Redovisning av regeringsuppdrag Miljökrav vid produktion av läkemedel inom EU

Transkript

1 1(23) SW E D I SH E N V IR O N M EN T AL P R OT E C T IO N AG E NC Y PM Ärendenr: NV Redovisning av regeringsuppdrag Miljökrav vid produktion av läkemedel inom EU B E SÖ K: ST O C K H O LM V ALH A L L AV ÄG E N 195 Ö ST E R SU N D F O R SK AR E N S V ÄG 5, HUS U B P O ST: ST O C K HO LM T E L: F AX: E-POST: R E G IST R AT O R@NAT U RV AR D SV E R K E T.SE IN T E R N E T: WWW. N AT U R V AR D SV E R K E T. SE

2 NATURVÅRDSVERKET 2(23) Innehåll Sammanfattning... 3 Förkortningslista... 4 Inledning... 5 Bakgrund och problembeskrivning... 6 Beskrivning av regelverken... 9 GMP IED Ramdirektivet för vatten och Prioriterade ämnen på vattenpolitikens område Möjligheter och hinder att reglera utsläpp av läkemedelssubstanser GMP IED IED och GMP Slutsatser kring hur man kan arbeta vidare med att införa utsläppskrav vid produktion av läkemedel Referenser... 22

3 NATURVÅRDSVERKET 3(23) Sammanfattning Naturvårdsverket har fått i uppdrag att, i samråd med Läkemedelsverket, kartlägga och analysera hur följdbestämmelser och vägledningsdokument till direktivet om industriutsläpp 2010/75/EU (IED) kan anpassas för att reglera utsläpp av läkemedelssubstanser och vilka eventuella möjligheter och hinder som direktivet kan medföra i förhållande till Läkemedelsverkets tidigare förslag om reglering av utsläpp genom EU-direktiv som reglerar god tillverkningssed (GMP) för human- och veterinärläkemedel. För att kunna uppnå de mål som finns både inom EU och här i Sverige avseende bl.a. vattenkvalitet, hållbar utveckling och minskad negativ miljöpåverkan krävs det att de utsläpp som sker vid tillverkning av läkemedel regleras. EU:s läkemedelslagstiftning saknar i nuläget regler för tillverkning kopplade till miljökrav såsom utsläpp av läkemedelssubstanser och deras effekter på miljön. Det finns flera möjliga tillvägagångssätt för att reglera utsläpp av aktiva substanser vid tillverkning av läkemedel bland annat genom att införa krav genom GMP samt via IED och BREF för läkemedelsindustrin. Det finns för- och nackdelar med båda tillvägagångssätten. Naturvårdsverket ser dock inga betydande nackdelar eller hinder med att införa regleringar och krav genom både IED och GMP utan regleringarna borde kunna komplettera varandra. Genom att reglera utsläpp både genom IED samt GMP når man förutom verksamheter inom EU även den tillverkning som sker utanför EU av produkter avsedda för EUmarknaden. Det är dock viktigt att parter som är inblandade i de olika processerna samråder och att samordning av arbetet sker för att förhindra eventuellt motstridiga krav. För att få igenom en reglering av utsläpp av läkemedelssubstanser i kommande BREF krävs att man redan nu aktivt börjar förbereda frågan. Det som främst bör göras är att starta arbetet med framtagande av lämpliga läkemedelssubstanser som kan föreslås regleras via BREFen och att utveckla den metodik som föreslagits som alternativ eller komplement till utsläppsvärden.

4 NATURVÅRDSVERKET 4(23) Förkortningslista AOX API BAT BAT- AEL BOD BREF CLP COD CWW E-PRTR EC ECHA EMA Adsorbable Organic Halogens (utsläppsparameter för halogenerade organiska föreningar) Active Pharmaceutical Ingredients (aktiva läkemedelssubstanser) Best Available Techniques (bästa tillgängliga teknik) BAT Associated Emission Levels (bindande BAT-slutsatser med utsläppsvärden) Biochemical Oxygen Demand (utsläppsparameter för biokemisk syreförbrukning) BAT Reference Document in the context of the Industrial Emissions Directive (referensdokument för bästa tillgängliga teknik kopplat till IED) Classification, Labelling and Packaging. Chemical Oxygen Demand (utsläppsparameter för syreförbrukning vid fullständig kemisk nedbrytning) BREF-dokument Common Waste Water and Waste Gas Treatment/Management Systems in the Chemical Sector (gemensam avloppsvattenrening och rening av luftutsläpp /ledningssystem för den kemiska industrin) European Pollutant Release and Transfer Register (europeiskt register över utsläpp och överföringar av föroreningar) European Commission (EU-kommissionen) European Chemical Agency (europeiska kemikaliemyndigheten) European Medicines Agency (europeiska läkemedelsmyndigheten) EU Europeiska Unionen E2 17-beta-estradiol (CAS-nr ) EE2 17-alfa-ethinylestradiol (CAS-nr ) GMP ICH IED IMPEL OFC IPPC REACH TOC Good Manufacturing Practice (god tillverkningssed) International Conference on Harmonisation of Technical Requirements for Registration of Pharmaceuticals for Human Use Industrial Emissions Directive (2010/75/EU) (industriutsläppsdirektivet) The European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law (EU:s nätverk för införande och genomdrivande av miljölagstiftning) BREF-dokument Manufacture of Organic Fine Chemicals (tillverkning av finkemikalier) Integrated Pollution Prevention and Control (the IPPC Directive) (direktiv för samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) EU Regulation on Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals (1907/2006) (registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier) Total Organic Carbon (utsläppsparameter för totalkol)

5 NATURVÅRDSVERKET 5(23) Inledning Vid användning men även vid tillverkning av vissa läkemedel kan negativa miljöeffekter uppstå på ett sätt som påtagligt skadar miljön och utgör en risk för människors hälsa och den biologiska mångfalden 1. Läkemedelstillverkning kan i vissa fall leda till omfattande utsläpp av aktiva substanser. Tillverkning av läkemedel är reglerat via internationella regelverk, dock är regleringen avseende utsläpp av aktiva läkemedelssubstanser (Active Pharmaceutical Ingredients-API ) 2 från tillverkningsindustrin bristfällig och ytterligare krav och regleringar är önskvärda. Utsläpp från tillverkning av läkemedel har visat sig lokalt kunna utgöra en källa till höga halter i miljön, långt högre än de halter som beror på användning av läkemedel 3. Den relativa miljöeffekten från utsläpp från produktion kontra användning av läkemedel är dock fortfarande svår att avgöra och den varierar sannolikt betydligt beroende på vilken substans/produkt som avses. Höga koncentrationer av läkemedelssubstanser har identifierats i avloppsvatten efter rening från läkemedelsproducenter på flera platser runt om i världen 4. Koncentrationerna av aktiva läkemedelssubstanser, inklusive antibiotika, i avloppsvatten från läkemedelsproduktion överstiger i vissa fall de halter som finns i blodet hos patienter som behandlas med motsvarande läkemedel 5. Rent vatten är en livsnödvändighet för allt liv. Hållbar utveckling bör därför omfatta även strategier för att åstadkomma en minskad belastning på vattenresurser från läkemedelsproduktion 6. Det behövs ett medvetet och samordnat arbete från olika aktörer i hela läkemedelskedjan, från tillverkning till avfall, för att minska den totala miljöbelastningen. I enlighet med tidigare förslag från Läkemedelsverket 7 bör ytterligare regler införas för att motverka utsläpp av läkemedelsubstanser vid tillverkning av läkemedel. 1 Läkemedel i miljön, Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin, Göteborgs universitet, Göteborg, Lars Lööf, Läkemedelskommittén, Landstinget Västmanland, Antibiotikautsläpp riskerar också vår egen hälsa Utsläpp från läkemedelsindustri påverkar miljön, D G Joakim Larsson, fil dr, docent i fysiologi, institutionen för neurovetenskap och fysiologi, Sahlgrenska akademin, Göteborgs universitet samt Reserapport- En studie av läkemedelstillverkningen i Indien, , Socialt Ansvarstagande i Offentlig Upphandling 2 Genomgående i dokumentet avses med läkemedelsubstans, om inte annat anges, API. Aktiv substans definieras av läkemedelslagen (1992:859) som: varje substans eller blandning av substanser som är avsedd att användas i tillverkningen av ett läkemedel och som, när den används för det ändamålet, blir en aktiv beståndsdel i läkemedlet vilket är avsett att antingen ha en farmakologisk, immunologisk eller metabolisk verkan som syftar till att återställa, korrigera eller modifiera fysiologiska funktioner, eller användas för att ställa en diagnos. Med hjälpämne avses i denna lag varje beståndsdel i ett läkemedel som inte är den aktiva substansen eller förpackningsmaterialet. 3 Läkemedel i miljön, Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin, Göteborgs universitet, Göteborg, Lars Lööf, Läkemedelskommittén, Landstinget Västmanland 4 Phillips PJ, Smith SG, Kolpin,DW, Zaugg SD, Buxton HT, Furlong ET, Esposito K, Stinson B Pharmaceutical Formulation Facilities as Sources of Opioids and Other Pharmaceuticals to Wastewater Treatment Plant Effluents. Environ Sci Technol. 44, , Sanchez W, Sremski W, Piccini B, Palluel O, Malliot-Maréchal E, Betoulle S, Jaffal A, Ait-Aissa S, Brion F, Thybaud E, Hinfray N, Porcher J-M Adverse effects in wild caught fish living downstream from pharmaceutical manufacture discharges. Environ Int,. 37, Antibiotikautsläpp riskerar också vår egen hälsa Utsläpp från läkemedelsindustri påverkar miljön, D G Joakim Larsson, fil dr, docent i fysiologi, institutionen för neurovetenskap och fysiologi, Sahlgrenska akademin, Göteborgs universitet 6 Läkemedel i miljön, Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin, Göteborgs universitet, Göteborg, Lars Lööf, Läkemedelskommittén, Landstinget Västmanland 7 Rapport , Underlag för att möjligöra initiering av en revidering av EU-lagstiftningen om god tillverkningssed, GMP, med syfte att lagstiftningen även ska omfatta miljöhänsyn

6 NATURVÅRDSVERKET 6(23) Följande redovisning beskriver hur direktiv 2010/75/EU (industriutsläppsdirektivet-ied) kan användas i förhållande till direktiv 8 som reglerar god tillverkningssed för att reglera utsläpp av läkemedelssubstanser från tillverkningsindustrin. Redovisningen omfattar såväl humanläkemedel som veterinärmedicinska läkemedel även då detta inte specifikt anges. I redovisningen ingår beskrivningar och analyser av hur det framtida arbetet med följdbestämmelser och vägledningsdokument s.k. BAT-referensdokument (BREF) till IED kan anpassas för att eventuellt reglera utsläpp av läkemedelssubstanser i framtiden. Eventuella möjligheter och hinder som IED kan medföra i förhållande till Läkemedelsverkets tidigare förslag om reglering av utsläpp genom EU-direktiv som reglerar god tillverkningssed har också beskrivits. Arbetet har skett i samråd med Läkemedelsverket och synpunkter har inhämtats från Havs- och vattenmyndigheten, Svenskt Vatten, LIF - de forskande läkemedelsföretagen, FGL - Föreningen för generiska läkemedel och IKEM- Innovations- och kemiindustrierna i Sverige. Bakgrund och problembeskrivning Läkemedel eller dess nedbrytningsprodukter kommer förr eller senare, via exempelvis kommunala reningsverk eller via industriella processer och därtill anslutna reningsverk vid tillverkning av läkemedel, att hamna i vattenmiljön. Detta gör att vattenmiljön är väldigt viktig när man bedömer miljöeffekter av läkemedel. Läkemedelsrester kan också hamna i exempelvis det slam som uppstår i reningsprocesser. Slammet kan därefter komma att spridas på åkrar eller omhändertas på annat sätt. EU:s läkemedelslagstiftning saknar i nuläget regler för tillverkning kopplade till miljökrav såsom utsläpp av läkemedelssubstanser och deras effekter på miljön. Samtidigt som läkemedel är viktiga för möjligheterna att bota och lindra sjukdomar kan de utgöra ett hot mot både hälsa och miljö 9. Läkemedel påverkar olika processer i kroppen, vanligen genom att de mer eller mindre specifikt binder till olika receptorer som bl.a. består av kroppsegna proteiner. Många av dessa proteiner återfinns även hos andra arter, särskilt andra ryggradsdjur som t.ex. fisk. Vid exponering för tillräckligt höga nivåer av läkemedel finns därför en risk att även dessa arter påverkas. Det är oklart vilka effekter vissa av dessa läkemedel kan ha på ekosystemen men man har observerat hormonstörningar hos fisk nedströms reningsverk, både i Sverige och internationellt 10. En del läkemedel, t.ex. antibiotika och svampmedel, är avsedda att påverka mikroorganismer i vår kropp. Användning av sådana läkemedel kan leda till resistensutveckling hos mikroorganismer i vår egen kropp eller omgivande miljö /83/EG, 2001/82/EG, 91/412/EEG och 2003/94/EG 9 Antibiotikautsläpp riskerar också vår egen hälsa Utsläpp från läkemedelsindustri påverkar miljön, D G Joakim Larsson, fil dr, docent i fysiologi, institutionen för neurovetenskap och fysiologi, Sahlgrenska akademin, Göteborgs universitet 10 Forskningsprojekt , Läkemedel i miljön, Miljögifter och könsskillnader, samt

7 NATURVÅRDSVERKET 7(23) och därmed minska våra möjligheter att effektivt behandla svåra infektioner nu och i framtiden. 11 Läkemedel består kemiskt sett oftast av stabila ämnen. De ska t.ex. undgå att brytas ned av den sura miljön i magen eller vid första passagen genom levern med syftet att nå sitt eller sina primära målorgan i tillräckligt hög koncentration. Motståndskraft mot snabb nedbrytning är således ofta en positiv och önskvärd egenskap hos ett läkemedel, samtidigt som det är en negativ egenskap ur miljösynpunkt. Svårnedbrytbara substanser kan ha lättare att passera reningsverk och de kan överleva länge i miljön. Det gör att de kan spridas över större områden och det finns större risk att de ska kunna ansamlas i tillräckligt hög koncentration för att ge effekter på miljön. 12 Större delen av läkemedelstillverkningen sker i lågkostnadsländer som exempelvis Indien och Kina 13. Läkemedelstillverkning kan som redan nämnts i vissa fall leda till omfattande utsläpp av aktiva substanser. Exempelvis visade en svensk studie från 2007 att ett reningsverk i Indien, som behandlar avloppsvatten från ca 90 olika läkemedelsfabriker, släppte ut en lång rad läkemedel i nivåer upp till en miljon gånger högre (mg/l) än de vi finner i renat, svenskt kommunalt avloppsvatten 14. Allt fler studier tyder också på att betydande utsläpp även förekommer vid vissa industrier i västvärlden 15. Undersökningar i bland annat Östersjön, visar på att ett relativt stort antal läkemedel finns vida spritt i den akvatiska miljön 16. Forskning under de senaste åren har visat att jord, sediment, ytvatten och grundvatten innehåller allt fler kemikalier och läkemedelssubstanser såväl i Sverige som i stora tillverkningsländer som Kina och Indien 17. Detta utgör en fara för miljön och kan innebära en hälsorisk - inte minst för resistensutvecklingen som minskar möjligheter till behandling av svåra infektioner. Det finns idag dock exempel på konstruktion av aktiva substanser med bättre miljöegenskaper i form av mindre risk för bioackumulering och persistens än liknande aktiva substanser. I utvecklingen av aktiv substans skulle därför även goda miljöegenskaper kunna läggas till som ytterligare ett konstruktionsönskemål Läkemedel i miljön, Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin, Göteborgs universitet, Göteborg, Lars Lööf, Läkemedelskommittén, Landstinget Västmanland 12 Läkemedel i miljön, Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin, Göteborgs universitet, Göteborg, Lars Lööf, Läkemedelskommittén, Landstinget Västmanland 13 Underlag för att möjliggöra initieringen av en revidering av EU-lagstiftningen om god tillverkningssed, GMP, med syfte att lagstiftningen även ska omfatta miljöhänsyn, rapport från Läkemedelsverket, Larsson DGJ, de Pedro C, Paxeus N. Effluent, from drug manufactures contains extremely high levels of pharmaceuticals. J Hazard Mater. 2007;148: Phillips PJ, Smith SG, Kolpin,DW, Zaugg SD, Buxton HT, Furlong ET, Esposito K, Stinson B Pharmaceutical Formulation Facilities as Sources of Opioids and Other Pharmaceuticals to Wastewater Treatment Plant Effluents. Environ Sci Technol. 44, , Sanchez W, Sremski W, Piccini B, Palluel O, Malliot-Maréchal E, Betoulle S, Jaffal A, Ait-Aissa S, Brion F, Thybaud E, Hinfray N, Porcher J-M Adverse effects in wild caught fish living downstream from pharmaceutical manufacture discharges. Environ Int,. 37, , Läkemedel i miljön, Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin, Göteborgs universitet, Göteborg, Lars Lööf, Läkemedelskommittén, Landstinget Västmanland samt Antibiotikautsläpp riskerar också vår egen hälsa Utsläpp från läkemedelsindustri påverkar miljön, D G Joakim Larsson, fil dr, docent i fysiologi, institutionen för neurovetenskap och fysiologi, Sahlgrenska akademin, Göteborgs universitet 16 Läkemedel i miljön, Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin, Göteborgs universitet, Göteborg, Lars Lööf, Läkemedelskommittén, Landstinget Västmanland 17 Läkemedel i miljön, Läkemedelsboken, Joakim Larsson, Sahlgrenska Akademin, Göteborgs universitet, Göteborg, Lars Lööf, Läkemedelskommittén, Landstinget Västmanland 18 Läkemedel och miljö, Svenskt Vatten, - kap 1 Läkemedel och flödet av de ingående läkemedelssubstanserna Staffan Castensson och Bo Gunnarsson, Apoteket AB, Kümmerer K [editor] (2001). Pharmaceuticals in the Environment. Sources, Fate, Effects and Risks. Springer-Verlag

8 NATURVÅRDSVERKET 8(23) Produktionskedjan av läkemedel kan vara lång med många olika företag och länder inblandade. Produktionen av läkemedel omfattar alltifrån framtagning av råvaror, syntes av aktiva läkemedelssubstanser, formulering av själva läkemedlet, paketering och distribution. Det är rimligt att anta att miljöpåverkan från produktionen skiljer sig åt mellan olika tillverkare. Om det vore full insyn i vilken miljöpåverkan produktionen av olika produkter har skulle det vara möjligt att utan att göra avkall på behandlingens kvalitet kunna minska miljöpåverkan genom att välja de medicinskt fullt utbytbara alternativ som producerats på ett miljöanpassat sätt. Produktionsanläggningar världen över måste visserligen följa lokal miljölagstiftning, men även om den efterlevs är det ingen garanti för att produktionen inte har en betydande miljöpåverkan. Detta på grund av att det t.ex. är mycket ovanligt med specifika gränsvärden för hur stora mängder eller koncentrationer av aktiv substans som en tillverkare får släppa ut. I kommissionens meddelande från 2008 Säkra, innovativa och tillgängliga läkemedel: en förnyad vision för läkemedelssektorn KOM (2008) 666 slutlig, diskuteras miljöaspekterna under mål 12 enligt följande: Nedsmutsningen av vatten och mark med läkemedelsrester ger upphov till miljöproblem och likaså upphov till oro för folkhälsan. Efter att ha erkänt denna oro har kommissionen finansierat åtskilliga forskningsprojekt som ska bedöma läkemedlens tänkbara miljö- och hälsokonsekvenser. Det krävs nu en inriktning på åtgärder som kan minska de eventuellt skadliga konsekvenserna av läkemedel på miljö och folkhälsa. Områden för ytterligare åtgärder omfattar utvärdering av den miljöinformation om läkemedel som insamlats av Europeiska läkemedelsmyndigheten och de nationella läkemedelsmyndigheterna för att integrera denna information i EU:s gällande lagstiftningsram. Mål 12: Åtgärder för att minska läkemedlens tänkbara skadliga verkningar på den europeiska miljön och folkhälsan bör föreslås. I revideringsarbetet av gemenskapslagstiftningen om säkerhetsövervakning av läkemedel har nu miljöaspekterna beaktats i ingressen till förordningen nr 1235/2010 om ändring av läkemedelsförordningen (EG) nr 726/2004 och i direktivet 2010/84/EU som ändrar direktiv 2001/83/EG i fråga om säkerhetsövervakning av läkemedel. I ingressen till direktivet 2010/84/EU punkt 6, anges: Föroreningar av vatten och mark med läkemedelsrester är ett växande miljöproblem. Medlemsstaterna bör överväga att vidta åtgärder rörande övervakning och utvärdering av sådana läkemedels miljöpåverkan, däribland de som kan inverka på folkhälsan. Kommissionen bör på grundval bland annat av uppgifter från Europeiska läkemedelsmyndigheten, Europeiska miljöbyrån och medlemsstaterna sammanställa en rapport om problemets omfattning, tillsammans med en bedömning av om unionens läkemedelslagstiftning eller annan relevant unionslagstiftning behöver ändras. Rapporten som nämns i stycket ovan har nyligen publicerats ( Study on the environmental risks of medicinal products, Final Report prepared for Executive Agency for Health and Consumers, BIO Intelligence Service 2013).

9 NATURVÅRDSVERKET 9(23) Av direktiv 2013/39/EU 19 om prioriterade ämnen på vattenpolitikens område framgår att föroreningen av vatten och mark med läkemedelsrester är ett växande miljöproblem. I ingressen uttalas att det vid bedömning och kontroll av riskerna med läkemedel för, eller via, vattenmiljön bör unionens miljömål ägnas tillräcklig uppmärksamhet. Vidare sägs att kommissionen bör för att hantera den frågan genomföra en undersökning av läkemedlens miljöpåverkan och tillhandahålla en analys av hur relevant och effektiv det nuvarande regelverket är när det gäller skydd av vattenmiljön och människors hälsa via vattenmiljön. I artikel 8 c i samma direktiv föreskrivs bland annat att kommissionen ska utarbeta en strategi mot föroreningar av vatten genom läkemedel och att strategin ska göra det möjligt att ta hänsyn till läkemedlens miljöpåverkan på ett mer verkningsfullt sätt som ett led i förfarandet för utsläppande av läkemedel på marknaden. De växande miljöproblem som beskrivs är kopplade såväl till läkemedelskonsumtion, som till problem och utsläpp vid tillverkning av läkemedel samt till felaktig hantering av läkemedelsrester och avfall. Den negativa påverkan av läkemedel och läkemedelssubstanser är en angelägenhet både för Sverige och EU och förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang. Beskrivning av regelverken Läkemedelstillverkning definieras som kemisk industri och omfattas av EUlagstiftning. Regleringen är därigenom harmoniserad i stora delar. Läkemedel är dock ett specialreglerat område som i huvudsak inte omfattas av allmänna kemikalieregler såsom Reach 20 (förordning (EG) nr 1907/2006) och CLP 21 (förordning (EG) nr 1272/2008). Förutsättningarna för att läkemedel ska få tillverkas och försäljas återfinns huvudsakligen i tre centrala rättsakter: Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 726/2004 av den 31 mars 2004 om inrättande av gemenskapsförfaranden för godkännande av och tillsyn över humanläkemedel och veterinärmedicinska läkemedel samt om inrättande av en europeisk läkemedelsmyndighet, Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/82/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel. Vid tillverkning av läkemedel inom EU kan även direktivet om industriutsläpp 2010/75/EU (IED) samt ramdirektivet för vatten 2000/60/EG vara aktuella för att reglera utsläpp av miljöskadliga läkemedelssubstanser. 19 EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2013/39/EU, av den 12 augusti 2013, om ändring av direktiven 2000/60/EG och 2008/105/EG vad gäller prioriterade ämnen på vattenpolitikens område 20 EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EG) nr 1907/2006, av den 18 december 2006, om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) 21 EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EG) nr 1272/2008, av den 16 december 2008, om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar

10 NATURVÅRDSVERKET 10(23) GMP Att tillverka och sälja läkemedel är omgärdat av strikt lagstiftning. Enligt läkemedelslagen (1992:859) omfattar begreppet tillverkning framställning, förpackning eller ompackning av läkemedel, mellanprodukter eller av aktiva substanser. För att läkemedel ska få säljas i Sverige måste de som huvudregel vara godkända av svenska Läkemedelsverket eller den europeiska läkemedelsmyndigheten. Vid en nationell ansökan om godkännande för försäljning av läkemedel i Sverige, alternativt om Sverige är den s.k. referensmedlemsstaten i en gemenskapsprocedur för godkännande, är det Läkemedelsverket som ansvarar för granskningen av om produkten uppfyller lagstiftningens krav. För produkter som är godkända inom EU ansvarar läkemedelsmyndigheterna inom EU för att genomföra regelbundna inspektioner hos tillverkare både inom unionen och av tillverkare som är lokaliserade utanför unionen, i s.k. tredje land. Läkemedelsproduktionen har under det senaste decenniet i ökande grad flyttats utanför Europas gränser och en betydande del av läkemedelstillverkningen och tillverkningen av råvaror och mellanprodukter sker i dag i lågkostnadsländer och många stora företag planerar att lägga ännu mer av sin produktion där 22. Tillverkning av läkemedel inom EU får endast bedrivas av den som har tillstånd av behörig läkemedelsmyndighet i EU. Vid tillverkning i annat land för import till EU krävs särskilt tillstånd för importen. För produkt som importeras ska samma krav på tillverkningen uppfyllas som om den hade skett inom EU. Krav på tillverkningen gäller tillverkning av hela eller delar av läkemedel, vissa steg i tillverkningsprocessen eller olika procedurer för uppdelning, förpackning eller emballering. 23 Genom direktiv 2003/94/EG och 91/412/EEG om god tillverkningssed 24 (GMP) ställs krav på tillverkare av såväl humanläkemedel som veterinärmedicinska läkemedel. Särskilda krav för god tillverkningssed gäller för aktiva substanser i enlighet med ICH Q7A vilket motsvaras av EU GMP Part II 25. Kraven avseende god tillverkningssed har till syfte att säkerställa kvalitén vid tillverkningen. För närvarande ingår inga krav hänförliga till miljöhänsyn. Läkemedel och aktiva substanser som importeras till EU måste uppfylla samma krav på god tillverkningssed som om de tillverkats i medlemsländerna. Om miljökrav infördes i GMP skulle kraven därigenom få genomslag även utanför EU (till skillnad mot IED som endast riktar sig till tillverkningsindustrier som finns inom EU) för produktionen av läkemedel för den europeiska marknaden Redovisning av regeringsuppdrag gällande möjligheten att skärpa miljökrav vid tillverkning av läkemedel och aktiv substans, Rapport från Läkemedelsverket, 16 december Regler om tillverkning och import återfinns i art direktiv 2001/83/EG, art i direktiv 2001/82/EG och om GMP för humanläkemedel och veterinära läkemedel i kommissionsdirektiv 2003/94/EG resp. 91/412/EEG 24 KOMMISSIONENS DIREKTIV 2003/94/EG, av den 8 oktober 2003, om fastställande av principer och riktlinjer för god tillverkningssed i fråga om humanläkemedel och prövningsläkemedel för humant bruk och KOMMISSIONENS DIREKTIV av den 23 juli 1991 om fastställande av principer och riktlinjer för god tillverkningssed avseende veterinärmedicinska läkemedel (91/412/EEG) 25 ICH Q7A Good manufacturing practice guide for active pharmaceutical ingredients. ICH=International Conference on Harmonisation of Technical Requirements for Registration of Pharmaceuticals for Human Use 26 Regler om tillverkning och import återfinns i art direktiv 2001/83/EG, art i direktiv 2001/82/EG och om GMP för humanläkemedel och veterinära läkemedel i kommissionsdirektiv 2003/94/EG resp 91/412/EEG

11 NATURVÅRDSVERKET 11(23) Det har tidigare föreslagits 27 att särskilda miljökrav ska införas inom ramen för skyldigheten att följa GMP vid tillverkning för att komma tillrätta med den bristande kontrollen av utsläpp i den yttre miljön av läkemedelssubstanser. Förslaget innebär i korthet att i definitionen av god tillverkningssed i läkemedelsdirektiven lägga in en skyldighet för tillverkare av läkemedel att också följa kraven i en rättsakt där utsläppsnivåer för vissa aktiva substanser regleras. Av det tidigare lämnade förslaget följer också att efterlevnaden ska visas vid ansökan om godkännande av läkemedel samt att åtgärder kan vidtas om kraven inte följs efter godkännande. En särskild rättsakt där utsläppsnivåerna anges måste också antas. Läkemedelsverket arbetar för närvarande (2014) med fördjupade analyser av olika handlingsalternativ för att nå etappmålet om miljöhänsyn i läkemedelslagstiftningen inom EU och internationellt. Detta för att kunna fastställa hur arbetet ska fortskrida avseende införande av utsläppskrav via GMP. Läkemedelsverket tittar bland annat på testkrav för läkemedel och de miljöriskbedömningar som görs i samband med en ansökan om godkännande av läkemedel, insamling och tillgängliggörande av miljödata om aktiva läkemedelssubstanser, miljöaspekter vid bedömningen av nyttan och riskerna med läkemedel, samt en reglering av minimikrav på produktionsförhållanden för försäljning av produkter på EU-marknaden. IED Direktiv 2010/75/EU 28, det s.k. industriutsläppsdirektivet (IED), ska tillämpas fr.o.m. den 7 januari 2013 och är ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att medlemsländerna har rätt att införa eller behålla strängare, men inte mildare, krav än de som följer av direktivet. Direktivet är en omarbetning av det s.k. IPPC-direktivet 29 och sex sektorsdirektiv 30. IPPC-direktivet introducerade det integrerade synsättet för miljöhantering på europanivå. Synsättet innebär att alla miljöaspekter ska prövas i ett sammanhang. Målet var att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet och att motverka att föroreningar förs över från en del av miljön till en annan. En annan nyhet i IPPC-direktivet var att begränsningsvärden skulle bygga på bästa tillgängliga teknik (Best Available Techniques-BAT 31 ). Denna princip innebär användning av den etablerade teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet och som kan tillämpas inom den berörda 27 Underlag för att möjliggöra initieringen av en revidering av EU-lagstiftningen om god tillverkningssed, GMP, med syfte att lagstiftningen även ska omfatta miljöhänsyn, Rapport från Läkemedelsverket, EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) 29 EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar 30 Direktivet för stora förbränningsanläggningar (2001/80/EG), Direktivet för avfallsförbränning (2000/76/EG), Lösningsmedelsdirektivet (1999/13/EG), Tre direktiv för tillverkning av titandioxid 31 Bästa tillgängliga teknik (BAT) definieras i artikel 3.10 i direktiv 2010/75/EU såsom det mest effektiva och avancerade stadium vad gäller utvecklingen av verksamheten och tillverkningsmetoderna som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att utgöra grunden för gränsvärden för utsläpp och andra tillståndsvillkor och som har till syfte att hindra och, när detta inte är möjligt, minska utsläpp och påverkan på miljön som en helhet

12 NATURVÅRDSVERKET 12(23) branschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt med beaktande av kostnader och nytta. IED omfattar de verksamheter med hög föroreningspotential som tidigare föll under IPPC-direktivet och som anges i bilaga I till direktivet. De verksamheter som berörs är industrier inom energisektorn, metall- och mineralindustri, kemisk industri, avfallshantering och annan verksamhet såsom massa- och pappersindustri, livsmedelsindustri och stora anläggningar med djurhållande verksamhet m.m. Av punkt 4.5 i bilagan framgår att tillverkning av läkemedel och även mellanprodukter 32 omfattas av direktivet. Detta under förutsättning att tillverkningen omfattar kemiska eller biologiska reaktioner och sker i industriell skala. Det innebär att anläggningar som framställer läkemedel och mellanprodukter till läkemedel som faller in under dessa kriterier ska tillståndsprövas i enlighet med IED 33. Prövningen ska avse miljöpåverkan från anläggningen, t.ex. utsläpp till vatten. En av de viktigaste förändringarna i IED är att BAT-slutsatserna 34 får en mer framskjuten roll än i IPPC-direktivet. BAT-slutsatserna ska utgöras av ett antal enskilda slutsatser som indikerar vilken/vilka teknik(er) eller kombination(er) av tekniker som är bästa tillgängliga teknik för att uppnå ett specifikt miljömål. Enligt IED ska BAT-slutsatserna användas som referens vid tillståndsprövningen (detta är alltså numera ett krav), och i fråga om sådana slutsatser som innehåller utsläppsvärden får prövningsmyndigheterna som huvudregel inte tillåta utsläppsnivåer som överskrider de som motsvarar bästa tillgängliga teknik enligt BAT-slutsatsen. Möjlighet till dispens finns dock. Vidare innehåller direktivet krav på en förnyad bedömning av tillståndsvillkoren inom fyra år efter det att nya slutsatser för anläggningens huvudsakliga IED-verksamhet har offentliggjorts. De slutsatser som innehåller utsläppsvärden (BAT Associated Emission Levels, BAT-AEL) har i direktivet fått en särställning på så sätt att de måste följas senast fyra år efter det att slutsatser för anläggningens huvudsakliga IED verksamhet har offentliggjorts, om inte dispens har beviljats. Utsläppsvärdena anges ofta som intervall. Den nedre nivån i intervallet indikerar vad de bästa verksamheterna i branschen klarar av. Den övre nivån markerar gränsen för vad som är tillåtet enligt IED, dvs. större utsläpp är inte tillåtna om inte dispens har beviljats. Enligt direktivet ska slutsatser utan utsläppsvärden användas som referens. Efter det att slutsatser för anläggningens huvudsakliga IEDverksamhet har offentliggjorts ska det därför göras en bedömning av om slutsatserna föranleder några nya krav. Senast fyra år efter offentliggörandet ska det vara säkerställt att kraven följs. 32 IED definierar inte ordet mellanprodukt men enligt REACH är en mellanprodukt/intermediär: ett ämne som tillverkas för och förbrukas eller används vid kemisk bearbetning för att omvandlas till ett annat ämne 33 Det finns inga ytterligare begräsningar kopplade till ex storlek på verksamheten angivet i IED 34 I artikel 3.12 i direktiv 2010/75/EU definieras BAT-slutsatser såsom de delar av ett BAT-referensdokument där slutsatserna om bästa tillgängliga teknik fastställs, en beskrivning av denna, information för att bedöma dess tillämplighet, de utsläppsnivåer som hänger samman med den bästa tillgängliga tekniken, kontroll som hänger samman med denna, förbrukningsnivåer som hänger samman med denna och vid behov relevanta åtgärder för avhjälpande av föroreningsskada på platsen. BAT-slutsatserna ska antas genom det förfarande som avses i artikel 75.2 i direktiv 2010/75/EU. De ska ligga till grund för fastställande av tillståndsvillkor för de anläggningar som omfattas av direktiv 2010/75/EU

13 NATURVÅRDSVERKET 13(23) För uttolkningen av BAT har EU tagit fram särskilda tolkningsdokument, s.k. BAT-referensdokument (BREF). Det är dokument som upprättas för angivna verksamheter och som framför allt beskriver tillämpad teknik, aktuella utsläppsoch förbrukningsnivåer, teknik som beaktats för fastställandet av bästa tillgängliga teknik samt BAT-slutsatser och eventuell ny teknik. Det är ett beskrivande dokument och det föreskriver inte användning av någon teknik eller specifik teknologi. Huvudsyftet med en BREF är att fastställa bästa tillgängliga teknik och att begränsa obalanser inom unionen i fråga om industriella verksamheters utsläppsnivåer. BREFen ska tillhandahålla information till behöriga myndigheter i medlemsstaterna, industriella aktörer, kommissionen och den breda allmänheten om vad bästa tillgängliga teknik och ny teknik betyder för den verksamhet som omfattas av IED. Förfarandet för att fastställa bästa tillgängliga teknik och ny teknik ska vara transparent och objektivt och vara baserat på välgrundad teknisk och ekonomisk information. En BREF ska även fungera som pådrivare för en förbättrad miljöprestanda över hela unionen. 35 Förfarandet vid utarbetande och revideringar av BREF-dokument regleras genom kommissionens beslut 2012/119/EU 36 och kallas allmänt för Sevillaprocessen. En BREF kan antingen begränsas till frågor som avser särskilda industriverksamheter ( vertikala BREFar) eller behandla sektorsövergripande frågor ( horisontella BREFar). Horisontella och vertikala BREFar ska utformas så att de kompletterar varandra i syfte att fastställa tillståndsvillkor för anläggningar som omfattas av IED. Vertikala BREFar kan innehålla information om teknik som kan hjälpa tekniska arbetsgrupper att dra BAT-slutsatser för andra sektorer. Horisontella BREFar ska innehålla information av allmän natur som kan användas tvärsöver många verksamheter som omfattas av IED. De BREFar som främst gäller för läkemedelsindustrin är: - Manufacture of organic fine chemicals (OFC) från augusti Common waste water and waste gas treatment/management systems in the chemical sector (CWW) från februari 2003 OFC BREFen omfattar tillverkning av ett stort spektrum organiska kemikalier. Förutom tillverkning av läkemedel omfattar den bl.a. tillverkning av färgämnen och pigment, växtskyddsmedel och biocider, samt explosivämnen. I kapitel 5 finns angivna BAT-slutsatser för utsläpp till luft och vatten. För utsläpp till vatten finns BAT-slutsatser, som gäller efter biologisk rening, för COD, fosfor, oorganiskt kväve, AOX, suspenderade ämnen, koppar, krom, nickel och zink. Det finns inga BAT-slutsatser som gäller specifikt för tillverkning av läkemedel utan angivna BAT-slutsatser gäller för alla de verksamheter som omfattas av OFC BREF. 35 KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEBESLUT av den 10 februari 2012 om regler för de riktlinjer om insamlingen av uppgifter och om utarbetande av BAT- referensdokument och om deras kvalitetssäkring som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp (2012/119/EU) 36 Kommissionens genomförandebeslut, av den 10 februari 2012, om regler för de riktlinjer om insamlingen av uppgifter och om utarbetande av BAT-referensdokument och om deras kvalitetssäkring som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp

14 NATURVÅRDSVERKET 14(23) Enligt EU-kommissionens arbetsprogram för utbyte av information under artikel 13(3)(b) i IED-direktivet för 2014 kommer arbete med revidering av OFC BREF påbörjas i den tekniska arbetsgruppen (TWG) under 2017 och en slutversion lämnas till IED artikel 13 forum för ställningstagande under I CWW BREFen regleras bl.a. utsläpp till luft och vatten från kemiindustrin. Revidering av CWW BREFen pågår. I draft 2 (april 2014) finns förslag på BATslutsatser för utsläpp till vatten av kväve, oorganiskt kväve, fosfor, AOX, BOD, TOC, COD, suspenderande ämnen, krom, koppar, nickel och zink. Tanken med CWW är att slutliga utsläpp till recipient av parametrar som är vanligt förekommande i kemisk industri ska regleras i den. Parametrar som inte kommer att regleras i kommande CWW BREFen, exempelvis läkemedelssubstanser, bör istället kunna regleras i OFC BREFen. Det slutliga förslaget till OFC BREF som tas fram i TWG lämnas till IED artikel 13 forum för ställningstagande och därefter för beslut. Det finns ingen garanti för att det beslutade BREF-dokumentet kommer att innehålla BAT-slutsatser för utsläpp av läkemedelssubstanser. Ramdirektivet för vatten och Prioriterade ämnen på vattenpolitikens område Sedan år 2000 finns ett EU-direktiv, ramdirektivet för vatten, som anger vad EU-länderna minst ska klara vad gäller vattenkvalitet och tillgång på vatten. Direktivet är tänkt att leda till att EU-ländernas resurser samordnas bättre inom och mellan länderna för att komma tillrätta med brister i vattenmiljön. Direktivet syftar till att skydda såväl inlandsytvatten som kustvatten och grundvatten. Målet är att uppnå en god vattenstatus. Det innebär att både tillgång och kvaliteten på vatten ska vara god. Siktet är därför inställt på att så långt som möjligt vidta åtgärder som förbättrar vattenkvaliteten. Direktivet innehåller regler som har betydelse bl.a. för vad som får släppas ut med avloppsvatten, detta inkluderar avloppsvatten från både hushåll och industrin. Miljökvalitetsnormer (MKN) för vad som menas med god vattenstatus med avseende på enskilda substanser tas fram antingen på europeisk nivå (prioriterade ämnen) eller nationellt (särskilda förorenande ämnen). Miljömålet god kemisk status innebär att ingen MKN för något av de ämnen som ingår i bilaga X till vattendirektivet (införda genom bilaga 6 till Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om klassificering och miljökvalitetsnormer, HVMFS 2013:19) får överskridas. På motsvarande sätt ska MKN för särskilda förorenande ämnen beaktas i samband med ekologisk statusklassning. Dessa MKN tas dock fram av medlemsländerna själva. För att minska och eliminera utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen föreslås i direktiv 2013/39/EU om prioriterade ämnen på vattenpolitikens område att ämnesspecifika unionsåtgärder vid källan genomförs, exempelvis enligt REACH, förordningen om utsläppande av växtskyddssmedel på

15 NATURVÅRDSVERKET 15(23) marknaden (1107/2009/EG 37 ), förordningen om biocidprodukter (528/2012/EU 38 ), direktivet för veterinärmedicinska läkemedel, direktivet för humanläkemedel eller IED. Samstämmigheten mellan nämnda rättsakter och ramdirektivet för vatten samt annan relevant lagstiftning bör också ökas för att säkerställa en lämplig tillämpning av mekanismer för reglering vid källan. Några läkemedel är än så länge inte med bland de prioriterade ämnena som anges i bilagan till direktiv 2013/39/EU, men enligt artikel 8 b i samma direktiv framgår att EU-kommissionen ska upprätta en bevakningslista över ämnen för vilka unionsomfattande övervakningsdata ska samlas in. De ämnen som ska inkluderas i bevakningslistan ska väljas ut bland ämnen för vilka tillgänglig information tyder på att de kan utgöra en betydande risk för samt via vattenmiljön och där tillgänglig övervakningsdata är otillräcklig. På den första bevakningslistan har läkemedelssubstanserna diklofenak (CAS-nr ), 17-beta-estradiol (E2) (CAS-nr ) och 17-alfa-etinylestradiol (EE2) (CAS-nr ) förts upp så att övervakningsdata kan samlas in för att underlätta fastställandet av lämpliga åtgärder för att hantera den risk som dessa ämnen utgör. På nationell nivå ska enskilda medlemsstater beakta särskilda förorenande ämnen. SFÄ är ämnen som släpps ut i betydande mängd och därigenom riskerar att påverka den ekologiska statusen negativt på vattenförekomstnivå. Om utsläpp av läkemedel riskerar att utgöra en miljörisk kan de alltså identifieras som SFÄ, beaktas vid klassificering av enskilda vattenförekomster och därmed inkluderas i åtgärdsprogam. Bedömningsgrunder eller gränsvärden för antibiotika skulle också kunna övervägas i detta sammanhang. Det behövs dock i så fall en diskussion kring möjligheter att beakta indirekta hälsorisker (antibiotikaresistens) inom ramen för nuvarande regelverk. 37 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG 38 EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter

16 NATURVÅRDSVERKET 16(23) Möjligheter och hinder att reglera utsläpp av läkemedelssubstanser För att minska riskerna med läkemedel i miljön bör bland annat åtgärder vidtas vid källan, vid tillverkning av läkemedel och aktiva substanser samt vid utveckling av nya läkemedel 39. Om det skulle finnas miljökrav och utsläppsnivåer för aktiv substans avseende tillverkningen av läkemedel skulle det utgöra ett tvingande krav för tillverkare att genomföra förbättringar i reningsteknik och tillverkningsprocesser. Investeringar i avancerad reningsteknik globalt vid produktionsanläggningar skulle teoretiskt kunna resultera i något dyrare läkemedel för slutkonsumenten, men så vitt är känt finns det ingen dokumenterad korrelation mellan priset på slutprodukten till konsument och hur långtgående åtgärder som vidtagits för att minimera utsläpp vid produktion. Det finns flera möjliga tillvägagångssätt för att reglera utsläpp av aktiva substanser vid tillverkning av läkemedel. Nedan beskrivs hur man eventuellt kan reglera utsläppen genom att införa krav genom GMP samt i BREF för läkemedelsindustrin. Det finns fördelar och nackdelar med båda tillvägagångsätten vilket också redogörs för nedan. GMP I enlighet med tidigare förslag som redovisats i korthet ovan skulle en skyldighet införas för tillverkare av läkemedel att också följa kraven i en rättsakt där utsläppsnivåer för vissa aktiva substanser regleras. Genom att reglera miljökrav inom ramen för skyldigheten att följa GMP vid tillverkning omfattas all tillverkning av läkemedel som ska säljas på den europeiska marknaden. Utredning av substanser som bör kontrolleras och framtagande av rimliga utsläppsnivåer föreslås hanteras av något organ inom EU, eller inom EMA. Kandidatlistan som utvecklats inom Reach skulle också kunna användas som utgångspunkt eller mall vid överväganden av hur nya ämnen som behöver kontrolleras ska fångas upp och tas om hand. Ämnen som bör prioriteras i den nya rättsakten är antibiotika och hormonpåverkande substanser samt ämnen som genom att de används och tillverkas i stora volymer kan innebära en risk för miljön. För att möjliggöra prioritering är det viktigt att tillgången till ökad miljöinformation säkerställs och därför föreslås att en miljödatabas inrättas där tillgänglig miljöinformation för aktiva substanser kan användas för att reglera produktionsutsläpp. En sådan databas skulle underlätta för att göra uppdaterade prioriteringar och att sätta relevanta gränsvärden baserade exempelvis på substansernas miljötoxiska egenskaper. Ett eventuellt hinder kan vara osäkerheten om de föreslagna ändringarna i direktiv och förslag till ny förordning kommer att antas. Framtagande och 39 Minska riskerna med farliga ämnen! SOU 2012:38

17 NATURVÅRDSVERKET 17(23) enighet kring vilka substanser som ska ingå i den nya rättsakten kan också utgöra eventuella hinder för genomförandet av förslaget. IED Som tidigare nämnts omfattas läkemedelstillverkning av en nu gällande OFC BREF. Detta under förutsättning att tillverkningen sker i industriell skala med kemiska eller biologiska reaktioner. Det finns ingen definition av begreppet läkemedel eller mellanprodukter varken i IED eller i OFC BREFen dock beskrivs tillverkning av aktiva läkemedelssubstanser i BREFen. På så sätt framgår att även aktiva läkemedelssubstanser omfattas. I nu gällande OFC BREF finns inga utsläppsnivåer satta för några aktiva substanser. Det skulle dock vara möjligt att införa sådana utsläppsnivåer vid nästa revidering av BREFen. I och med att utsläpp av aktiva substanser till vatten är en viktig miljöfråga för läkemedelsindustrin får det anses vara logiskt att sådana utsläppsnivåer regleras i OFC BREFen. Vid en reglering av utsläpp av läkemedelssubstanser genom BREFen inkluderas tillverkning av läkemedel i industriell skala inom EU. Föreskrivs utsläppsnivåer som BAT-AEL blir de bindande för alla verksamheter inom EU:s medlemsländer. Införs krav genom en BREF får detta ses som ett viktigt steg som troligen på sikt kan komma att påverka och styra även tillverkningen utanför EU. Speciellt om det vid försäljningen av läkemedel framgår vilken miljöpåverkan tillverkningen har och stora aktörer på så sätt genom inköp och liknande kan välja det alternativ som tillverkats med störst miljöhänsyn. Det saknas dock fortfarande krav, som skulle gälla samtliga aktörer inom EU, på att sådan information ska ingå vid försäljning och kriterier för vad sådan information ska grunda sig på. IMPEL 40 har bland annat gett rekommendationen att framtida BAT-slutsatser när det är relevant ska innehålla ett avsnitt om interaktioner med miljömål för vatten samt att BAT-AEL bör övervägas avseende utsläpp av prioriterade ämnen m.m. Detta bland annat för att bättre koppla ramdirektivet för vatten och IED till varandra. Utsläppsnivåer i en BREF skulle också ligga väl i linje med vad som uttalats av kommissionen samt i direktiv att det krävs åtgärder för att minska läkemedlens tänkbara skadliga verkningar på den europeiska miljön och folkhälsan samt att åtgärder bör vidtas vid källan. För att identifiera relevanta aktiva substanser och utsläppsnivåer skulle man i det arbetet kunna utgå ifrån Läkemedelsverkets förslag avseende GMP. De prioriterade ämnen som nämns i direktiv 2013/39/EU kan också användas som utgångspunkt. Det föreligger dock även här en osäkerhet kring huruvida man faktiskt kommer att få gehör för förslag kring införande av utsläppskrav i BREFen eller som BAT-AELer avseende läkemedelssubstanser. Det krävs att medlemsländerna vid revideringen av BREFen kan komma överens om relevanta aktiva substanser, 40 The European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law

18 NATURVÅRDSVERKET 18(23) utsläppsnivåer och annat samt att det behövs en majoritet vid den slutliga omröstningen om BREFen. Då OFC BREFen omfattar tillverkning av ett stort antal olika organiska kemikalier, är det inte realistiskt att identifiera alla de substanser som tänkbart skulle kunna ha en negativ påverkan på miljön och ta fram BAT-AELer för alla dessa i BREFen. Skulle man få igenom att införa BAT-AELer för läkemedels-substanser är det troligt att det endast kommer att beröra ett mycket begränsat antal. Läkemedelsbranschen är relativt komplex och heterogen vilket troligen kommer att innebära svårigheter när det gäller att formulera vad som är BAT. Det kan vara svårt att identifiera de aktiva substanser och vilka utsläppsnivåer av dessa som är att anse som mest relevanta för majoriteten av den läkemedels-tillverkning som finns inom EU. Det skulle också kunna föreligga en risk att de substanser som inte omfattas av BREFen anses som mindre skadliga. Naturvårdsverket anser att en mer framkomlig väg skulle kunna vara att BREFen istället för BAT-AELer anger en metodik för hur utsläppsvillkor ska fastställas. Detta tillvägagångssätt innebär att det inte direkt behöver fastställas exakt vilka läkemedelssubstanser som ska ingå i BREFen samt vilka utsläppsvärden som ska vara bindande. Införande av BAT-AELer är ändock möjligt att införa antingen samtidigt eller vid senare revideringar. En metodik snarare än specifika substanser kanske dock kan vara lättare att enas om. Denna metodik bör då vara generell på så sätt att den kan anpassas utifrån den specifika produktion som sker vid respektive anläggning. Vidare bör den tydligt hänvisa till den metodik som används vid riskbedömningar och framtagande av gränsvärden under europeisk lagstiftning, till exempel skulle den vägledning som finns för framtagande av miljökvalitets-normer för prioriterade och särskilda förorenande ämnen kunna ligga till grund för en sådan metodik 41. En potentiell positiv bieffekt av att ange metodik för framtagande av utsläppsvillkor är att detta förfarande skulle kunna innebära en reglering även av andra ämnesgrupper med potentiell negativ miljöpåverkan, till exempel biocider, för vilka tillverkning regleras under OFC BREFen. IED och GMP Tillverkare som omfattas av IED är färre än de tillverkare som omfattas av läkemedelslagstiftningen på grund av att läkemedelslagens definition av tillverkning är mycket vidare På grund av olikheterna i de olika regelverkens omfattning kan det vara fördelaktigt att arbeta för att krav avseende utsläpp av läkemedelssubstanser införs inom både GMP och IED. Förvisso omfattas troligtvis de ovannämnda IED verksamheterna också av GMP i och med att definition av tillverkning i läkemedelslagstiftningen är vidare. Däremot omfattas inte alla de verksamheter som berörs av GMP också av IED. IED gäller endast för europeiska tillverkare medan GMP också påverkar tillverkare i tredje land. Det skulle således egentligen vara tillräckligt att införa utsläppskraven via GMP. 41 Guidance Document No. 27. Technical Guidance For Deriving Environmental Quality Standards. Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC). European Communities, 2011

19 NATURVÅRDSVERKET 19(23) Det kan dock finnas situationer där behov kan uppstå av att kunna reglera läkemedelssubstanser genom båda regelverken. Exempelvis finns det läkemedelssubstanser som även används inom andra verksamheter än inom läkemedelstillverkningen, t.ex. i biocidprodukter. Behöver det införas begränsningar avseende utsläpp av en sådan substans, vid annan tillverkning än läkemedelstillverkning, måste det regleras via IED. Begränsningarna bör då utformas så att läkemedelssubstanserna inte dubbelregleras. Ett alternativ till tidigare förslag om att via GMP införa en specifik rättsakt där utsläppsnivåer för vissa aktiva substanser regleras skulle kunna vara att istället hänvisa till en BREF som omfattar läkemedelstillverkning och de utsläppsnivåer för läkemedelssubstanser som anges där. Detta alternativ har den fördelen att BREF-instrumentet redan är en etablerad arbetsmetod. Detta alternativ förutsätter naturligtvis att det antas bindande BAT-AELer i kommande OFC BREF. Genom en hänvisning till BREFen skulle risken minska för motstridiga krav och dubbelregleringar. En nackdel kan dock vara att det troligtvis är svårare att få igenom utsläppskrav för alla relevanta läkemedelssubstanser i en BREF än via GMP. Detta på grund av att det är flera typer av kemiska industrier som omfattas av BREFen vilket innebär att det inte uteslutande är fokus på läkemedelssubstanser. Det innebär också att det är fler aktörer från olika kemiska branscher som ska enas om exempelvis utsläppsnivåer och vilka aktiva substanser som ska omfattas av BREFen. En fördel med att reglera läkemedelssubstanser i en rättsakt som enbart omfattar läkemedel och läkemedelssubstanser är att det antagligen blir lättare att uppmärksamma miljöproblem kopplade till sådana substanser. En annan fördel med att reglera läkemedelssubstanser inom GMP-regelverket är i de fall miljörisker upptäcks med en läkemedelssubstans som enbart tillverkas i tredje land. Då är det mer framkomligt att lagstifta om utsläppsbegränsningar inom ramen för GMP eftersom det får direkt genomslag även för tillverkning som utförs i tredje land av läkemedel avsedda för EU-marknaden. Genom att införa krav via GMP neutraliseras också den eventuella konkurrensfördel som en tillverkare i tredje land annars skulle kunna få utifall att strängare krav på utsläppsnivåer vid tillverkningen endast gällde för tillverkare inom EU. De utsläppskrav som tas fram inom ramen för GMP eller/och IED kommer sannolikt att behöva revideras med en viss regelbundenhet. När det gäller BREFen så är tidsplanen fastlagd till att revidering bör ske vart åttonde år. Det finns således inga möjligheter att göra några justeringar, tillägg eller ändringar där emellan. Ur den aspekten skulle kanske en angiven metodik för hur utsläppsvillkor kan fastställas istället för BAT-AELer vara att föredra eftersom det är en flexiblare lösning där ny kunskap kan tillämpas vartefter den blir tillgänglig. Antas en separat rättsakt via GMP kommer det troligtvis att vara något mer flexibelt och lättare att införa de förändringar som behövs med tätare intervall än i BREF arbetet. Med hänvisning till de osäkerhetsmoment som nämnts kring huruvida krav genom GMP kommer att genomföras anser vi att man bör kunna arbeta parallellt med att även försöka införa utsläppskrav via IED och BREF detta p.g.a. att det troligen inte kommer att införas lika omfattande utsläppskrav genom båda

20 NATURVÅRDSVERKET 20(23) regelverken. Dock är det viktigt att parter som är inblandade i de olika processerna samråder och att samordning av arbetet sker för att förhindra eventuellt motstridiga krav. Erfarenheter som görs inom de båda områdena avseende olika substanser bör kunna utbytas så att man drar nytta av de kunskaper som byggs upp, oavsett om de uppstår inom arbetet inom IED eller vid läkemedelskontroll. Vid arbetet med BREFen kan samråd och samordning ske via de referensgrupper som tillsätts i varje medlemsland. Det kan också vara lämpligt med någon form av hänvisning i BREFen som upplyser tillverkare om att krav även kan gälla enligt andra regleringar såsom GMP, vilket redan sker i nu gällande BREF. När i tiden de två olika regleringarna skulle kunna vara på plats är också något som bör beaktas vid arbetet med framtagandet av de olika kraven. Det regelverk som blir färdigt sist bör naturligtvis justeras på så sätt att det inte är motsägelsefullt i jämförelse med det första. Tidsåtgången är något svårbedömd avseende när nya regelverk skulle kunna vara på plats avseende GMP. Avseende OFC BREFen finns en tidplan som anger att en reviderad BREF ska vara klar Sammanfattningsvis ser Naturvårdsverket inga betydande nackdelar eller hinder med att införa regleringar och krav genom både IED och GMP utan regleringarna borde kunna komplettera varandra. Slutsatser kring hur man kan arbeta vidare med att införa utsläppskrav vid produktion av läkemedel För att kunna uppnå de mål som finns både inom EU och här i Sverige avseende bl.a. vattenkvalitet, hållbar utveckling och minskad negativ miljöpåverkan krävs det att de utsläpp som sker vid tillverkning av läkemedel regleras. Genom att reglera utsläpp både genom IED och GMP når man förutom verksamheter inom EU även den tillverkning som sker utanför EU av produkter avsedda för EUmarknaden. Läkemedelsverket arbetar för närvarande med att analysera hur en reglering av minimikrav på produktionsförhållanden för försäljning av läkemedelsprodukter på EU marknaden kan genomföras. För att få igenom en reglering av utsläpp av läkemedelssubstanser i kommande BREF krävs att man redan nu aktivt börjar förbereda frågan. Det som främst bör göras är att starta arbetet med framtagande av lämpliga läkemedelssubstanser som kan föreslås regleras via BREFen och att utveckla den metodik som föreslagits som alternativ eller komplement till utsläppsvärden. Arbetsgången vid BREF-arbetet är normalt att revideringen påbörjas med att medlemsstaterna ges möjlighet att via sina TWG-medlemmar framföra synpunkter på vilka förändringar som behöver göras av befintlig BREF. I det insamlingsskedet kan synpunkter på att OFC BREFen bör kompletteras med utsläpp av läkemedelssubstanser framföras. Det underlagsmaterial som behövs är bl.a. vilka utsläpp av läkemedelssubstanser som är relevanta för läkemedelstillverkningen inom EU, vid vilka tillverkningsprocesser utsläppen uppkommer