Handläggningen av bostadstillägg

Transkript

1 isfinspektionen FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN Rapport 2014:14 Handläggningen av bostadstillägg Slutrapport sf

2 Rapport 2014:14 Handläggningen av bostadstillägg Slutrapport En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2014

3 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Rapporten kan beställas från Inspektionen för socialförsäkringen. Beställningsadress: Inspektionen för socialförsäkringen Box Stockholm Telefon: E-post: registrator@inspsf.se Rapporten kan laddas ner från Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2014

4 Innehåll Generaldirektörens förord... 7 Sammanfattning... 9 Summary Inledning Syfte och frågor Avgränsningar Disposition Material och metod Vad är bostadstillägg och hur fungerar förmånen? Regelverket för bostadstillägg Styrningen av bostadstillägget inom de handläggande myndigheterna Bakgrund en komplex, behovsprövad förmån Sammanfattning Vilka får bostadstillägg? Pensionärer som har bostadstillägg Personer med sjuk- eller aktivitetsersättning som har bostadstillägg Fördelningen av mottagarnas belopp Sammanfattning Handläggningstider och produktiviteten i handläggningen Beslutade och inkomna ärenden Handläggningstider... 47

5 4.3 Produktivitet Sammanfattning Kvaliteten i handläggningen Andelen korrekta beslut Andra mått på kvalitet Uppmärksammade problem i handläggningen Bostadskostnad Inkomster Möjlighet till bostadstillägg från tidigare tidpunkt Information till den sökande Stöd i handläggningen Avslag på grund av bristande komplettering Hantering av oklara inkomster Sammanfattning Stabiliteten i ärendena Hur stor andel har tillsvidarebeslut? Hur vanligt är det med ändringsanmälningar och impulser? Hur stor andel får förändrade belopp? Vad handlar ändringsanmälningarna och impulserna om? Vad utreds i ändringsanmälan eller impulserna? Pensionsmyndighetens automatiska omvandling till tillsvidarebeslut Sammanfattning Efterkontroller Befintliga efterkontroller Kontroll mot taxerad inkomst Kundbevakningar Åtgärdsimpulser Riktade kontroller Maskinella kontroller... 91

6 7.2 Kommande efterkontroller Anmälningsbenägenhet bland mottagarna Sammanfattning Slutsatser och diskussion Mottagarna Oklart om produktivitet och handläggningstider har påverkats Svårt att nå hög kvalitet i handläggningen Många förändringar sker i ärendena Efterkontroller måste bygga på kunskap om förändringar Går det att förenkla bostadstillägget utan att minska förmånens legitimitet? Referenser Bilaga 1: Aktgranskningarna Bilaga 2: Intervjuerna Bilaga 3: Fördjupat underlag till kapitel 3 och

7

8 Generaldirektörens förord Föreliggande rapport är slutrapport från ett flerårigt regeringsuppdrag som avser granskning av kvaliteten i handläggningen av bostadstilllägg inom Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan. I regleringsbrevet för 2013 fick ISF i särskilt uppdrag att granska den övergång till tillsvidarebeslut som blev resultatet av en lagändring i november Bostadstillägg är en viktig förmån för många med ålderspension eller sjuk- eller aktivitetsersättning. Förmånens storlek beror av både inkomst och bostadskostnad. Höga rättvisekrav har lett till ett komplicerat regelverk, med flera negativa effekter. Träffsäkerheten är hög i den meningen att de hushåll som får förmånen har låga inkomster. Å andra sidan leder de komplicerade reglerna och bristande kunskaper bland potentiella mottagare till ett underutnyttjande, vilket drar ned träffsäkerheten. Komplexiteten leder också till en hög andel felaktiga beslut hos både Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan. Felfrekvensen har sjunkit i förhållande till föregående granskning men måste fortfarande anses som otillfredsställande. ISF har ännu inte kunnat registrera några effekter på produktivitet eller handläggningstider av övergången till tillsvidarebeslut. Stabiliteten i ärendena är låg, vilket gör att farhågorna beträffande tillsvidarebeslutens korrekthet snarast har stärkts. I ett avslutande kapitel presenteras en kort skiss på hur bostadstillägget skulle kunna förändras för att handläggningen skulle kunna förenklas och underutnyttjandet minskas, samtidigt som legitimiteten hos förmånen bibehålls eller stärks. 7

9 Rapporten har skrivits av Elisabeth Frid (projektledare), Berit Hamrén, Dan Ljungberg, Malin Olsson, Josefina Selin, Jonas Thelander, Anne Wahlfridsson och Charlotta Örn. Stockholm i juni 2014 Per Molander 8

10 Sammanfattning ISF har i uppdrag av regeringen att mäta och analysera kvaliteten när det gäller hanteringen av bostadstillägg. Uppdraget innefattar också att följa upp övergången från tidsbestämda beslut till beslut som gäller tills vidare och undersöka vilka effekter de nya reglerna får för handläggningstiderna och för kvaliteten i underlag och utbetalningsbelopp. Denna rapport är den tredje och avslutande i ISF:s granskning av bostadstillägget. I rapporten sammanfattas iakttagelserna från hela granskningsperioden. Rapporten svarar på följande sex specifika frågor: 1. Hur ser gruppen av mottagare av bostadstillägg ut bland pensionärer respektive personer som har sjuk- eller aktivitetsersättning? 2. Har införandet av tillsvidarebeslut påverkat handläggningstider och produktivitet? 3. Hur har kvaliteten i handläggningen med tillsvidarebeslut utvecklats? 4. Hur stabila är bostadstilläggen för enskilda individer över tid? 5. Hur fångas ändrade förhållanden i ett system med tillsvidarebeslut? 6. Hur kan regelverket för bostadstillägg förenklas ytterligare samtidigt som förmånens legitimitet upprätthålls? 9

11 Mottagare av bostadstillägg I dag har sammanlagt nära personer bostadstillägg. De sammanlagda försäkringsutgifterna och förvaltningskostnaderna för bostadstillägg uppgick år 2013 till drygt 13 miljarder kronor. Av alla ålderspensionärer som är 65 år och äldre har cirka 14 procent bostadstillägg och bland personer med sjuk- eller aktivitetsersättning är andelen ungefär en tredjedel. Det genomsnittliga beloppet är högre bland dem med sjuk- eller aktivitetsersättning, drygt kronor per månad, jämfört med cirka kronor bland pensionärerna. Bostadstillägget är en viktig förmån både för många pensionärer och för många med sjuk- eller aktivitetsersättning. Bland dem med bostadstillägg har 15 procent av pensionärerna, och 28 procent av mottagarna med sjuk- eller aktivitetsersättning ett bostadstillägg på kronor eller mer per månad. Bostadstillägget utgör alltså en ansenlig del av inkomsten för många som har förmånen. Tidigare studier har visat att det finns ett stort antal personer som förmodligen är berättigade till förmånen men som inte ansöker om den. Oklart om produktivitet och handläggningstider har påverkats Det är svårt att se någon tydlig utveckling vad gäller produktiviteten (mätt som kostnad per beslut och totala förvaltningskostnader) under det första året med tillsvidarebeslut och det är i vissa avseenden för tidigt att uttala sig om detta redan ett år efter införandet. Med tillgängliga mått hade handläggningstiderna på båda myndigheterna en negativ utveckling under det första året med tillsvidarebeslut. Under våren 2014 har läget förbättrats hos Försäkringskassan. Utifrån vad som framkommit i denna granskning och utifrån förväntade effekter på systemnivå av övergången till tillsvidarebeslut finns det inget som pekar på att denna regeländring i sig kommer att ha någon större påverkan på vare sig produktiviteten i handläggningen eller på handläggningstiderna. I ett system med tillsvidarebeslut förskjuts hanteringen av bostadstillägg från att i första hand gälla ansökningar till att gälla ändringsanmälningar och efterkontroller. Det är därför viktigt att produktiviteten följs på ett sätt som fångar alla delar i hanteringen av bostadstillägg. 10

12 Svårt att nå hög kvalitet i handläggningen ISF har i tidigare rapporter visat att det finns problem med att hålla en hög kvalitet (definierat som att korrekt beslut fattas med hänsyn till regelverket samt att tillräckligt underlag för besluten finns) i besluten om bostadstillägg. Denna rapport visar att kvaliteten kan ha blivit något bättre, men att andelen fel fortfarande är för hög. Svårigheten att nå en hög kvalitet i besluten beror i stor utsträckning på att hanteringen av bostadstillägg är komplex: det är många uppgifter som påverkar beräkningen av bostadstillägget, den försäkrade har svårt att veta vilka förändringar som ska anmälas, myndigheterna har svårt att få in rätt underlag från den försäkrade och det är lätt att göra räkne- och registreringsfel. I tidigare rapporter har ISF identifierat ett antal problem i handläggningen av bostadstillägg. Det gäller exempelvis svårigheter att beräkna bostadskostnaden, problem med hanteringen av kapitalinkomst och förmögenheter samt oklarheter i informationen som lämnas till den försäkrade. I granskningen konstateras att dessa problem kvarstår. Många förändringar sker i ärendena ISF har undersökt hur många förändringar som har skett i de förhållanden som påverkar rätten till bostadstillägg hos de försäkrade under det första året med tillsvidarebeslut. Aktgranskningen visar att 55 procent av mottagarna vid Försäkringskassan och 30 procent av mottagarna vid Pensionsmyndigheten har fått ändrat bostadstillägg utöver de förändringar som sker i och med årsomräkningen av till exempel ålderspension och tjänstepension. Vid båda myndigheterna är det något vanligare att beloppet har höjts än att det har sänkts. Under den granskade perioden har många mottagare en ändringsanmälan, en impuls från interna eller externa källor eller en fortsättningsansökan. Av ändringsanmälningarna och impulserna rör cirka 30 procent ändrade inkomster, och procent rör ändrade bostadskostnader. Aktgranskningen visar att det ofta bara är uppgiften som ändringsanmälan eller impulsen gäller som utreds, och att handläggaren inte utreder andra omständigheter som också kan ha ändrats. 11

13 Det är för tidigt att säga något om hur stabila tillsvidarebeslut kommer att vara på sikt, men det finns inte något som talar för att de kommer att vara stabila över tid. Förhållanden som påverkar bostadstillägget har i många fall ändrats redan en kort tid efter införandet, och det rör sig inte enbart om små beloppsförändringar. Bland annat därför kan det bli problematiskt om myndigheterna har som utgångspunkt att alltid endast utreda den aktuella förändringen. Efterkontroller måste bygga på kunskap om förändringar Taxeringskontrollen var tänkt att ha en central roll för att uppmärksamma förändrade förhållanden. Granskningen visar dock att det finns problem med kontrollen och dess träffsäkerhet i och med att det kan finnas avvikelser mellan uppgiften om taxerad inkomst och den uppgift som myndigheterna har fattat beslut på trots att bostadstillägget är korrekt. Problemen kan väcka frågan om kontrollen kan ha en central del i systemet med tillsvidarebeslut. ISF anser att det är positivt att dessa kontroller kompletteras med slumpmässiga och riktade kontroller på det sätt som myndigheterna gör. Myndigheterna har dock fortfarande en begränsad kännedom om anmälningsbenägenheten hos de försäkrade och därmed har de inte heller tillräcklig kunskap om hur en effektiv kontroll bör se ut. Sammantaget bedömer ISF att båda myndigheterna i större utsträckning än hittills behöver analysera resultaten av efterkontrollerna. I detta bör ingå att identifiera både effektiva efterkontroller och grupper med låg anmälningsbenägenhet. Det är också viktigt att informationsinsatserna till de försäkrade generellt förbättras. Förslag till ett nytt system för bostadstillägg Förenklingar av såväl regelverket som handläggningen är eftersträvansvärda, men samtidigt måste bostadstillägget bevaras som en behovsprövad förmån. Enligt ISF:s uppfattning skulle en lösning på de problem som uppmärksammats kunna delas upp i tre delar som tillsammans skulle kunna ge ett fortsatt stöd till mottagarna på ungefär samma nivå som i dag, och samtidigt kunna ge flera av de personer som i dag inte ansöker om förmånen ekonomiskt stöd. Administrationen skulle också kunna förenklas. 12

14 Den första delen innebär en viss höjning av garantiersättningen respektive garantipensionen. Den andra delen är ett bostadstillägg med ett visst maxbelopp som prövas automatiskt för alla som har grundförmånen. Denna del av förmånen skulle baseras på en enklare inkomstprövning och vara oberoende av den faktiska boendekostnaden. Den tredje delen är en förmån som mottagarna av någon av de aktuella grundförmånerna får ansöka om, precis som det nuvarande bostadstillägget. Förmånen kan också i övrigt likna nuvarande bostadstillägg. Ett förslag med denna inriktning skulle kunna utredas inom ramen för förslagsvis en offentlig utredning. 13

15 14

16 Summary Final report on the handling process of housing supplement The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the Swedish social insurance system. The objectives of the agency are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to improve the efficiency of the social insurance system through system supervision and efficiency analysis and evaluation. The ISF s work is mainly conducted on a project basis and is commissioned by the Government or initiated autonomously by the agency. This report has been commissioned by the Government. Background The purpose of a housing supplement is to improve access to good quality housing. The benefit is aimed at individuals receiving an old-age pension and individuals receiving sickness compensation and disability pension. The Swedish Pensions Agency administers housing supplements to those receiving old-age pensions and the Swedish Social Insurance Agency is responsible for administering the benefit for those who receive sickness compensation and disability pensions. The regulatory framework for housing supplement changed on 1 November 2012 and the housing supplement may now be received until further notice (interim decision). Previously the general rule was that the housing supplement would be granted for one year at a time. Nearly 400,000 people receive the housing supplement today. The total cost of the benefit in 2013, including administrative costs, 15

17 amounted to 13 billion SEK. Previous studies show that a large number of people may be entitled to a housing supplement but do not apply. Objectives The ISF has a three-year Government mandate to measure and analyse the quality of how the Swedish Pensions Agency s and the Swedish Social Insurance Agency s administer the housing supplement. In addition the commission also includes a follow-up on the transition from short-term decisions to interim decisions. A follow-up on the effect the new rules have on processing times in the handling of housing supplement cases, quality in documentation and payments is also included. This report is the final report of the Government commission and includes the overall findings from the three-year study. The two previous reports can be found on report number 2012:3 and 2013:8. Methods This study uses both a quantitative and qualitative approach. In addition, to register data, interviews have been conducted with representatives of the responsible agencies. A review of case files has also been conducted. Findings The adoption of the interim decision was primarily intended to simplify the administration and clarify matters for the insured parties. It is too soon to speak of an improved productivity (measured as cost per decision and administrative costs) but processing times for case handling have had a negative development. In early 2014 the situation improved slightly at the Swedish Social Insurance Agency. There is nothing to suggest that the transition to interim decisions will have the anticipated effect on productivity or processing times. A previous study found shortcomings in quality. This could be explained by the complexity of the housing supplement. The current study shows that quality has since improved but there are still a substantial amount of errors made. 16

18 An assessment was made in the legislatory history preceding the decision to implement the interim decision that recipients of housing supplement have relatively stable incomes and therefore can be subject to interim decisions. The ISF finds a change in 55% of cases regarding housing supplement for sickness compensation beneficiaries with the corresponding number for old-age pensioners being 30%. It is of great importance that both agencies handling the housing supplement develop effective ex-post controls in light of the interim decision. Both agencies have commenced this work and are at different stages in the process. Tax assessment has been given a central role since the implementation of interim decision. Tax assessment can indicate changes in circumstances but the study finds that there is risk for low accuracy. The agencies will also carry out randomised controls and other ex-post controls which will be a good complement. Recommendations The housing supplement is a means-tested benefit. A high supplement payment indicates a low income for the beneficiary. Legislation is complex and the housing supplement is a resource intensive benefit. This is likely one of the reasons for the shortcomings in the quality and effectiveness of the case-handling found in previous studies. A solution to the aforementioned problems could be threefold. This includes an increase in the minimum level for the benefits that are prerequisites for housing supplement and that housing supplement is divided into two parts where one part is a simplified means-tested benefit that everyone that receives sickness compensation or old-age pension will be subjected to. The second part would be means-tested and require an application similar to that of today. 17

19 18

20 1 Inledning ISF har i uppdrag av regeringen att mäta och analysera kvaliteten när det gäller hanteringen av bostadstillägg. Uppdraget innefattar också att följa upp hur de nya reglerna för bostadstillägg tillämpas och undersöka vilka effekter de får för handläggningstider och för kvalitet i underlag och utbetalningsbelopp. 1 Denna rapport är den tredje och avslutande i ISF:s granskning av bostadstillägget. 2 I rapporten sammanfattas iakttagelserna från hela ISF:s granskning av bostadstillägget. Bostadstillägg är ett skattefritt, inkomstprövat tillägg till ålderspensionen eller till sjuk- eller aktivitetsersättningen som syftar till att ge personer med låga inkomster möjlighet att bo i tillräckligt rymliga bostäder av god standard. 3 Sedan år 2010 handlägger Försäkringskassan bostadstillägg för personer med sjuk- och aktivitetsersättning och Pensionsmyndigheten för personer med pension. 4 I slutet av år 2013 hade sammanlagt nära personer bostadstillägg. 5 Summan av försäkringsutgifter och förvaltningskostnader för bostadstillägget uppgick samma år till drygt 13 miljarder kronor. 6 I de två tidigare rapporterna fann ISF bland annat brister i kvaliteten i handläggningen av bostadstillägget som ledde till att nära en fjärdedel av de försäkrade vid båda myndigheterna fick ett felaktigt beslut om 1 Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Inspektionen för socialförsäkringen och Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Inspektionen för socialförsäkringen. 2 De två tidigare rapporterna är Inspektionen för socialförsäkringen (2012a) och (2013). 3 Prop. 2000/01:140. Bostadstillägg kan också ges till personer med änkepension i vissa fall och till personer med utländsk pension. 4 Ungefär av dem med sjuk- eller aktivitetsersättning fick år 2013 bostadstillägg genom Pensionsmyndigheten eftersom Pensionsmyndigheten också handlägger bostadstillägg för personer med sjuk- eller aktivitetsersättning om de är gifta med en pensionär som har bostadstillägg. 5 Cirka ålderspensionärer och personer med sjuk- eller aktivitetsersättning. Dessutom fick cirka 200 personer med änkepension och 800 personer med annan pension bostadstillägg från Pensionsmyndigheten. 6 Siffrorna hämtade från Pensionsmyndigheten (2014a) och Försäkringskassan (2014). 19

21 bostadstillägg. 7 De nya reglerna som infördes den 1 november 2012 innebar att beslut om bostadstillägg kan fattas tills vidare i stället för som tidigare för normalt ett och som längst tre år i taget. 8 ISF fann att denna regeländring och de samtidiga föreskriftsändringarna vid införandet påverkade handläggarnas förutsättningar att fatta beslut med hög kvalitet i negativ riktning, och att det fanns problem i arbetet med efterkontroller. 9 ISF har också konstaterat att det funnits problem med långa handläggningstider och att handläggningstiderna försämrades än mer i samband med att tillsvidarebeslut infördes i november Syfte och frågor Denna rapport har tre övergripande syften. Det första är att ge en bild av de personer som har bostadstillägg: vilken boendeform de har, vilka inkomster de har, hur gamla de är, hur stort bostadstillägg olika grupper har med mera. Avsikten med denna bakgrundsbeskrivning är att ge en faktagrund till övriga delar av rapporten. Det andra syftet med rapporten är att fortsätta uppföljningen av tillämpningen av de regler för bostadstillägg som infördes den 1 november 2012, nu när det nya systemet med tillsvidarebeslut varit på plats i ett drygt år. En av regeringens intentioner med införandet av tillsvidarebeslut var att det skulle ha en positiv påverkan på flera av de problemområden som konstaterats i bland annat ISF:s tidigare rapporter. Tillsammans med utökade automatiska rutiner skulle tillsvidarebesluten på sikt leda till minskade administrativa kostnader. 11 Att kvaliteten är hög i det första beslutet om bostadstillägg som leder till ett beslut som gäller tills vidare ansågs viktigt i och med införandet av tillsvidarebeslut, 12 och det ansågs av största vikt att myndigheternas efterkontroller fungerar väl och fångar upp de ändrade förhållanden som inte anmäls Inspektionen för socialförsäkringen (2012a). Med felaktigt beslut avses antingen att beslutet lett till att fel belopp betalas ut eller att beslutet fattats på otillräckligt underlag, det vill säga att rätt belopp inte kan fastställas kap.11 socialförsäkringsbalken. 9 Inspektionen för socialförsäkringen (2013). 10 Inspektionen för socialförsäkringen (2010), (2012a) och (2013). 11 Prop. 2011/12:152, s Prop. 2011/12:152, s Prop. 2011/12:152, s. 10ff. 20

22 Rapportens tredje syfte är att sammanfatta iakttagelserna från samtliga tre rapporter om hur hanteringen av förmånen fungerar. Den relativt omfattande behovsprövning 14 som krävs för att bostadstillägget ska nå dem som har störst behov av förmånen har en baksida i form av ett omfattande regelverk, och det är både komplicerat att handlägga och svårt att förstå för de försäkrade. Med utgångspunkt i sammanfattningen förs därför en diskussion om hur regelverket för bostadstillägg eventuellt skulle kunna förändras för att bli enklare samtidigt som man upprätthåller den legitimitet som en långtgående behovsprövning antas medföra. I rapporten undersöks följande sex mer specifika frågor: 1. Hur ser gruppen av mottagare av bostadstillägg ut bland pensionärer respektive personer som har sjuk- eller aktivitetsersättning? 2. Har införandet av tillsvidarebeslut påverkat handläggningstider och produktivitet? 3. Hur har kvaliteten i handläggningen med tillsvidarebeslut utvecklats? 4. Hur stabila är bostadstilläggen för enskilda individer över tid? 5. Hur fångas ändrade förhållanden i ett system med tillsvidarebeslut? 6. Hur kan regelverket för bostadstillägg förenklas ytterligare samtidigt som förmånens legitimitet upprätthålls? 1.2 Avgränsningar I denna rapport studeras enbart förmånen bostadstillägg. De två närliggande tilläggsförmånerna särskilt bostadstillägg respektive äldreförsörjningsstöd ingår inte i studien. Särskilt bostadstillägg ges till dem som ansöker om bostadstillägg om de har så höga bostadskostnader och låga inkomster att de har rätt till förmånen. Äldreförsörjningsstöd är tänkt att ge en skälig levnadsnivå till ålderspensionärer som helt saknar eller har en mycket låg pension. 14 I rapporten används begreppet behovsprövning eftersom förmånen dels har en långtgående inkomstprövning som bland annat inkluderar avdrag för storleken på förmögenheten, dels till skillnad från många andra inkomstprövade förmåner inte enbart påverkas av vilka inkomster förmånstagaren har utan också av hur stor bostadskostnaden faktiskt är (eller uppskattas vara). 21

23 Dessa två förmåner undersöks inte speciellt i denna rapport, men de kommer ibland att nämnas eftersom de är så pass nära relaterade till bostadstillägget. Förmånerna administreras dock samlat och därmed är det troligt att många av de iakttagelser som görs gällande bostadstillägget också gäller för de andra två förmånerna. Vidare undersöks inte alla aspekter av införandet av möjligheten att fatta beslut om bostadstillägg tills vidare. Ett viktigt motiv för införandet av tillsvidarebeslut var att förenkla för mottagarna genom att de inte skulle behöva skicka in en ny ansökan varje år utan enbart meddela när något av de förhållanden som påverkar bostadstilläggets storlek förändras. Tillsvidarebeslut kan förväntas leda till att många mottagare framöver slipper ett återkommande relativt omfattande uppgiftslämnande och den oro som är förknippad med vad den nya prövningen ska leda till. Denna aspekt av regeländringen undersöks inte i denna rapport, då det inte är en del av det uppdrag som regeringen gett ISF. 1.3 Disposition Rapporten är uppbyggd kring de sex frågeställningarna. Efter detta inledande kapitel följer ett kapitel med en beskrivning av regelverk, bakgrund och tidigare studier gällande bostadstillägg. Därefter besvaras fråga 1 5, i respektive kapitel 3 7. I kapitel 8 sammanfattas och diskuteras slutsatserna från såväl denna rapport som de två tidigare som ISF publicerat inom ramen för myndighetens granskning av bostadstillägg. Sedan avslutas rapporten i kapitel 9 med en diskussion kring fråga 6, hur förmånens regelverk eventuellt skulle kunna förändras för att förenkla både för mottagarna och för de handläggande myndigheterna, samt vad som är viktigt att ha i åtanke i ett fortsatt förändringsarbete. 1.4 Material och metod Material har hämtats in från flera källor och olika metoder har använts för att svara på frågorna i denna rapport. Både metod och material beskrivs mer ingående nedan, dels i samband med att resultaten för de olika granskningarna redovisas, dels i separata bilagor i slutet av rapporten. Här ges enbart en kortfattad överblick av vilka material och metoder som använts. 22

24 För att besvara frågan om hur mottagargruppen ser ut har registerdata inhämtats från både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Statistik från de båda myndigheterna har använts för att besvara frågan om huruvida tillsvidarebesluten har haft någon påverkan på produktivitet och handläggningstider. ISF har även granskat ett slumpmässigt urval av bostadstilläggsärenden från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, för att kunna besvara frågan om hur kvaliteten i handläggningen har varit under det första året med tillsvidarebeslut och för att få en generell bild av vilka ändringar som sker. Akterna för de utvalda ärendena har skrivits ut av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten och har sedan granskats. För att svara på frågan hur de handläggande myndigheterna arbetar med efterkontroller har ISF studerat dokument rörande efterkontrollsarbetet utfärdade av de båda myndigheterna samt intervjuat såväl handläggare som personer med ett övergripande ansvar för förmånen. Detta har gjorts för att ge en så god bild som möjligt, både av hur systemet fungerar i dagsläget och hur det är tänkt att fungera i framtiden. 23

25 24

26 2 Vad är bostadstillägg och hur fungerar förmånen? I detta kapitel beskrivs först bostadstilläggets nuvarande regelverk, bostadstilläggets storlek och hur detta beräknas samt hur styrningen av bostadstillägget sker på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Därefter följer en kortfattad beskrivning av hur regelverket utvecklats över tid och det förändringsarbete som pågår. Sedan görs en genomgång av tidigare studier av bostadstillägget. Kapitlet avslutas med en sammanfattning. 2.1 Regelverket för bostadstillägg För att kunna få bostadstillägg måste den sökande ha någon av grundförmånerna ålderspension, sjukersättning eller aktivitetsersättning. 15 Som ålderspensionär måste den sökande ha fyllt 65 år och ta ut hela sin allmänna pension (inkomstpension och garantipension samt, i förekommande fall, premiepension och tilläggspension) för att eventuellt vara berättigad till bostadstillägg. 16 Boendeformen påverkar inte rätten till bostadstillägg. Såväl den som bor i hyreslägenhet som den som bor i bostadsrätt, eget hus, äldreboende eller annat boende kan ha rätt till förmånen. Bostadstillägg beviljas dock endast för den bostad där den sökande har sitt huvudsakliga boende. 17 Den som har höga bostadskostnader och mycket låga inkomster kan utöver bostadstillägget även vara berättigad till särskilt bostadstillägg. Särskilt bostadstillägg söks inte separat utan beviljas om den som 15 Även änkepension i vissa fall liksom pension eller invaliditetsförmån från ett annat EES-land kan ge rätt till bostadstillägg kap. 3 och 6 socialförsäkringsbalken kap. 7 socialförsäkringsbalken. 25

27 söker bostadstillägg är berättigad till det. Ålderspensionärer som ansöker om bostadstillägg kan även beviljas äldreförsörjningsstöd om de har mycket låga, eller inga, inkomster. I denna rapport studeras, som nämnts, varken det särskilda bostadstillägget eller äldreförsörjningsstödet. Vid beräkningen av bostadstillägget beaktas 93 procent av bostadskostnaden upp till ett tak på kronor per månad för ogifta och kronor för gifta. Från och med den månad då den försäkrade fyller 65 år ska ett belopp om 340 kronor för den som är ogift, och 170 kronor för den som är gift, läggas till den beräknade bostadskostnaden. 18 En ogift försäkrad som har fyllt 65 år kan därmed högst få kronor per månad (2 495 kronor per månad om personen är gift). Till en ogift försäkrad under 65 år är motsvarande belopp högst kronor per månad (2 325 kronor om personen är gift). Sambor likställs med gifta, och gifta personer som lever åtskilda likställs med ogifta, om det inte finns särskilda skäl som talar mot detta. 19 Bostadstilläggets storlek påverkas av bostadskostnaden och av den försäkrades, och eventuell makas eller makes, inkomst och förmögenhet. 20 En mer detaljerad beskrivning av reglerna om bostadstillägg och hur bostadstillägget beräknas finns i tidigare rapporter om bostadstillägget. 21 Reglerna om bostadstillägg finns i kap. socialförsäkringsbalken. Bestämmelser om beräkning av bostadskostnaden finns i Pensionsmyndighetens föreskrifter kap. 22 socialförsäkringsbalken kap. 3 och 4 socialförsäkringsbalken. 20 Den 1 januari 2014 infördes ett fribelopp för arbetsinkomst eller inkomst av motsvarande slag om kronor per år och person vid beräkning av bostadstillägg till pensionärer (102 kap.16 andra stycket socialförsäkringsbalken). Detta gäller från och med den månad den försäkrade fyller 65 år och uppbär hel allmän ålderspension. 21 Inspektionen för socialförsäkringen (2012a) och (2013). 22 Pensionsmyndighetens föreskrifter (PFS 2010:6) om beräkning av bostadskostnad i ärenden om bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Pensionsmyndighetens föreskrifter (PFS 2012:5) om uppskattning av kostnader för en bostads uppvärmning, hushålls-el och övrig drift vid beräkning av bostadskostnad för år

28 2.2 Styrningen av bostadstillägget inom de handläggande myndigheterna Pensionsmyndigheten har normeringsansvaret för handläggningen av bostadstillägget. I normeringsansvaret ligger föreskriftsrätten och ansvaret för att ta fram vägledande dokument för handläggningen vid båda myndigheterna. Det viktigaste styrdokumentet är vägledningen som beskriver gällande författningar, förarbeten, rättspraxis, allmänna råd med mera. 23 Respektive myndighet tar fram interna styrdokument såsom processer, riktlinjer och rutiner för handläggningen. En så kallad processbeskrivning eller handledning redogör för varje moment som handläggarna ska utföra för att utreda och besluta om bostadstillägg Bakgrund en komplex, behovsprövad förmån Ett kommunalt bostadstillägg till folkpension infördes i samband med att pensionssystemet förändrades år Bostadstillägget var länge delvis ett kommunalt ansvar, men år 1995 övertog staten helhetsansvaret för förmånen eftersom det bland annat fanns kritik mot att handläggningen av förmånen inte var rättssäker. Det kommunala bostadstillägget till folkpension ersattes då av ett bostadstillägg till pensionärer. I samband med pensionsreformen år 2003 ändrades regelverket för bostadstillägg. Bland annat skulle besluten i fortsättningen vara tidsbestämda, för som längst tre år i taget. Tidigare hade beslut fattats tills vidare. 25 I november 2012 ändrades reglerna igen. Den viktigaste förändringen var att besluten återigen i huvudsak skulle kunna fattas tills vidare. Besluten kan dock även fortsättningsvis fattas för en bestämd tid. Samtidigt justerades reglerna för vilken kapitalinkomst och förmögenhet som ska ligga till grund för beräkningen av bostadstillägg. Pensionsmyndigheten genomförde också föreskriftsändringar som bland annat innebar en förändring av vilka kostnader som får inkluderas i beräkningen av bostadskostnad. Det har även därefter skett 23 Pensionsmyndigheten (2013a). 24 Försäkringskassan (2013d) och Pensionsmyndigheten (2013f). 25 Den historiska genomgången baserad på prop. 2000/01:140 och Riksrevisionen (2013). 27

29 ändringar i reglerna som gäller skyldigheten att anmäla ändringar i inkomster och förmögenhet. De nya bestämmelser som träder i kraft den 1 juli 2014 innebär att man inte behöver anmäla ändringar av mindre omfattning. 26 Ytterligare ändringar av regelverket diskuteras också av myndigheterna, till exempel att beräkningen av bostadstillägget ska förenklas genom att till större del utgå från schabloner. 27 Utgångspunkten för de ändringar som diskuteras är att båda de handläggande myndigheterna uppfattar regelverket för bostadstillägg som mycket komplext, vilket gör det svårt att förstå för mottagarna av förmånen samt resurskrävande och komplicerat att handlägga för myndigheterna. ISF delar synen att bostadstillägget är en komplex förmån för både mottagarna och handläggarna. ISF har även i två remissvar framfört viss oro och invändningar gällande både genomförda och föreslagna förändringar. Vad gäller införandet av tillsvidarebeslut påpekades att övergången till ett system som är huvudsakligen baserat på kontroller i efterhand är problematiskt, eftersom det finns en risk för att det kan leda till att felaktiga beslut ackumuleras till betydande belopp. Det finns även en risk för att de som har bostadstillägg inte uppmärksammar förändringar i förutsättningarna för rätt till bostadstillägg på samma sätt när besluten inte är tidsbegränsade. 28 Det kan också vara svårt att avgöra när kapitalinkomst och förmögenhet ska uppdateras genom utformningen av lagregeln. ISF avstyrkte även förslaget om en förenklad anmälningsskyldighet som införs den 1 juli För det första framfördes en tveksamhet till om förslaget verkligen leder till en förenkling för de försäkrade. För det andra riskerar både förmånens träffsäkerhet som behovsprövad förmån och rättssäkerheten att försämras, genom att olika försäkrade kan komma att få olika nivå på förmånen trots lika förhållanden. ISF gjorde bedömningen att de nya reglerna kan leda till att skillnaden mellan i vilka situationer olika förmånstagare anmäler förändringar kan öka kap. 46 socialförsäkringsbalken (prop. 2013/14:138, bet. 2013/14:SfU15, rskr. 2013/14:278). 27 Se till exempel Försäkringskassan (2012a). 28 Inspektionen för socialförsäkringen (2012b). 29 Inspektionen för socialförsäkringen (2014a). 28

30 Tidigare studier ISF har redovisat resultatet av granskningen av hanteringen av bostadstillägget i två tidigare rapporter. 30 I dessa konstaterades bland annat att det fanns brister i förutsättningarna för handläggarna att hålla en hög kvalitet i handläggningen, främst på grund av att de hade en pressad arbetssituation och bristande erfarenhet, att underlagen alltför ofta inte var tillräckliga för att fatta beslut samt att många beslut vid båda myndigheterna ledde till att den försäkrade antingen fick ett för stort eller för litet belopp utbetalt. Dessutom konstaterades att utformningen av besluten gjorde det svårt för den försäkrade att själv avgöra om rätt belopp betalats ut. 31 ISF fann även att införandet av tillsvidarebeslut och de samtidiga föreskriftsändringarna påverkade handläggarnas förutsättningar att fatta beslut med hög kvalitet negativt, genom att de medförde en mer tidskrävande handläggning och eftersom tillämpningen av lagen och de nya föreskrifterna upplevdes som oklar. Detta förvärrades genom att den skriftliga vägledningen inte uppdaterades. Det fanns också problem i arbetet med efterkontroller. Arbetet med dessa hade inte kommit så långt. 32 ISF har även granskat effektiviteten i handläggningen av bostadstillägg och då konstaterat att handläggningstiderna för förmånen försämrades år 2008, då Försäkringskassan omorganiserades, och att problemen med långa handläggningstider fortsatte under åren 2009 och Under år 2011 minskade handläggningstiderna för den del av förmånen som Försäkringskassan administrerar, medan handläggningen av bostadstillägg till ålderspensionärer, som administreras av Pensionsmyndigheten, fortsatt var långa. 34 I samband med införandet av det nya regelverket i november 2012 försämrades handläggningstiderna på båda myndigheterna. 35 Ett ytterligare problem som lyfts fram i tidigare studier är att det finns ett underutnyttjande av förmånen, det vill säga personer som är berättigade till bostadstillägg inte ansöker om det. Riksrevisionen uppskattade att andelen pensionärer som enligt vissa antaganden är berättigade till bostadstillägg men inte ansöker om förmånen har ökat 30 Inspektionen för socialförsäkringen (2012a) och (2013). 31 Inspektionen för socialförsäkringen (2012a). 32 Inspektionen för socialförsäkringen (2013). 33 Inspektionen för socialförsäkringen (2010). 34 Inspektionen för socialförsäkringen (2012a). 35 Inspektionen för socialförsäkringen (2013). 29

31 kraftigt under senare år, och år 2010 uppgick den till cirka 37 procent ( personer) av samtliga berättigade. Det outnyttjade beloppet skattades till nära 2 miljarder kronor årligen. 36 Tidigare analyser av Försäkringskassan har uppskattat underutnyttjandet bland pensionärer till nära 25 procent (2005) respektive nära 17 procent (2008). 37 Det finns olika uppskattningar av andelen personer med sjuk- eller aktivitetsersättning som är berättigade till bostadstillägg men inte söker förmånen, och de har varierat mellan knappa 5 procent och dryga 34 procent. 38 År 2010 beräknades att ungefär hälften av de ålderspensionärer som antogs ha rätt till förmånen men inte ansökte om den gick miste om mer än 930 kronor per månad. Underutnyttjandet skattades också vara betydligt högre bland pensionärer som är berättigade till mindre belopp, men lägre bland äldre pensionärer (speciellt bland dem över 85 år) och bland dem med hyrd bostad. Riksrevisionen konstaterade sammanfattningsvis att bostadstillägget till ålderspensionärer främst når dem det är tänkt för dem med låga inkomster och små förmögenheter. Men den sammanlagda träffsäkerheten bedömdes som dålig på grund av det stora underutnyttjandet. 39 Vad är då anledningen till att det finns ett så stort (förmodat) underutnyttjande? En enkätundersökning som Försäkringskassan genomförde till ett urval av pensionärer och personer med sjuk- eller aktivitetsersättning som antogs vara berättigade till bostadstillägg men inte hade förmånen visade att den vanligaste orsaken till detta var att de inte kände till förmånen (44 %). Bland dem som hade kännedom om bostadstillägget var den vanligaste orsaken till att man inte ansökt om förmånen att man bodde i villa och därför trodde att man inte hade rätt till bostadstillägg (31 %). 8 procent uppgav att de inte hade behov av förmånen. 40 Tidigare studier har också visat att administrationskostnaderna för bostadstillägget har ökat under de senaste åren. 41 Regelverket har vidare kritiserats för att vara för komplicerat och regeringen uppmanades av Riksrevisionen att se över utformningen av hela det grundskydd som 36 Riksrevisionen (2013). 37 De olika undersökningarna bygger delvis på olika metoder, men Riksrevisionens (2013) och Försäkringskassans (2008) undersökningar har i stort genomförts med samma metod. 38 Försäkringskassan (2005) beräknade att 34,2 procent av personerna med sjuk- eller aktivitetsersättning år 2002 som hade rätt till bostadstillägg inte sökte förmånen. Försäkringskassan (2009) beräknade att underutnyttjandet i samma grupp år 2006 var 4,6 procent. 39 Riksrevisionen (2013). 40 Försäkringskassan (2007). 41 Riksrevisionen (2013). 30

32 gäller för ålderspensionärer. 42 Också ISF har påpekat att regelverket för bostadstillägg är komplext, 43 liksom Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan som menar att det vore önskvärt att bostadstilläggets regelverk förenklas Sammanfattning Bostadstillägget är en behovsprövad förmån. Tidigare studier har konstaterat att förmånen därför främst når de människor som har ett stort behov av den. En baksida av ambitionen att nå rätt personer är att regelverket är mycket komplext, vilket gör förmånen komplicerad att handlägga och svår att förstå för de försäkrade. Detta är en av orsakerna till de brister både i kvalitet och i effektivitet i handläggningen av förmånen som konstaterats i tidigare studier. Det omfattande och ibland svårförståeliga regelverket kan också vara en av orsakerna till att det finns relativt många personer som är berättigade till förmånen men som inte söker den. 42 Riksrevisionen (2013). 43 Inspektionen för socialförsäkringen (2012a) och (2013). 44 Se till exempel Pensionsmyndigheten (2013e) och Försäkringskassan (2013a). 31

33 32

34 3 Vilka får bostadstillägg? I detta kapitel presenteras beskrivande statistik över antal, genomsnittligt belopp, ålder, bostad, med mera, först för pensionärer som har bostadstillägg och därefter för personer med sjuk- eller aktivitetsersättning som har bostadstillägg. 45 Därefter följer en beskrivning av hur mottagarnas belopp är fördelade, och hur mottagare med olika belopp skiljer sig åt vad gäller till exempel inkomster och förmögenhet. Kapitlet avslutas med en sammanfattning. Statistiken som används i detta kapitel kommer från några olika källor. Statistik över pensionärer som har bostadstillägg från Pensionsmyndigheten kommer från två olika källor. Dels är data inhämtad från Pensionsmyndigheten, dels har data hämtats från Pensionsmyndighetens webbplats. I redovisningarna av data som inhämtats från Pensionsmyndigheten ingår samtliga pensionärer som har bostadstillägg från myndigheten. I redovisningarna av data som hämtats från Pensionsmyndighetens hemsida ingår ålderspensionärer som får bostadstillägg från myndigheten. De redovisade siffrorna från denna källa omfattar alltså inte personer med änkepension som får bostadstillägg från myndigheten och personer med annan typ av pension som får bostadstillägg från myndigheten. Sammanlagt var det i december 2013 cirka personer som inte var ålderspensionärer. Statistik över personer med sjuk- eller aktivitetsersättning kommer också från två olika källor. Dels är data inhämtad från Försäkringskassan, dels har data hämtats från Försäkringskassans webbplats. I båda fallen ingår samtliga personer med sjuk- eller aktivitetsersättning som också har bostadstillägg. Som nämnts ovan handlägger 45 Aktivitetsersättning kan ges till personer från juli det år de fyller 19 år till och med månaden före den månad då de fyller 30 år. Sjukersättning kan ges till personer mellan 30 och 64 år. Ålderspensionärerna som får bostadstillägg från Pensionsmyndigheten är 65 år eller äldre. Personer med änkepension som får bostadstillägg av Pensionsmyndigheten är under 65 år. Personer med annan typ av pension som får bostadstillägg från Pensionsmyndigheten kan vara såväl över som under 65 år. 33

35 Pensionsmyndigheten bostadstilläggsärenden för vissa personer med sjuk- eller aktivitetsersättning (se fotnot 4). I december 2013 rörde det sig om cirka personer. Dessa ingår i detta kapitel i de redovisade siffrorna för personer med sjuk- eller aktivitetsersättning. 3.1 Pensionärer som har bostadstillägg I slutet av år 2013 hade cirka 14 procent av ålderspensionärerna som var 65 år och äldre bostadstillägg (cirka personer). Fyra av fem pensionärer som då hade bostadstillägg var kvinnor. Andelen med bostadstillägg skiljde sig också åt mellan könen: Ungefär 20 procent av kvinnorna med ålderspension hade bostadstillägg mot cirka 7 procent av männen. 46 Figur 1. Antalet ålderspensionärer 65 år och äldre med hel ålderspension och andelen av dessa som har bostadstillägg, december Antal ålderspensionärer 65 år och äldre med hel ålderspension på vänstra axeln (staplar) och andel av dessa som har bostadstillägg i procent på högra axeln (streckad linje) % % % % % % Källa: ISF:s beräkningar på data från Pensionsmyndighetens webbplats ( 46 ISF:s beräkningar på data från Pensionsmyndighetens webbplats. 34

36 Under den senaste tioårsperioden har både antalet och andelen ålderspensionärer som har bostadstillägg minskat. Siffran var cirka 20 procent (cirka personer) i slutet av år 2003, se figur 1. Under de senaste åren har dock antalet ålderspensionärer som har bostadstillägg stigit från cirka år 2010 till cirka år Också det genomsnittliga bostadstilläggsbeloppet har ökat, från cirka kronor per månad i januari 2010 till cirka kronor per månad i januari 2014, se figur Kvinnor har i genomsnitt ett högre bostadstillägg än män, cirka kronor i månaden jämfört med cirka kronor för männen, trots att de i genomsnitt har lägre bostadskostnader än män. Det är också skillnad i genomsnittligt belopp mellan gifta och ogifta mottagare. 48 Ogifta pensionärer får i genomsnitt ungefär kronor mer i bostadstillägg per månad än gifta (cirka kronor per månad respektive cirka kronor per månad). Detta är en naturlig följd av att det maximala beloppet är högre för ogifta än för gifta, se avsnitt 2.1. Av de pensionärer som hade bostadstillägg i januari 2014 räknades cirka 90 procent som ogifta. 47 Bostadstillägget höjdes generellt med 170 kronor per månad för samtliga ålderspensionärer från och med den 1 januari 2012 (prop. 2011/12:1). Den 1 januari 2013 höjdes bostadstillägget med ytterligare 170 kronor per månad för ogifta ålderspensionärer (prop. 2012/13:1). 48 Sambor likställs med gifta, och gifta personer som lever åtskilda likställs med ogifta, om inte särskilda skäl talar mot detta (100 kap. 3 och 4 socialförsäkringsbalken). 35

37 Figur 2. Antalet pensionärer som har bostadstillägg och deras genomsnittliga bostadstillägg, uppdelat på kön och civilstånd, januari Antal pensionärer med bostadstillägg på vänstra axeln (staplar) och deras genomsnittliga bostadstillägg på högra axeln (linjer) Kvinnor Män Kvinnor: Gifta Kvinnor: Ogifta Män: Gifta Män: Ogifta Totalt Källa: ISF:s beräkningar på data från Pensionsmyndigheten. Andelen ålderspensionärer som har bostadstillägg ökar med åldern. I åldersintervallet år var det i december 2013 färre än 1 av 10 som hade bostadstillägg medan det i åldersintervallet år var nära 2 av 10 som hade förmånen. Av ålderspensionärerna över 95 år hade nära hälften bostadstillägg. Att andelen som har bostadstillägg ökar med åldern kan till stor del förklaras av att pensionen minskar med stigande ålder. Det genomsnittliga bostadstillägget varierar också med åldern och är högst i de äldsta åldersgrupperna. 49 Den övervägande delen av pensionärerna med bostadstillägg bodde i januari 2014 i en hyrd bostad (knappt 80 %, jämfört med drygt 10 % vardera i egen fastighet och bostadsrätt). Av dem som då hade bostadstillägg från Pensionsmyndigheten hade ungefär 1 procent även särskilt bostadstillägg och knappt 5 procent äldreförsörjningsstöd. En större andel av männen än kvinnorna med bostadstillägg hade 49 ISF:s beräkningar på data från Pensionsmyndigheten och på data från Pensionsmyndighetens webbplats ( 36

38 särskilt bostadstillägg (cirka 3 % av männen och 0,2 % av kvinnorna) och äldreförsörjningsstöd (cirka 10 % av männen och 3 % av kvinnorna) Personer med sjuk- eller aktivitetsersättning som har bostadstillägg I slutet av år 2013 hade ungefär personer med sjuk- eller aktivitetsersättning bostadstillägg, se figur 4. Ungefär en tredjedel av de drygt personer som hade antingen sjuk- eller aktivitetsersättning hade alltså även bostadstillägg, se figur 3. Sett över de senaste 10 åren har antalet personer som har sjuk- eller aktivitetsersättning minskat kraftigt, från som mest strax under , medan andelen med bostadstillägg i stället har ökat, från ungefär en fjärdedel år 2003 till en tredjedel år Figur 3. Antalet personer med sjuk- eller aktivitetsersättning och andelen av dessa som har bostadstillägg, Antal personer med sjuk- eller aktivitetsersättning på vänstra axeln (staplar) och andel av dessa som har bostadstillägg i procent på högra axeln (streckad linje) % 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Källa: ISF:s beräkningar på data från Försäkringskassans webbplats ( 50 ISF:s beräkningar på data från Pensionsmyndigheten. 51 ISF:s beräkningar på data från Försäkringskassans webbplats ( 37