Om effekter på arbetsutbud och pensionering av förändringar av pensionsåldern en forskningsöversikt

Transkript

1 Om effekter på arbetsutbud och pensionering av förändringar av pensionsåldern en forskningsöversikt Pensionsåldersutredningen (S 2011:05)

2 Pensionsåldersutredningen Stockholm Tfn Omslag: Elanders Sverige AB Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2013

3 Innehåll Förord... 5 Summery Inledning Förändringar av den lägsta åldern för när ålderspension kan tas ut Österrike höjning av lägsta pensionsåldern Norge sänkning av lägsta pensionsåldern Förändringar av den ordinarie/lagstadgade pensionsålder USA höjning av den ordinarie pensionsåldern Schweiz höjning av den ordinarie pensionsåldern Australien höjning av lagstadgade pensionsåldern Höjning av åldern för avgångsskyldighet i Portugal Sammanfattning Referenser

4 Förord Pensionsåldersutredningens uppdrag är att analysera hinder för ett längre arbetsliv samt föreslå förändringar som kan leda till att fler äldre arbetar längre. Hindren kan vara åldersgränser i trygghetssystemen men också arbetsförhållanden och attityder i samhället. Målet är att höja den faktiska pensionsåldern och att öka antalet arbetade timmar i ekonomin. För att inbjuda till debatt och för att bidra till utredningens arbete har ett antal rapporter beställts av forskare och experter. Författarna ansvarar för innehåll och bedömningar i rapporterna men de utgör ett värdefullt underlag till utredningens arbete. Rapporten har författats av Gabriella Sjögren Lindquist, docent, Institutet för social forskning, Stockholms universitet. Viktoria Bergström, sekreterare i utredningen, har ansvarat för arbetet med rapporterna. Marja Lemne har biträtt utredningen med redaktionell granskning. Utredningsarbetet kan följas på Ingemar Eriksson, Särskild utredare 5

5 Summery Researchers have identified different factors that affect older workers retirement decisions. These factors can be divided into institutional factors (pension systems, retirement ages, other social insurances, etc.), individual characteristics (health, education, wealth, norms, etc.), and labor demand factors (changes of occupational or industry structure, demand for different skills, discrimination, etc.). Earlier research shows that the most important factors for when older workers retire are institutional factors. Age limits in pension systems are especially important for retirement decisions. But does this result mean that increasing the age limits in pension systems are effective measures to keep older workers in the labor force? Or does an increase of pension age limits only lead to spillovers into other social insurance programs, e.g. disability pensions or unemployment benefits? This report reviews the literature on pension age reforms and labor supply and retirement decisions. Only evaluations of pension reforms during the 21th century are reviewed, since rapid structural changes in the labor market imply that changes in the retirement age of today can have different effects on labor supply and retirement decisions than changes that took place only a few decades ago. Only empirical studies analyzing casual effects are included. Hence, simulation studies are left out. These restrictions lead us to study reforms in Austria, Australia, Norway, Portugal, Switzerland, and the U.S. The evaluated reforms cover changes in (i) the earliest age for pension withdrawal, (ii) the normal or full retirement age, and (iii) the age limit for mandatory retirement. The reviewed studies show that an increase in the earliest age for pension withdrawal or an increase of the full retirement age leads to an increase in the retirement age of about one-fifth to one-half of the increase in the age limit. The fraction that stays in the labor force increases by 20 to 50 percent when either the age limit for early retirement, full retirement or mandatory retirement are increased by one year. When retirement age limits are raised, there is a substitution to other exit routes. Which of the alternative exit routes, e.g. unemployment insurance and disability pensions, are used most depends on the availability of the different programs in each country. 7

6 1. Inledning Inom svensk och internationell forskning har olika faktorer identifierats som påverkar en individs beslut att lämna arbetskraften och att pensionera sig. Faktorerna kan delas in i institutionella förhållanden (pensionssystem, pensionsålder, annan socialförsäkring m.m.), individkarakteristika som påverkar arbetsutbudet (hälsa, utbildning, förmögenhet, normer m.m.) samt faktorer som rör efterfrågan på äldre arbetskraft (yrke, näringslivsstruktur, egenföretagande, diskriminering m.m.). 1 Forskningen visar att det är de institutionella förhållandena som är de viktigaste förklaringarna till när man går i pension. Särskilt viktiga förklaringsfaktorer är åldersgränserna för när man tidigast kan ta ut ålderspension samt ordinarie pensionsålder 2, dvs. den ålder då pensionen kan tas ut utan att reduceras eller den lagstadgade pensionsåldern (se t.ex. Gruber och Wise, 2004; Benítez- Silva och Yin, 2009; Börsch-Supan et al., 2009; Behaghel och Blau, 2012). Skillnader i pensionsålder mellan länder beror snarare på skillnader i åldersgränser i pensionssystemen än kulturella skillnader eller olika normer. 3 Reglerna för pensionsåldrar kan dock i sin tur påverka normerna. Innebär dessa forskningsresultat att en höjning av den formella pensionsåldern leder till att den faktiska pensionsåldern höjs? Eller tar den äldre arbetskraften alternativa vägar ut från arbetskraften, genom t.ex. sjukpensioner och arbetslöshetsförsäkringen, om den formella pensionsåldern höjs? Syftet med den här rapporten är att sammanställa forskningen om hur arbetsutbud och pensioneringstidpunkt har påverkats av de förändringar av pensionsåldern som genomförts under 2000-talet. Anledningarna till att översikten i huvudsak begränsas till att gälla förändringar under 2000-talet är de snabba förändringarna i arbetslivet. Strukturomvandlingar som påverkar efterfrågan på arbetskraft och förändringar av arbetsutbudet, med högre kvinnligt arbetskraftsdeltagande och fler högutbildade, gör att förändringar av pensionsåldern i dag kan få andra effekter än för några årtionden 1 Se t.ex. Sjögren Lindquist och Wadensjö (2009) för en diskussion kring dessa faktorer. 2 Ordinarie pensionsålder kallas i litteraturen även för bl.a. normal retirement age (NRA) eller full retirement age (FRA). 3 Se t.ex. Gruber och Wise (2004), projektledare för Socialförsäkringar och pensionering världen över där forskare från Sverige (Mårten Palme och Ingemar Svensson ansvarar för det svenska bidraget), USA, Kanada, Belgien, Danmark, Frankrike, Tyskland, Italien, Japan, Nederländerna, Spanien, Storbritannien deltar. 8

7 sedan. Endast empiriska studier som studerar kausala effekter av förändringar av åldersgränser på arbetsutbudet ingår i undersökningen. Simuleringsstudier har således inte beaktats. Dessa avgränsningar leder till att rapporten täcker förändringar i pensionsåldern i Australien, Norge, Portugal, Schweiz, USA och Österrike. Den norska pensionsreform som studeras genomfördes under några år fram till 1998, men då effekterna av pensionsåldershöjningen studeras fram till och med 2009 har jag valt att ta med denna reform trots att den avslutades några år före år I rapporten delas forskningen in i studier som undersöker förändringar av (i) den lägsta åldern för när ålderspensionen kan börja tas ut, (ii) ordinarie/lagstadgad pensionsålder vid vilken full pension lämnas samt (iii) ålder för avgångsskyldighet (mandatory retirement). I det svenska pensionssystemet är den lägsta åldern för uttag av ålderspension 61 år. I det nya pensionssystemet finns ingen ordinarie eller lagstadgad pensionsålder, i det gamla ATP-systemet var dock pensionsåldern 65 år. Åldern för avgångsskyldighet i LAS, som är 67 år, kan sägas motsvara begreppet mandatory retirement. 2. Förändringar av den lägsta åldern för när ålderspension kan tas ut 2.1 Österrike höjning av lägsta pensionsåldern I Österrike är den ordinarie pensionsåldern 60 år för kvinnor och 65 år för män (Staubli och Zweimüller, 2012). Arbetskraftsdeltagandet bland de äldre är relativt lågt, endast 42 procent i åldersgruppen år deltog i arbetskraften år Pensionen kan tas ut i förtid till en reducerad nivå. 4 Genom två pensionsreformer, den ena år 2000 och den andra år 2004, har den lägsta åldern för pensionsuttag höjts från 55 till 60 år för kvinnor och från 60 till 65 år för män, dvs. till samma ålder som den ordinarie pensionsåldern. Höjningarna fasas in under perioden De män som har 45 försäkringsår och de kvinnor som har 40 försäkringsår är undantagna från de nya reglerna och får ta ut pensionen i förtid enligt de gamla reglerna. Bland männen födda motsvarade detta ca 15 procent och bland kvinnorna födda ca 10 procent. Kvinnors lägsta ålder för uttag av pensionen 4 Pensionen kan tas ut i förtid givet att den försäkrade har minst 35 intjänandeår. 9

8 kommer åter att börja höjas stegvis år 2024 från 60 år till 65 år, vilket är den ordinarie pensionsåldern för män. Pensionsreformerna har även inneburit att den reduktion av pensionen som görs vid förtida uttag har ökat från två till tre procentenheter per förtida uttaget år. Även pensionen per intjänandeår sänktes från 2 procent till 1,8 procent. 5 Dessa två förändringar har lett till lägre pensioner vid en viss uttagsålder. Dessutom ska pensionen baseras på de 40 åren med högst inkomst mot de 15 år som gällde före reformen (infasningen pågår till 2028). Pensionen kan även skjutas upp efter den ordinarie pensionsåldern, vilket medför en bonus. I och med den första pensionsreformen höjdes bonusen från två till tre procentenheter per uppskjutet år. Samtidigt som den första pensionsreformen genomfördes år 2000 förlängdes a-kasseperioden från ett år till ett och ett halvt år för män födda och kvinnor födda Förlängningen gällde till slutet av år Ersättningen i arbetslöshetsförsäkringen är ca 55 procent av nettoinkomsten. Den är inte beskattningsbar. Detta kan jämföras med att den genomsnittliga pensionen motsvarar ca 80 procent av lönen. När ersättningsperioden tagit slut kan den arbetslösa ansöka om behovsprövad arbetslöshetsersättning, som kan utgå i ytterligare 39 veckor. Sedan kontrolleras kriterierna för kvalificering på nytt och ytterligare perioder om 39 veckor i taget kan därefter lämnas. Den behovsprövade arbetslöshetsersättningen får inte uppgå till mer än 92 procent av den vanliga arbetslöshetsförsäkringen. I Österrike har som i många andra länder sjukpensionen använts som en väg ut från arbetskraften. För dem som fyllt 57 år är de medicinska villkoren för att beviljas sjukpension mindre strikta än för dem som är yngre. Arbetsförmågan prövas endast mot nuvarande yrke för dem som fyllt 57 år jämfört med mot hela arbetsmarknaden för de yngre. Sjukpensionen beräknas på samma sätt som ålderspensionen och motsvarar igenomsnitt ca 80 procent av lönen. Sedan år 2000 finns det en delpensionslösning i den allmänna pensionen. Män som fyllt 55 år och kvinnor som fyllt 50 år kan minska sin arbetstid till mellan 40 och 60 procent och få ut en total inkomst om 70 till 80 procent. Delpensionen kan tas ut under 6,5 år. 5 Varje intjänandeår ger en ersättningsgrad om 1,8 procentenheter. Vid ex 40 intjänandeår blir ersättningsnivån i den allmänna pensionen 72 procent (1,8*40). 10

9 Pensionsreformerna har lett till att det inte kommer att gå och ta ut pensionen före den ordinarie pensionsåldern. Den 1 januari 2005 infördes dock korridorpensionen, som kan jämföras med en förtidspension för dem med minst 37,5 försäkringsår. Korridorpensionen innebär att pensionen kan tas ut från 62 års ålder. Kvinnorna påverkas inte av korridorpensionen förrän år 2028 då deras lägsta ålder för pension då kommer att ha nått 62 år. Staubli och Zweimüller (2012) undersöker hur höjningen av den lägsta pensionsåldern påverkade arbetsutbudet mellan år De undersöker även i vilken utsträckning den höjda pensionsåldern leder till arbete, arbetslöshet eller sjukpension för de individer som berörs av höjningen. Under perioden de undersöker höjdes den lägsta pensionsåldern för kvinnor från 55 till 58,25 år. För män höjdes den från 60 till 62,25 år. Korridorpensionen som infördes 2005 innebär att förtidspension kan tas ut från 62 års ålder. Därför höjdes i realiteten den lägsta åldern för när män kan ta ut pension endast till 62 år. I sina beräkningar utnyttjar Staubli och Zweimüller det faktum att lägsta pensionsåldern höjdes i etapper och jämför dem som påverkades av höjningarna med dem som inte påverkades vilket leder till att de kan beräkna kausala effekter av höjningen. Deras beräkningar visar att för varje år som lägsta pensionsåldern höjdes skulle 22,3 procent av kvinnorna och 18,9 procent av männen ha tagit ut förtidspension om pensionsåldern inte höjts. Bland de kvinnor som skulle ha tagit ut förtidspension om möjligheten inte tagits bort fortsatte 45 procent att arbeta och 46 procent hamnade i arbetslöshet. Andelen kvinnor som i stället fick sjukpension är mycket liten, drygt en procent, och andelen som lämnade arbetskraften på annat sätt var knappt åtta procent. När pensionsåldern höjs för män hamnar den största delen, 57 procent, av de som annars skulle tagit ut förtidspension i arbetslöshet och 36 procent fortsätter att arbeta. Andelen som fortsätter arbeta är således lägre för männen än kvinnorna när lägsta pensionsåldern höjs. Precis som för kvinnorna är andelen som skulle få sjukpension eller lämna arbetskraften på annat sätt relativt liten, 5 respektive 6 procent, när pensionsåldern höjs. 11

10 2.2 Norge sänkning av lägsta pensionsåldern I Norge infördes en kollektivavtalad förtidspension, Avtalefestet Pensjonsordning (AFP), år 1989 (Lothering Vestad, 2012). Pensionsåldern i den allmänna pensionen var 67 år och genom AFP kunde de som var anställda i företag med kollektivavtal och fyllde vissa krav ta ut förtidspension. Samtliga anställda i den offentliga sektorn täcks av AFP och ungefär hälften av dem i privat sektor. Kriterierna som anställda ska uppfylla för att ta ut förtidspension är att de ska ha tio års arbetslivserfarenhet efter 50 års ålder, ha varit anställda i företaget i tre år 6 och att arbetsinkomsten under de tio år med högst inkomst sedan 1967 i genomsnitt överstiger två grundbelopp (ett grundbelopp motsvarar NOK t.o.m. 30 april 2013). Åldern för när man kan ta ut AFP sänktes gradvis från 66 år till 62 år mellan 1989 och 1 mars Tidigare fanns inte möjligheten att ta ut pension före 67 års ålder men arbetslöshetsförsäkringen och sjukpensionen fungerade delvis som informella vägar ut från arbetslivet. AFP är relativt generös då den genomsnittliga ersättningen motsvarar 72 procent av nettoarbetsinkomsten. Detta motsvarar den pensionsnivå en anställd skulle få i pension om denne hade arbetat fram till 67 års ålder. Att ta ut AFP påverkar inte den allmänna pensionen, utan den allmänna pensionen beräknas som om den förtidspensionerade skulle ha arbetat till 67 års ålder. Kostnaderna bärs till fullo av arbetsgivarna för dem som är under 64 år. För dem i åldersgruppen år finansieras AFP till två tredjedelar av arbetsgivarpremier och en tredjedel av staten. Ersättningsgraden från AFP kan jämföras med ersättningen från sjukpensionen och arbetslöshetsförsäkringen som i genomsnitt motsvarar 64 respektive 62 procent av nettoarbetsinkomsten. Det är således mer ekonomiskt fördelaktigt med AFP än ersättning från sjukpension eller arbetslöshetsförsäkring. Som i Sverige lämnar många i Norge arbetsmarknaden före 67 års ålder. I offentlig sektor arbetar ca 15 procent kvar när de är 66,5 år. I privat sektor stannar en större del av dem som arbetar i företag utan kollektivavtal kvar i högre åldrar jämfört med dem som arbetar i företag med kollektivavtal. I privata företag utan 6 Inkomsten måste överstiga ett grundbelopp (motsvarar NOK 2013) för att arbetslivserfarenheten och anställningstiden ska räknas. Arbetsinkomsten under de tio år med högst inkomst sedan 1967 måste i genomsnitt överstiga två grundbelopp. 12

11 kollektivavtal arbetar ca en tredjedel kvar vid 66,5 års ålder och i privata företag med kollektivavtal är motsvarande andel ca 10 procent. Lotherington Vestad (2012) undersöker hur möjligheten att ta ut förtida pension genom AFP påverkade arbetsutbudet och användandet av andra vägar ut från arbetslivet som arbetslöshetsförsäkringen och sjukpension mellan 1992 och Han studerar dels dem som är födda mellan 1 januari och 31 maj 1933 som precis fyllt 64 år innan åldersgränsen sänktes till 63 år, dels dem som är födda mellan 1 januari och 31 maj 1937 som fyllde 62 år strax efter att åldersgränsen sänkts till 62 år. Då anställda i företag utan kollektivavtal inte påverkas av sänkningarna av åldersgränsen i AFP kan denna grupp användas som kontrollgrupp. Med denna ansats kan Lotherington Vestad studera de kausala effekterna på arbetsutbudet av sänkningen av åldersgränsen i AFP. Lotherington Vestad visar att åtminstone en tredjedel av samtliga förtidspensionärer fortfarande skulle ha arbetat vid 66,5 års ålder om inte förtidspension hade varit ett möjligt val, vare sig åldersgränsen är 62 eller 64 år. Resterande två tredjedelar skulle ha lämnat arbetskraften före 66,5 års ålder, i huvudsak med hjälp av sjukpension eller genom att inte ha någon inkomst alls. Lotherington Vestad visar även att sänkningen av åldersgränsen för när man kan ta ut AFP från 64 till 62 år hade stora effekter på arbetsutbudet. Två tredjedelar av de som hade tagit ut förtidspension och hade 62 år som åldersgräns skulle ha arbetat vid 63 års ålder om lägsta pensionsåldern inte hade sänkts från 64 till 62 år. Resterande tredjedel skulle stå utanför arbetsmarknaden framförallt med hjälp av arbetslöshetsersättning och sjukskrivning med sjukpenning. 3. Förändringar av den ordinarie/lagstadgade pensionsålder 3.1 USA höjning av den ordinarie pensionsåldern I USA beslutades 1983 att den ordinarie pensionsåldern skulle höjas från 65 år till 66 år för dem som är födda 1938 och senare. Höjningen av pensionsåldern genomförs stegvis med två månader per år med start år 2000 så att de som är födda 1938 har en pensionsålder om 65 år och två månader, de födda 1939 en 13

12 pensionsålder om 65 år och fyra månader osv. De som är födda 1943 kommer vara den första kull som har 66 år som ordinarie pensionsålder och de uppnådde denna Den tidigaste ålder vid vilken man kan ta ut ålderspension är 62 år och denna gräns lämnades oförändrad när den ordinarie pensionsåldern höjdes. Vid tidigt uttag reduceras pensionen aktuariemässigt med utgångspunkt från den ordinarie pensionsåldern. Denna pensionskonstruktion leder till att pensionen kommer att blir lägre vid ett förtida uttag vid en viss ålder när den ordinarie pensionsåldern höjs. Det finns ingen avgångsskyldighet vid någon särskild ålder, s.k. mandatory retirement är förbjudet sedan Utöver höjningen av den ordinarie pensionsåldern infördes en bonus vid uppskjutet uttag. Före reformen fanns ett inkomsttak för att bli berättigad till ålderspension vilket togs bort år Införandet av bonusen och borttagandet av inkomsttaket genomfördes för att öka arbetsutbudet bland äldre. I USA är ca hälften av dem som ansöker om pension 62 år och ca 20 procent 65 år (Benítez-Silva och Yin, 2009). Behaghel och Blau (2012) och Song och Manchester (2007) visar att pensioneringsmönstret runt 65-årsgränsen för full pension förskjuts med den stegvisa ökningen av den ordinarie pensionsåldern. Flera studier undersöker effekterna av höjningen av den ordinarie pensionsåldern på pensioneringsutbud och pensioneringsmönster. Genom att utnyttja att höjningen av pensionsåldern infördes stegvis för olika årskullar studerar Mastrobuoni (2009) hur höjningen av den ordinarie pensionsåldern påverkar åldern för när någon lämnar arbetskraften. Han undersöker åringar som är födda mellan 1928 och 1941 och kontrollerar för utbildning, civilstånd, ras, hushållsstorlek, bostadsregion och kön. Datakällan täcker perioden januari 1989 till och med januari Mastrobuonis beräkningar visar att åldern för när någon lämnar arbetskraften i genomsnitt ökade med hälften av höjningen av den ordinarie pensionsåldern, dvs. om den ordinarie pensionsåldern höjs med två månader så skjuts utträdet från arbetskraften upp med i genomsnitt en månad. Mäns och kvinnors arbetskraftsdeltagande påverkas lika mycket av höjningen av den ordinarie pensionsåldern. Song och Manchester (2007) studerar hur ökningen av den ordinarie pensionsåldern i USA påverkar uttaget av ålderspension. De använder sig av en annan datakälla än Mastrobuoni och studerar hur åldern för första pensionsuttaget, i stället för arbetsutbudet, 14

13 påverkas av höjningen av den ordinarie pensionsåldern. 7 De undersöker dem som är födda under perioden mellan åren när de är 62 65,5 år. I sina beräkningar tar de hänsyn till kön och ras. De finner att varje tvåmånadersökning av pensionsåldern i genomsnitt leder till att första pensionsuttaget skjuts upp med 0,65 till 1 månad för män och 0,5 till 1 månad för kvinnor. Li och Maestas (2008) undersöker om andelen som ansöker om sjukpension ökar när den ordinarie pensionsåldern höjs då det blir mer ekonomiskt fördelaktigt att få en sjukpension efter höjningen av pensionsåldern relativt innan höjningen. Om pensionen tas ut från 62 års ålder reduceras den aktuariemässigt med utgångspunkt från den ordinarie pensionsåldern. Detta innebär att när den ordinarie pensionsåldern höjs blir pensionen lägre vid tidigt uttag vid en specifik ålder än innan höjningen. Till exempel motsvarar pensionen 80 procent av sjukpensionen om förtida uttag görs vid 62 års ålder, när den ordinarie pensionsåldern är 65 år. Höjs den ordinarie pensionsåldern till 65,5 år och förtida uttag görs vid 62 års ålder motsvarar pensionen 77,5 procent av sjukpensionen. Det blir således relativt (något) mer förmånligt att få en sjukpension vid 62 års ålder för dem med högre ordinarie pensionsålder än dem med lägre ordinarie pensionsålder. Inkomstförändringen de undersöker är dock liten, i genomsnitt sänks ersättningsnivån med 1,7 procentenheter för dem som är 62 år och med 2,1 procentenheter för dem som är 64 år när pensionsåldern höjs. Li och Maestas studerar dem som är födda mellan 1931 och 1940 och använder sig av data för perioden mellan 1999 och Det innebär att de äldsta som de undersöker har en ordinarie pensionsålder på 65 år medan de yngsta har en ordinarie pensionsålder om 65 år och 6 månader. De kontrollerar för individuella karakteristika som ålder, arbetsinkomst, arbetskraftsdeltagande, nedsatt arbetsförmåga och hälsa samt variationer i arbetslöshet och konjunkturläge. Den andel som ansökte om sjukpension mellan 55 och 63 års ålder under åren 1999 till 2006 uppgick till ca 15 procent. Li och Maestas beräkningar visar att det inte finns någon ökad sannolikhet att ansöka om sjukpension till följd av de ekonomiska incitament som uppstår när pensionsåldern höjs bland dem som är 62 år och 7 Mastrobuoni använder sig av urvalsundersökningen CPS. CPS består av intervjuer bestående av 60,000 observationer per årskull för personer födda Song och Manchester använder sig av registerdata från socialförsäkringsadministrationen. Deras datamaterial täcker 1 procent av dem som har ett personnummer (social security number). 15

14 äldre (den grupp som kan göra ett aktivt val mellan att ansöka om sjukpension eller ta ut ålderspension). När undersökningen utvidgas bakåt i tiden så att individerna följs från 55 års ålder visar Li och Maestas att andelen som ansöker om sjukpension ökar med 0,04 till 0,3 procentenheter beroende på hur de specificerar den ekonometriska modellen. Ökningen av andelen som ansöker om sjukpension till följd av de ekonomiska incitament som uppstår genom höjningen av pensionsåldern är såldes obefintlig eller mycket liten. Här ska dock poängteras att inkomstförändringen som studeras är liten, då den genomsnittliga sänkningen endast var ca 2 procentenheter. Duggan m.fl. (2007) undersöker hur nuvärdet av sjukpensioner och ålderspension förändras i och med höjningen av den ordinarie pensionsåldern i USA med start år 2000 och hur detta påverkar andelen som får sjukpension. Som de tidigare studierna utnyttjar de att pensionsåldern höjdes gradvis när de beräknar kausala effekter på andelen som beviljas sjukpension. Hypotesen är att när nuvärdet av ålderspensionen minskar (i och med höjningen av pensionsåldern) ansöker fler om sjukpension och därmed ökar antalet som beviljas sjukpension. Med hjälp av registerdata från socialförsäkringsadministrationen (10 procent urval) undersöker de individer mellan 45 och 64 år (födda 1938 till 1943) mellan år 1983 till 2005 och kontrollerar för ålder, kön och ekonomiskt läge (i form av årsdummies). Andelen som beviljades sjukpension i åldrarna 45 till 64 år var 6,7 procent år Mellan 1983 och 2005 ökade andelen som beviljades sjukpension med 1,7 procentenheter för männen och 3,4 procentenheter för kvinnorna. De finner att andelen som beviljas sjukpension är 0,6 procentenheter högre bland männen och 0,9 procentenheter högre bland kvinnorna år 2005 som ett resultat av att nuvärdet av ålderspensionen har minskat i och med att pensionsåldern har höjts. Detta innebär att drygt en tredjedel av ökningen av sjukpensioneringarna bland män och drygt en fjärdedel bland kvinnor beror på de ekonomiska incitament som höjningen av pensionsåldern för med sig. 3.2 Schweiz höjning av den ordinarie pensionsåldern I Schweiz antogs en pensionsåldersreform 1991 (Hanel och Riphan, 2012). Då var den ordinarie pensionsåldern 62 år för kvinnor. Enligt reformen skulle pensionsåldern fortsätta vara 62 år 16

15 fram till och med år Därefter skulle den höjas i två steg, först till 63 år mellan år 2001 och 2004 och därefter till 64 år Pensionen kan fortfarande tas ut från 62 års ålder men till en reducerad nivå. För varje års tidigt uttag före den ordinarie pensionsåldern sänks pensionen med 3,4 procentenheter. För män har den ordinarie pensionsåldern hela tiden varit 65 år. Hanel och Riphan (2012) undersöker om reformen påverkade kvinnors arbetsutbud i åldrarna 60 till 65 år. Då reformen påverkade vissa årskullar men inte andra, och inte påverkade männen, kan de beräkna kausala effekter från pensionsåldershöjningen på arbetsutbudet med hjälp av en kontrollgruppsansats. De kontrollerar för civilstånd, utbildning, bransch, bostadsregion och konjunktur (i form av årsdummies). De finner att sannolikheten för att en kvinna ska lämna arbetskraften vid 62 års ålder minskar från 46 till 22 procent när åldersgränsen för full pension höjs till 63 år. När åldersgränsen höjs till 64 år påverkas inte andelen som tar ut pension vid 62 år ytterligare utan ligger kvar kring 20 procent av kvinnorna. Däremot minskar andelen som tar ut pension vid 63 års ålder från 40 till 30 procent. Hanel och Riphan finner även att de kvinnor som har lägst utbildning påverkas starkast av reformen och ökar sitt arbetsutbud i högre omfattning än högutbildade kvinnor. Hanels och Riphans estimeringar visar att den schweiziska reformen ledde till att kvinnornas faktiska pensionsålder (när de lämnar arbetskraften) i genomsnitt höjdes med 2,3 månader till följd av att pensionsåldern höjdes med 1 år i den första etappen av reformen. Efter den andra etappen hade kvinnornas faktiska pensionsålder höjts med totalt 7,7 månader till följd av att den ordinarie pensionsåldern höjts med sammanlagt två år. 3.3 Australien höjning av lagstadgade pensionsåldern I Australien deltog knappt 60 procent av männen och drygt 40 procent av kvinnorna i åldrarna år i arbetskraften år 2009 (Atalay och Barrett, 2012). Det allmänna pensionssystemet i Australien består av en behovsprövad pension. Det är en enhetspension, dvs. den baseras inte på tidigare arbetsinkomst. År 2010 fick 69 procent av de äldre allmän pension. Utöver denna pension är arbetsgivarna skyldiga att betala in premier till privat tjänstepension för de anställda. Det finns inte någon ålder för avgångsskyldighet. Den allmänna pensionen motsvarar 25 procent av män- 17

16 nens genomsnittliga arbetsinkomster plus ett tillägg för att kompensera för moms på varor och tjänster. Kravet för att få pension, förutom behovsprövningen, är att man måste ha varit bosatt i Australien i 10 år och att man har uppnått en viss ålder. För män är åldersgränsen 65 år. För kvinnor var åldersgränsen 60 år fram till 1 juli Sedan dess har den gradvis ökat med sex månader vartannat år för att till slut komma att bli 65 år, densamma som för männen, den 1 juli Från 1 juli 2017 kommer pensionsåldern åter att börja höjas, den här gången för både män och kvinnor, för att slutligen bli 67 år Atalay och Barrett (2012) undersöker hur kvinnors arbetsutbud påverkas av höjningen av pensionsåldern mellan 1994 och De undersöker även om höjningen av pensionsåldern innebär att en större andel kvinnor lämnar arbetskraften med hjälp av sjukpension. I sin studie undersöker de kvinnor i åldrarna år som har bott i Australien i minst tio år. Pensionsåldern var 60 år fram till 1 juli 1995 och hade hunnit höjas till 63,5 år Atalay och Barrett gör sina beräkningar utifrån information om män och kvinnor födda De kvinnor som är födda före juli 1935 påverkades inte av höjningen. Då männens pensionsålder inte påverkades används männen som kontrollgrupp. Utöver denna metod använder de sig i en känslighetsanalys av att höjningen av pensionsåldern skedde stegvis och därmed påverkade årskullar olika. Atalay och Barrett beräknar således kausala effekter från höjningen av pensionsåldern på kvinnors arbetsutbud. De kontrollerar för utbildning, civilstånd, hushållsstorlek, bostadsort samt konjunkturvariationer (i form av årsdummies). Atalay och Barrett visar att de kvinnor som påverkas av pensionsåldershöjningen i genomsnitt har 8 procentenheters högre sannolikhet att tillhöra arbetskraften vid års ålder jämfört med de kvinnor som inte påverkas av höjningen. Detta kan jämföras med att ca 15 procent av kvinnorna i åldersgruppen år tillhörde arbetskraften när höjningarna av kvinnornas pensionsålder inleddes Höjningen av pensionsåldern ledde således till att andelen kvinnor i åldern år som tillhörde arbetskraften ökade med drygt 50 procent. Ökningen av arbetskraftsdeltagandet var minst för dem vars pensionsålder höjdes minst och vice versa. För de kvinnor som fick pensionsåldern höjd med 0,5 1 år ökade arbetskraftsdeltagandet i åldern år med 4 procentenheter och 18

17 för de kvinnor som fick pensionsåldern höjd med 3,5 4 år ökade det med 11 procentenheter. Atalay och Barrett studerar även om andelen kvinnor som får sjukpension ökar när pensionsåldern höjs. De finner att andelen kvinnor i åldern år som får sjukpension ökar med 12 procentenheter. Då endast 2 3 procent fick sjukpension i början av mätperioden innebär det att andelen kvinnor som fick sjukpension fem- till sjudubblades när pensionsåldern höjdes. 4. Höjning av åldern för avgångsskyldighet i Portugal I Portugal beslutade regeringen 1993 att höja åldern för avgångsskyldighet för kvinnor från 62 år till 65 år (Martins m.fl., 2009). För män var åldersgränsen för avgångsskyldighet redan innan 65 år. Vid åldern för avgångsskyldighet upphör anställningen automatiskt och det är möjligt att ansöka om pension givet att man har bidragit till socialförsäkringssystemet under en tillräckligt lång period. Arbetstagare som vill fortsätta att arbeta efter åldern för avgångsskyldighet kan teckna nya kontrakt med samma arbetsgivare (givet att arbetsgivaren vill anställa dem) eller annan arbetsgivare. I Portugal arbetar 42 procent av kvinnorna i åldersgruppen år. Motsvarande andel bland männen är 54 procent (Eurostat, LFS 2011). Höjningen av kvinnornas ålder för avgångsskyldighet påbörjades 1994 och skedde i etapper om 6 månader per år. Åldern för avgångsskyldighet var 62,5 år 1994, 63 år 1995 osv. År 1999 var första året som både män och kvinnor hade 65 år som ålder för avgångsskyldighet. Martins m.fl. (2009) studerar hur höjningen av kvinnors ålder för avgångsskyldighet påverkade deras arbetskraftsdeltagande, arbetade timmar och löner. De undersöker kvinnor som är anställda och är över 55 år under perioden De använder sig av att åldern för avgångsskyldighet ökas gradvis i sina estimeringar för att beräkna kausala effekter. De finner att för de kvinnor som har en högre ålder för avgångsskyldighet ökar sannolikheten att vara kvar i arbetskraften med i genomsnitt knappt 30 procent. Ett argument mot att höja pensionsåldern är att de äldre har allt för dålig hälsa för att kunna fortsätta arbeta och att höjningen därför inte kommer att leda till att fler arbetar längre. Martins m.fl. 19

18 finner att de kvinnor vars ålder för avgångsskyldighet ökade hade lika hög (sjuk)frånvaro som de som inte påverkats av höjningen. De arbetade även lika många timmar, dvs. de arbetade inte deltid i högre utsträckning, och hade lika höga löner som de som inte fått åldern för avgångsskyldighet höjd. Utöver påverkan på individers beteende undersöker Martins m.fl. även hur företagen reagerar på att åldern för avgångsskyldighet höjs. De studerar om företagens rekryteringar påverkas samt hur bra det går för företaget. De finner att de företag som har äldre kvinnor anställda nyanställer färre, framför allt färre yngre kvinnor (under 25 år), än företag som inte har äldre kvinnor anställda. Har företagen en äldre kvinna anställd som påverkas av den höjda åldersgränsen leder det till att de anställer i genomsnitt en person färre än företag som inte har en äldre kvinna anställd. Martins m.fl. undersöker även produktiviteten hos de anställda och finner att intäkter per anställd inte är lägre i företagen som anställer äldre kvinnor än övriga företag. 5. Sammanfattning Den viktigaste orsaken till när man går i pension är åldersgränserna i pensionssystemen. Sammanställningen av forskningen om höjningar av pensionsålder visar att den genomsnittliga faktiska pensionsåldern ökar med mellan 20 till 50 procent av pensionsåldershöjningen. Andelen som stannar kvar i arbetskraften ökar också med 20 till 50 procent när pensionsåldern höjs med ett år. Det sker en övervältring till övriga socialförsäkringar när pensionsåldern höjs. En del av dem som nu inte kan ta ut ålderspension lämnar i stället arbetskraften med hjälp av arbetslöshetsförsäkring, ersättning vid sjukfrånvaro eller sjukpension. 20

19 6. Referenser Atalay, Kadir och Barrett, Garry F. (2012), The Impact of Age Pension Eligibility Age on Retirement and Program Dependence: Evidence from an Australian Experiment, stencil från University of Sydney, oktober Behagel, Luc och Blau, David M. (2012), Framing Social Security Reform: Behavioral Responses to Changes in the Full Retirement Age, American Economic Journal: Economic Policy, 4(4), Benítez-Silva, Hugo och Yin, Na (2009), An Empirical Study of the Effects of Social Security Reforms on Benefit Claiming Behavior and Receipt Using Public-Use Administrative Microdata, Social Security Bulletin, 69(3), Blau, David M. och Goodstein, Ryan (2010), Can Social Security Explain Trends in Labor Force Participation of Older Men in the United States?, Journal of Human Resources, 45(2), Börsch-Supan, Axel, Brugiavini, Agar och Croda, Enrica (2009), The Role of Institutions and Health in European Patterns of Work and Retirement, Journal of European Social Policy, 19(4), Duggan, Mark, Singleton, Perry och Song, Jae (2007), Aching to retire? The rise in the full retirement age and its impact on the social security disability rolls, Journal of Public Economics, 91, Eurostat, Labour Force Survey Gruber, Jonathan och Wise, David A. (2004), Social Security Programs and Retirement around the World: Micro-Estimation, University of Chicago Press. Hanel, Barbara och Riphan, Regina T. (2012), The Timing of retirement New evidence from Swiss female workers, Labour Economics, 19, Li, Xiaoyan och Maestas, Nicole (2008), Does the Rise in the Full Retirement Age Encourage Disability Benefits Applications? Evidence from the Health and Retirement Study, University of Michigan Retirement Research Center, Working Paper Lotherington Vestad, Ola (2012), Induced to retire early or just bailed out from undignified exits? Causal effects of an early 21

20 retirement programme, stencil Frisch Centre, version 23 augusti, Martins, Pedro S., Novo, Álvaro A. och Portugal, Pedro (2009), Increasing the Legal Retirement Age: The Impact on Wages, Worker Flows and Firm Performance, IZA DP No Mastrobuoni, Giovanni (2009), Labour supply effects of the recent social security benefit cuts: empirical estimates using cohort discontinuities, Journal of Public Economics, 93, Song, Jae och Manchester, Joyce (2007), Have People Delayed Claiming Retirement Benefits? Responses to Changes in Social Security Rules, Social Security Bulletin, 67(2), Sjögren Lindquist, Gabriella och Wadensjö, Eskil (2009), Arbetsmarknaden för de äldre, Finanspolitiska Rådet, Studier i Finanspolitik 2009:7. Staubli, Stefan och Zweimüller, Josef (2012), Does Raising the Retirement Age increase Employment of Older Workers? The Austrian Center for Labor Economics and the Analysis of the Welfare State, NRN Working Paper No