Kommuninvånaren i fokus riktlinjer för utveckling av den kommunala demokratin

Transkript

1 Kommuninvånaren i fokus riktlinjer för utveckling av den kommunala demokratin

2 Sisältö 1 Inledning 3 2 Kommuninvånarna bygger den kommunala självstyrelsen 5 3 Kommuninvånarna är en resurs i arbetet för gemensamma frågor 7 4 Den representativa demokratin måste vara funktionell och intressant 9 5 Tryggandet av mångsidigt deltagande är en utmaning för den direkta demokratin 13 6 Demokrati när strukturerna förändras 17 7 Kommunikation och beredning gör deltagande och interaktion möjligt 20 8 Kommuninvånare i olika ålder och olika invånargrupper berikar hela den kommunala verksamheten 23 9 Avslutningsvis 26 Finlands Kommunförbund Andra linjen 14, Helsingfors PB 200, Helsingfors Tfn fornamn.efternamn@kommunforbundet.fi Bilder: Heli Sorjonen och Pixhill.com Finlands Kommunförbund Tryckeriet i Kommunernas hus Helsingfors 2015 ISBN (pdf)

3 1 Inledning Kommunernas verksamhetsmiljö är allt mer komplicerad och oförutsägbar vilket innebär många svåra problem och utmaningar. Lösningar skapas i interaktion och samarbete med olika aktörer. Gemensamt ansvar och samarbete mellan kommuninvånare, beslutsfattare, förvaltning, organisationer och lokala företagare skapar förutsättningar för en stark livskraft. Interaktion är grunden för delaktighet och nyskapande delaktighet är grunden för livskraft och aktivitet på lokal nivå. I dag står den kommunala demokratin inför många utmaningar: valdeltagandet minskar, det är svårt att få kandidater för kommunalvalen, det finns en klyfta i fråga om medborgarnas delaktighet och förvaltningen blir allt mer komplex. Reformen av servicestrukturerna inom socialoch hälsovården bidrar till ett större demokratiunderskott, eftersom stora vårdområden och produktionsorganisationer kan leda till att både de kommunala beslutsfattarna och kommuninvånarna fjärmas från beslutsfattandet och möjligheterna att påverka det egna områdets social- och hälsovårdstjänster. Förändringarna i ansvaret för tillhandahållande och produktion och i kommunens roll återspeglar sig såväl i den representativa demokratin, de olika organen för interaktion (till exempel äldreråd), kommuninvånarnas direkta möjligheter att delta och påverka som i samarbetet mellan kommunerna och medborgarorganisationerna. Den kommunala demokratin har traditionellt strukturerats ur maktutövningens perspektiv. Det bidrar till ett bristande intresse och förtroende för beslutsfattandet hos kommuninvånarna. För att stärka demokratin behövs därför också en förändring i sättet att tänka kommuninvånarnas deltagande och påverkan ses som verksamhet, handlingar och ansvarstagande på konkret nivå för utveckling av välfärden, den egna livsmiljön och samhället överlag. Genom demokratin blir medborgarna genuint motiverade att ta mer ansvar för verksamheten då de ges möjlighet att använda nya effektiva kanaler för delaktighet och påverkan. För att den kommunala demokratin ska fungera väl bör kommuninvånarnas möjligheter att påverka direkt och kontinuerligt beaktas i allt högre grad. På så sätt kompletteras den representativa demokratin och kommuninvånarna stöds i att vara med och påverka gemensamma frågor. De senaste åren har det skett en positiv utveckling i kommunerna. Man har identifierat både utmaningarna med och betydelsen av den kommunala demokratin. Nya demokratiska metoder och verktyg utvecklas, testas och tas i bruk kontinuerligt. Arbetet med att utveckla demokratin pågår oavbrutet. Med detta dokument vill vi sporra kommunerna till långsiktig utveckling av demokratin och vi bjuder också in statsförvaltningen och aktörer från det politiska fältet och medborgarsamhället att delta i demokratitalkot. Aktiviteten och ansvarstagandet som uppstår genom delaktighet bör tas till vara då hållbarhetsgapet ska fyllas igen. Detta skapar också en stark grund för en sund samhällsekonomi. Utvecklingen av den kommunala demokratin utgår från kommunens egna behov och omständigheter. Kommunerna avgör själva vilka olika metoder för deltagande som står till buds. I detta dokument framför vi olika perspektiv på utvecklingen av den kommunala demokratin som kommunen kan beakta i sitt utvecklingsarbete. 3

4 Kommuninvånaren i fokus riktlinjer för utveckling av den kommunala demokratin 4

5 2 Kommuninvånarna bygger den kommunala självstyrelsen Kommuninvånarnas självstyrelse är tryggad i grundlagen. För att denna grundlagsbestämmelse ska uppfyllas förutsätts ett bredare handlingsutrymme på lokal nivå och stärkt invånaraktivitet. Den bärande tanken i självstyrelsen är att invånarna i samma område tillsammans sköter gemensamma frågor och gör val som främjar den lokala välfärden och livskraften. Det är kommuninvånarna som bildar kommunen och de har makt och ansvar när det gäller gemensamma frågor. Demokrati är en av de grundläggande värderingarna i vårt samhälle, där den kommunala demokratin också historiskt sett har djupa rötter. Den kommunala demokratin är den förvaltningsnivå som är närmast medborgarna. Att den kommunala demokratin fungerar är viktigt med tanke på kommuninvånarna, lokalsamhället och vårt demokratiska samhälle som helhet. De val som görs lokalt gäller gemensamma beslut om strategiska riktlinjer, tjänster och övrig verksamhet i anslutning till utvecklingen av kommunen. Det gemensamma beslutsfattandet grundar sig på det politiska beslutsfattandet, där olika värderingar och synpunkter förenas. Kommuninvånare verkar i olika partier eller obundna grupper, och kan på så sätt arbeta för kommunen antingen som högre beslutsfattare, det vill säga som fullmäktigeledamöter, eller i andra förtroendeuppdrag. Kommuninvånarna kan påverka tjänsterna och livsmiljön också på andra sätt enligt egna preferenser. I kommunen finns de bästa möjligheterna att påverka viktiga frågor och tjänster i vardagen och livsmiljön. De förtroendevaldas och tjänsteinnehavarnas uppgift är att trygga tillgången till ett så brett utbud av delaktighetsformer som möjligt, och i sitt arbete aktivt höra kommuninvånarna. Kommuninvånarna verkar allt mer i olika organisationer, föreningar, nätverk och referensgrupper eller ensaksrörelser utifrån sina egna intressen. Det är viktigt att dessa olika gruppers erfarenheter och idéer delas och samlas på lokal nivå. De förtroendevaldas och tjänsteinnehavarnas uppgift är att skapa dialog och förtroende via olika nätverk. De lokala aktörernas synpunkter kan på detta sätt nå lokalsamhällets verksamhet. Dessutom får kommuninvånarna och olika aktörer mer hjälp och stöd av varandra. Framtidens kommun lever och utvecklas i partnerskap med kommuninvånarna och andra aktörer. Samhällen och gemenskaper som bygger på förtroende och dialog har framgång och klarar av att skapa välfärd för sina invånare. Det sociala kapitalet som krävs för lokal utveckling skapas genom interaktion. Det gemensamma goda uppstår genom att man arbetar tillsammans. Kommuninvånarnas vilja att ta ansvar för sitt lokalsamhälle har betydelse för kommunens framtid. En levande kommunal demokrati är en förutsättning för att trygga kommunens livskraft, handlingskraft, förnyelseförmåga och verksamhetens resultat. Kommuninvånarna motiveras av möjligheterna att påverka sitt eget liv och den egna livsmiljön. Då kommuninvånarna känner att de kan påverka och att det är deras plikt att ta ansvar vill de vara med och skapa välfärd för samhället och individen. Känslan av att kommunen är en bekant partner bidrar positivt till att stärka ansvarstagandet. 5

6 Kommuninvånaren i fokus riktlinjer för utveckling av den kommunala demokratin Kommuninvånarna gör gemensamma val och fattar beslut inom ramen för de egna behoven och omständigheterna. Det är viktigt att kommunerna fortsättningsvis har möjlighet att utveckla sin verksamhet på egna villkor och rätt att göra saker på det sätt som de anser lämpligast. Därför är det motiverat att fortsätta med och främja olika försök, också sådana som gäller stärkandet av demokratin. Det är också nödvändigt att undanröja de hinder som lagstiftningen utgör för försöksverksamhet. Det är aktuellt med en omdefiniering av kommunernas primära uppgift. Kommunen övergår från att vara en tillhandahållare av service till att vara en aktör som stärker den övergripande livskraften i området och ger invånarna möjlighet till välfärd. Samtidigt förändras också kommuninvånarnas roller och skyldigheter. Man bör diskutera gränserna för det gemensamma och det individuella ansvarstagandet. Den kommunala självstyrelsen tryggar vårt välfärdssamhälle och dess jämlika och täckande servicehelhet. Det demokratiska beslutsfattandet på lokal nivå skapar bättre förutsättningar för tjänster som kommuninvånarna behöver. Det demokratiska beslutsfattandet ser till kommuninvånarnas välfärd som helhet och att verksamheten är resultatinriktad. Kommuninvånarnas självstyrelse har stor betydelse för hela Finlands välfärd och framgång. En mångsidig interaktion och fungerande demokrati tryggar i sista hand en demokratisk samhällsordning. Utan kommunal självstyrelse finns det en risk för att medborgarnas förtroende för den offentliga sektorn minskar och att hela det demokratiska förvaltningssystemet står på spel. Den kommunala självstyrelsen utsätts för ett stort tryck i en allt mer komplicerad omvärld. Avsikten med den senaste tidens reformer har varit att kommunerna ska se över sin verksamhet för att tjänsterna ännu bättre ska tillgodose kommuninvånarnas behov. Det diskuteras att allt fler tjänster ska tillhandahållas i områden som är större än kommunen, vilket splittrar arbetet för att främja kommuninvånarnas välfärd som helhet. Det är motiverat att genom parlamentarisk beredning utreda hur mellankommunala uppgifter från olika verksamhetsområden kan samlas i samarbetsorganisationer som styrs demokratiskt. 6

7 3 Kommuninvånarna är en resurs i arbetet för gemensamma frågor Kommunen är ett lokalsamhälle som bildas av kommuninvånarna. Då kommuninvånarna är förankrade i sitt lokalsamhälle skapar det en känsla av delaktighet som är grunden för aktivitet och ansvarskänsla. Aktivitet och ansvarskänsla kommer till uttryck på olika nivåer i invånarnas liv, såväl i närsamhället och boendemiljön som i samhället i stort. Delaktighet stärker individens känsla av samhörighet, trygghet och rättvisa. Ur individens synpunkt är delaktighet en klar motkraft till utslagning. Då kommuninvånaren känner samhörighet med sitt lokalsamhälle och är medveten om de egna påverkningsmöjligheterna bidrar det till välbefinnandet och minskar risken för utslagning. Kommunen har en obestridlig roll i stärkandet av samhällsgemenskapen. Oberoende av hur verksamheten, uppgifterna och strukturerna ser ut i framtiden, kommer kommunerna fortfarande att ha en viktig roll i att upprätthålla samhällsgemenskapen. En viktig uppgift för kommunen är att skapa en lokal identitet för sina invånare. I dagens läge är detta särskilt viktigt med tanke på invandring och flyttningsrörelsen inom landet. Kärnan i den kommunala demokratin är hur kommuninvånarna kan delta i beredningen av ärenden och planeringen av tjänster samt påverka beslutsfattandet och utveckla kommunen som gemenskap genom val som görs lokalt. Kommuninvånaren är en resurs när det gäller utvecklingen av tjänster och livskraft. Den information och sakkunskap som bottnar i den lokala verkligheten och den dagliga verksamheten skapar en grund för en aktuell och effektiv verksamhet. Aktiva kommuninvånare är med och påverkar de ärenden som det ska fattas beslut om, verksamheter och tjänster, och också kommunens livskraft och framtid. Förutsättningarna för livskraftiga kommuner utgörs i allt större utsträckning av socialt kapital, öppen interaktion, innovationsförmåga och samarbetsförmåga. Kommuninvånarna vill arbeta för frågor som är viktiga för dem själva och deras anhöriga. Kommuninvånarna kan själva bäst föra fram sina önskemål om vilken slags verksamhet de önskar sig som stöd i vardagen och sina erfarenheter av hur kommunens verksamheter och tjänster fungerar. Kommuninvånarna är de som bäst kan föra fram missförhållanden och saker som behöver utvecklas i den kommunala verksamheten. Därför är det viktigt att invånarrespons samlas in och förmedlas till beredningen och beaktas i beslutsfattandet. 7

8 Kommuninvånaren i fokus riktlinjer för utveckling av den kommunala demokratin 8

9 4 Den representativa demokratin måste vara funktionell och intressant 4.1 Internetröstning och kombination av val lockar väljare Kommuninvånarna anser att röstning i kommunalval fortfarande är det viktigaste sättet att påverka i kommunala frågor. Men det syns nödvändigtvis inte i valdeltagandet. Det finns stora skillnader i valdeltagandet både mellan kommunerna och inom stora kommuner. Med tanke på den representativa demokratins berättigande och funktionalitet är det viktigt att kommuninvånarna ställer upp som kandidater och också röstar i val. Det finns många metoder att höja valdeltagandet. Kommunerna har underlättat förhandsröstningen. Det lönar sig att också framöver bedriva kampanjer för att aktivera väljarna. Viktigast är politikens trovärdighet, en långsiktig medborgarfostran, främjande av en öppen beredningskultur i kommunerna samt att motivera väljarna genom en aktiv och effektiv dialog också under mellanvalsperioderna. Kommunerna, partierna, övriga valmansföreningar och de förtroendevalda kan göra kommunens verksamhet och beslutsfattande intressantare. Genom att kommunalvalet flyttas från oktober till april och hålls vid samma tidpunkt som riksdagvalet, dock under olika år, eftersträvas en etablerad officiell valdag. Samtidigt kan det ge valdeltagandet vind i seglen. På sikt kunde det vara motiverat att överväga att slå ihop kommunalvalet och riksdagsvalet genom en parlamentarisk beredning. Samtidiga val kunde höja valdeltagandet och tillföra en ny slags långsiktighet i det kommunala beslutsfattandet och skapa arbetsro för de förtroendevalda och de politiska partierna. Att möjliggöra kommunal folkomröstning i anslutning till kommunalvalet skulle sänka omkostnaderna och sannolikt öka kommunernas vilja att höra sina invånare oftare också via en folkomröstning. Samtidigt kan röstningsivern tillta. I och med den växande digitaliseringen av samhället och den elektroniska kommunikationen bör röstning via internet bli möjlig parallellt med de nuvarande röstningssätten både i kommunala folkomröstningar och i allmänna val. Genom att införa internetröstning skulle man främja rätten att rösta och delta särskilt bland personer med funktionsnedsättning och utlandsfinländare. Det kunde också locka fler unga röstberättigade att rösta. Internetröstning kan ändå inte ersätta de nuvarande sätten att rösta. För att internetröstningen ska lyckas är det av avgörande betydelse att medborgarnas förtroende för systemet säkerställs. 4.2 Förtroende, klar arbetsfördelning och etisk verksamhet gör att beslutsfattandet fungerar bättre När den representativa demokratin fungerar väl, skapar det förutsättningar för verkligt folkstyre samt strategisk förmåga för kommunen att fatta beslut. Gemensamt uppställda mål, förtroende, klar arbetsfördelning och etisk verksamhet är garanter för att beslutssystemet ska fungera. Den representativa demokratin ska också säkerställa att olika grupper får sin röst hörd och att besluten inte fattas enbart på de starkares villkor. 9

10 Kommuninvånaren i fokus riktlinjer för utveckling av den kommunala demokratin Genom representativ demokrati kan kommuninvånarna i sin krets välja företrädare som fattar beslut om deras gemensamma angelägenheter. Förändringarna i kommunernas verksamhetsmiljö leder till invecklade och rentav intrikata problem, som invånarnas förtroendevalda måste försöka lösa. Det politiska beslutsfattandet står inför stora utmaningar, vilket kan leda till kinkiga situationer inom och mellan de politiska grupperingarna. När beslutsärendena blir allt mer komplicerade behövs det beslutstålighet, det vill säga man måste förbinda sig till svåra beslut som man fattat tillsammans och till verkställigheten av dem. En gemensam målorientering och verksamhetsstyrning uppnås via en bred, engagerande och öppen strategisk process. Så här kan man dela erfarenheter och förbinda sig till en gemensam vision och skapa ett gemensamt språk och förståelse i kommunen. Förtroende får ledningssystemet att fungera bättre. Förtroende är ett känsloläge mellan människor som sammanför aktörer, binder dem samman och sporrar dem till samarbete. Det behövs förtroende både inom den egna gruppen och mellan dem som hör till andra grupper. Oberoende av om aktörerna är oense eller ense är förtroende den enda vägen för att verkligen nå målen. Det politiska beslutsfattandets funktionalitet tryggas också genom en klar arbetsfördelning mellan organen. Fullmäktige ställer upp mål på lång sikt, fattar de viktigaste politiska besluten och slår fast kommunens vilja. I första hand är det fullmäktige som ska genomföra självstyrelsen för kommuninvånarna, och fattar därför de viktigaste besluten i kommunen och har det övergripande ansvaret för kommunens verksamhet och ekonomi. Fullmäktiges ställning bör stärkas när det gäller styrningen av hela kommunens verksamhet och den strategiska ledningen av kommunkoncernen. Kommunstyrelsen leder beredningen av fullmäktiges beslut och leder kommunens verksamhet i praktiken. Nämnderna eller utskott som tillsätts i stället för dem styr, övervakar och utvecklar verksamheten inom sitt uppgiftsområde, fastställer konkreta mål för verksamheten, beslutar om budgetförslaget för sitt verksamhetsområde, ställer upp resultatmålen och följer resultatutvecklingen samt godkänner dispositionsplanen och verksamhetsberättelsen. Kommunstyrelsens ordförande leder diskussionen och samarbetet mellan partierna i kommunen när det gäller de ärenden som bereds och leder den politiska dialogen om ärendena. Fullmäktigegruppernas ordförande samlar respektive grupps åsikter och håller kontakt med de övriga partigrupperingarna i kommunen och med kommunstyrelsens ordförande samt tjänsteinnehavarna. På det sättet kan principer för gott samarbete mellan olika aktörer förhandlas fram och spelregler kan skapas. Exempelvis fullmäktigeoch styrelseavtal och fastställande av principer för ett gott styrelsearbete stärker uppnåendet av gemensamt uppställda mål. Arbetsfördelningen mellan de förtroendevalda och tjänsteinnehavarna är viktig och den bör vara tydlig och klar. Den allomfattande principen är att de förtroendevalda fattar beslut om de politiska strategier som tjänsteinnehavarna handlar utgående från. Båda lägren har alltså sitt eget verksamhetsfält. Samarbetet mellan förtroendevalda och tjänsteinnehavare är, när det är som bäst, dialog och ömsesidig sparring, vilket leder till en mer resultatrik verksamhet. Hur samarbetet mellan de förtroendevalda och tjänsteinnehavarna ser ut i kommuninvånarnas ögon är av största betydelse med tanke på förtroendet och kommunens rykte. Om det finns en klar arbetsfördelning kan aktörerna lita på att alla gör sitt. Tjänsteinnehavarna kan lita på att politikerna förmår fatta beslut och politikerna kan lita på att tjäns- 10

11 11

12 Kommuninvånaren i fokus riktlinjer för utveckling av den kommunala demokratin teinnehavarna förmår bereda ärendena. När förtroendet, arbetsfördelningen och beredningsprocesserna fungerar, har den politiska beslutsfattaren tålamod att vänta på fakta från beredningen och först efter det ta ställning till ärendet i fråga. Den politiska beslutsfattaren kan dessutom återremittera ärendet till beredningen. Det bästa sättet att skapa förtroende mellan kommuninvånarna och de kommunala aktörerna och bibehålla det är att följa de etiska principerna för ledning. De ledande förtroendevalda är ofta tvungna att väga för och emot vad som är rätt tillvägagångssätt i korstrycket av olika värderingar och intressen i kommunen. Det gäller att veta hur saker ska göras och hur verksamheten ser ut ur kommuninvånarnas och andra intressentgruppers perspektiv. Därför är det bäst att själv proaktivt lyfta upp svåra frågor i samhällsdiskussionen för offentlig bedömning. All osaklig verksamhet som minskar förtroendet är oetisk och därmed ohållbar. Ett särskilt ansvar att stärka den etiska aspekten ligger hos fullmäktiges och styrelsens presidium, kommundirektören och borgmästaren samt övriga ledande tjänsteinnehavare och chefer. Kommunens ledning kan föregå med gott exempel och med hjälp av gemensamt överenskomna etiska handlingsprinciper bana väg för öppenhet och hållbarhet. 4.3 De förtroendevalda lyssnar, beslutar och motiverar De förtroendevalda företräder kommuninvånarna och är en länk mellan dem och beredarna. Kommuninvånarna för sina erfarenheter, synpunkter och initiativ vidare via de förtroendevalda. De förtroendevalda lyssnar på kommuninvånarnas erfarenheter och synpunkter. De ska också bilda sig en uppfattning om alternativa lösningar och förmedla kommuninvånarnas synpunkter till dem som ansvarar för beredningen. Utifrån sin ställning har de förtroendevalda rätt att kräva av beredarna flera alternativa beslutsförslag och överväga förslagens effekter på kommunen. De förtroendevalda leder den kommunala sammanslutningen. De ska berätta för kommuninvånarna om verksamheten som helhet och de ekonomiska villkoren. Deras uppgift är att motivera besluten för kommuninvånarna och integrera de fattade besluten i den funktionella och ekonomiska helheten. Om besluten motiveras sakligt och interaktionen fungerar, förstår och godtar kommuninvånarna de beslut som fattats. Beslutsfattandet kan ur kommuninvånarens synvinkel förefalla ganska fjärran och förtroendet för de förtroendevalda vacklar ibland. Att uppnå förtroende kräver en ständig dialog med kommuninvånarna. Det räcker inte med interaktion enbart strax före val. Det har blivit allt mer krävande att sköta ett förtroendeuppdrag. Utöver att beakta tidsanvändningen är det nödvändigt att de företroendevalda utvecklar och upprätthåller sin sakkunskap och kompetens. För att kommunen också i framtiden ska få kompetenta och engagerade personer att ställa upp, är det av hög prioritet att de förtroendevaldas verksamhetsförutsättningar utvecklas. Kommunerna har olika slags redskap att utveckla verksamhetsförutsättningarna. Det grundläggande är en planerad och konsekvent genomförd utbildning för förtroendevalda. Modern IT-utrustning säkrar att informationen och kommunikationen löper i realtid. De förtroendevalda engagerar sig i sitt uppdrag om kommunen funderar på sammanträdespraxis och tidpunkter samt inför interaktiva forum före beslutande möten. 12

13 5 Tryggandet av mångsidigt deltagande är en utmaning för den direkta demokratin 5.1 I olika förhållanden fungerar olika sätt att delta Det är fullmäktiges uppgift att se till att deltagande och påverkan främjas. I kommunstrategin stakar fullmäktige ut riktlinjer och skisserar utöver andra perspektiv också långsiktiga mål för kommuninvånarnas möjligheter att delta och påverka. Till stöd för uppnåendet av de strategiska målen för delaktighet är det bra att i kommunen utarbeta ett separat delaktighetsprogram eller ett program för kommunal demokrati, där man kommer överens om centrala utvecklingsåtgärder i syfte att stärka demokratin. Till demokratins principer hör att ett program av det här slaget utarbetas i nära samarbete med medborgarsamhällets olika aktörer. Utöver representativ demokrati behövs mer än tidigare sådana kanaler för delaktighet som möjliggör en god interaktion mellan aktörerna. Det innebär utöver att man träffas öga mot öga och arbetar tillsammans också olika interaktiva elektroniska kanaler för deltagande och påverkan. Kommunerna har i sammanhanget så att säga fria händer att införa olika möjligheter. Man bör ändå observera att för att denna utveckling ska slå rot krävs det att förtroendevalda och tjänsteinnehavare engagerar sig och får större förståelse för varför det är viktigt att göra den invånarorienterade demokratin mångsidigare nu, och särskilt i framtiden. Kommuninvånaren deltar inte längre endast genom att rösta utan genom interaktion och konkret verksamhet. Kommuninvånarna upplever delaktighet och samhörighet när de har tillgång till olika kanaler för inflytande som de själva upplevt som viktiga. Så får hela kommunen tillgång till kommuninvånarnas mångsidiga kunnande och erfarenheter. Genom mångsidiga möjligheter att delta kan olika invånargrupper och serviceanvändare delta på det sätt som passar just dem och i den form som lämpar sig för olika situationer. Kommuninvånarna vill välja de sätt att påverka som passar dem bäst. Olika sätt att påverka och kommuninvånarnas erfarenheter av att bli hörda ökar deras vilja att påverka och ta ansvar för lokala frågor. Att enbart bli hörd är ändå inte nog, utan kommuninvånaren bör också få känslan av att man lyssnar på honom eller henne. I den nya kommunallagen finns en förteckning över olika sätt att delta och påverka. Det är exempelvis diskussionsmöten, hörande, invånarråd, utredning av invånarnas åsikter innan beslut fattas, inval av företrädare för servicetagarna i direktioner eller delområdesorgan samt möjligheter att delta i planeringen av kommunens ekonomi, exempelvis medborgarbudget. Det finns ett brett utbud av elektroniska verktyg för deltagande och mobila tjänster som kommunerna kan använda. Exempelvis inom ramen för programmet för att påskynda elektronisk ärendehantering och demokrati (SADe) har man utvecklat flera verktyg för deltagande och påverkan som kan användas av kommunerna och medborgarorganisationerna. Dessutom har kommunerna utvecklat sina egna elektroniska tillämpningar med vilka man eftersträvar att utöka möjligheterna att delta utifrån lokala behov. 13

14 Kommuninvånaren i fokus riktlinjer för utveckling av den kommunala demokratin 14

15 Utvecklingen av demokratin är ett kontinuerligt arbete som inte begränsas enbart till urvalet av metoder i lagen. I kommunerna utvecklas sätten att utöva demokrati med hänsyn till lokala behov och förhållanden. Det är viktigt med öppenhet och fördomsfrihet inför nya försök, former och verktyg för deltagande. Nya sätt att påverka motiverar och inspirerar kommuninvånarna att vara aktiva. 5.2 Kommuninvånarna är experter på serviceutveckling Kommuninvånarna har erfarenhet och är experter på hur tjänsterna kan utvecklas. Serviceresultaten och serviceprocesserna kan förbättras genom att servicen planeras och utvecklas tillsammans med kommuninvånarna. Genom samarbete mellan kommuninvånarna och de anställda, exempelvis servicedesign, åstadkommer man service som motsvarar invånarnas behov och som är effektiv. Samtidigt ökar kommuninvånarnas förtroende och engagemang av att de verkligen blir hörda och kan påverka de tjänster de använder. Kommuninvånarnas deltagande i planeringen och utvecklingen av tjänsterna kan utökas genom användarorienterade sätt att delta. Det kan bland annat vara fråga om att samla in kundrespons, att mäta kundtillfredsställelsen, olika metoder och evenemang för idékläckning och visioner samt försök. Dessutom kan kommuninvånarna och serviceproducenterna vid samplanering tillsammans fundera över servicen i framtiden. Kommuninvånarnas deltagande i serviceutvecklingen ger fördelar och effektiviserar verksamheten. Allt detta betyder att beredningsprocesserna och planeringen granskas ur ett nytt perspektiv och att man kontinuerligt och långsiktigt utvecklar invånarorienterade metoder att delta. 5.3 Kommunorganisationen gör det möjligt att delta De förtroendevaldas och tjänsteinnehavarnas roll är att samordna kommuninvånarnas olika synsätt och fatta slutliga beslut. Det är nödvändigt att tjänsteinnehavarna beaktar kommuninvånarnas synsätt mer än tidigare i beredningsprocessen. Genom sin egen verksamhet sporrar de kommuninvånarna till aktivt deltagande och utvecklar sätten och metoderna för deltagande. Detta förutsätter att de förtroendevalda och tjänsteinnehavarna förstår varför det lönar sig att ta med kommuninvånarna i beredningen av ärenden och planeringen av servicen redan i ett tillräckligt tidigt skede. Att arbeta och planera tillsammans ger värdefulla infallsvinklar för både beslutsfattare och tjänsteinnehavare. Det inverkar också på verksamhetens effektivitet och ekonomi till exempel när kommuninvånarnas besvär som gäller fattade beslut blir färre i processens slutända. Kommunernas förtroendevalda och tjänsteinnehavare behöver delaktighetsutbildning. Det är bra för dem att veta hur delaktighet planeras och genomförs i praktiken. Delaktighetsprocesserna är en del av ledningen och det är bra för cheferna att vara medvetna om nyttan av dem. Syftet är att förankra delaktigheten i den dagliga verksamheten. 5.4 Det pluralistiska medborgarsamhället är utvecklingspartner och välfärdsfrämjare för kommunen I kommunerna finns en mängd organisationer som utför ett omfattande organisationsarbete och frivilligt arbete. Parallellt med traditionella etablerade organisationer uppstår hela tiden olika grupper som koncentrerar sig på att lösa specifika och avgränsade situationer eller problem samt ensaksrörelser. Deras betydelse kommer att öka när man sö- 15

16 Kommuninvånaren i fokus riktlinjer för utveckling av den kommunala demokratin ker nya riktningar för kommunernas servicesystem. I kommunerna är det bra att se betydelsen av organisationerna och de kommuninvånare som arbetar inom dem särskilt som främjare av invånarnas välfärd. Organisationerna utför ofta förebyggande arbete genom vilket kommunens behov av att vidta tunga och dyra korrigerande åtgärder minskar. personer med flera olika slags problem och personer som redan är utslagna är viktigt också ur kommunens synvinkel. Därför har kommunerna anledning att ta invånarna, organisationerna och sammanslutningarna som partner och stödja deras egna initiativ till planering och beredning av ärenden. Organisationerna och frivilligarbetarna är en resurs också när det gäller de korrigerande åtgärderna. Arbetet bland 16

17 6 Demokrati när strukturerna förändras 6.1 Demokratidimensionen är viktig i kommunkoncernen Kommunen bildar tillsammans med sina dottersammanslutningar en kommunkoncern. Det är viktigt att beakta demokratin i kommunkoncernen utgående från både den representativa demokratin och kommuninvånarnas direkta deltagande. De förtroendevaldas uppdrag och kommunens ägarstyrning förutsätter tillgång till information och interaktion inom koncernen. I koncerndirektiven ges behövliga bestämmelser om informationen om koncernverksamheten och rätten för kommunens förtroendevalda att få upplysningar. De förtroendevaldas tillgång till upplysningar ska ordnas så att de förtroendevalda bland annat kan bedöma vad som är god lednings- och förvaltningspraxis hos koncernbolagen samt utvärdera hur ändamålsenliga bolagens verksamhetsresultat och ekonomiska ställning är och hur den interna kontrollen och riskhanteringen fungerar. När det gäller uppgifter om bolag som konkurrerar på marknaden är det nödvändigt att överväga att ge informationen på annat sätt än när det gäller uppgifter om sådana bolag som står för kommunal serviceproduktion. Kommuninvånarna har möjlighet att delta i och påverka all kommunal verksamhet oberoende av hur den organiseras. I kommunstrategins riktlinjer för möjligheterna att delta och påverka planeras också olika former av koncerndemokrati. Fullmäktige har en viktig roll när det gäller att främja koncerndemokratin. Det är nödvändigt att diskutera kommunkoncernens verksamhetsmål med kommuninvånarna, för det ökar kommuninvånarnas medvetenhet och gör det möjligt för dem att påverka. Med klar och mångsidig information tryggas kommuninvånarnas medvetenhet om kommunkoncernens verksamhet, och direkt inflytande för kommuninvånarna möjliggörs. Service som ordnas i bolagsform kan planeras, beredas och utvecklas tillsammans med kommuninvånarna och servicetagarna. 6.2 Förändringarna i kommun- och servicestrukturerna utmanar kommunerna att utveckla demokratin Reformerna av kommun- och servicestrukturerna utmanar den kommunala demokratin som helhet. Ett stort bekymmer med den representativa demokratin på kommunal nivå är vilka verksamhetsbetingelser den har och hur väl ägarstyrningen fungerar inom de nya strukturerna. Beslutsfattandet fjärmas från de förtroendevalda och kommuninvånarna, vilket bör motverkas med olika former av interaktion. I de olika skedena av förnyelseprocessen ges det information och förs dialog med de kommunala beslutsfattarna och kommuninvånarna, vilket minskar bekymren. Kommuninvånarnas bekymmer är ofta lokala och hänför sig till den närmaste livsmiljön hurdana strukturerna än må vara. Aktörernas medverkan redan i strukturreformernas beredningsskede skapar förtroende och ökar kunskapen. Demokratin har betydelse i beredningen på både statlig och lokal nivå. Strukturreformerna innebär omfattande förändringar i den kommunala verksamheten och fungerande slutresultat nås genom partnerskap mellan kommunerna och staten. På regional nivå förutsätter kunskapsförmedlingen och förändringsprocessen att beredarna rör sig i kommunerna och är i interaktion med de förtroendevalda. I beredning som 17

18 Kommuninvånaren i fokus riktlinjer för utveckling av den kommunala demokratin 18

19 hänför sig till service på lokal nivå kan kommuninvånarna och lokala organisationer framföra sina uppfattningar via olika kanaler, exempelvis i verkstäder, invånarråd, sociala medier och enkäter. De nya servicestrukturernas funktionalitet och effekt främjas i interaktion med kommuninvånarna och servicetagarna. Demokrati byggs och medborgarnas vilja att godta organisationsreformen främjas genom att man i planeringen och beslutsfattandet beaktar behoven, uppfattningarna och erfarenhetsbaserade kunskaper hos invånarna i olika områden och hos olika kundgrupper. Det är bra att regelbundet samla in kommuninvånarnas åsikter om servicebehoven och servicekvaliteten och om hur väl servicen fungerar. Det kan ske exempelvis vid diskussioner, i invånarråd och med hjälp av kundrespons och användarorienterade sätt att delta. Som kanaler kan man också använda befintliga strukturer, såsom äldreråd och handikappråd, ungdomsfullmäktige, delområdesorgan och andra organ och inflytandeforum. Systematiskt insamlad respons kan utnyttjas vid utvärderingen, utvecklingen och planeringen av servicen och verksamheterna och i kvalitetsgranskningen. Vid kommunsammanslagningar är det viktigt att utveckla närdemokratin och närservicen så att kommuninvånarna motiveras att ta ansvar för sin egen livsmiljö. Att utveckla närdemokratin är en gemensam process som främjar förtroendet mellan olika parter. I fortsättningen behövs fungerande närservice som uppmuntrar invånarna till närdemokrati och lokal företagsamhet. Den politiska organisationen planeras för att passa de lokala förhållandena, likabehandlingen av invånarna i området och möjligheterna att påverka. Särskilda behov av att utveckla demokratin uppstår vid kommunsammanslagningar. I kommuner som omspänner ett stort geografiskt område och i enheter som tillhandahåller och producerar service kan man exempelvis tillsätta områdesnämnder eller direktioner eller andra delområdesorgan eller organ för enskilda tjänster. Enligt förvaltningsstadgan kan beslutanderätt delegeras till delområdesorgan och dessa kan reserveras möjlighet att ge utlåtanden exempelvis i ärenden som gäller området eller en ifrågavarande invånar- eller serviceanvändargrupps förhållanden, ställning och tillgång till service. Till ett delområdesorgan kan väljas ledamöter på förslag av invånarna och till en direktion eller kommitté kan väljas ledamöter på förslag av invånarna, personalen eller serviceanvändarna. Delområdesorganen påverkar beslutsfattandet och utvecklar delområdena i kommunen. Ett delområdesorgan kan exempelvis ge utlåtanden i ärenden som är under beredning och besluta om beviljande av bidrag på sitt område. Organet kan i samarbete ordna diskussioner på området och planera utvecklingen av området. När delområdesnämnderna ges budgetmakt stärks deras verksamhetsförutsättningar när det gäller att utveckla områdets livskraft och service. I stället för att tillsätta offentliga organ kan det vara en effektivare kanal för invånarnas delaktighet och inflytande att skapa olika ärendespecifika forum, ordna diskussionsmöten och ge information på ort och ställe om kommunens verksamhet. Att utreda invånarnas åsikter innan kommunen fattar beslut om området främjar demokratin i praktiken. Kommunen kan utveckla sätt att stödja invånarna, organisationer och sammanslutningar när de tar egna initiativ till att planera och bereda ärenden. 19

20 Kommuninvånaren i fokus riktlinjer för utveckling av den kommunala demokratin 7 Kommunikation och beredning gör deltagande och interaktion möjligt 7.1 Ett klart språk, elektroniska redskap och en öppen beredning främjar en begriplig kommunikation med flera kanaler En mångsidig kommunikation med flera kanaler skapar förutsättningar för deltagande och påverkan. En djupare interaktion mellan kommuninvånarna och beslutsfattarna och en effektivare kommunikation stärker delaktigheten. En viktig del av processen är också att beredningen är öppen och ingår i den dagliga verksamheten. Kommunorganisationen ska informera om sin verksamhet och hur invånarna kan påverka beredningen och beslutsfattandet. Den ska också informera hur kommuninvånarnas deltagande har påverkat beslutsfattandet. Den nya kommunallagen understryker vikten av kommunikation i två riktningar och information om beredningen. Kommunen informerar om hela kommunens verksamhet. Förutom kommunens och kommunkoncernens verksamhet ska informationen också omfatta de uppgifter som sköts i samarbete med andra kommuner och genom köp av tjänster. Internet är en allt viktigare kanal för kommunikation och interaktion. De viktigaste uppgifterna om kommunens verksamhet och tjänster ska läggas ut på det allmänna datanätet. I fråga om beredningen av ärenden som behandlas av organen ska kommunen se till att de uppgifter som behövs med tanke på den allmänna tillgången till information läggs ut på det allmänna datanätet när föredragningslistan är färdig. Det enklaste är att publicera föredragningslistan direkt ur ärendehanteringssystemet, men det är nödvändigtvis inte den effektivaste kommunikationsformen. Över de viktigaste ärendena som är under beredning bör det utarbetas förståeliga och åskådliga broschyrer, översikter och webbsidor som behandlar de viktigaste angelägenheterna, alternativ och följderna av dem. Bilder, kartor och videor kan gärna också användas. Internet, sociala medier och kommuninvånarnas kommunikativa färdigheter har luckrat upp interaktionen och kommunikationen i kommunen. De förtroendevalda, beredarna och kommuninvånarna är alla också informatörer. Man för diskussioner och utbyter erfarenheter via varierande kanaler och då sprids innehållet snabbt. Genom att man klickar några gånger öppnar sig en uppsjö av information. Elektroniskt deltagande skapar en bild av att demokrati bygger på klickande, vilket kanske inte alls har några verkningar. Det finns skäl att komma ihåg det direkta deltagandet och traditionella kommunikationskanaler. Kommunen bör bereda sig på att möta aktiva kommuninvånare och intressentgrupper på sociala medier. Interaktion är samspel mellan människor. De förtroendevalda och tjänsteinnehavarna bör därför delta på sociala medier, vilket främjar hela kommunens kommunikation och interaktion med kommuninvånarna. De anvisningar och den praxis om kommunikation som kommunen godkänt styr den praktiska verksamheten, kriskommunikationen och kommunikationen inom kommunkoncernen. De förtroendevaldas kommunikativa färdigheter och kunskaper bör utvecklas och elektroniska datasystem 20