Riksintressen i översiktsplanen Planhanteringen i Torsby kommun

Transkript

1 TRITA-INFRA EX ISSN ISRN KTH/INFRA/EX--04/036--SE EXAMENSARBETE FASTIGHETSVETENSKAP EX Riksintressen i översiktsplanen Planhanteringen i Torsby kommun Berit Martinsson Examinator: Thomas Kalbro Handledare: Torbjörn Almroth och Rolf Linder, Torsby kommun STOCKHOLM 2004

2 Förord Jag vill tacka livet som gett mig så mycket, Och ute stiger solen denna kalla februarimorgon. Detta examensarbete har skrivits under en period hösten Torsby kommun har ställt upp med en arbetsstation, bakgrundsmaterial och kompetent personal som villigt svarat på mina frågor och fungerat som bollplank när det har behövts. Jag vill rikta ett stort tack till personalen i kommunalhuset i Torsby. Hade de inte ställt upp på det sätt de gjort hade det inte varit möjligt att göra arbetet. Vidare vill jag tacka nära och kära som trott på mig och ställt upp och stöttat mig trots att det periodvis har varit tungt både för dem och mig själv. Torsby februari månad 2004 Berit Martinsson 2

3 Förkortningar Lagar BL Byggnadslagen (1947:385) ExL Expropriationslagen (1972:719) FBL Fastighetsbildningslagen (1970:988) KML Lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. MB Miljöbalken (1998:808) NRL Lag (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Upphävd PBL Plan- och bygglagen (1987:10) SPL Stadsplanelagen 1907 Övrigt föp ha lgh lst Lv MKB m öh NUTEK Rv SGU VA öp Fördjupad översiktsplan Hektar Lägenhet Länsstyrelsen Länsväg Miljökonsekvensbeskrivning Meter över havet Verket för näringslivsutveckling Riksväg Sveriges Geologiska Undersökning Vatten och avlopp Översiktsplan 3

4 Abstract Title Author Department Supervisor National interests in Comprehensive Plans - Land use planning in Torsby municipality Berit Martinsson Department of Infrastructure, Real Estate Planning & Land Law, Royal Institute of Technology, Stockholm Thomas Kalbro The aim of this task is to study Comprehensive plans that have been made and how Torsby municipality act to protect national interests in accordance with chapter 3 and 4 in the Environmental Code and chapter 4 in the Planning- and Build Act, and if they have fulfilled the regulations about what the Comprehensive plan should contain. The task is about to study plans in Torsby municipality and analyse the circumstances between the substance and the implementation of plans. Beside this should I partly investigate what the municipality undertakings in chapter 4 in the Planning- and Build Act means and partly follow up how the municipality has managed those statements given in the Comprehensive plans. The presentation of Comprehensive plans is a relatively new type of land use planning which started The aim was to create a sort of land use plan that would promote a larger interaction between state and municipality by taking care and making rules for protection of national interests and balance private and public interests. That, in turn, would result in a description of municipal guide-lines for future development. The planning process was also meant to be an instrument to increase the public participation in the work of land use planning. The intention by the planning instrument was in short terms that it should negotiate different areas conditions and protections of national interests to public, trade and industry. A current Comprehensive plan will simplify the process of decisions for many spheres of activities on the basis of what the leading of the municipality decides about which kinds of different problems that could be included in the Comprehensive plan beside of the law set minimal contents. There is a extensive work with different sorts of plans in the municipality. Torsby municipality is sparsely-populated with a decreasing number of people. The overall aim whit the planning is to maintain resources in the environment and community in order to improve future conditions for citizens, trade and industry in the area. This means that the municipality have under a long period of time have given priority to detailed development plans in front of Comprehensive plans. The municipality has decided to accept in average five detailed development plans per year in the period of the years In the same period of time has the municipality decided to accept seven special area regulations and one Comprehensive plan. 4

5 The legal Comprehensive plan was made in the year Some attempts have been made to alter the old one but they have been given up because of different reasons. Today the Comprehensive plan is very out of date and the only function it has is to present building regulations for different areas in the municipality. Due to the Comprehensive plan is so old, it contains a lot of shortage. Partly it doesn t contain the minimum contents from the beginning and partly has the situation in the municipality changed in a row of subject areas in a way that makes it out of date and it doesn t work in expected ways no more. This fact has a row of consequences that: it doesn t simplify the process of decisions, it doesn t negotiate statements between the stat and the municipality when it came to protections of national interests, worse the individual influence over development in municipality. Why this situation has come up in Torsby you can only speculate, but a big cause is the lack of economical recourses in the municipality, who makes the municipality to make short-terms decisions. You have to understand that the economical problem has its ground in decreasing number of people that causes decreasing income from taxes and subsidy by the state. This economical situation is nearly unable to solve. Less money should give the same service in the public sector as before. The municipality has to make decisions there whey choose which sphere of the public sector they want to give priority to. 5

6 Sammanfattning Titel Författare Institution Handledare Riksintressen i översiktsplanen Planhanteringen i Torsby kommun Berit Martinsson Institutionen för Infrastruktur, avdelningen för Fastighetsvetenskap Kungliga tekniska högskolan, Stockholm Thomas Kalbro Syftet med detta examensarbete är att studera de översiktsplaner som Torsby kommun har upprättat och hur man har agerat för att skydda och ta tillvara riksintressen enligt miljöbalkens 3:e och 4:e kapitel utifrån bestämmelserna i 2 och 8 i 4:e kapitlet plan- och bygglagen, samt om man har uppfyllt bestämmelserna om innehållet i den gällande översiktsplanen. Examensarbetet består i att undersöka de planer som finns inom Torsby kommun och analysera förhållandet mellan planhandlingar och det verkliga resultatet av plangenomförandet. Förutom detta ska jag dels utreda vad det kommunala åtagandet i PBL 4:2 och 4:8, 2:a st innebär och dels göra en uppföljning av hur man har hanterat de åtaganden som angetts i planhandlingar vid upprättandet av översiktsplaner och fördjupade översiktsplaner. Översiktsplanen är en relativt ny planform som kom först Syftet var att skapa ett kommuntäckande planinstitut som skulle ge ett ökat samspel mellan stat och kommun genom att tillvarata och skydda nationella intressen och göra avvägningar mellan enskilda och allmänna intressen. Det hela skulle resultera i ett samlat grepp över kommunernas förutsättningar för framtida utveckling. Tanken var också att översiksplanerna skulle ge ökat medborgarinflytande. Lagstiftarens avsikt med planformen var i korta drag att den skulle förmedla olika områdens förutsättningar och skydd av riksintressen till allmänhet och verksamhetsutövare. En aktuell översiktsplan ger en förenkling av beslutsprocessen för många verksamhetsområden utifrån vad kommunen bestämmer att den ska innehålla förutom det lagstadgade minimiinnehållet. Torsby är en glesbygdskommun med stadigt minskande befolkningsmängd. Det planeringsarbete som görs i kommunen görs inte utifrån att styra tillväxt utan utifrån att bevara naturvärden och ta tillvara de resurser som finns för att skapa bättre framtida förutsättningar för de invånare och det etablerade näringslivet som väljer att stanna kvar eller som flyttar till kommunen. Detta innebär att man under en lång period har prioriterat detaljplanearbetet framför översiktsplanearbetet. Man har ett snitt på ca fem antagna detaljplaner per år under perioden Under samman tidsperiod har man dessutom antagit sju områdesbestämmelser och en översiktsplan, vilket visar att omfattande planarbete görs i kommunen. Den gällande översiktsplanen är från år Några försök att revidera denna har gjorts, men de har samtliga runnit ut i sanden. Idag har man en mycket inaktuell översikt som egentligen inte har någon annan funktion än att redovisa bebyggelserestriktioner för kommunens olika delar. 6

7 På grund av att översiktsplanen är så gammal innehåller den en rad brister. Dels innehöll den inte lagstadgat minimiinnehåll från början och dels har situationen i kommunen förändrats på en rad områden så att den inte längre speglar förutsättningarna på ett korrekt sätt. Detta ger i sin tur en rad konsekvenser som: att den inte förenklar beslutsprocessen, fungerar inte som en förmedlande länk mellan stat och kommun när det gäller att visa på förutsättningarna för olika riksintressen, försämrar medborgarinflytandet/demokratin i kommunen. Varför denna situation har uppstått i Torsby kan man spekulera i, men en stor bidragande anledning torde vara den dåliga kommunala ekonomin, som tvingar kommunen till ett oftast alltför kortsiktigt tänkande vid beslutsfattande. Till kommunens försvar kan man säga att många glesbygdskommuner kämpar idag för sin ekonomiska överlevnad, i en situation orsakad av en ständig inkomstminsk-ning i form av minskade skatteintäkter och statliga bidrag, vilket orsakas av ut-flyttning av invånare i arbetsför ålder. Trots minskade inkomster ska kommunen upprätthålla samma standard på den offentliga sektorn, vilket ger en omöjlig ekvation som har sitt pris i att man måste välja vilka områden som ska prioriteras i den kommunala förvaltningen. 7

8 Innehållsförteckning Förord...5 Förkortningar...6 Abstract...7 Sammanfattning...8 Innehållsförteckning Inledning Bakgrund Syfte och metoder Disposition Avgränsningar Plansystem och planering enligt PBL Det svenska plansystemet Historik Nutida fysisk planering Framtida fysisk planering Innebörden av 4:2 och 4:8 PBL Torsby kommun Planering och planer i Torsby kommun Regionplan Översiktsplan Översiktsplan för Vitsands storkommun antagen Generalplan för Torsby samhälle antagen Rev. av generalplan för Torsby samhälle antagen Översiktplan för Torsby kommun antagen Fördjupade översiktsplaner Fördjupad översiktsplan för Likenäs antagen Fördjupad översiktsplan för Ransby antagen Fördjupad översiktsplan för Sysslebäck antagen Fördjupad översiktsplan Dalby antagen Fördjupad översiktsplan för Ambjörby antagen Fördjupad översiktsplan för Torsby Oleby antagen Områdesbestämmelser Detaljplaner Fastighetsplan Genomförande av planerna Uppföljning av gällande översiktsplan och fördjupade översiktsplaner Översiktsplan antagen Fördjupad översiktsplan för Likenäs antagen Fördjupad översiktsplan för Ransby antagen Fördjupad översiktsplan för Sysslebäck antagen Fördjupad översiktsplan för Dalby antagen Fördjupad översiktsplan för Ambjörby antagen Fördjupad översiktsplan för Torsby - Oleby antagen Analys Slutsatser...51 Referenslista...53 BILAGOR 8

9 Bilaga 1: Register över översiktsplaner Bilaga 2: Register över fördjupade översiktsplaner Bilaga 3: Register över områdesbestämmelser Bilaga 4: Register över detaljplaner Bilaga 5: Register över riksintressen i översiktsplanen från 1990 Bilaga 6: Kartor till översiktsplaner Bilaga 7: Tabeller över anställningsformer i Torsby kommun Bilaga 8: Originaltexten för kap 4 9

10 1 Inledning 1.1 Bakgrund Torsby kommun är till ytan stor men med ett litet invånarantal som dessutom minskar. Detta faktum har satt sina spår i kommunens sätt att hantera planarbetet. Man är tvungen att planera för att bevara, rädda och skydda det som finns istället för att styra bebyggelseutvecklingen samt göra avvägningar mellan enskilda och allmänna behov för att uppnå bästa möjliga framtidsutveckling i en expansiv tid. Resultatet av befolkningsminskningen har blivit att samtidigt som skatteintäkterna minskar har de statliga ekonomiska anslagen sjunkit. Detta får konsekvenser för planarbetet i form av minskade budgeterade medel eftersom kommunen till största delen själv finansierar nya planer. Utifrån detta faktum prioriteras detaljplanesidan framför andra plantyper eftersom det är den enda plantyp som kan ge inkomster, både direkt och indirekt, åt kommunen. Den gällande översiktsplanen antogs i kommunfullmäktige och har inte reviderats sedan dess. Några revideringsförsök har dock gjorts men de har av olika anledningar inte färdigställts. Översiktsplanen är idag bristfällig i mångt och mycket. Främst för att den från början inte uppfyllde de minimikrav som ställdes i 4:8 PBL och inte heller kompletterats med de nya kraven på innehållet som infördes i samband med ändringen av PBL Kommunen verkar ha varit medveten om dessa brister eftersom man har angivit i översiktsplanen att man avsåg att upprätta ett antal fördjupade översiktsplaner för de delar av kommunen som är mest expansiva och skyddsvärda. Dessutom förändras behoven av vägledning för olika beslutsförfarande med tiden och ju längre tiden går desto mer otidsenlig blir översiktsplanen. Kommunen har hjälpligt löst problemet genom att ta hänsyn till detta i samband med arbetet med ovan angivna fördjupade översiktsplaner Syfte och metoder Syftet med examensarbetet är att studera de översiktsplaner som upprättats och se hur kommunen har hanterat riksintressen och om man har uppfyllt minimikraven för innehållet i en översiktsplan. Eftersom jag redan vet att den gällande översiktsplanen är mycket gammal kommer jag också att studerade konsekvenser det kan ge. Examensarbetet består i att undersöka de planer som finns inom Torsby kommun och analysera förhållandet mellan planhandlingar och det verkliga resultatet av plangenomförandet. Förutom detta ska jag dels utreda vad det kommunala åtagandet i PBL 4:2 och 4:8, 2:a st innebär och dels göra en uppföljning av hur man har hanterat de åtaganden som angetts i planhandlingar vid upprättandet av översiktsplaner och fördjupade översiktsplaner. Se bilaga 1, 2 och 6. Som underlag för examensarbetet har jag gjort 10

11 litteraturstudier (vilket redovisas i kapitel 2 om plansystem och planering enligt PBL) i kombination med undersökning av och sammanställningar av antagna planer och intervjuer av kommunens personal. Arbetet innehåller en historik över samhällsplaneringen dels i form av lagregler för den fysiska planeringen, dels över hur den översiktliga planeringen i Torsby kommun sett ut från mitten av 1900-talet fram till nutid Disposition Arbetet disponeras enligt följande: Kapitel 2 innehåller den grundläggande bakgrund som behövs för att utföra examensarbetet och att sätta problematiken i sitt rätta sammanhang. Det består av en presentation av och historik över det svenska plansystemet. Därefter förklaras innebörden hos vissa lagrum. Kapitel 3 är en kortfattad presentation av Torsby kommun bakgrundsmaterial som behövs för att bedöma plansituationen. Kapitel 4 handlar om plansituationen i Torsby kommun. Kapitel 5 innehåller analyser och slutsatser utifrån grundläggande fakta och plansituationen i Torsby kommun Avgränsningar Den materiella avgränsningen är först och främst översiktsplaner som är upprättade med stöd av plan- och bygglagen (1987:10). Detaljplaner och områdesbestämmelser kommer dock att nämnas i viss omfattning eftersom de är en del av plansystemet. Man har förutsatt att dessa plantyper ska upprättas för vissa delområden i översiktsplaneringen för kommunen. 11

12 2 Plansystem och planering enligt PBL För att kunna bedöma vad som är relevant måste en litteraturstudie göras av bakomliggande teori. Detta för att höja både min, beställarens och eventuella frivilliga läsares förståelse av arbetet. 2.1 Det svenska plansystemet Historik Före 1874 reglerades den fysiska planeringen genom lokala byggnadsförordningar. I byggnadsstadgan från 1874 användes uttrycket allmänt plankrav för första gången. Varje stad skulle ha en plan för hur den skulle bebyggas och man fick inte bygga i strid mot denna plan. Den fysiska planeringen och regler för byggande har fram till 1987 legat i två parallella lagsystem. Ett för den fysiska planeringen och ett för själva byggandet. Anpassningen av lagsystemen till samhällsutvecklingen har dock inte skett samtidigt utan de olika systemen har under vissa perioder haltat i förhållande till varandra. Industrialiseringen under senare delen av 1800-talet och 1900-talet har lett till effektivare metoder vid naturresursutvinning och urbanisering av Sverige, vilket i sin tur ledde till att kravet på samhällsplanering och hushållning med naturresurser förändrades och ökade. Före plan- och bygglagen användes byggnadslagen (1947:385, BL) från 1947 och dessförinnan stadsplanelagen (SPL) från I stadsplanelagen (stadsplan och tomtindelning) reglerades det rättsliga förhållandet mellan kommunerna och de enskilda fastighetsägarna. Kommunerna hade en laglig lösenrätt till mark för allmännyttiga ändamål t ex. vägar, gator och parker. Detta var, och är fortfarande, både en rättighet och en skyldighet för kommunen. Det innebär att kommunen kan köpa mark tvångsvis för att kunna genomföra en plan (köpa mark för att kunna bygga t ex. gator). Samtidigt har markägaren rätt att kräva att kommunen löser in mark som utlagts som ex. gatumark eftersom marken är i princip värdelös för markägaren. Vidare har markägaren skyldighet att betala 12

13 sin del i genomförandet av planen. Förhållanden på landsbygd/glesbyggd omfattades inte av SPL. SPL omarbetades 1931 och samtidigt gjordes en ny byggnadsstadga. Man införde en ny planform byggnadsplan, samt utomplansbestämmelser som användes för att planera markanvändningen för bebyggelse inom glesbebyggda områden. Under mellankrigstiden förändrades samhället så att SPL blev omodern. Det största problemet var att man inte kunde styra exploatering för ny bebyggelse. Resultatet blev att tätorter växte fram där det inte alltid var lämpligt, vilket orsakade kommunerna onödiga kostnader för infrastruktur. Detta resulterade i att man blev tvungen att omarbeta lagreglerna för fysisk planering kom den nya byggnadslagen (BL) och en ny byggnadsstadga. Den kanske viktigaste förändringen i BL gentemot SPL var att man kunde styra markexploatering för tätbebyggelse, där det kunde bli fråga om att bygga gemen-samma anläggningar för samhällsnyttigheter (exempelvis vägar, gator och VA-nät) till mer lämpliga områden. Resultatet blev att för att få exploatera ett visst område var man tvungen att ha stöd för detta i en antagen detaljplan. Planläggningen i BL skedde enligt två olika modeller: Översiktlig planläggning i form av generalplan. Här angavs markanvändningen i stora drag och utgjorde vägledning för detaljplane- och regionplanläggning. Generalplanen upprättades precis som idag för att samordna olika frågor mellan kommuner. Den stora skillnaden mot idag var att kommunen kunde välja om man ville ha en generalplan fastställd eller endast antagen. Skillnaden var att en enbart antagen generalplan inte hade någon rättsverkan utan utgjorde ett underlag för fortsatt detaljplanearbete inom kommunen, medan om man valde att fastställa den så fick inga byggnationer ske i strid med generalplanen 1. Detaljplaneläggning i form av stadsplan eller byggnadsplan. Om stadsplan användes hade kommunen lösenrätt av mark och ansvar för genomförandet av gemensamma nyttigheter. Det motsvaras idag av kommunalt huvudmannaskap. I byggnadsplanen var det de enskilda fastighetsägarna som hade ansvar för genomförandet av planen och gemensamma nyttig-heter. Det motsvaras av enskilt huvudmannaskap i dagens detaljplaner. I BL gjordes skillnad på tät- och glesbebyggelse. Som tätbebyggelse räk-nades områden som krävde gemensamma inrättningar ex. gator och VAanläggningar eller där sådana gemensamma behov skulle kunna väntas uppstå. Övriga områden räknades som glesbebyggelse. Lagen medförde att det i princip var förbjudet med tätbebyggelse såvida det inte fanns en antagen stadsplan eller byggnadsplan som stödde detta. 1 Fastställelse innebar att det efter att kommunen antagit en generalplan skickades denna till Kungl. Maj:ts för fastställelseprövning. 13

14 Jämförelse mellan de olika lagstiftningarnas olika plantyper. Stadsplanelagen Byggnadslagen Plan- och bygglagen Regionplan Regionplan Generalplan/Områdesplan Översiktsplan/Fördjupad översiktsplan Områdesbestämmelser Byggnadsplan/stadsplan/ avstyckningsplan Byggnadsplan/stadsplan Detaljplan Fastighetsplan 1959 kom en revidering av BL samtidigt med en ny byggnadsstadga. Revideringen innebar inga förändringar i lagens grunddrag utan endast en förenkling av innehållet ang. byggandet och man förde över vissa delar från byggnadsstadgan till särskilda tillämpningsföreskrifter. Under den period som BL användes utvecklades en rad plantyper utifrån annan lagstiftning som hade till syfte att göra översikter på ett enklare sätt än vad som var fallet med ex. en antagen men ej fastställd generalplan (se ex Översiktsplan för Vitsands storkommun från 1954) kom ett betänkande 2 från civildepartementet, vars huvudsyfte var att se på möjligheten att långsiktigt styra markanvändningsplaneringen på så sätt att man erhöll en metod för att tillvarata riksintresset för olika naturresurser. Detta skulle enligt förslaget ske genom att kommunerna skulle ta en aktivare roll vid det översiktliga planeringsarbetet och därmed skulle samarbetet mellan stat och kommun främjas. Syftet var att skapa ett planinstrument som redovisade både centrala, regionala och lokala intressen (samspelet mellan stat, kommun och enskilda). Man uttryckte i betänkandet en önskan om ett rullande planinstitut som skulle täcka en eller flera kommuner. Ordet rullande definierades som ett kontinuerligt planarbete som skulle revideras och presenteras med jämna mellanrum. Arbetet utmynnade i ett lagförslag 3 som trädde i kraft 1972 om allmänna riktlinjer för markanvändningen inom vissa mark- och vattenområden. Samtidigt infördes de första riksplaneriktlinjerna som angav skydd för vissa geografiska områden. Vidare försvann den s.k. fria glesbebyggelserätten, bygglovsplikten utökades till att gälla hela landet och generella utomplanbestämmelser infördes till att gälla även glesbygdsområden Nutida fysisk planering Det nuvarande svenska plansystemet för samhällsplanering grundar sig på planoch bygglagen (1987:10, PBL). PBL ersatte byggnadslagen, byggnadsstadgan och lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. när den infördes. Lagen samverkar med miljöbalken (1999:808, MB), men även med expropriationslagen (1972:719, ExL), fastighetsbildningslagen (1970:988, FBL), lagen om kulturminnen m.m. (1988:950) m. fl. lagar som har med markanvändning och 2 SOU 1971:75, Hushållning med mark och vatten 3 NJA II 1970 s. 244 hänvisar till prop 1971:118 14

15 infrastruktur att göra. PBL är överordnad annan lagstiftning, vilket innebär att beslut enl. andra lagar inte får tas i strid med PBL. I plansystemet ingår fem olika plantyper: regionplan, översiktsplan, områdesbestämmelser, detaljplan och fastighetsplan. Mellan dessa råder en inbördes hierarki styrd av deras olika grad av rättsverkan och detaljstyrning, vilket åskådliggörs av bilden nedan. Källa: Boverket (1996). Boken om översiktsplan, del II, s. 9 Regionplaner Högst upp/först i den hierarkiska ordningen finns regionplanen (7 kap PBL). Det är en frivillig planform som har en låg detaljregleringsnivå och inte är rättsligt bindande. Plantypen används för samordning av flera kommuners framtida planläggning. Planformen behandlar endast regionala samhällsbyggnadsfrågor (ex planering av framtida trafikleder, bebyggelse och grönområden) och gäller som längst i 6 år och ska utgöra ett beslutsunderlag vid beslut gällande översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Översiktsplan Nästa steg i hierarkin utgöras av översiktsplanen (4 kap PBL) som är en obligatorisk, men i alla avseenden icke rättsligt bindande planform. Översikts-planen omfattar en hel kommun och ska redogöra för kommunens politiska intentioner för framtida markanvändning, byggande och tillvaratagande av riksintressen. Meningen är att planen ska ge vägledning vid efterföljande planarbete, tillståndsprövning och beslut. Planen ska revideras en gång per mandatperiod. För mindre områden kan planen göras mer detaljerad, s.k. fördjupad översiktsplan. Eftersom översiktsplanen inte har rättsverkan kan det heller inte bli fråga om ekonomiska ersättningar till följd av planens verkningar. 15

16 Syftet med översiktsplanen är att den ska fungera som ett förmedlingsorgan mellan stat och kommun när det gäller att ta tillvara riksintressen. Riksintressen kan utgöras av många olika typer, se tabell sidan 22. De myndigheter som ansvarar för de olika intressena ska förmedla sina ställningstaganden till länsstyrelsen som i sin tur ska förmedla detta vidare till berörd kommun. Kommunen ska i sin tur sammanställa dessa ställningstaganden och sina egna åtaganden för skydd av riksintressen i översiktsplanen Områdesbestämmelser Områdesbestämmelser (5 kap PBL) som är rättsligt bindande och plantypen används för att säkerställa översiktsplanens syfte och/eller skydda riksintressen enl. 3 och 4 kap MB genom att styra byggandet i området. Plantypen ger ingen byggrätt för fastighetsägare och ingen rätt att lösa in mark för kommunens del. Fastighetsägarna får heller ingen rätt till ersättning utom i de fall som rör bestämmelser ang. vegetation och markytans utformning och höjdläge. I princip får byggnader samma skydd som i en detaljplan. Reglerna för områdesbestämmelser är knutna till miljöbalkens 7:de kapitel om skydd av områden. Detaljplan Detaljplanen (5 kap PBL) är en rättsligt bindande plantyp som reglerar markanvändningen och byggande inom ett begränsat område. Syftet med denna plantyp är att avväga skyldigheter och rättigheter mellan allmänna och enskilda intressen. Beslut enligt annan lag får inte strida mot detaljplanen vilket gör att planen är rättsligt bindande vid lovprövning, fastighetsbildning, bildande av naturreservat, tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet m.m. Detaljplan måste upprättas då det gäller planering av ny samlad bebyggelse, ny enstaka byggnad som väntas få betydande inverkan på omgivningen, enstaka ny bebyggelse där mer bebyggelse kan väntas och där bebyggelse ska ändras eller bevaras och det behöver ske i ett större sammanhang. Ett tillståndsärende som följer detaljplanen kan i princip inte avslås under förutsättning att planen fortfarande gäller. Mindre avvikelser kan tillåtas vid prövning av tillståndsärenden. Detaljplanen ger rätt till ersättning åt markägare då byggrätter inskränks eller försvinner inom genomförandetidens begränsning eller vid markinlösen då fastighetens yta minskas. Ersättningen betalas av de markägare som får mark till dem som avstår. Då mark avstås till allmänna anläggningar, typ vägar och grönområden, betalas ersättningen av kommunen vid kommunalt huvudmannaskap och av en samfällighetsförening vid enskilt huvudmannaskap. Beslut enligt annan lag får inte strida mot gällande detaljplan. Detta innebär att planen är bindande/vägledande vid fastighetsbildning, bildande av naturreservat, tillståndsprövning för olika ärenden m.m. 16

17 Fastighetsplan Sist kommer en plantyp vars enda syfte är att förenkla genomförandet av detaljplanen, nämligen fastighetsplanen (6 kap PBL) som endast reglerar fastighetsindelning, gemensamhetsanläggningar, servitut, ledningsrätter och nyttjanderätter. Fastighetsplanen får inte strida mot detaljplanen och är kopplad till bestämmelserna i anläggningslagen, fastighetsbildningslagen, ledningsrättslagen och jordabalken. Eventuella ersättningar regleras i samband med upprättandet av detaljplanen till vilken fastighetsplanen hör Framtida fysisk planering Sedan Sverige gick med i europeiska unionen har den svenska lagstiftningen omarbetats för att anpassas till EU:s lagstiftning. Just nu pågår en översyn av plan och bygglagstiftningen. PBL-kommittén fick direktivet till detta från regeringen den 27 juni 2002 och har sedan dess lämnat ett delbetänkande Miljöbedömningar avseende vissa planer och program 4. Utredningen har varit ute på en remissrunda som avslutades den 15 oktober PBLkommitténs slutbetänkande är planerat till den 31 december Kortfattat kan man säga att PBL-kommitténs arbete går ut på att göra en samlad översyn av PBL och samordna bestämmelserna med MB, samt skapa ett regelverk för att implementera den svenska lagstiftningen till Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 (om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan i den svenska författningen). Förslaget som varit ute på remiss, går ut på att man dels ska komplettera 6 kap MB ang. miljökonsekvensbeskrivningar med reglerna för miljöbedömning och dels att beslutet om vilka planer och program som ska omfattas av de nya reglerna ska delegeras till regeringen. Regeringen kommer att meddela sitt beslut om vilka plantyper som kommer att omfattas av kravet på MKB och miljöbedömningar i form av en ny förordning till MB. 2.2 Innebörden av 4:2 och 4:8 PBL Under en period (mellan 1947 och 1987) upprättade kommunerna generalplaner för vissa områden inom eller hela kommunen. Dessa kunde, beroende på hur man behandlade generalplanerna, antingen bara antas av kommunfullmäktige eller fastställas genom Kungl. Majst. fastställelseprövning. En enbart antagen generalplan hade ingen rättsverkan utan utgjorde ett beslutsunderlag för fortsatt planeringsarbete inom kommunen medan en fastställd plan fick rättsverkan. Detta innebar att det fortsatta planeringsarbetet inte fick strida mot generalplanen. Under denna period utvecklades andra plantyper vid sidan om bygglagens planer för att åstadkomma översiktliga riktlinjer för kommunernas planarbete. Detta med motiveringen att förfarandet med generalplaner var omständligt och tidskräv-ande. För övrigt var det ytterst få generalplaner som gick till fastställelse. 4 SOU 2003:70 17

18 Planinstitutet översiktsplan inrättades som en kombination av alla de plantyper som utvecklades för att ge kommunal översiktlig planering vid sidan av generalplanen. Statens syfte är att kommunerna ska tvingas göra en långsiktig intresseavvägning genom att öppet redovisa hur de tänkt ta till vara de riksintressen som finns inom kommunens gränser, ta ställning i mellankommunala frågor samt i ett tidigt stadium ge vägledning för en lämplig bebyggelseutveckling för den fysiska planeringen. Inrättandet av översiktplanen ska ske på ett demokratiskt sätt genom att invånarna i kommunen ges tillfälle att delta i översiktsplaneprocessen för att kunna påverka samhällsutvecklingen inom kommunen. Tanken var att man skulle få ett planinstrument som är flexibelt och som förändras kontinuerligt i förhållande till samhällsutvecklingen. Alltså måste planen vara aktuell och visa kommunens rådande uppfattning i ovan nämnda frågor för att uppfylla tanken med lagstiftningen. Översiktsplanens syfte enligt prop. 1985/86:1, s. 123 och prop. 1994/95:230: med ledning av PBL:s bestämmelser om allmänna intressen ange grunddragen i användningen av mark- och vattenområden samt riktlinjer för bebyggelseutvecklingen som en del i och en förutsättning för den övergripande, långsiktiga kommunplaneringen redovisa behandlingen av områden som är av riksintresse särskilt som grund för samråd mellan staten och kommunen om markanvändningen och tillståndsprövningen där det behövs ge närmare riktlinjer för kommande planläggning, bebyggelseutveckling och andra miljöförändringar ge kommuninvånare, sakägare och andra intressenter information om markanvändningen i stort samt inriktning för avsedda miljöförändringar. vara ett styrinstrument för bebyggelseutveckling, utgöra ett samlat beslutsunderlag för lokaliseringsprövning och vara ett stöd för det lokala miljöarbetet. Utifrån ovanstående syften har lagtexten utformats och nedanstående utgör stommen för hur en kommun ska agera under planarbetet. 18

19 4 kap. Översiktsplan 2 Till översiktsplanen skall fogas en sådan planbeskrivning som avses i 8 och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 9. Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, skall det anmärkas i planen. Lag 1995:1197 (se vid 1:3). 8 Under utställningstiden skall planförslaget åtföljas av 1. planbeskrivning som avses i andra stycket, 2. samrådsredogörelsen, 3. gällande översiktsplan, 4. sådant planeringsunderlag som kommunen anser vara av betydelse för en bedömning av förslaget. I planbeskrivningen skall redovisas planeringsförutsättningarna, skälen till planens utformning och de åtgärder som kommunen avser att vidta för att fullfölja planen. Vidare skall redogöras för planens konsekvenser. Avser förslaget ändring av översiktsplanen för en viss del av kommunen, skall ändringens verkningar för andra delar av kommunen redovisas. Lag 1995:1197 (se vid 1:3). Lagtexten ovan anger att kommunerna har ett redovisningsansvar för de åtgärder man har tänkt vidta för att skydda riksintressen och allmänna intressen inom kommunen. När plan- och bygglagen kom 1987 ansåg lagstiftaren att planbeskrivningen skulle innehålla sådant underlagsmateriel (text, illustrationer, diagram, tabeller och kartskisser 5 ) som behövdes för att olika intressenter skulle kunna göra en bedömning av översiktsplanens innehåll, samt kunna bilda sig en uppfattning om vilken vikt översiktsplanen kunde tillmätas vid samhällsplanering och lovprövning. För själva utformningen av planen gavs inga regler eller direktiv förutom att den skulle vara tydlig och lättbegriplig. Planbeskrivningen i 4:8 PBL ska enligt minimikravet minst innehålla redovisning av fakta om 6 : mark- och vattenanvändning, miljöbelastningar, sysselsättning, befolkning, pendling, kommunal ekonomi m m. Dessutom ska kommunen redovisa sin uppfattning i fråga om bebyggelseutveckling och markfrågor som framförs av andra kommunala organ inom olika verksamhetsområden. Kommunens uppfattning i nämnda frågor ska vara enkla att utläsa ur planinnehållet. Vidare ska annat planmaterial som har med markanvändningsfrågor att göra redovisas, exempelvis regionplaner och andra mellankommunala utredningar. 5 Prop 1985/86:1 s Prop 1985/86:1 s

20 För att göra en bedömning av hur den nya lagen om fysisk planering fungerade gjordes en utredning översyn av plan- och bygglagen med start Denna resulterade i en lagändring 7 som trädde i kraft 1 jan I utredningen fann man att många upprättade översiktsplaner inte gjort tillräckligt tydlig skillnad mellan underlag och bedömningar för de frågor som behandlats, vilket resulterade i att planerna inte kunde användas som beslutsunderlag. Detta problem åtgärdades genom att lagtexten kompletterades med en tydligare beskrivning över vilka krav som ska ställas på innehållet i översiktsplanen. I nämnda utredning konstaterades att den fysiska planeringen ska ses som en integrerad del i miljöpolitiken. Som ett resultat av detta utökades innehållet i översiktsplanen till att även omfatta miljöbedömningar med redovisning av åtgärdsprogram m. a. p. miljöaspekter för olika områden. Vid större förändringar av användningen av mark- och vattenområden ska även miljökonsekvenserna av detta redovisas. Någon närmare beskrivning över hur detta ska ske lämnades dock inte. Riksintressen (3:2-8 MB) Riksintressen är en form av kvalificerade allmänna nationella intressen där staten har en överordnad bestämmanderätt i förhållande till kommunala beslut. Syftet är att uppnå en god hushållning med mark- och vattenområden utifrån nationella markpolitiska synpunkter. Riksintressen går före i konkurrens med andra markanvändningsändamål. Om det råder konkurrens mellan två olika riksintressen går det riksintresse först som anses viktigast för samhället. Försvarsintresset har en särställning och går alltid före övriga intressen. Länsstyrelsen har ansvaret för att bevaka att riksintressena tas tillvara i den kommunala samhällsplaneringen och att informera kommunerna om ändringar eller nya förutsättningar angående riksintressen. Myndigheter som handhar riksintressen har skyldighet att inom sina ansvarsområden lämna information till länsstyrelserna. Vilka områden som kan sägas utgöra riksintressen anges i miljöbalkens 3:e kapitel. För att ett mark- och/eller vattenområde ska kunna räknas som ett riks-intresse krävs att området har stora nationella värden. 7 Prop 1994/95:230 20

21 Tabellen nedan visa vilka myndigheter som ansvarar för att utse och utfärda föreskrifter för områden med riksintresse, fördelade på lagrum och art. Lagrum Område Myndighet 3:2 MB Stora mark- och vattenområden som inte Naturvårdsverket alls eller endast obetydligt påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön 3:3 MB 3:6 MB Mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt Mark- och vattenområden samt fysisk planering som har betydelse från allmän synpunkt p g a deras naturvärden eller friluftslivet Kulturvärden Riksantikvarieämbetet 3:4 MB Jord- och skogsbruk Statens jordbruksverk 3:5 MB Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk Rennäringen Statens jordbruksverk Yrkesfisket Fiskeriverket 3:7 MB Mark- och vattenområden som innehåller SGU värdefulla ämnen eller material 3:8 MB Anläggningar för industriell produktion NUTEK Anläggningar för energiproduktion och Statens energimyndighet energidistribution Anläggningar för slutlig förvaring av Statens kärnkraftsinspektör använt kärnbränsle och kärnavfall Anläggningar för kommunikationer Anläggningar för vattenförsörjning och avfallshantering Totalförsvarets anläggningar Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Post- och telestyrelsen Naturvårdsverket Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil beredskap Utöver denna specifikation finns i 4:e kap MB listor över geografiska områden som utgör riksintresse främst för turism, friluftsliv, natur- och kulturvärden. I 4:2 MB anges Frykensjöarna från Kil till Torsby samt området utmed övre delen av Klarälven inom Torsby kommun och i 4:6 MB anges att Vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraftändamål får inte utföras i.i Klarälven, sträckan mellan Höljes och Edebäck. 21

22 3 Torsby kommun Torsby är en glesbygdskommun i Nordvärmland som är stor till ytan, med stora skogsområden bildades nio kommuner som motsvarade de församlingar som i dag ingår i kommunen. Dessa slogs samman 1952 till tre större kommuner (Finnskoga - Dalby, Vitsand och Torsby kommuner) gick Vitsands kommun upp i Torsby och 1974 slogs Torsby kommun och Finnskoga - Dalby kommun samman till dagens utformning av kommunen. Församlingarna i Torsby kommun var vid tiden för de olika kommunsammanslagningarna Dalby, Fryksände, Lekvattnet, Norra- och Södra Finnskoga, Norra Ny, Nyskoga, Vitsand och Östmark. Karta över Torsby kommun hämtad från kommunens hemsida : 22

23 Faktasammanställning för Torsby kommun Torsby Värmland Sverige Yta 4 186,78 km 2 25 % 1 % Befolkningsmängd 31 dec Befolkningsmängd 30 nov Personer/km 2 31 dec % Ca 0,2 % ( 0,158 %) ,3 15,7 21,6 Naturvärden Det är stora höjdskillnader mellan kommunens olika delar, där lägsta punkten är ca 85 m öh vid Övre Frykens strand och högsta punkten ligger uppe på Granberget nordost om Höljes, på ca 700 m öh. Höjdvariationerna och läget i inlandet ger ett inlandsklimat med stora variationer från område till område, vilket förklarar att det inom kommunen finns fem olika klimat- eller odlingszoner. Detta ger att naturtyperna inom kommunen varierar stort och tack vare att kommunen är glesbefolkad har naturen fått vara någorlunda opåverkad i stora delar, åtminstone de sista 150 åren. Det vill säga efter den stora utvandringsvågen till Nordamerika och den period då skogsbolagen köpte upp stora arealer skogsmark. I dag är stora delar av Nordvärmland högintressant för riksintressena naturvård och friluftsliv och det beror till viss del på de faktorer som nämnts ovan. Många naturskyddsområden har upprättats och fler är på gång (länet har fått ökad tilldelning av medel för att bilda naturreservat och naturvårdsområden för år 2004). Naturreservat är en skyddsform som omfattas av reglerna i 7 kap 4-8 MB. Länsstyrelsen eller kommunen kan inrätta detta områdesskydd för att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Man behöver inte ta mark i anspråk när man inrättar naturvårdsområden. Befolkning Området befolkades förmodligen från söder längs vattendragen i Fryksdalen och Klarälvdalen. Detta skedde troligen från bronsåldern och framåt. Svält, sjukdomar och krig var befolkningsreglerande faktorer. Vid mitten av 1600-talet invandrade ett stort antal finnar från Savolaxområdet till kommunens norra och västra delar. De bosatte sig främst i höglänta områden, på visst avstånd från svenskarnas bosättningar. Denna grupp människor försvenskades först efter det att allmän skolplikt infördes. Området kallas numer Finnskogen. Efter år av missväxt och svält i mitten av 1800-talet emigrerade många nordvärmlänningar till Nordamerika och drömmen om ett bättre liv. Nästa avflyttningsvåg initierades av strukturomvandlingen från jordbruks- till industrisamhälle. Denna avfolkning pågår fortfarande om än i mindre omfattning. Avflyttningen får katastrofala följder för glesbygdskommuner som Torsby. Detta syns tydligt på demografdiagrammet för Torsby kommun (se nedan), där man kan 23

24 se att det är ett befolkningsöverskott i åldrarna över 60 och ett underskott i åldrarna där under jämfört med riket i genomsnitt. Demografiskt diagram över befolkningssammansättningen för Torsby kommun hämtat från Regionfakta : Den prognos över befolkningsutvecklingen i kommunen som gjordes 1999 ser hittills ut att vara mycket bra trots sina negativa siffror. Befolkningstalet var den 31 januari pers vilket ytterligare bevisar prognosens riktighet. Befolkningsutvecklingen samt prognos till år 2030 Torsby kommun Ålder år år år år 65- år Totalt Prognosen är gjord 1999, och baserad på befolkningssiffror och fem år dessförinnan Data hämtat från Torsby kommuns hemsida : Befolkningsutveckling samt befolkningsprognos t. o. m Torsby kommun har genomfört en omvärldsanalys som nyligen blivit färdigställd. Denna analys ska nu presenteras för kommuninvånarna och ska ses som en inventering av vad kommunen har för kvalitéer och resurser som kan användas och utvecklas. Analysen ska utgöra ett underlag för att skapa en positiv trend och framtidsanda. Tanken är att man ska få idéer till att skapa nya projekt utifrån de förutsättningar som finns i kommunen med förhoppning om ett positivt resultat där invånarna ges möjlighet att stanna kvar i kommunen och på så sätt vända den negativa befolkningstrenden eller åtminstone bromsa befolkningsminskningen. 24

25 Bebyggelse I Torsby kommun finns 22 områden med samlad bebyggelse, se karta under kapitel 4. Därutöver finns det ett flertal områden med spridd bebyggelse som inte når upp till kriterierna för samlad bebyggelse. Dessa områden är lokaliserade till låglänta områden med jordbruksmark men det finns även mindre byar i högre terräng i Finnskogen. Kommunikationer Viktiga kommunikationsleder i kommunen är Torsby flygfält, Fryksdalsbanan och Riksvägarna 45 och 62. Torsby flygfält invigdes i mitten av 1960-talet och persontrafik har funnits sedan mitten 1990-talet. Persontrafiken på Torsby flygfält ingår i en regionalpolitisk satsning för att förbättra förutsättningarna för näringslivet i området. En planerad utbyggnad av landningsbanan och flyttning av terminalbyggnader kommer att starta under året. Fryksdalsbanan mellan Kil och Torsby, via Sunne invigdes 1915 och är en enkelspårig, icke elektrifierad 65 km lång järnväg. Banan används för både gods- och persontrafik mellan Kil och Sunne och endast persontrafik mellan Sunne och Torsby. Enligt Banverkets Framtidsplan för perioden har banan en hög utnyttjandegrad men också ett stort upprustningsbehov. Ett nytt trafikstyrningssystem kommer att installeras under perioden men man kommer inte att uppnå målet om en restid på en timme mellan Kil och Torsby under plantiden. Riksväg 45 Inlandsvägen sträcker sig från Göteborg upp till Karesuando. Kommunerna längs vägen arbetar för att höja den från riksväg till Europaväg. Läget i arbetet idag är att FN inte kommer att motsätta sig att den utnämns till Europaväg. Men hittills har nationella instanser motsatt sig denna standardhöjning med ökade kostnader som motivering. Torsby kommun är inte med i samarbetet för att höja Riksväg 45:s status och standard. Riksväg 45 utgör ett riksintresse för kommunikation. Riksväg 62 följer Klarälvdalen från Karlstad upp till Långflon på Norska gränsen. Den är i långa sträckor mycket dålig och i stort behov av upprustning och i vissa fall omdragningar. Vägverket arbetar på detta men har inte kommit längre än till förstudie och några pengar till upprustning av vägen finns inte upptagna i Vägverkets långtidsbudget fram till Turism Ett flertal turistanläggningar för vintersport finns inom kommunens gränser. De tre största är anläggningarna vid Branäs, Hovfjället och Långberget, av vilka Branäs och Hovfjället är klassade som riksintressen för friluftslivet. I övrigt är turismen en potentiell framtidsnäring som kan utvecklas ytterligare inom alla sektorer. 25

26 Näringsverksamheter Skogsbruket är områdets viktigaste näringsgren och har så varit under mycket lång tid. Värdet har dock varierat stort från perioder med nästan noll i värde, då skogen användes enbart för husbehov, till att vara värdefull bristvara runt förra sekelskiftet då den fredades genom restriktioner och lagstiftning av statsmakterna. Skogen användes för träkolsproduktion till järnmalmshantering fram till att man började använda stenkol i hyttorna inom regionen. I och med att man började använda stenkol och utnyttja ångkraft försvann fördelarna med att frakta järnmalm till skogrika trakter, vilket innebar att bruken vid älvarna i området lades ner och försvann. Avverkning av skog för att producera virke för byggnationer av olika slag har gjorts i alla tider. Från 1800-talet och framåt har man exporterat virkesprodukter av olika slag bl a till varv och städer ute i världen. Skogsbruket fick ett riktigt uppsving när pappersmasseframställningen började ta fart. Samtidigt började skogsbolagen att köpa upp skogsfastigheter och det gick så långt att de i vissa delar av länet äger all skogsmark. Dessa bygder är i dag helt avfolkade. Idag är skogsbruket den viktigaste areella näringen. Förädlingsindustrin för skogsprodukter i kommunen är dock förhållandevis liten och består enbart av två större sågverk och en spånplattefabrik. Vattenkraften byggdes ut under mitten av 1900-talet och var under den perioden en stor sysselsättningsfaktor. Men efter att ett kraftverk är färdigbyggt och tagits i bruk minskar antalet arbetstillfällen drastiskt, ex. kraftverksanläggningen i Höljes. Offentliga sektorn är en stor arbetsgivare inom kommunen. Torsby kommun, som arbetsgivare, ligger på 9:e plats i länets arbetsgivarlista. Tabellen nedan visar de tjugo största arbetsgivarna i kommunen. Tabellen är en bearbetning och sammanställning av material hämtat från länsstyrelsens i Värmlands läns hemsida, tabellerna finns i sim helhet i bilaga 7. Branschindelningen är hämtad från SCB och är inte fullständig. Statliga verksamheters och statliga bolags branschtillhörighet verkar inte vara angivet/förklarat i SCB:s branschförteckning, se: 26

27 Sammanställning över de största arbetsgivarna med branschtillhörighet i Torsby kommun. Arbetsgivare Bransch Anställda 1 Torsby kommun Hälso- och sjukvård, sociala tjänster 2 Värmlands läns landsting Hälso- och sjukvård, sociala tjänster 3 Stora Enso Skog Aktiebolag Massa, pappers- och trävarutillverkning 4 Moelven Notnäs Aktiebolag Massa, pappers- och trävarutillverkning 5 Samhall Aktiebolag Tillverkning av möbler och annan tillverkning 6 Note Torsby AB Tillverkning av precisionsinstrument Byggelit Aktiebolag Massa, pappers- och trävarutillverkning 8 Branäs Fritidscenter AB Rekreation, kultur och sportverksamhet 9 Nordmodul Aktiebolag Massa, pappers- och trävarutillverkning 10 Konsum Värmlands ekonomiska Detaljhandel förening 11 Rikspolisstyrelsen Branschnr Försäkringskassan Branschnr Fryksände Pastorats kyrkliga Branschnr samfällighet 14 Övre Älvdals Kyrkliga samfällighet Branschnr Nordea Bank Sverige AB Branschnr Aktiebolaget Värmlandsbuss Landtransport Helmia Bil Aktiebolag Handel med och service av motorfordon 18 Gunnar Arnessons Åkeri Aktiebolag Landtransport Apoteket Aktiebolag (Publ) Detaljhandel Moelven Notnäs Wood Aktiebolag Massa, pappers- och trävarutillverkning