focused on the administrative efficiency of the Swedish Social Insurance Agency (henceforth the Social Insurance Agency) and the Swedish Pensions Agency (henceforth the Pensions Agency). In this report the focus is widened. Apart from the Social Insurance Agency and the Pensions Agency, the five buffer funds in the Swedish national income pension system, AP funds 1 4 and 6, are included as well as AP fund 7 and the private fund managers administering the premium pension funds. The parts of the Swedish Tax Agency s and the Swedish Enforcement Authority s operations that form a part of the pension administration are also included in the study. The study covers the development of the costs, productivity and quality of the administration of the social security system during the period

16 Summary Findings Overall administrative costs largely unchanged over the period The total administrative costs for the social security system were more or less the same in 2014 as they were in In real terms, the costs increased by 1 per cent, from 14.7 billion Swedish kronor (SEK) in 2005 to 14.9 billion SEK in The hopes of lower administrative costs due to, among other things, the reorganisation of the Social Insurance Agency in to one centralised, national agency in 2005 and the establishing of the Pensions Agency in 2010 thus were not fulfilled. Decreasing, or at least not increasing, productivity for the administration as a whole Overall productivity did not increase. In comparison with 2005, the productivity for the administration as a whole was 7 per cent lower in 2014, i.e. an average case became 7 per cent more costly to administer during the period. It is not always clear, though, what measures should be used when measuring productivity, and there are alternative ways to calculate how the productivity developed during the period. Some of the alternatives are shown in the report, and it is clear that the choice of performance measure does affect the result. Regardless of how productivity is measured, though, the development can hardly be viewed as positive for the administration as a whole. The level of productivity in the administration of the premium pension funds is the one that differs most depending on how it is measured. If the main alternative is used, with the number of pensioners and pension savers as the measure of performance, productivity decreased by 26 per cent over the ten years included in the study. But if the amount of managed capital in the premium pension funds is seen as the measure of performance, productivity increased instead by 88 per cent. If productivity for the whole social security administration is calculated with the amount of managed capital as the measure of performance in the premium pension funds administration, the productivity increased by 2 per cent, instead of the 7 per cent decrease when the main alternative is used. 14

17 Summary Increased productivity in certain parts of the administration Social security administration is a large area, and includes many different kinds of insurances and benefits. Developments in different parts of the administration can vary from the development in the administration as a whole. Some parts of the administration saw a strong increase in productivity over the studied period, for example the old-age pension administration at the Pensions Agency and the administration of benefits for families and children at the Social Insurance Agency. One probable explanation of the increased productivity in these areas is the increased automatisation of the processing of these benefits. This automatisation, in turn, was possible due to the relatively uncomplicated laws and rules governing these benefits. The resources that were freed through the increased productivity in these areas, however, did not result in lower overall costs, but were instead transferred to other areas within the agencies. In the case of the Pensions Agency, these resources were put to use in increasing the agency s information about the pension system to pensioners and pension savers, in order to heighten their knowledge of, and strengthen their position within, the pension area. In the case of the Social Insurance Agency, the resources made available in this way were primarily transferred to the area of sickness benefits in order to reduce the sickness absence. Lack of reliable quality measures One possible result of the fact that the gains in productivity in some parts of the administration were transferred in order to provide extra resources in other parts could be quality improvements in the casehandling process. This may be the case, but such possible improvements are hard to detect due to the lack of reliable measures of quality. The Pension Agency s own survey results show no clear signs of an increased self-rated knowledge of the pension system among pensioners and pension savers. On the other hand, the possible effect of the Pension Agency s increased information is very hard to measure, and is perhaps only possible to evaluate in a longer perspective. When it comes to the Social Insurance Agency, the level of sick leave fell during parts of the studied period, but here too it is 15

18 Summary not possible to say how much of this, if any, can be contributed to the extra resources transferred to this area. One aspect in which the quality definitely improved, though, is the shortened processing times for the case handling of many of the benefits administered by the Social Insurance Agency. Another selfevident improvement in quality during the studied period was the multiple new channels for clients to get in touch with the casehandling agencies, as a result of technological development. For example, clients could apply for many benefits online. This development may have contributed to the fact that both the Social Insurance Agency and the Pensions Agency have received improved client ratings in recent years. 16

19 Inledning 1 Inledning Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) följer regelbundet upp hur produktivitet och kvalitet inom socialförsäkringens administration utvecklas. ISF har tidigare publicerat två rapporter inom området. Den första granskningen gällde enbart Försäkringskassans verksamhet och omfattade åren Den andra granskningen behandlade även Pensionsmyndighetens verksamhet och omfattade åren Utöver dessa granskningar har ISF sedan 2012 årligen lämnat en skrivelse till regeringen i vilken produktivitets- och kvalitetsutvecklingen i Försäkringskassans administration analyseras. 3 Den nu aktuella granskningen är en fortsättning på ISF:s arbete inom området. Denna gång inkluderas ännu fler delar av socialförsäkringens administration än tidigare. De ytterligare delar som inkluderas är AP-fonderna, administrationen inom premiepensionsfonderna, Skatteverkets och Kronofogdemyndighetens verksamhet avseende den pensionsgrundande inkomsten samt ISF. Den tidsperiod som denna granskning löper över är åren Frågor och syfte Syftet med denna rapport är att utvidga perspektivet i förhållande till de tidigare granskningarna till att omfatta en större del av socialförsäkringsadministrationen samt att uppdatera de tidigare analyserna med ytterligare några år. En viktig del av syftet är att synliggöra de delar av administrationen som ligger utanför Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Granskningens fokus är följande frågor: 1 Inspektionen för socialförsäkringen (2010). 2 Inspektionen för socialförsäkringen (2011). 3 Inspektionen för socialförsäkringen (2012a, 2013b, 2014a och 2015). 17

20 Inledning Hur har produktivitet och kvalitet utvecklats i socialförsäkringens administration som helhet? Hur har produktivitet och kvalitet utvecklats i de olika verksamheterna som tillsammans utgör socialförsäkringens administration? 1.2 Avgränsningar och definitioner Med socialförsäkringen avses i denna rapport inte bara den verksamhet som i dag bedrivs av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Denna granskning innefattar även: AP-fonderna Premiepensionsfonderna Skatteverkets och Kronofogdemyndighetens arbete med den pensionsgrundande inkomsten (PGI) Inspektionen för socialförsäkringen. I rapporten görs alltså en vidare avgränsning av administrationen av socialförsäkringen, men att påstå att det är en helhetsbild är ändå att gå för långt. Det finns ytterligare verksamheter som hade varit tänkbara att inkludera. Dit hör till exempel Regeringskansliets (särskilt Socialdepartementets) arbete med socialförsäkringen, läkarnas utfärdande av läkarintyg och kanske till och med de försäkrades medverkan, genom ifyllande av blanketter med mera. Med en ännu bredare definition av socialförsäkringen inkluderas i bland även exempelvis arbetslöshetsförsäkringen och skattesubventionerad hälso- och sjukvård. Inte heller dessa verksamheter ingår i denna granskning. Tidsperioden som granskas är Det innebär att det år då den statliga myndigheten Försäkringskassan bildades utgör starttidpunkt. Viktigt att tänka på är också att det i denna rapport enbart är administrationen av socialförsäkringen som granskas och hur dess kostnader, produktivitet och kvalitet har utvecklats. Det som brukar kallas 18

21 Inledning försäkringskostnaderna undersöks alltså inte, det vill säga summan av de utbetalningar som görs i de cirka 50 olika förmåner som omfattas av granskningen. 1.3 Övergripande metod Den aktuella granskningen bygger på samma metod som använts i de tidigare rapporter och årliga skrivelser som ISF har publicerat och där Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens produktivitetsutveckling har analyserats. Här beskrivs hur begreppen produktivitet och kvalitet hänger ihop med begreppet administrativ effektivitet, som kan sägas vara ett slags totalmått på hur väl administrationen fungerar. Även den grundläggande metoden för att bedöma den administrativa effektiviteten beskrivs kortfattat. Administrativ effektivitet Analysen bygger på tidsseriedata för olika parametrar i begreppet administrativ effektivitet. En effektiv administration kännetecknas av att de prestationer som lämnar myndigheten håller en hög kvalitet samtidigt som de produceras till så låga kostnader som möjligt. Figur 1. Effektivitet, produktivitet och kvalitet Effektivitet Produktivitet Kvalitet Rätt Snabbt Övriga kvalitetsaspekter Produktivitet = Antal Prestationer/Förvaltningskostnad 19

22 Inledning Det ideala måttet för att bedöma hur den administrativa effektiviteten utvecklas vore ett fullständigt kvalitetskorrigerat produktivitetsmått (som då skulle bli detsamma som ett effektivitetsmått). I ett sådant mått sätts produktionsvolymens (prestationsvolymens) utveckling i relation till kostnadsutvecklingen i fasta priser. Produktionsvolymens utveckling är i ett sådant mått dessutom korrigerad för alla kvalitetsförändringar som inträffat under mätperioden. Exempelvis skulle en kvalitetsförbättring som kortare handläggningstider i en viss förmån innebära att prestationen gavs ett allt högre värde i beräkningen ju mer handläggningstiderna förbättrades. Det är emellertid komplicerat att göra kvalitetskorrigeringar av produktionsvolymen. Ett skäl är den stora mängden av olika slags kvalitetsförändringar som inträffar. Det kan förutom kortare handläggningstider handla om exempelvis en ökad andel korrekta ärenden, ett förbättrat personligt bemötande eller en ökad tillgänglighet till internettjänster. En ännu större svårighet är dock att bedöma värdet av kvalitetsförändringarna för att på så sätt få en grund för hur mycket produktionsvolymen ska korrigeras. Svårigheterna att göra säkerställda kvalitetskorrigeringar gör att produktivitetsutvecklingen redovisas utan kvalitetskorrigeringar i rapporten. Produktivitetsmåttet blir därmed en ren kvot mellan antalet prestationer och kostnaderna för att producera dessa. I kvoten har dock prestationerna viktats med hänsyn till hur resurskrävande respektive förmån är, se det följande avsnittet om produktivitet. Kvalitetens utveckling redovisas i stället separat. Hur den administrativa effektiviteten utvecklas måste därför bedömas genom att resonemangsvis väga samman produktivitetens och kvalitetens utveckling. Enkelt uttryckt har effektiviteten ökat, om någon av komponenterna produktivitet eller kvalitet har förbättrats utan att den andra komponenten har försämrats. Självklart har effektiviteten ökat även om både produktivitet och kvalitet förbättrats. Om produktivitet och kvalitet utvecklats åt olika håll, måste en bedömning göras av värdet av förändringarna innan det går att avgöra om effektiviteten ökat eller minskat. Dessvärre gör brister när det gäller tillgången på data om kvalitetens utveckling att en säker bedömning av hur den totala effektiviteten har utvecklats sällan kan göras. 20

23 Inledning Produktivitet Produktivitetsutvecklingen beräknas med den så kallade nationalräkenskapsmetoden som bland annat har använts vid studier som Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) gjort av produktiviteten i statlig och kommunal förvaltning. 4 Produktiviteten är en kvot mellan antalet prestationer och kostnaden för att producera dessa. Vilket prestationsmått som ska väljas för en given förmån avgörs från fall till fall. Oftast används antalet beslut som mått, i några fall används antalet utbetalningar. Undantag förekommer dock. Det gäller i denna rapport bland annat ålderspensionen, där antalet personer som antingen är pensionssparare eller har ålderspension används som prestationsmått i huvudalternativet, se vidare avsnitt Metoden går vidare ut på att man med hjälp av vikter, som speglar hur resurskrävande de olika förmånerna är, beräknar en sammanvägd produktionsvolym som ett mått på hur mycket myndigheten producerat totalt sett. Som vikter används styckkostnaden per prestation under 2014, som fungerar som basår för mätningen. Exempelvis får barnbidrag, där antalet utbetalningar används som prestationsmått, vikten 16 (kronor). Arbetsskadelivränta, där antalet beslut används som mått, får vikten (kronor). Ett beslut om arbetsskadelivränta väger alltså betydligt tyngre än en utbetalning av barnbidrag i det sammanvägda måttet, men barnbidragsutbetalningarna är i stället betydligt fler. Figur 2. Beräkning av sammanvägd produktivitet Produktivitet år 20XX = Antal prest A år 20XX * Styckkost Antal prest B år 20XX * Styckkost Antal prest C år 20XX * Styckkost o.s.v Totala fastprisberäknade kostnader 4 Den offentliga sektorns produktivitetsutveckling (Ds 1994:24). En utförlig beskrivning av och diskussion om metoden finns även i bilaga 6 i betänkandet Utveckling och förbättring av den ekonomiska statistiken, (SOU 2002:118). 21

24 Inledning Vikten multipliceras med antalet prestationer under året. Samma beräkning genomförs för samtliga förmåner som ingår i måttet. Därefter görs en summering av beräkningarna varvid det aktuella årets produktionsvolym erhålls. Motsvarande beräkning görs för samtliga mätår. Observera att 2014 års vikter används för samtliga år. Den sammanvägda produktionsvolymen kommer därigenom, för varje år i beräkningen, att visa vad verksamheten skulle ha kostat om styckkostnaderna och produktiviteten 5 vore densamma som Denna fiktiva kostnad utgör måttets täljare. Den sammanvägda produktionsvolymen jämförs för varje år med de verkliga fastprisberäknade kostnaderna, som utgör måttets nämnare. Om de verkliga kostnaderna är lägre än den fiktiva kostnaden i måttets täljare är produktiviteten högre än under basåret, och tvärtom. För att korrigera för de prisförändringar som inträffat har alla förvaltningskostnader räknats om till 2014 års priser. Detta görs med ett prisindex för statlig konsumtion som SCB räknar fram ur nationalräkenskaperna. Indexet används för samtliga kostnader, även för premiepensionsfonderna, trots att dessa inte ingår i ändamålet statlig konsumtion i nationalräkenskaperna. Detta torde dock vara en förhållandevis liten osäkerhet i beräkningarna. Alla förvaltningskostnader ingår i måttet. Det innebär exempelvis att även löner för personal som inte direkt arbetar med ärendehandläggningen liksom kostnader för it-stöd, lokaler med mera räknas med. För AP-fonderna och premiepensionsfonderna är gränsdragningen av vad som ska ingå i förvaltningskostnaderna mer komplicerad, se vidare avsnitt Eftersom i princip alla förmåner räknas in i produktionsvolymen, ger måttet en i det närmaste heltäckande bild av verksamheten. I totalmåttet för hela socialförsäkringsadministrationens produktivitet är det bara Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens slutprestationer som ingår. De övriga myndigheter och aktörer som ingår i studien ses där som stödfunktioner till de slutprestationer som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten tillhandahåller medborgarna. Exempelvis ses AP-fonderna som en verksamhet som stöder 5 Styckkostnad är detsamma som det inverterade värdet av produktiviteten. Det vill säga: Styckkostnad = kostnad/antal presentationer, Produktivitet = Antal prestationer/kostnad. 22

25 Inledning pensionssystemet, där det är Pensionsmyndigheten som ser till att betala ut pensionen till medborgarna. I de avsnitt som handlar om AP-fonderna, premiepensionsfonderna samt Skatteverket och Kronofogdemyndigheten beräknas dock produktiviteten för dessa delar av socialförsäkringsadministrationen separat, men med prestationsmått som är anpassade till just deras verksamhet. Se vidare avsnitt Det bör betonas att de olika metodval som gjorts i produktionsberäkningen inte alltid är självklara. Det kan till exempel vara svårt att avgöra om utbetalningar, beslut eller eventuella andra alternativ är det bästa volymmåttet för en viss förmån. Likaså kan valet av basår för viktningen och valet av prisindex för fastprisberäkningen ofta diskuteras. ISF har prövat ett stort antal olika metodval för att testa måttets känslighet. Alla känslighetsanalyser redovisas inte i rapporten, men en del visas i den löpande framställningen och andra kommenteras i avsnitt Kvalitet Kvalitet är ett komplext begrepp, som kan delas upp i olika komponenter. Två självklara komponenter är korrekta beslut och en snabb handläggning av de försäkrades ansökningar, men i rapporten redovisas även exempelvis resultaten från attitydundersökningar. Attitydundersökningar av de försäkrades förtroende för myndigheten och nöjdhet med handläggningen har fått en alltmer framträdande plats i myndigheternas egna uppföljningar under senare år. Den mest grundläggande kvalitetskomponenten är korrekta beslut i försäkringsärendena. Korrekta beslut innebär bland annat att endast den som är berättigad till en förmån ska beviljas den och att rätt belopp betalas ut. Inte heller ska någon som är berättigad till en förmån få avslag på sin ansökan. Dessvärre är kunskapsläget om utvecklingen när det gäller andelen korrekta beslut bristfällig. Som en indikator används statistik om ärenden som överklagats till förvaltningsrätterna. De analysproblem som är förknippade med denna statistik kommenteras vidare i avsnitt När det gäller kvalitetskomponenten snabb handläggning, som handlar om att de försäkrade ska få sina beslut och utbetalningar utan onö- 23

26 Inledning diga dröjsmål, är kunskapsläget betydligt bättre. I rapporten redovisas något slags mått på handläggningstider för de flesta stora förmånerna. Utöver korrekta beslut och en snabb handläggning finns en mängd andra kvalitetskomponenter som tillgänglighet, personligt bemötande och informationens begriplighet. I dessa fall råder också brist på ändamålsenliga mått på utvecklingen över hela tidsperioden. Dessa kvalitetskomponenter är dock en delmängd i resultaten av de attitydundersökningar som både myndigheterna själva och fristående organisationer gör. Den försäkrades egna upplevelse av kvaliteten är en intressant del av en kvalitetsanalys. En nackdel är att de försäkrades svar i olika attitydundersökningar kan påverkas av omvärldsfaktorer som står utanför myndighetens kontroll, exempelvis förändringar i regelverket och hur effekterna av dessa rapporteras i medierna. Dessutom är svarsfrekvenserna i attitydundersökningarna ofta låga. För AP-fonderna och premiepensionsfonderna kan resultatet av kapitalförvaltningen ses som ett kvalitetsmått. ISF gör dock ingen bedömning av förvaltningsresultatet i denna rapport. Omvärldsfaktorer Till sist är det viktigt att påpeka att de resultat som redovisas i rapporten kan påverkas av annat än myndigheternas agerande. Särskilt tydligt är det, som nämnts ovan, när det gäller utfallet av attitydundersökningar. Men omvärldsfaktorer kan även påverka övriga mått. Ett exempel är kravet på intyg från skola eller förskola inom tillfällig föräldrapenning för att visa att barnet varit från varande, som infördes under 2008 och togs bort den 31 december Intyget påverkade både handläggningstiderna och produktiviteten inom förmånen på ett negativt sätt. Att regelförändringar som beslutats av regering och riksdag påverkar resultaten gör att granskningen också kan ses som en analys av hela systemet och inte bara av de myndigheter som utför arbetet. I de fall omvärldsfaktorer bedöms ha påverkat resultaten påtagligt kommenteras detta i analysen. 24

27 Inledning 1.4 Specifika metodfrågor Liksom i de flesta kvantitativa analyser finns det ett antal metodfrågor och analysproblem som det kan vara bra att ha i åtanke vid läsning av rapporten. De väsentligaste redovisas i följande avsnitt Förvaltningskostnader Av olika skäl är det svårt att beräkna kostnader som är ett helt rättvisande mått på den faktiska resursförbrukningen. Detta gäller särskilt för mindre delar av verksamheten som exempelvis enskilda förmåner. Framför allt pensionsverksamheten kännetecknas av en hög andel svårfördelade gemensamma kostnader i form av till exempel stora it-system. Det som ser ut som en exakt kostnad i årsredovisning och bokföring är i själva verket i många fall en grov skattning av hur stor andel av de gemensamma kostnaderna som går just till denna förmån eller del av verksamheten. Även det faktum att en relativt stor andel av kostnaderna utgörs av investeringar som kostnadsmässigt periodiseras och skrivs av under ett antal år kan ge en missvisande bild, exempelvis när en avskrivning av ett stort it-system upphör men systemet fortfarande används. I en del fall utgörs förvaltningskostnaderna i rapporten inte av de egentliga kostnaderna. Ett exempel är premiepensionsfonderna där de avgifter som spararna betalar räknas som en förvaltningskostnad. Den verkliga kostnaden för att administrera fonderna kan förstås vara en annan. Ett annat exempel är att det är den av regeringen beslutade ersättningen till Skatteverket för PGI-verksamheten som räknas som kostnad i beräkningarna avseende denna verksamhet. Den verkliga kostnaden kan vara en annan. Å andra sidan blir ju avgifterna respektive ersättningen i exemplen ovan en kostnad ur pensionssystemets synvinkel, vilket kan försvara detta tillvägagångssätt. För AP-fonderna och premiepensionsfonderna är det heller inte givet vilka kostnadsposter som ska räknas in i förvaltningskostnaderna. Både för AP-fonderna och för premiepensionsfonderna gäller att det finns en del svårfångade poster som gör det svårt att göra en säker heltäckande redovisning av totalkostnaderna. Det handlar exempelvis om transaktionskostnader av olika slag som uppstår i samband med att affärer görs på finansmarknaderna, till exempel courtage vid 25

28 Inledning handel med värdepapper som inte redovisas som egentlig kostnad utan i stället påverkar avkastningen negativt. Både Pensionsmyndigheten i Orange rapport, myndighetens årliga redovisning av det inkomstgrundade pensionssystemet, och regeringen i sin årliga skrivelse till riksdagen om AP-fonderna har med en del av de mer svårfångade kostnaderna i sina redovisningar. Men för att ta AP-fonderna som ett exempel så finns det kostnadsposter i Orange rapport som inte redovisas i regeringens skrivelse och tvärtom. De kontaktpersoner på Pensionsmyndigheten som ISF har talat med uttrycker också att det finns en hel del svårigheter kring att beräkna vissa kostnader. ISF har i beräkningarna av förvaltningskostnaden tagit med de kostnader som finns redovisade på ett jämförbart sätt över hela perioden i Orange rapport. Utöver det redovisas i avsnitten om AP-fonderna (4.3) och premiepensionsfonderna (4.4) kostnader för några poster där det inte finns värden för hela mätperioden. Ett sammantaget intryck är att det är mycket svårt att göra en säker och fullständig beskrivning av hur stora förvaltningskostnaderna är i AP-fonderna och premiepensionsfonderna Prestationer Valet av prestationsmått kan ha stor betydelse för utfallet i en produktivitetsmätning. Vilket prestationsmått som är bäst måste bedömas från fall till fall. I vissa fall styrs dock valet helt enkelt av vilken statistik som finns tillgänglig. För några förmåner i denna mätning förtjänar valet lite närmare kommentarer. Ålderspension För ålderspension används i de mätningar som avser hela socialförsäkringsadministrationen (avsnitt 3.2 ), hela pensionssystemet (avsnitt 4.1) och Pensionsmyndigheten (avsnitt 4.2) summan av antalet pensionssparare och antalet ålderspensionärer som prestationsmått. Personer som både är sparare och får pensionsutbetalningar räknas dock bara en gång. Ett skäl att använda nämnda prestationsmått är att det är robust. Det är relativt enkelt att ta fram och har mätts på samma sätt under hela perioden. Att exempelvis i stället använda antalet beslut skulle ge 26

29 Inledning jämförelseproblem då olika statistiksystem som använts leder till flera brott i tidsserien under en så lång tidsperiod som i denna studie. Ett annat skäl är att det är rimligt att se administrationen av ålderspensionen som en tjänst som tillhandahålls både sparare och ålderspensionärer med olika insatser som information, pensionsprognoser, beräkning av intjänade pensionsrätter, utbetalningar med mera, som varierar beroende på var i livscykeln man befinner sig. I detta system finns en hög andel av gemensamma kostnader för till exempel information och it-system som är svåra att på ett rättvisande sätt dela upp på olika grupper eller delprestationer. En rimlig lösning blir då att ställa de samlade kostnaderna mot summan av sparare och ålderspensionärer. (Detta hindrar dock inte att mer förfinade beräkningar bör göras ibland.) I de separata produktivitetsberäkningarna för AP-fonderna, premiepensionsfonderna samt Skatteverkets och Kronofogdemyndigetens PGI-verksamhet, som redovisas i avsnitten , används i stället prestationsmått som är anpassade till respektive verksamhet. I de mer övergripande beräkningarna i avsnitt 3.2 och 4.1, är det mest rimliga att se dessa verksamheter som en underleverantör i hela pensionskoncernen, vars insatser bidrar till hela systemets funktion. Beräkningsmässigt är de då bara en del av kostnaden för hela systemets prestationer. Men när produktiviteten ska beräknas för dessa verksamheter var för sig behövs prestationsmått som är mer anpassade till respektive verksamhet. För AP-fonderna och Premiepensionsfonderna blir skillnaderna inte så stora. För AP-fonderna är skillnaden mot det övergripande prestationsmåttet endast att de som enbart har garantipension exkluderats, vilket innebär en utveckling som är snarlik det övergripande måttet. För premiepensionsfonderna begränsas prestationsmåttet till enbart dem som antingen är sparare eller får utbetalning av garantipension. Detta ger en något snabbare utveckling eftersom systemet är ungt det är jämförelsevis färre som uppnått en hög ålder och faller ur systemet på grund av att de dör. För Skatteverkets och Kronofogdemyndighetens PGI-verksamhet används antalet PGI-beräkningar som prestationsmått. Både för AP-fonderna och premiepensionsfonderna redovisas också alternativet att använda det förvaltade kapitalets storlek som prestationsmått i stället för antalet sparare och pensionärer. En mindre 27

30 Inledning osäkerhet är att i det förvaltade kapitalet har vissa kostnader dragits av, vilka också ingår bland förvaltningskostnaderna i beräkningen. Det gäller exempelvis transaktionskostnader som betalas genom att de påverkar avkastningen negativt. Men eftersom det förvaltade kapitalet är flera hundra gånger större än förvaltningskostnaderna skulle en korrigering av denna dubbelräkning genom en marginell nivåhöjning av prestationsvolymen inte ha någon nämnvärd betydelse för den uppmätta produktivitetsutvecklingen. Sjukpenning För sjukpenning används antalet avslutade sjukfall som prestationsmått. Ett alternativ som ibland används är antalet utbetalningar av sjukpenning. Försäkringskassan brukar i årsredovisningarna redovisa båda alternativen när styckkostnaden för förmånen redovisas. Lite förenklat är skillnaden mellan måtten att produktiviteten utvecklas mer positivt med antalet avslutade sjukfall som mått under perioder då sjukfallen blir kortare. Under sådana perioder minskar ju antalet utbetalningar per avslutat sjukfall. Produktiviteten påverkas således positivt av aktiviteter som leder till att fler sjukfall avslutas jämfört med om antalet utbetalningar används som mått. ISF har i denna granskning prövat båda måtten, men redovisar enbart den produktivitetsserie som bygger på antalet avslutade sjukfall, eftersom skillnaderna inte blir så stora att några slutsatser skulle påverkas. Assistansersättning och bostadstillägg I några fall har prestationsmåttet ändrats jämfört med tidigare mätningar som ISF har gjort. För assistansersättning används antalet assistansmottagare som mått. Tidigare har antalet beslut används, men förändringar i statistiksystemen på Försäkringskassan har gjort att det måttet blir missvisande, framför allt vid långa tidsserier som i denna granskning. ISF har även prövat ett alternativt sätt att mäta antalet beslut. Resultaten skiljer sig inte åt på ett sådant sätt att det skulle påverka några av slutsatserna i granskningen. 28

31 Inledning För bostadstillägg används antalet personer som har förmånen. Både de som får förmånen för att de är pensionärer och de som får den för att de har sjukersättning räknas med. Tidigare har antalet beslut använts som prestationsmått i ISF:s granskningar. I detta fall är det de förändrade reglerna från november 2012 som har föranlett bytet av prestationsmått. De nya reglerna innebär att tillsvidarebeslut numera är huvudregel i stället för tidsbegränsade beslut. Detta har lett till att själva begreppet beslut är svårt att jämföra med tidigare. Efter regelförändringen har antalet beslut minskat både på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, men å andra sidan kräver tillsvidarebesluten mycket efterarbete i form av efterkontroller av olika slag som då inte kommer med i prestationsmåttet. Men även att räkna in efterkontrollerna i prestationsmåttet skulle innebära jämförelseproblem med den tidigare ordningen, eftersom efterkontrollerna knappast kan jämföras med de tidigare besluten Kvalitet Korrekta beslut är en kvalitetskomponent som är svår att följa upp på ett bra sätt. Ett sätt är att ett urval av redan beslutade ärenden bedöms en gång till av någon form av expertis som kan uttala sig om korrektheten i beslutet. Försäkringskassan har haft ett sådant system men det lades ned 2012 och var dessutom svårt att använda för jämförelser över tiden. Pensionsmyndigheten har ett sådant system men jämförelser med åren före 2010 blir omöjliga. För att få någon slags indikation på beslutskvalitetens utveckling används i denna rapport statistik över JO-anmälningar och ärenden som har överklagats till förvaltningsrätt. Av nämnda statistik är antalet överklaganden till förvaltningsrätten och antalet ärenden som ändras där den indikator som kommer närmast när det gäller att mäta om de beslut som fattas i försäkringsärendena är korrekta. Det är dock en indikator med flera problem: Statistiken fångar i princip endast felaktigheter i beslut som är till nackdel för den försäkrade. Beslut till den försäkrades fördel överklagas ytterst sällan. Det är endast det allmänna ombundet som kan överklaga sådana beslut. En striktare tillämpning från myndigheterna riskerar därför, även om regelverket följs bättre än tidigare, att leda till fler överklaganden. 29

32 Inledning Däremot borde inte antalet ärenden som ändras påverkas förutsatt att myndigheternas beslut håller sig inom ramarna för regelverket. Förvaltningsrätterna är inte högsta instans. En mindre del av ärendena överklagas vidare och prövas av kammarrätt, och vissa ärenden även av Högsta förvaltningsdomstolen, varför statistiken inte alltid avser det slutgiltiga beslutet. Ur analyssynpunkt är dock denna felkälla relativt oproblematisk eftersom antalet ärenden som tas upp av kammarrätterna är liten, och ett mycket begränsat antal ärenden överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen. I statistiken i denna rapport redovisas antalet överklagade beslut. Egentligen borde andelen beslut som överklagas vara ett bättre mått. Detta mått är dock svårt att ta fram, eftersom myndigheternas statistik över antalet beslut inte är anpassad till den definition som hade varit önskvärd här, nämligen enbart de beslut som är möjliga att överklaga till förvaltningsrätten. I ljuset av övriga mätproblem spelar det dock ingen större roll om statistiken avser antalet eller andelen överklaganden, så länge antalet grundbeslut hos myndigheterna är någorlunda konstanta. I de fall stora förändringar har skett i ärendemängderna hos myndigheterna kommenteras detta i analysen. Ytterligare ett analysproblem är att den tidsmässiga kopplingen mellan myndigheternas beslut i ett ärende, överklagandet till förvaltningsrätt och förvaltningsrättens beslut är relativt svag. Detta gäller särskilt när det varit långa handläggningstider i myndigheternas egna omprövningsverksamheter eller hos förvaltningsrätterna. På grund av de långa handläggningstiderna kan det gå flera år från myndighetens grundbeslut i ärendet till förvaltningsrättens prövning efter ett överklagande. I denna granskning påverkas analysen främst av långa handläggningstider i Försäkringskassans omprövningsverksamhet under framför allt 2009 och hos förvaltningsrätterna åren därefter. Ytterligare en omständighet bör nämnas. För vissa förmåner var det fram till och med 2007 en politiskt sammansatt socialförsäkringsnämnd (SFN) som fattade beslut utifrån förslag från en föredragande från Försäkringskassan. Dessa så kallade SFN-förmåner var sjuker- 30

33 Inledning sättning, aktivitetsersättning, arbetsskadeärenden, assistansersättning, vårdbidrag, handikappersättning och bilstöd. 6 Socialförsäkringsnämndernas beslut överklagades direkt till förvaltningsrätt. När nämnderna avskaffades 2008 och besluten i stället skulle fattas av enskilda tjänstemän på Försäkringskassan omprövades ärendena först en gång inom myndigheten, innan den försäkrade kunde överklaga till förvaltningsrätten. Det innebar att Försäkringskassan hann korrigera en del felaktiga beslut, men framför allt att hela processen försköts eftersom handläggningstiderna i omprövningen var långa under dessa år. 1.5 Statistikinhämtning Analysen i rapporten bygger till övervägande del på material från årliga redovisningar av olika slag, eller från underlagsmaterial till dessa källor. En del av de resultat som presenteras är direkt överförda från källorna. Andra resultat, som exempelvis produktivitetsserierna, har ISF räknat fram med årsredovisningarna som underlag. I flera fall har kontakter tagits med Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten för att reda ut oklarheter. Däremot har ISF inte haft några sådana kontakter med AP-fonderna premiepensionsfonderna eller Skatteverket. De redovisningar som främst använts är: Försäkringskassans årsredovisning Pensionsmyndighetens årsredovisning Orange rapport, Pensionsmyndighetens årliga redovisning av det inkomstgrundade allmänna pensionssystemet Regeringens årliga skrivelse till riksdagen med en redovisning av AP-fondernas verksamhet Statistiken avseende de ärenden som överklagas till förvaltningsrätt har hämtats från Domstolsverket. 6 Bilstöd upphörde som SFN-förmån ett år tidigare än de övriga förmånerna. 31