Fragmenterade tillståndsprocesser - Europarättens implementerande i svensk rätt avseende större miljöfarliga verksamheter i Natura 2000-områden

Transkript

1 Fragmenterade tillståndsprocesser - Europarättens implementerande i svensk rätt avseende större miljöfarliga verksamheter i Natura 2000-områden Frida Niemi VT 2015 Examensarbete, 15 hp Magisterprogrammet i mark- och miljörätt Handledare: Christina Allard

2 Innehållsförteckning Förkortningar Inledning Syfte och frågeställningar Metod och material Disposition Internationell rätt & EU- rätten Bakgrund Århuskonventionen Klagorätten i miljömål Natura 2000 och den svenska miljörätten Bakgrunden Natura områden Prövning av miljöfarlig verksamhet Tillåtlighets- och tillståndsprocessen Tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. MB Tillåtlighetsprövning enligt 22 kap. 26 MB Betydelsen av tillåtlighetsprövningar EU- domstolens rättspraxis Svensk rättspraxis MÖD 2003: MÖD 2008: MÖD 2006: MÖD 2009: Den fragmenterade prövningsprocessen Fallet Bunge, NJA 2013 s Kommentarer kring Bungemålet Talerätt vid rättsprövning av vissa regeringsbeslut: fallet Botniabanan Avslutande kommentar kring Botniabanan Analys och diskussion Käll- och litteraturförteckning Offentligt tryck Offentligt tryck från EU Rättspraxis Litteratur Övriga källor

3 Förkortningar Art- och habitatdirektivet Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, senast ändrat genom direktiv 97/62/EG. EKMR FEUF Fågelskyddsdirektivet Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar, senast ändrad genom direktiv 97/49/EG. MB Miljöbalken (1998:808). MKB MMD MÖD Natura 2000-område RÅ SBO SSO Miljökonsekvensbeskrivning. Mark- och miljödomstolen.* Mark- och miljööverdomstolen.* Område som enligt antingen Art- och habitatdirektivet eller fågeldirektivet utgör särskilda skyddsområden eller bevarandeområden. Det vill säga SBO eller SSO. Regeringens årsbok. Särskilda bevarandevärda områden för växter och andra djurarter än fåglar. I enlighet med art- och habitatdirektivet. Särskilda skyddsvärda områden för fågelarter. I enlighet med fågelskyddsdirektivet. * För att undvika missförstånd kommer dessa förkortningar konsekvent att användas i uppsatsen. Domstolarna bytte namn 2 maj 2011: miljödomstolen blev mark- och miljödomstolen och miljööverdomstolen blev mark- och miljööverdomstolen. 2

4 1 Inledning Miljörätten är en relativt nyetablerad disciplin som växte fram under 1970-talet. Ämnet är svårt att avgränsa, då det mer eller mindre inrymmer alla rättsnormer relaterade till den yttre miljön. Detta innebär således att den angränsar till bland annat civilrätt, förvaltningsrätt, processrätt och straffrätt. Miljörätten präglas av tidens och samhällets syn på naturen och naturresurser samt människans förhållande till dessa. Idag handlar miljörätt till stor del om kontroll och konsekvenser av människans interaktion med miljön. 1 Miljöfrågor är ett gränsöverskridande problem som knappast längre kan förstås ur ett nationellt perspektiv; varken djurarter eller föroreningar har en förståelse för nationsgränser. 2 Internationella normer, begrepp och idéer har alltmer kommit att prägla och reglera miljörätten, inte minst genom Sveriges EU-medlemskap. 3 EU är en internationell organisation uppbyggd på avtal mellan europeiska stater. En viktig skillnad gentemot andra internationella organisationer är att EU antar bindande rättsakter å medlemsstaternas räkning, vilket gör att dess grundläggande konstruktion saknar motsvarighet. EU:s beslutsmakt är dock begränsad till de juridiska områden som medlemsstaterna anförtrott unionen. 4 Detta medför en inbyggd problematik. Medlemsstaternas nationella lagstiftning överensstämmer långt ifrån alltid med de bindande rättsakter som antas av EU. Medlemskapet har medfört utmaningar för Sverige att implementera dessa i den nationella lagstiftningen. EU-kommissionen bevakar att medlemsländerna genomför de regelverk som EU beslutat om. 5 Det talas ibland om en krock mellan två rättskulturer, när tolkningssvårigheter av EU-rätten i förhållande till den nationella rätten uppkommer. Svenska domstolar har haft en benägenhet att i stor utsträckning tillämpa svensk rätt i mål som berör EU-rättsliga områden. Detta har medfört att domstolarna ibland underlåtit att beakta grundläggande EU-rätt eller valt att inte inhämta förhandsavgöranden från EU-domstolen. Detta har lett till att kommissionen i några fall inlett överträdelseförfaranden mot Sverige. Om medlemsländerna inte kan delge kommissionen klara resonemang eller väljer att inte inhämta förhandsavgöranden, kan det vara svårt för medlemslandet att styrka att EU-rätten följs och tillämpas korrekt. 6 1 Ebbesson, 2008, s Ebbesson, 2008, s Ebbesson, 2008, s Langlet & Mahmoudi, 2011, s Langlet & Mahmoudi, 2011, s Hettne & Otken Eriksson, 2011, s

5 Medlemskapet i EU har vidare inneburit att enskildas rättigheter förstärkts. Detta tar sig exempelvis uttryck i att nationella domstolar är förpliktigade att skydda dessa rättigheter. Det innebär även att enskilda personer kan tvinga fram en granskning av medlemsstaternas efterlevnad av de EU-rättsliga förpliktelserna. För att åstadkomma en konsekvent och likformig utveckling av de nationella rättstillämpningarna i förhållande till EU-rätten krävs en dialog mellan EU:s och medlemsländernas instanser. 7 EU-domstolen har fastställt att det åligger de nationella domstolarna att i enlighet med samarbetsprincipen i artikel 4.3 FEUF säkerställa enskildas rättigheter till rättsligt skydd. 8 Sverige är den enda medlemsstaten i EU där domstolar handlägger tillståndsärenden i miljömål. En annan skillnad i förhållande till andra medlemsstater är att överprövningen i svensk domstol är reformatisk; hela målet blir föremål för prövning och resulterar i ett nytt avgörande i sak. 9 I exempelvis Frankrike, Irland och Storbritannien fattas miljöbeslut inom administrationen medan rättsprövning av miljöbeslutens formella och materiella lagenlighet tillfaller domstolarna att pröva. 10 Rätten till lika domstolsprövning är central och säkerställs av svensk lagstiftning, konventioner samt EU:s primär- och sekundärlagstiftning. Århuskonventionen utgör ett sådant exempel. Denna medför skyldigheter för dess parter att säkerställa allmänhetens tillgång till information i miljöfrågor, dess deltagande i beslutsprocesser som rör miljön och dess tillgång till överprövning i miljöfrågor. Konventionen bidrar till skyddet av mänskliga rättigheter i frågor som rör miljö och hälsa. För att den praktiska tillämpningen ska fungera krävs att myndighetsbeslut är förankrade hos allmänheten och att medborgarna kan påverka beslutsfattandet ifråga, vilket kräver reglering på internationell och EU-nivå. 11 Ett exempel på beslut som omfattas av sådana bestämmelser är den svenska prövningsprocessen av miljöfarlig verksamhet. Detta har visat sig vara ett sådant område där tillämpningsproblem uppstår mellan EU-rätt och svensk miljörätt Hettne & Otken Eriksson, 2011, s Hettne & Otken Eriksson, 2011, s Darpö, NMT 2012, s Darpö, NMT 2012, s Prop. 2004/05:65, s Ebbesson, 2008, s.30. 4

6 Miljörättslig forskning har kommit att i mångt och mycket knyta an till just implementeringsfrågor och medlemsstaters efterlevnad av EU-direktiv, vilket föranleder frågan om hur den internationella miljörätten får genomslag i det svenska domstolsväsendet. Rättspraxis visar att konventioner som berör miljöfrågor sällan får sådant genomslag. Vilka krav ställer egentligen den internationella rätten och EU-rätten? 13 Det finns en inbyggd komplexitet mellan exempelvis rättssäkerhetsprincipen och EU-rättens krav på effektivt genomslag. 14 Ytterligare ett område som varit föremål för internationell forskning är frågan om allmänhetens delaktighet och talerätten i miljömål. Om administrativa strukturer inte kan garantera att de miljörättsliga målen uppnås blir enskildas och miljöorganisationers delaktighet i domstolsprocesser allt viktigare. 15 Denna uppsats avser diskutera och analysera mötet mellan EU-rätten och medlemsstaternas processuella autonomi med ansats ur tillåtlighetsförklaringar i svensk miljörätt, tillstånd enligt Natura 2000-regelverket och allmänhetens tillgång till domstolsprövning. 2 Syfte och frågeställningar Det övergripande syftet med denna uppsats är att analysera och diskutera tillämpningsproblem med och konflikter mellan den svenska miljörätten och EU-rätten. Syftet studeras i denna uppsats i förhållande till två samverkande problemområden. En del behandlar MB:s regler vid större miljöfarliga verksamheter där tillåtlighetsförklaringar enligt 17 kap. MB eller 22 kap. 26 MB föreligger och hur möjligheten att överpröva sådana beslut ser ut i praktiken. Den andra delen rör situationer där miljön i ett Natura 2000-område kan påverkas på ett betydande sätt. De frågeställningar som behandlas är följande: I. Hur fungerar den praktiska tillämpningen av talerätt vid rättsprövning av II. regeringsbeslut? Hur kan Natura 2000-skyddet säkerställas? Vad har Sverige för rättstillämpning för att säkerställa skyddet av sådana skyddade områden? 3 Metod och material Utgångspunkten i denna uppsats är den rättsdogmatiska metoden, som vanligen utgår från en tydlig problemformulering. Denna metod utgår från ett juridiskt problem och applicerar en 13 Gipperth och Zetterberg (Vänbok till Darpö & Michanek), 2013, XI. 14 Darpö, SvJT 2014, s Gipperth och Zetterberg (Vänbok till Darpö & Michanek), 2013, XIV. 5

7 gällande rättsregel på problemet. Som verktyg används i denna uppsats lagstiftning, domstolspraxis, förarbeten samt relevant litteratur inom området för att utföra en kvalitativ textanalys. 16 Vikten av att fortlöpande förhålla sig till och korrigera nämnda problemformulering följer av den valda metoden. Detta förutsätter kunskaper om gällande rätt, grundläggande principer, rättspraxis etcetera. EU-rätten som utgör en central del i denna uppsats utgör en autonom rättsordning 17 vilket har betydelse för tolkningen av denna. Rättspraxis på området, både på EU-nivå och svensk nivå, är tämligen omfattande vad gäller framförallt Natura 2000-områden och tillståndsprövningen av miljöfarliga verksamheter. I Sverige finns relativt få aktiva miljörättsjurister och doktrinen inom området är i vissa avseenden följaktligen begränsad. Detta gäller exempelvis tillåtlighetsprövning av miljöfarliga verksamheter och dess rättsverkan. Jan Darpö, professor i miljörätt vid Uppsala universitet, är en av få författare på området och har skrivit förhållandevis utförligt om de ämnen som berörs i uppsatsen. Slutligen har Zeteo och Karnov använts för att söka rättsfall och lagkommentarer. 4 Disposition I uppsatsens första del presenteras bakgrunden till några EU-rättsliga bestämmelser och dess implementation i svensk miljörätt. Internationella konventioner, EU-fördrag och direktiv, svensk lagstiftning, svensk såväl som EU-domstolens rättspraxis, förarbeten och doktrin har använts för att förklara bakgrunden till de tillämpningsproblem som nämns i syftesavsnittet. Ett stort fokus ligger i denna uppsats kring den svenska prövningsprocessen av miljöfarliga verksamheter. I den avslutande delen av uppsatsen presenteras mer djupgående två rättsfall, som på olika sätt rönt stor uppmärksamhet - inte bara bland miljörättsjurister. Avslutningsvis presenteras en deskriptiv analys och diskussion. 16 Kleineman i Korling & Zamboni (red.), 2013, s.21, Reichel i Korling & Zamboni (red.), 2013, s

8 5 Internationell rätt & EU-rätten 5.1 Bakgrund Miljöskyddet har historiskt ålegat offentliga förvaltningar 18 gällande tillståndsprövning av verksamheter, antagande av planer, tillsyn och kontroll av verksamheter etcetera. 19 Det rör sig om en komplicerad avvägning i intressekonflikter samt i frågan om utnyttjandet kontra ickenyttjandet av naturresurser. Krämer menar att miljön varken ägs av den offentliga förvaltningen och eller bäst försvaras av densamma. 20 I konflikter mellan miljöintressen och ekonomiska intressen, vinner ofta det senare. Ludwig Krämer utrycker det enligt följande 21 : [...]the environment has no voice, does not vote and has no important social group behind it. Mot bakgrund av den ovan beskrivna konflikten har EU-rätten infört direktiv i syfte att förstärka miljöskyddet. 5.2 Århuskonventionen Århuskonventionen är namnet på 1998 års FN-konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Sverige är sedan år 2005 part till denna och därmed förpliktad att hålla miljöinformation offentlig samt att säkerställa allmänhetens möjlighet att delta och framföra synpunkter vid myndighetsbeslutande av frågor som rör miljö och hälsa. 22 Det ska dessutom vara möjligt för allmänheten att få nämnda beslut överprövade i domstol eller administrativ ordning. Även miljöorganisationer ges i viss utsträckning rätten att agera i frågor som rör allmänna miljöskyddsintressen enligt denna konvention. 23 Jan Darpö menar att klagorättsmöjligheten för miljöorganisationer och enskilda utvidgats i rättspraxis sedan Han poängterar även vikten av miljöorganisationers klagorätt, då EU-rättsliga intressen måste bevakas och myndigheters beslut i frågor rörande detta utmanas Anmärkning: i Sverige: myndigheter och domstolar. 19 Krämer, 2012, V-VI. 20 Krämer, 2012, VI. 21 Krämer, 2012, V. 22 Ebbesson, 2008, s Ebbesson, 2008, s Darpö, ERT 2013, del I, s. 225,

9 Det är framförallt artikel 9.1 och 9.2 i konventionen som anger de centrala skrivelserna avseende rätten till rättslig prövning. Enkelt uttryckt knyter Århuskonventionen ihop överordnade aspekter på mänskliga rättigheter med miljöfrågor. EU har ratificerat konventionen, vilket mynnat ut i antagandet av två direktiv. Århuskonventionen, EKMR och EU-direktiven ställer således krav på att medlemsstaterna säkerställer överordnade frågor om mänskliga rättigheter och miljö samt allmänhetens deltaganderätt i domstolsprocesser. Århuskonventionen är unik i sitt slag och fastställer en lägsta nivå för enskildas rättigheter. 25 Direktiv är den vanligast använda bindande rättsakten inom miljöområdet. Ofta tenderar direktiv inom miljöområdet att ange tämligen generella rambestämmelser och grundläggande krav. 26 Det åligger medlemsstaterna att se till att direktivens krav implementeras och blir möjliga att genomdriva, men ordalydelsen måste inte vara densamma. 27 Detta gäller speciellt när direktiven fastställer skyldigheter eller grundar rättigheter för enskilda Klagorätten i miljömål Klagorätten för enskilda framgår av bestämmelsen i 16 kap. 12 MB och omfattar de tre klassiska rekvisit som följer av förvaltningsrätten: att beslutet är överklagbart, att det angår den klagande och att det gått denne emot. Enligt 16 kap. 13 MB har även miljöorganisationer under vissa omständigheter klagorätt avseende framförallt tillstånds- och dispensdomar eller -beslut. Detta gäller överprövning av tillåtlighetsprövning enligt 22 kap. 26 MB, medan tillåtlighetsprövningar enligt 17 kap. blir föremål för rättsprövning av HFD (tidigare Regeringsrätten). Tidigare fanns endast möjlighet för enskilda som var berörda att ansöka om rättsprövning 29 numera gör lagen 30 gällande att enskilda vars civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6 EMKR berörs har rätt att begära rättsprövning. 31 Artikel 9.3 i Århuskonventionen gör gällande att Sverige har en skyldighet att garantera allmänheten som omfattas av klagorätten 25 Langlet & Mahmoudi, 2011, s Krämer, 2012, Krämer, 2012, Prop. 2000/01:111, s Se lagen (1988: 205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. 30 Se lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. 31 Darpö, NMT 2012, s

10 att få handlingar och underlåtenheter prövade av domstol eller av annan administrativ ordning. 6 Natura 2000 och den svenska miljörätten 6.1 Bakgrunden Före detta justitierådet Bertil Bengtsson gjorde på uppdrag av Miljödepartementet en utredning i syfte att undersöka vilka författningstillägg som krävdes i den svenska lagtexten för att uppfylla de förpliktelser som art- och habitatdirektivet 32 och fågelskyddsdirektivet 33 medför. Anledningen till utredningen var att kommissionen riktat viss kritik mot att det svenska regelverket inte kunnat garantera direktivens effektiva genomslag. 34 Utredningen mynnade ut i Departementsserien 2000: Natura 2000-områden Arters försvinnande är inget ovanligt i sig, men den utveckling som skett de senaste decennierna, till följd av människans aktivitet kan jämföras med massutdöenden orsakat av globala katastrofer eller meteornedslag. 36 Denna negativa trend har bland annat resulterat i EU-nätverket Natura 2000, vilket är ett nätverk för bevarande av fågel-, växt- samt djurarter och deras livsmiljöer. Den rättsliga grunden för detta särskilda bevarande- respektive områdesskydd återfinns i fågelskyddsdirektivet samt i art- och habitatdirektivet. Nätverket utgör en nationsöverskridande samordning för art- och biotopskydd av SSO samt SBO. 37 Syftet med dessa direktiv är att bibehålla ett långsiktigt skydd för att främja den biologiska mångfalden och dess bibehållande med beaktande av ekonomiska, sociala, kulturella och regionala behov. Det övergripande målet är en hållbar utveckling. 38 Bakgrunden till införandet av direktiven och i förlängningen Natura 2000-nätverket är EU:s internationella åtaganden och det faktum att flera av de nu skyddade arterna och livsmiljöerna minskat i antal. 39 Skrivelsen i artikel 6.2 art- och habitatdirektivet är central och anger att 32 Rådets direktiv 92/43/EEG. Se även Langlet & Mahmoudi, 2011, s Rådets direktiv 79/409/EEG. 34 Prop. 2000/01:111, s Departementsserien 2000:29 Genomförande av art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. 36 Langlet & Mahmoudi, 2011, s Darpö, JT 2007, Natura 2000 del I, s Art- och habitatdirektivets ingress, se liknande formulering i fågelskyddsdirektivets ingress. 39 Darpö, JT 2007, Natura 2000 del I, s

11 medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämringar och störningar av de livsmiljöer och arter som skyddas av nätverket. Direktiven blev bindande för Sverige i och med EU-inträdet 1995 och har fått rättslig verkan sedan de implementerats i svensk lagstiftning. 40 De har i huvudsak införts i 7-8 kap. MB, förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken samt artskyddsförordningen (2007:845). 41 Förteckningen av Natura 2000-områden upprättas genom en särskild process, där regeringen fortlöpande för en förteckning över områden som är skyddade eller bör skyddas. Ett område som förtecknats ska prioriteras i det fortsatta skyddsarbetet. Detta framgår av 7 kap. 27 MB och 15 förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Regeringen får förklara ett område som SBO eller SSO efter samråd med kommissionen, vilket uttrycks i 7 kap. 28 MB. 42 Förteckningen som sådan innebär dock inga restriktioner för den pågående markanvändningen. 43 I 7 kap. 28 a MB framgår att tillståndsplikt föreligger för den som avser bedriva en verksamhet 44 som på ett betydande sätt kan påverka ett Natura 2000-område som förtecknats enligt 7 kap. 27 MB. Det föreligger således ett principiellt förbud mot att bedriva verksamheter i Natura 2000-områden. Vidare framgår i 7 kap. 28 b MB att ett tillstånd endast får meddelas om verksamheten: ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder inte 1. kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses skyddas, 2. medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet av arten eller arterna. Bestämmelserna som reglerar skydd av Natura 2000-områden ska tolkas i ljuset av syftet med fågelskyddsdirektivet och art- och habitatdirektivets artikel 6.3 samt EU-domstolens praxis på området. I förarbetena framgår att principen om fördragsenlig tolkning är gällande; att de 40 Prop. 2000/01:111, s Se även prop. 2000/01:111, s Prop. 2000/01:111, s Michanek & Zetterberg, 2012, s Hädanefter kommer ordet verksamhet att användas. Det omfattar också att vidta en åtgärd. 10

12 nationella bestämmelserna ska vara i överensstämmelse med EU-rätten. Även försiktighetsprincipen är av vikt i sammanhanget. 45 Bestämmelsen i 7 kap. 28 a MB innebär en skyldighet för den som avser att bedriva en verksamhet att se till att en bedömning görs (i ett tidigt skede) 46 och att verksamheten prövas. 47 Av förarbetena framgår att prövningsmyndigheten endast får meddela tillstånd efter att ha förvissat sig om att verksamheten är förenlig med direktiven. Lagrummet medför inte ett absolut förbud, men varje prövning måste avse effekten en verksamhet kan antas ha för det skyddsintresse som gjort att området förtecknats enligt Natura 2000-nätverket. Det centrala är således att verksamheten inte har en negativ påverkan på området, vilket innebär försämring av en livsmiljö eller störning av en art. 48 Det bör också poängteras att bestämmelsen ovan inte enbart avser markanvändning inom Natura 2000-områden, utan även sådana verksamheter utanför området som kan ha en negativ påverkan på livsmiljöer eller arter som avses skyddas. 49 En verksamhet får inte påbörjas innan tillstånd meddelats. 50 Konsekvenserna av en planerad verksamhet ska kartläggas och prövas enligt 4 kap. 8 MB. Om den aktuella lokaliseringen avser ett område, förtecknat enligt 7 kap. 27 MB, får verksamheten inte bedrivas om inte tillstånd meddelats enligt 7 kap. 28 a MB. 51 I förarbetena framgår det att tillstånd bör kunna meddelas i de flesta fall där verksamheten är lokaliserad utanför Natura 2000-området. 52 Det finns emellertid ingen regel utan undantag. En verksamhet kan under särskilda omständigheter meddelas tillstånd enligt 7 kap. 28 a MB, trots bestämmelserna i 7 kap. 28 b MB. Detta framgår av 7 kap. 29 MB och gäller i fall där alternativa lösningar saknas, verksamheten måste bedrivas av tvingande orsaker som är av väsentligt allmänintresse (av social eller ekonomisk karaktär) 53 samt att nödvändiga kompensationsåtgärder vidtas för att 45 Prop. 1994/95:19, s Prop. 2000/01:111, s Prop. 2000/01:111, s Prop. 2000/01:111, s Prop. 2000/01:111, s Michanek & Zetterberg, 2012, s Prop. 2000/01:111, s Ibid, s Artikel 6.4 art- och habitatdirektivet. Se även prop. 2000/01:111, s

13 uppväga de förlorade miljövärden som verksamheten medför, för att syftet med Natura nätverket ändå tillgodoses. Ett sådant beslut meddelas av regeringen. En avsikt med den fortlöpande förteckningen av Natura 2000-områden är att de ska ges ett rättsligt skydd i form av exempelvis nationalpark eller naturreservat. 54 I 7 kap. 4 andra stycket MB anges att ett område får förklaras som naturreservat om det behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter. Ett Natura 2000-områden kan således redan på den grunden förklaras som naturreservat. 55 Alla Natura 2000-områden utgör dessutom riksintresse för naturvården enligt 4 kap. 1 MB. Ett riksintresse medför att kommunala detaljplaner och områdesbestämmelser inte får antas om de står i strid med det särskilda områdesskyddet, de kan även upphävas efter antagandet om det visar sig att Natura 2000-bestämmelserna inte följs. 56 Ett tillstånd som meddelats enligt 7 kap. 28 a MB gäller för alla, avseende de frågor som prövats i domen eller beslutet. Detta framgår av 24 kap. 1 MB och uttrycker ett tillstånds rättskraft, vilket innebär att alla parter som kunnat föra talan i målet är bundna av tillståndet. 7 Prövning av miljöfarlig verksamhet Begreppet miljöfarlig verksamhet definieras i 9 kap. 1 MB och berör främst verksamheter som bidrar till olika utsläpp eller föroreningar, vilka kan medföra olägenhet för människors hälsa 57, miljön eller omgivningen. Miljöfarliga verksamheter omfattas av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB. Definitionen av en miljöfarlighet är viktig då den utstakar rättsliga instrument, som i sin tur har betydelse för genomförandet av de allmänna hänsynsreglerna i det enskilda fallet. Definitionen spelar även roll för när tillståndsplikt föreligger. 58 Skillnaden mellan definitionen i 2 kap. MB och 9 kap. MB är att den senare 54 Prop. 2000/01:111, s Se även Michanek & Zetterberg, 2012, s Michanek & Zetterberg, 2012, s Darpö, JT 2007, Natura 2000 del I, s Se definition 9 kap. 3 MB. 58 Se bland annat 9 kap. 5-6 MB. 12

14 endast avser fasta störningskällor medan den förra omfattar rörliga källor såsom tåg och flygplan. 59 Vidare krävs enligt 9 kap. 6 MB tillstånd för att bedriva miljöfarlig verksamhet. Tillståndsprövningen inleds med samråd med bland annat länsstyrelsen 60 och upprättandet av en MKB. Denna utgör ett viktigt beslutsunderlag vid den fortsatta prövningen. Ansökningshandlingen inlämnas sedan till MMD eller länsstyrelsen beroende på vilken slags verksamhet det rör sig om. Myndigheter, miljöorganisationer och enskilda har möjlighet att påverka utfallet av prövningen genom öppna samråd. Vanligen hålls också syn på platsen för den planerade verksamheten, innan domstolen avgör målet. I miljöprövningsförordningen (2013:251) preciseras olika typer av miljöfarliga verksamheter som är tillstånds- respektive anmälningspliktiga, dessa betecknas: A-, B-eller C-verksamhet Vissa A-verksamheter måste tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. för att sedan tillståndsprövas enligt 9 kap. MB Tillåtlighets- och tillståndsprocessen Tillåtlighetsprövning innebär en förprövning av en miljöfarlig verksamhets föreslagna lokalisering och dess övergripande innehåll. Tanken med detta institut är således att de frågor som omfattas av tillåtlighetsbeslutet inte ska kunna överprövas i den efterföljande tillståndsprövningen. 64 Vanligen är det regeringen som gör tillåtlighetsprövningar, enligt 17 kap. MB, men det finns även en möjlighet för verksamhetsutövaren att i ansökningen yrka på att tillåtligheten prövas enligt 22 kap. 26 MB. Verksamheter som kan bli föremål för tillåtlighetsprövning är stora industrier/anläggningar där värdefulla naturresurser tas i anspråk eller där hälso- och miljörisker av betydande slag föreligger. Samtidigt ska ett allmänintresse av stor vikt beröras. 59 Michanek & Zetterberg, 2012, s Se 6 kap. MB. 61 Miljöprövningsförordningen (2013:251), 1 kap. 6 A- och B-verksamheter. 62 Miljöprövningsförordningen (2013:251), 1 kap. 10 C-verksamheter. 63 Michanek & Zetterberg, s Prop. 1997/98:45 del 1, s.431 och

15 Syftet med denna typ av prövning anges i förarbetena och sägs vara processekonomisk, det vill säga tids- och resursbesparande. 65 Det rör sig således om en fragmenterad process, där prövningsförfarandet består av en tillåtlighetsdel respektive en tillstånds- och villkorsdel. Tillåtlighetsbesluten är ett preliminärt godkännande, som sedan följs av tillståndsprövning och föreskrivande av villkor. Denna systematik bygger på att underrätten vid återförvisandet av tillståndsprövningen lojalt följer överinstansens bedömning och instruktioner, även om användningen av tillåtlighetsprövningar har varit relativt ovanliga. 66 Tidigare har regeringens tillåtlighetsprövning omfattat flertalet miljöfarliga verksamheter, sedan en lagändring år 2005 omfattas endast geologisk lagring av koldioxid, kärnteknisk verksamhet samt vissa större trafikanläggningar av prövningsplikten. 67 Tillståndsprövningen är, såsom tillåtlighetsprövningen, en slags förprövning av en verksamhet. 68 Prövningen utförs i ett initialt skede och kompletteras med villkorsföreläggande. Den är viktig för samhällets kontroll av verksamheter och efterlevnaden av MB. Prövningsprocessen kan vara tids- och resurskrävande då den omfattar ett särskilt ansökningsförfarande, vilken ska kompletteras med en MKB, delgivning till intressenter, samråd, platssyn för den planerade verksamheten och slutligen en domstolsförhandling. 69 Det åligger prövningsmyndigheten att utreda och säkerställa att verksamheten uppfyller miljörättens krav, en så kallad officialprövning. Då beaktas i huvudsak hänsynsreglerna i 2 kap. MB, eftersom de utgör grundläggande materiella miljökrav. 70 Först görs en bedömning av om verksamheten riskerar att orsaka en skada eller olägenhet som är av väsentlig betydelse. Denna bedömning sker i förhållande till 2 kap. 2-6 MB, där hänsynskraven uppställs. Sedan ska en avvägning i det enskilda fallet göras enligt 2 kap. 7 MB, nämligen om de förevarande hänsynskraven kan anses orimliga att uppfylla ekonomiskt sett till den miljömässiga nytta som kan uppnås med dessa. Som ett sista steg görs en slutavvägning enligt 2 kap. 9 MB. Detta lagrum uttrycker den så kallade stoppregeln 71, vilket innebär ett absolut förbud att bedriva en verksamhet när övriga hänsynsreglerna inte 65 Prop. 1997/98:45 del 2, s Darpö, , s Michanek & Zetterberg, 2012, s Michanek & Zetterberg, 2012, s Michanek & Zetterberg, 2012, s Michanek & Zetterberg, 2012, s Michanek & Zetterberg, 2012, s. 106,

16 kan ge ett tillräckligt skydd. Vid en sådan bedömning ska de sammanlagda olägenheter som verksamheten kan medföra beaktas. 72 Om hänsynsreglerna inte utgör ett hinder för meddelande av tillstånd ska prövningsmyndigheten föreskriva villkor för verksamheten. Villkoren uttrycker vad kravreglerna innebär i det enskilda fallet. Dessa tydliggör även rättsläget och förutsebarhet skapas: det ska således vara enkelt att vid överträdelse av villkoren föreskriva sanktioner och straff. 73 Ett tillstånd medför även en trygghet för verksamhetsutövaren mot att åläggas krav på verksamheten i efterhand Tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. MB Under vissa omständigheter ska regeringen tillåtlighetspröva en ny verksamhet enligt denna bestämmelse. 75 Tidigare har omfattningen av verksamheter som kunde bli föremål för denna prövning varit större 76. Tillåtlighetsprövning enligt denna bestämmelse är betydligt vanligare än den som framgår av 22 kap. 26 MB. Syftet med prövningen enligt 17 kap. MB är att stora projekt som kräver att betydande samhällsintressen vägs mot varandra kan tillåtlighetsförklaras av regeringen, istället för MMD, och på så sätt spegla politiska målsättningar. 77 Efter att tillåtlighetsbeslut meddelats lämnas ärendet till MMD om tillstånd krävs enligt MB. MMD prövar då alla utsläpp och störningar som verksamheten kan ge upphov till. 78 Tillåtlighetsprövningar enligt detta kapitel har sedan 1972 ålegat regeringen. Anledningen är att ingen annan ansågs kunna åstadkomma en allsidig prövning där miljöskydds-, arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska aspekter vägdes samman. Framförallt framhölls vikten av att kunna utkräva politiskt ansvar av beslutsfattaren. 79 Fortfarande anses detta rättsprövningsinstitut vara en viktig del i prövningsprocessen. Genom att denna prövning sker på ett tidigt stadium kan regeringen väga in politiska mål och intressen inom ramen för gällande rätt. Det framkommer också i förarbeten att detta beslut bör vara bindande i 72 Prop. 1997/98:45, s.27 del Michanek & Zetterberg, 2012, s Michanek & Zetterberg, 2012, s Se Bengtsson, Bjällås, Rubensson & Strömberg, Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 17 kap Prop.1997/98:45, del 2 s Se Prop.1997/98: Prop. 1997/98:90 s Prop. 1972:111, bilaga 2, s

17 efterföljande prövning. 80 Det framgår vidare mer specifikt av förarbetena att ifråga om exempelvis järnvägsplaner kommer tillåtlighetsbeslut av regeringen att innebära att ett visst område lämpar sig för anläggande av järnväg, utan att en korridor preciserats närmare. Beslutet ska även i detta fall ha en bindande verkan i efterföljande prövning Tillåtlighetsprövning enligt 22 kap. 26 MB I särskilda fall kan en verksamhet tillåtlighetsprövas efter yrkande av verksamhetsutövaren. Vilket framgår av 22 kap. 26 MB. Detta gäller dock inte de verksamheter som träffas av bestämmelserna i 17 kap. MB, då dessa ska prövas av regeringen. Tillåtlighet kan enligt denna bestämmelse avgöras av domstolen genom en deldom innan tillståndsfrågan prövas i nästa skede. Bestämmelsen har sin förlaga i vattenlagen (1983:291) och ordalydelsen är närmast densamma. 82 Enligt vattenlagen bedömdes verksamhetens tillåtlighet först och därefter föreskrevs villkor av domstolen. 83 Bland annat Michanek 84 kritiserade tidigt denna fragmentering, då båda leden syftade till att tydliggöra de materiella kraven som fordrades för tillstånd och Michanek menade att ett omvänt förhållande vore mer konsekvent. Just ett sådant omvänt prövningsförhållande återfanns i 1969 års miljöskyddslag (1969:387), där slutavvägningen 85 syftade till att avgöra om otillåtna skador skulle uppkomma trots villkorsföreläggandet. Varken miljöskyddslagen eller vattenlagen medförde möjligheter till tillåtlighetsprövning. 86 Miljöbalkens tillståndsprövning är uppbyggd på liknande sätt som miljöskyddslagen där först villkor föreskrivs i enlighet med 2 kap. 2-6 MB, vilket följs av en rimlighetsavvägning enligt 7 och slutligen en slutavvägning enligt stoppregeln i 2 kap. 9 MB (se en tydligare beskrivning i tidigare avsnitt). Därutöver finns även tillåtlighetsprövningen i 22 kap. 26 MB. Darpö menar att denna bestämmelse initialt användes ytterst restriktivt Prop. 1997/98:45, del I, s Prop. 1997/98:90, s Se Bengtsson, Bjällås, Rubensson & Strömberg, Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 22 kap Se 3 kap. 1-4, 7-11 Vattenlagen (1983:291). 84 Michanek, 1985, s Se 4-6 miljöskyddslagen (1969:387). 86 Darpö, , s Darpö, , s

18 En fråga som diskuterats är vilket beslutsunderlag som krävs vid en tillåtlighetsprövning enligt 22 kap. 26 MB. 88 Samt om det fordras samma typ av underlag som vid tillståndsprövning, eller om det räcker med det underlag som krävs inom ramen för just tillåtlighetsprövningen. MÖD har i bland annat MÖD 2003:95 och MÖD 2006:54 (se utförligare nedan) funnit att det inte finns stöd för att underlaget vid en tillåtlighetsprövning av miljöfarliga verksamheter är mindre omfattande än vid tillståndsprövning. I praktiken innebär rättspraxis att den enda lättnaden avseende tillåtlighetsprövningen är att det inte finns ett krav på huvudförhandling enligt 22 kap. 16 MB. I övrigt föreligger likvärdiga processuella bestämmelser som följer av tillståndsprövningen. En precisering av vilka åtgärder som omfattas av tillåtlighetsbeslutet ska även medfölja avgörandet. MÖD har i två domar utvecklat hur rättsverkan av ett tillåtlighetsbeslut tolkas. 89 Remissmyndigheters och sakägares inställning till tillåtlighetsfrågan är också av betydelse för domstolen. Om det generellt finns ett motstånd bland dessa som kan anses motiverat bör domstolen inte pröva frågan. 90 I huvudsak liknar dessa två rättsprövningsinstitut varandra, då det rör sig om ett ställningstagande om en specifik verksamhetslokalisering som får en bindande rättsverkan för efterkommande tillståndsprövning i båda fallen. Principen är således densamma. 91 I ena fallet meddelar regeringen beslut och i det andra fallet domstol, i frågan om bundenhet i efterkommande prövning utgör detta ingen skillnad Betydelsen av tillåtlighetsprövningar Förfarandet med en tvådelad prövning kan även förekomma i en annan situation. Om MMD avslår en tillståndsansökan och MÖD finner att verksamheten är tillåtlig vid överprövningen har MÖD av princip meddelat en tillåtlighetsdom och med hänsyn till instansordningen återförvisat målet till MMD för meddelande av tillstånd och föreskrivande av de villkor som krävs. 93 MÖD brukar då instruera underinstansen om vilka villkor som i huvudsak ska gälla. 88 Se Bengtsson, Bjällås, Rubensson & Strömberg, Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 22 kap Se MÖD 2003:95 och MÖD 2008: Se Bengtsson, Bjällås, Rubensson & Strömberg, Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 22 kap Darpö, , s Darpö, NMT 2012, s Se Bengtsson, Bjällås, Rubensson & Strömberg, Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 22 kap

19 Om villkoren bedömts icke kontroversiella har MÖD själv föreskrivit villkor och meddelat tillstånd. 94 Tillåtlighetsbeslutets bindande rättsverkan i efterföljande tillståndsprövning är inte lagreglerad utan följer av rättspraxis. 95 MÖD har resonerat att när ett tillåtlighetsbeslut meddelas för en verksamhet ska sökanden kunna förlita sig på att tillståndet i allt väsentligt kommer att överensstämma med detta beslut. 96 Poängen med tillåtlighetsbeslut är att den sökande ska kunna få ett preliminärt godkännande avseende lokaliseringen och vissa frågor avseende bedrivandet av verksamheten som sedan inte kan överprövas av den instans som prövar tillståndsfrågan. I den prövningen ska istället närmare innehåll och tillstånd prövas och villkor fastställas. 97 Denna struktur bygger på att underinstansen vid återförvisning lojalt följer överrättens bedömning och anvisningar. 98 Synsättet att underrätten är bunden av överrättens besked i en fråga har EU-domstolen tagit avstånd från, då detta kan stå i strid med EU-rätten. Huvudregeln är dock att underrätten bör begära förhandsavgörande från EU-domstolen i sådana lägen. 99 Detta kan jämföras med Kücükdeveci (se senare avsnitt) där EU-domstolen menade att underrätten alltid kan undgå att tillämpa en nationell processregel som försvårar unionsrättens genomslag utan att det innebär en skyldighet att inhämta ett förhandsavgörande. 100 Detta resonemang bygger på att lojalitetsprincipen i artikel 4.3 FEUF är allmängiltig och att det finns möjlighet att underlåta att följa EU-rättsliga bestämmelser. 101 Det bör dock påpekas att Lissabonfördraget medfört att företrädesprincipen fått en starkare ställning. 102 Natura 2000-reglerna medför en problematik kring tillåtlighetsförklaringar, då dessa kan komma att stå i strid med kravet som ställs på skadebedömningen. 103 Av svensk rättspraxis följer att tillåtlighetsförklaringen har en bindande rättsverkan i efterföljande tillståndsprövning. Darpö menar att det saknas en diskussion i rättspraxis kring de EU- 94 Se Bengtsson, Bjällås, Rubensson & Strömberg, Miljöbalken (1 april 2015, Zeteo), kommentaren till 22 kap Darpö, NMT 2012, s Darpö, , s Se bland annat MÖD 2003: Darpö, , s Darpö, NMT 2012, s Darpö, NMT 2012, s C-555/07, pp Darpö, NMT 2012, s Se förklaring nr 17 i Lissabonfördraget. 103 Darpö, NMT 2012, s

20 rättsliga konsekvenserna av denna bundenhet. Han pekar på att det är särskilt anmärkningsvärt mot bakgrund av vad som anfördes i turerna kring Botniabanan. 104 Det finns en inbyggd konflikt mellan EU-rättens krav på effektivt genomslag (lojalitetsprincipen och principen om direkt effekt) och den nationella processuella autonomin har under EU:s historia varit föremål för prövning av EU-domstolen. 105 Rättspraxis på området är relativt omfattande, där den genomgående linjen tycks vara att företrädesprincipen väger tungt. Dessa rättsfall gäller såväl bundenhet mellan domstolsinstanser, omprövning av slutliga avgöranden som nationella processregler om talefrister. Förhållandet mellan EUrättsliga principer om lojalt samarbete och direkt effekt och den nationella processuella autonomin har preciserats närmare av EU-domstolen. 106 I tidiga rättsfall har domstolen fastställt att tillämpningen av dessa rättsprinciper, i fall där frågan är om en nationell bestämmelse försvårar EU-rättens genomslag, måste bedömas utifrån vilken ställning denna bestämmelse har i medlemslandet, bestämmelsens processuella utformning och hur de nationella domstolarna är utformade. 107 Detta bygger på den så kallade Rewe-formeln 108, vilken utgör en standardiserad formel inom EU-rätten. Formeln gör gällande att: [vid] avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser på detta område tillkommer det därför varje medlemsstat att i sin nationella rättsordning utse de behöriga domstolarna och fastställa rättegångsreglerna för sådan talan som är avsedd att säkerställa skyddet av de rättigheter som skapas för de enskilda genom gemenskapsrättens direkta effekt, varvid förutsätts att dessa regler inte får vara mindre gynnsamma än de som gäller för liknande talan av nationell karaktär. 109 Detta uttrycker således likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen, som används av EUdomstolen för att avgöra nationell processrättslig förenlighet med EU-rätten samt för att kunna fastställa riktlinjer för de nationella domstolarna att följa. 110 Dessa två principer utgör 104 Se RÅ 2008 ref Darpö, NMT 2012, s Darpö, NMT 2012, s Darpö, NMT 2012, s Se Mål 33/76 Rewe ECR Mål 33/76 Rewe ECR 1989, pp Groussot & Minssen, 2007,

21 krav på att EU-rättsliga fall och nationella fall ska anses likvärdiga samt att nationella bestämmelser inte får förhindra EU-rättens effektiva genomslag i nationell rättsordning. 111 Ibland har EU-domstolen accepterat att nationella bestämmelser begränsar EU-rättens effektiva genomslag. 112 Kapferer (se avsnittet nedan) visar på detta resonemang, där det anfördes att principen om lojalt samarbete inte gör nationella domstolar skyldiga att åsidosätta lagakraftvunna domar. Följaktligen är rättssäkerhetsprincipen av stor vikt för att enskilda och myndigheter ska kunna lita på att ett lagakraftvunnet beslut är orubbligt. 113 Sammanfattningsvis kan konstateras att EU-domstolens praxis gör gällande att den inbyggda konflikten mellan EU-rätten och den processuella autonomin handlar om ett avvägande mellan grundläggande principer. Rättssäkerhetsprincipen är en viktig sådan, som emellertid ibland har fått stå tillbaka i avvägningen, vilket visas i senare avsnitt EU-domstolens rättspraxis I detta avsnitt kommer några rättsfall ur EU-domstolens rättspraxis att presenteras för att konkretisera den tolkningsavvägning som EU-rätten medför när den tillämpas i medlemsländernas domstolar. Rättsfallen uttrycker vissa grundläggande principer som är viktiga att belysa. Rheinmühlen Mål nr 166/73 Målet rör ett förhandsavgörande gällande en nationell domstols skyldighet att följa den nationella processordningen som medför en bundenhet för underinstansen att följa överinstansens rättsliga bedömning, eller om möjlighet finns till att ifrågasätta avgörandet från överinstansen genom att begära förhandsavgörande. I domskälen uttryckte EU-domstolen tydligt att denna möjlighet är nödvändig för att kunna göra en EU-rättslig bedömning, en nationell domstol har således inte bara en möjlighet att göra detta, utan ibland även en skyldighet Darpö, NMT 2012, s Se Kapferer och Kühne & Heitz. 113 Darpö, NMT 2012, s Darpö, NMT 2012, s Domen, pp.4. 20

22 Kühne & Heitz C-453/00 Kühne & Heitz-fallet rör hur långtgående medlemsstaters skyldigheter är i förhållande till EU-rätten. EU-domstolen fick frågan om ett nationellt förvaltningsorgan kan vara skyldigt att ändra ett definitivt beslut, som visat sig vara grundat på felaktiga uppgifter, för att garantera EU-rättens genomslag. EU-domstolen fann att principen om rättssäkerhet är en allmän rättsprincip inom EU-rätten 116, men yttrade att felaktiga definitiva förvaltningsbeslut alltid kan ändras om tredje man inte skadas. Det föreligger en skyldighet att dra tillbaka sådana beslut. 117 Detta rättsfall tydliggjorde den mycket tunna skiljelinjen i avvägningen mellan det EU-rättsliga intresset av effektivt genomslag och rättssäkerhetsprincipen. I denna dom vägde det förra tyngre. Delena Wells C-201/02 Fallet rör under vilka grunder ett meddelat tillstånd kan återkallas eller ändras samt om en felaktigt upprättad MKB kan utgöra en sådan grund. EU-domstolen framhöll att detta kunde utgöra en grund trots att tredje man (ett gruvbolag) skulle drabbas genom förseningar och i värsta fall återkallat tillstånd. 118 Vidare påpekades att det av rättspraxis följer att medlemsstaterna, i enlighet med principen om lojalt samarbete, är skyldiga att stoppa otillåtna åverkningar av en överträdelse av EU-rätten. 119 Waddenzee C-127/02 Waddenzee-fallet rör ett förhandsavgörande avseende tolkningen av art- och habitatdirektivet respektive fågeldirektivet. EU-domstolen yttrade i domen, med hänvisning till artikel 6.3 i artoch habitatdirektivet, att en nationell myndighet först får godkänna en verksamhet efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada av den. Så är fallet när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan. 120 Kapferer C-234/04 Målet berör frågan om samarbetsprincipen (i nuvarande artikel 4.3 FEUF) kan medföra en skyldighet för överinstansen att ompröva och upphäva en lagakraftvunnen dom, som står i 116 Domen, pp Domen, pp Domen, pp Domen, pp Domen, pp.53-56,

23 strid med EU-rätten. EU-domstolen yttrade att samarbetsprincipen inte innebär en skyldighet för nationell domstol att underlåta tillämpa nationella processregler i syfte att ompröva och upphäva en lagakraftvunnen dom som står i strid med EU-rätten. Här framhölls vikten av rättssäkerhetsprincipen. 121 Vidare anfördes att domstolsavgöranden som vunnit laga kraft efter det att tillgängliga rättsmedel har uttömts eller fristerna för dessa har löpt ut inte längre kan angripas. 122 En nationell domstol är således enligt EU-rätten inte skyldig att underlåta tillämpa nationella processregler som leder till att domar vinner laga kraft, även i fall där EUrättens genomslag åsidosätts. 123 Kücükdeveci C-555/07 Kücükdeveci-målet rör frågan om huruvida nationell domstol ska underlåta att tillämpa en nationell bestämmelse som står i strid med en grundläggande EU-rättslig bestämmelse. EUdomstolen framhöll i förhandsavgörandet att det aktuella grundläggande förbudet (mot åldersdiskriminering i detta fall) utgör ett sådant tungt vägande förbud att det ska vara gällande i nationell rätt. Nationell domstol ska underlåta att tillämpa en nationell bestämmelse som står i strid mot genomslaget av en sådan EU-rättslig bestämmelse. 124 Elchinov C-173/09 Detta mål gäller frågan om nationell domstol mot bakgrund av den nationella processuella autonomin är skyldig att följa överinstansens anvisningar i ett mål där underinstansens avgörande upphävts och återförvisats för ny prövning. Detta i fall där det finns anledning att anta att bundenheten av dessa anvisningar står i strid med EU-rätten. 125 EU-domstolen anförde i förhandsavgörandet att det följer av fast rättspraxis att en nationell domstol, som inom ramen för sin behörighet ska tillämpa EU-rättsliga bestämmelser, är skyldig att se till att dessa bestämmelser får fullt genomslag. Vidare menade domstolen att om det krävs för att uppfylla detta krav ska domstolen underlåta att tillämpa motstridiga nationell lagstiftning. Detta utan avvaktan på att upphävning av denna lagstiftning sker Domen, pp Domen, pp Domen, pp Domen, pp.53, Domen, pp Domen pp

24 Alto Sil C-404/09 Alto Sil är ett Natura 2000-område i Spanien, klassificerad enligt art- och habitatdirektivet och fågelskyddsdirektivet. Kommissionen fick kännedom om att koldagbrott bedrevs i nära anslutning till Natura 2000-området och ansåg att Spanien åsidosatt sina skyldigheter enligt nämnda direktiv. Spanien föreslog ett åtgärdsprogram. Kommissionen översände en kompletterande formell underrättelse, vilken Spanien besvarade och hävdade att betydande störningar orsakade av koldagbrotten på området ej förelåg. Eftersom kommissionen ansåg att situationen inte förbättrades väcktes talan mot Spanien. EU-domstolen fann att Spanien underlåtit att uppfylla sina skyldigheter som följer av direktiven. Detta genom att bevilja tillstånd för verksamheter utan att ha prövat dessa i enlighet med vad nämnda direktiv kräver samt genom att underlåta att vidta de åtgärder som krävs enligt Natura 2000-regleringen. 127 Domstolen drog slutsatsen att en medlemsstat som underlåtit att klassificera ett område som SSO inte befriar medlemsstaten från skyldigheten att skydda området, som på grundval av vetenskapliga bedömningar bör skyddas. 128 Sweetman C-258/11 Målet rör frågan om huruvida ett meddelat tillstånd för en förbifart som kan komma att skada ett Natura 2000-område kan upphävas om det föreligger rimliga tvivel att verksamheten kan komma att ha en negativ påverkan. EU-domstolen hänvisade i förhandsavgörandet till tvåstegsförfarandet i artikel 6.3 art- och habitatdirektivet: där först verksamheten bedöms i förhållande till målsättningen med skyddet (vilka konsekvenser den riskerar medföra) och därefter sker prövningen av om verksamheten kan godkännas. Områdets integritet får inte komma till skada. 129 Vidare framhölls vikten av att tillämpa försiktighetsprincipen vid den senare delen av förfarandet, där prövningsmyndigheten ska ha försäkrat sig om att det inte föreligger någon skadeverkan på det berörda området. 130 Detta gäller särskilt när livsmiljön inte kan återbildas Domen, pp Domen, pp Domen, pp Domen, pp.40-41, Domen, pp

25 7.6 Svensk rättspraxis Som i tidigare avsnitt poängterats utgör tillåtlighetsbesluts bindande rättsverkan i efterföljande tillståndsprövning en utveckling som skett genom rättspraxis och ej lagstiftning. För att tydliggöra detta presenteras under denna rubrik en sammanfattning av några domar där MÖD har utvecklat synen på rättsverkan av tillåtlighetsbeslut. MÖD 2003:95 Ett företag ansökte om tillstånd om utökning av en raffinaderiverksamhet för tillverkning av så kallade EU-anpassade drivmedel. MMD bedömde verksamheten som tillåtlig enligt 22 kap. 26 MB och meddelade deldom om så kallat byggnadstillstånd. Domen överklagades och MÖD undanröjde underinstansens dom med hänvisning till brister i den upprättade MKB:n. Domstolen gjorde gällande att en sådan tillåtlighetsprövning inte kan göras mindre omfattande i fråga om verksamhetens miljöpåverkan än när verksamheten tillståndsprövas. 132 MÖD 2008:40 MMD meddelade ett tillåtlighetsbeslut samt byggnadstillstånd för en raffinaderiverksamhet, vilket överklagades till MÖD. Domstolen fastställde underinstansens dom och anförde att ett tillåtlighetsbeslut ansågs innebära att tillstånd skulle meddelas i den efterföljande tillståndsprövningen med den lokalisering och den huvudsakliga processutformning och kapacitet som bolaget angivit. 133 Detta även om kraven på verksamheten skulle kunna komma att skärpas vid föreskrivandet av villkor. Det framkom att inte heller godkännandet av en MKB innebär att villkor inte kan föreskrivas vid tillståndsprövningen och att tillåtlighetsbeslutet ska precisera vad det avser och vilka åtgärder som får vidtas. 134 MÖD 2006:54 Boliden Mineral AB ansökte om tillstånd för anläggning av ett nytt sandmagasin med deponering, som behövdes för en anrikningsverksamhet med rättskraftigt tillstånd. Verksamheten omfattades av 9 kap. MB. MMD avslog ansökan då den ansågs stå i strid med produktvalsprincipen i 2 kap. 4 MB. Företaget överklagade till MÖD, som ansåg att tillståndsprövningen måste samordnas för de båda verksamheterna. Domstolen uppställde 132 Domen, s Domen, s Domen, s