Revisionsrapport Granskning av styrning och kontroll i samband med stora exploateringsprojekt

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av styrning och kontroll i samband med stora exploateringsprojekt Solna stad Anders Hägg Margareta Irenaeus Patrik Texell Mars 2015

2 Sammanfattande bedömning Den sammanfattande bedömningen utifrån granskningen är att Kommunstyrelsen har en process som säkerställer en ändamålsenlig ekonomisk planering och kontroll i samband med stora exploateringsprojekt/utbyggnadsområden. Bedömningen grundar sig bl.a. på följande iakttagelser Vi har inte noterat några väsentliga avvikelser avseende hur Solna stad reglerar väsentliga sakområden i exploateringsavtal eller motsvarande jämfört med vad som kan betraktas som praxis i branschen. Solna stads geografiska läge inom en större bostadsmarknad innebär ett gynnsamt läge med finansiellt starka motparter. De framskrivningar som gjorts visar att utbyggnaden synes kunna klaras av såväl staden som bolagen med rimlig påverkan på finansiell ställning och utveckling. De risker som finns kopplat till ett ökat kostnadsläge för framtida driftkostnader alternativt felaktiga bedömningar i målgruppsanalyser för olika utbyggnadsområden bedöms vara måttliga. I övrigt hänvisar vi till de iakttagelser och kommentarer som redovisas i rapporten. 2

3 Inledning Solna stad befinner sig i en mycket expansiv fas med ett flertal stora pågående byggprojekt avseende såväl bostäder som kommersiella fastigheter. Samtidigt byggs kollektivtrafiken ut. Projekten är geografiskt spridda över kommunen. Den starka expansionen innebär stora möjligheter för staden men innebär också stora utmaningar. En stark befolkningstillväxt ställer krav på utbyggd service, en fungerande infrastruktur och en samordnad planering mellan den fysiska planeringen och serviceutbyggnad. Projektens storlek innebär också ett stort ekonomiskt åtagande för kommunen då det kan finnas risk för att utgifterna för expansionen kommer före skatteintäkterna. Exploateringsverksamhetens ekonomi är av avgörande betydelse för en god ekonomisk hushållning. Expansionen innebär också en stor utmaning för stadens organisation. Styrning och uppföljning av de stora projekten i syfte att säkerställa att dessa drivs i enlighet med gällande regelverk, avtal samt överenskommelser och med tillfredsställande insyn är grundläggande. Solna stads revisorer har planerat granska stadens expansion ur ovanstående perspektiv under en treårsperiod, 2013 med fokus på organisation, styrning och uppföljning, 2014 avseende ekonomisk planering och under 2015 serviceutbud och kvalitet. Frösunda 4

4 Uppdrag I revisorernas risk- och väsentlighetsanalys har revisorerna identifierat ett antal risker kopplade till stadens starka expansion och har uppdragit till PwC att genomföra en granskning av stadens styrning och uppföljning och ekonomiska planering av utbyggnadsområden för bostäder och arbetsplatser. Syfte och omfattning Granskningen syftar till att bedöma om Kommunstyrelsen har en process som säkerställer en ändamålsenlig ekonomisk planering och kontroll i samband med stora exploateringsprojekt? Granskningen avgränsas till att omfatta exploateringsavtal avseende tre större exploateringsprojekt, i granskningen benämnda stora exploateringsprojekt. Metod Granskning har genomförts genom omfattande dokumentstudier och intervjuer. COSO modellen 1 har använts som revisionsmetod. Ingenting 1 COSO Committe Of the Sponsoring Organizations of the Threadway Commission 5

5 Avgränsning Granskningen har avgränsats till att omfatta tre större exploateringsprojekt i olika faser: Ingenting, Stora Frösunda och Norra Frösunda Exploateringsenheten var tidigare en del av staben för stora projekt och exploatering på stadsbyggnadsförvaltningen, men är sedan 1 september 2013 flyttad till stadsdirektörens stab. Lovisedal 1, Norra Frösunda Bilden är hämtad från Solna kommuns hemsida 6

6 Revisionsfråga Har Kommunstyrelsen en process som säkerställer en ändamålsenlig ekonomisk planering och kontroll i samband med stora exploateringsprojekt? Kontrollmål Granskningen avgränsas till att i huvudsak analysera berörda exploateringsavtal samt hur tidförskjutningar hanteras beträffande: Marköverlåtelser från kommunen Fastighetsbildningsfrågor Tidplaner för bebyggelse Stadens utbyggnad av anläggningar och allmän plats Betalningar och ersättningar för kommunens utbyggnad av anläggningar och allmän plats Utbyggnad för vatten, avlopp och fjärrvärme Utbyggnad av förskolor Inom ramen för granskning sker även en bedömning av huruvida staden har upprättat kalkyler för stadens åtagande, dels för demografiskt betingade investeringar, dels för investeringar i kommunal platsmark/ kommunaltekniska anläggningar inkl. framtida driftskostnader. 7

7 Norra Frösunda Norra Frösunda är en fortsättning på den tidigare utbyggnad i Frösunda. Tillsammans bildar bebyggelsen en helt ny stadsdel i Solna. Området är beläget mellan E4 och norra stambanan, söder om bostadsområdet Ritorp. Planområdet avgränsas i norr av bostadsområdet Ritorp, i väster av Kolonnvägen, i öster av E4 och i söder av Befästningskullen och den nya bebyggelsen som växer fram där. Den sista etappen i utbyggnaden av den nya stadsdelen Frösunda innebär att området byggs ihop med den befintliga bebyggelsen i Ritorp/Järva krog. De fyra bostadshusen i kv Lovisedal ligger som "hästskor" med öppningarna mot parken och Befästningskullen i söder. 8

8 Stora Frösunda I planbeskrivningen (november 2012) upprättad för detaljplanen framgår att projektets syfte är att utveckla området till en levande och modern stadsdel med en blandad stadsbebyggelse innehållande bostäder, arbetsplatser, verksamheter och butiker. Planen medger bebyggelse för bostäder, kontor, bilservice, centrumändamål, skola/förskola och handel. Aktivitetstorget och parken ska tillföras kvaliteter som inbjuder till vistelse och möten samt bidrar till platsens kvalitet som helhet. Planen medger ca 800 bostäder och ca m 2 verksamhetslokaler i åtta kvarter. Till planen hör även mark för allmänt ändamål, gata, gångoch cykelväg, torg, park och område för spårvägstrafik. Av exploateringsavtalet mellan staden och Catena framgår att det är parternas avsikt att exploatören inom området upprättar bebyggelse och anläggningar i enlighet med detaljplanen och att bebyggelsen avses utföras i etapper. Vidare framgår att exploatören förbinder sig att inom området uppföra 75 lägenheter för vilka upplåtelseformen ska vara hyresrätt. Av dessa ska staden erbjudas fem lägenheter för LSSboende. Förskola med totalt sex avdelningar skall färdigställas av exploatören i takt med att bebyggelsen färdigställs. Exploatören skall i första hand tillfråga staden om intresse finns för att hyra förskolelokalerna. Illustrationsplan: BAU. Det är vidare parternas avsikt att staden utför erforderlig utbyggnad av markanläggningar. 9

9 Ingenting I planbeskrivnigen (juni 2009) upprättad för detaljplanen framgår att projektets syfte är att möjliggöra en komplettering av bostäder och kontor, med beaktande av det kulturhistoriska värdet för befintlig bebyggelse i Statens Bakteriologiska Laboratorium-anläggningen. Planförslaget möjliggör ett tillskott av ca 700 bostäder och m² kontor och liknande. I enlighet med exploateringsavtal träffat 7 september 2009 avseende detaljplan för kv. Laboratoriet och del av Polisen (Ingenting) är det exploatören som utför och bekostar allmänna anläggningar. Vidare framgår att exploatören ska uppföra förskolor för områdets behov. Översikt över befintliga och tillkommande byggnader. 10

10 Exploateringsavtal Hur hanterars förändringar i tidplanen enligt exploateringsavtal tecknade med Solna stad? Exploateringsavtal Varje exploateringsområde innefattar unika förutsättningar. I exploateringsavtalet regleras överenskommelser mellan staden och byggherren. Markexploatering är förknippat med olika risker för staden och byggherren. Osäkerhet i planprocessen, oväntade tekniska utmaningar och utvecklingen på fastighets-, hyres-, och bostadsmarknaden innebär i allmänhet justeringar i den initiala tidplanen för området. Förändringarna innebär i allmänhet att tidplanen förskjuts. Vid planering och exploatering av såväl stadens egen som privatägd mark bevakar stadsledningsförvaltningen att stadens intressen tas tillvara. I detta ligger att exploatören/markägaren bidrar till utbyggnaden av erforderliga kommunala anläggningar genom att erlägga exploateringsbidrag till staden och att samordningen med övriga staden fungerar. I enhetens uppgifter ingår att t ex följa markutvecklingsprojekten från första idé fram till genomförandefasen, och att därvid styra projekten mot uppställda mål, budget och tidplaner. Kommentarer Solna stad tecknar mark- och exploateringsavtal med exploatörer som avser att utveckla nya bostads- och verksamhetsområden inom kommunen. Vi har inte noterat några väsentliga avvikelser i vilka frågor som hanteras i Solna stads avtal jämfört med vad som kan betraktas som praxis. 11

11 Riskanalys Förändringar i tidplanens påverkan på - Överlåtelser av kommunal mark och indexering Stora Frösunda Stadens mark överlåts endast under förutsättning av att ny detaljplan vinner laga kraft. Ingen indexering av priset/ersättningen görs mellan avtalstidpunkten och transaktionstidpunkten. Norra Frösunda Stadens mark överlåts endast under förutsättning av att ny detaljplan vinner laga kraft. Markpriset indexeras med KPI. Ingenting Stadens mark överlåts endast under förutsättning av att ny detaljplan vinner laga kraft. Ingen indexering av priset/ersättningen görs mellan avtalstidpunkten och transaktionstidpunkten. Kommentar från Solna stad Vid markförsäljning har Solna stad nu identifierat att KPI inte är en lämplig metod. I stället för KPI avser Solna stad att istället använda ett index som varierar i takt med bostadsrättsprisförändringen i berört område (kvm-priset enligt Mäklarstatistik från berört område). Stockholms stad använder också denna metod. Exploateringsbidraget som ska indexregleras (Ingenting) gäller bara stadens framtida ombyggnad av Armégatan ( 4.5, punkt f). Här tillämpas index E84. Beträffande allmän plats inom själva exploateringsområdet är det exploatören själv som bygger ut denna på egen bekostnad. I tilläggsavtalet förtydligas att staden ska köpa dessa anläggningar till en ersättning motsvarande exploatörens verifierade självkostnader, och att exploatören sedan ske erlägga exploateringsbidrag för samma belopp minus momsen. Dessa transaktioner sker samtidigt, och därav behövs ingen indexering av den här delen av exploateringsbidraget. Kommentar: Markpriset i exploateringsavtalet bör indexeras annars finns det risk att staden inte får kostnadstäckning och att eventuell potential överlåts på exploatören. Staden kan välja om de vill koppla index till utvecklingen på fastighetsmarknaden Val av indexklausul bör anpassas utifrån den risk som staden tar. En uppräkning med KPI är inte lämplig eftersom det har en dålig koppling till fastighetsmarknaden i dagen marknadsläge. T ex innebär låga räntor dvs låg KPI uppräkning att marknadsvärdet på marken ökar samtidigt som indexregleringen riskerar att minska markpriset 12

12 Riskanalys Förändringar i tidplan påverkan på - Uppförande av anläggningar på allmän platsmark Stora Frösunda Staden skall bygga ut markanläggningar inom allmän plats. Stadens utbyggnad sker etappvis i två skeden. Färdigställande av skede 2 ska ske inom rimlig tid efter avflyttning. Exploatören svarar för att exploateringsområdet hålls i säkert och vårdat skick under hela byggprocessen. Exploatören skall skriftligen meddela stadens stadsmiljöavdelning om tidpunkt för igångsättande av arbeten för allmän plats. Exploatören skall även uppföra och bekosta tillfälliga anläggningar. Kommentar: Staden har indexerat ersättningen för sina kostnader för utbyggnad av allmän platsmark med hjälp av KPI. Indexeringen innebär att staden står risken för skillnader i kostnadsutvecklingen mellan entreprenader och KPI. Se tabell nedan med ett exempel där KPI jämförs med index för Asfaltbeläggningar. Norra Frösunda och Ingenting Exploatören bygger ut och ansvarar för utbyggnaden. Exploateringsavtalet är tecknat redan 2001 respektive 2009 vilket innebär att staden vid tillfället följde den praxis som fanns på marknaden. Metoden att låta exploatören utföra kommunens/stadens åtagande har under senare år frångåtts då det inte har ansetts vara förenligt med lagen om offentlig upphandling och regler för gatukostnadsersättning/ exploateringsbidrag. Eftersom exploatören ansvarar får exploatören ta konsekvenser av förändringar i tidplanen. Kommentarer från Solna stad Vid de senaste årets exploateringsavtal, har det främst handlat om betalning i förskott och därmed mindre behov av indexering. Men vid indexeringsbehov försöker Solna främst använda skrivningen att exploatören ska betala stadens framtida faktiska kostnader. Det saknas tydliga sanktioner om vad som gäller om staden anser att exploatören inte uppfyller sina åtaganden. Staden har å andra sidan begränsat sin risk i och med att tidsplanen för stadens åtagande är otydligt reglerade. Det är balans i avtalsvillkoren mellan exploatören och kommunen i Stora Frösunda. Ett kommunalt ansvar för utbyggnad av allmän plats ger möjlighet till att ha ett vidare livscykelperspektiv vid nyanläggning. 13

13 Riskanalys Förändringar i tidplanens påverkan på - Samordning med övriga kommunala bolag för media försörjning Stora Frösunda Exploatören svarar endast för ledningar på kvartersmark. Solna Vatten skall godkänna lösningar för dagvatten hantering på kvartersmark. Norra Frösunda Exploatören skall samordna utbyggnad av ledningar etc. Enligt staden sker samordningen dels i form av protokollförda byggmöten och att staden i förväg granskar och godkänner projekteringshandlingar. Vid mötena säkerställs bl a att t ex vägar etc inte grävs upp i flera omgångar. Ingenting För Ingenting svarar staden för samordning. Kommentar från Solna Vatten och Solna stad Solna Vatten tar framtunga investeringar i utbyggnad av VA-försörjning. Enligt Solna Vatten är investeringar i VA-systemet begränsade till följd av de korta avstånden i staden. Enligt Solna Vatten har investeringarna hittills i hög grad kunnat genomföras genom anslutning till befintligt nät utan ökad upplåning. Av bolagets årsredovisning för 2014 framgår följande Den framtida exploateringsverksamheten kommer inte att kräva utbyggnad av ledningsnätet i samma omfattning som tidigare. Bolagets verksamhet kommer därför att i större utsträckning kunna fokusera på planerat underhåll och reinvesteringar i det befintliga nätet. Kommentar: Om det blir aktuellt med väsentligt större investeringar och ersättningar för finansiering av utbyggnad av VA i tidiga skeden bör staden överväga att hitta en modell att hantera detta i exploateringsavtalen. Så länge staden tecknar exploateringsavtal med stora och finansiellt stabila företag är det rimligt att de kommer att hantera utbyggnaden av VA på ett professionellt sätt. Det är möjligt detta kan utestänga mer oprövade eller mindre aktörer på marknaden. Solna Stad sätter tilltro till att marknaden (exploatören) ser till att VA-utbyggnaden löper i takt med utbyggnaden av bostäder och verksamheter. Avseende Norrenergi så finns ett letter of intent med Fortum som innebär att Norrenergi har ett produktionssamarbete med Fortum. Till följd av detta behöver inte Norrenergi göra omfattande investeringar, som i sin tur hade krävt ägarinsatser/borgensåtaganden från ägarkommunerna. 14

14 Solna Vatten AB Bolagets uppdrag Solna Vatten AB driver sedan 1995 den allmänna va-anläggningen inom Solna stad. Bolagets verksamhet innebär att förse stadens invånare med dricksvatten samt transportera spillvatten till reningsverk. Vattnet köps från kommunalförbundet Norrvatten och spillvattnet renas vid Käppalaverket på Lidingö. Vidare har bolaget ett ledningssystem för dagvatten och därigenom ett visst ansvar för avledning av dagvatten till recipient. För drift och underhåll finns ett flerårsavtal tecknat med Stockholm Vatten AB. Finansiell ställning Det bokförda värdet på anläggningstillgångarna uppgick i årsredovisningen 2014 till tkr Bolaget intäktsför under det första räkenskapsåret 25 procent av den totala anslutningsavgiften, samt periodiserar återstoden över en tid av (32) trettiotvå år. I balansräkningen för 2014 finns tkr upptaget som förutbetalada anslutnings-avgifter. Bolagets långfristiga upplåning uppgår till tkr (staden är långivare). Kommentar: Utbyggnaden av exploateringsområdena har hittills och bedöms även av bolaget framgent kunna klaras utan större påverkan på bolagets finansiella ställning. 15

15 Riskanalys Förändringar i tidplanens påverkan på - Samordning med stadens förvaltningar Stora Frösunda Före byggstart skall exploatören redovisa hur behovet av förskoleplatser skall tillfredställas. Exploatören skall uppföra minst sex avdelningar och kommunen skall tillfrågas som operatör. Norra Frösunda Berörs inte i de handlingar vi fått oss tillhanda. Ingenting Exploatören skall bygga nya förskolor enligt bebyggelsens behov. Exploatören skall skriftligt fråga staden om staden önskar hyra förskolor. Kommentarer från staden Solna Stad sätter tilltro till att marknaden och exploatören ser till att utbyggnaden av förskolor löper i takt med utbyggnaden av bostäder och verksamheter. Enligt stadsledningsförvaltningen upplever man inget motstånd från byggherrarna att uppfylla sina åtaganden. Staden styr huvudsakligen via redovisade ändamål i detaljplanen. Staden med representanter från stadsledningsförvaltningen, barn- och utbildningsförvaltningen och byggherren har enligt uppgift två möten per år för att stämma av behovet av förskoleplatser. Kommentar: Enligt vår uppfattning är det bra att frågan om förskoleutbyggnad lyfts i exploateringsavtalen. Uppföljning och kommunikation med kommuninnevånarna rörande kommande och planerade förskolebehov etc. bör kunna utvecklas för nya exploateringsområden. Det synes saknas utredningar som redovisar hur underlaget för förskoleplatser beräknats / bedömts. Så länge staden tecknar exploateringsavtal med stora och finansiellt stabila företag är det rimligt att de kommer att hantera utbyggnaden av förskolor på ett professionellt sätt. Det är möjligt detta kan utestänga mer oprövade eller mindre aktörer på marknaden. 16

16 Riskanalys Kalkyler för ekonomiska konsekvenser kopplat till exploateringsprojekt på lång och kort sikt Driftkostnadskalkyler för de olika exploateringsområdena Förutsättningar för stadens beräkningar Staden upprättar inga explicita kalkyler kring framtida driftkostnader för de separata utbyggnadsområdena. Däremot har stadsledningsförvaltningen i samarbete med en extern konsult under 2014 tagit fram en långsiktig ekonomisk planering eller framskrivning. Framskrivningen eller stresstestet sträcker sig fram till Förenklat uttryckt har staden förlängt de sedvanliga befolkningsprognoser man arbetar med jämfört med det vanliga tidsperspektiv. Inom ramen för stresstestet har även lagts in en tänkt utbyggnad av området kring Pampas/Huvudsta (tidsmässigt runt år 2025). Sammantaget handlar det i den ekonomiska modellen om cirka 22 till 23 tusen lägenheter i ett 20 till 30 års perspektiv. Befolkningsprognoserna uppdateras två gånger per år bl a efter kontakt med byggherrarna och baseras på områdesspecifika data. Utgångspunkten har varit att investeringar i förskolor och LSS boenden hanteras av exploatörerna inom ramen för de avtal som upprättas. Investeringar i skolor ligger dock primärt som ett kommunalt investeringsåtagande. Övriga kommunala investeringar kopplat till utbyggnadsområdena hanteras antingen av stadens bolag (VA och fjärrvärme) alternativt inom ramen för den normala investeringsbudgeten. Trendframskrivningen av stadens framtida driftkostnader baseras på genomsnittskostnader inom de olika verksamheterna samt med hänsyn tagen till kostnadseffekter till följd av skatteutjämningssystemet. 17

17 Riskanalys Kalkyler för ekonomiska konsekvenser kopplat till exploateringsprojekt på lång och kort sikt Driftkostnadskalkyler för de olika exploateringsområdena Resultat Utifrån den långsiktiga ekonomiska trendframskrivning staden gjort bedöms inte effekterna på de framtida kostnaderna som dramatiska. Till följd av de investeringar som kommer att krävas framförallt i skolor beräknas stadens finansiella tillgångar (extern medelsförvaltning) minska med uppemot 1 mdr. Det kommer också behövas årliga effektiviseringar som motsvarar en nivå som staden historiskt sett bedömer sig ha klarat på basis av de principer som gällt för pris- och lönekompensation till nämnderna. Kommentar: Stadens framskrivning av driftkostnaderna fram till 2030 har skett utifrån nuvarande genomsnittskostnader baserat på generella antaganden om pris- och lönekostnadsförändringar och nuvarande konstruktion av skatteutjämningssystemet. Det finns inga särskilda antaganden gjorda om oförutsedda händelser etc. En risk kan ligga i att de framtida driftskostnaderna till följd av kommande investeringar till viss del ökar stadens allmänna kostnadsläge för verksamheten. Det kan även finnas en risk för att de målgruppsanalyser som görs för de olika utbyggnadsområdena slår fel när det gäller framtida befolkningsstruktur. En sådan avvikelse kan få påverkan på efterfrågan av kommunal service och därigenom stadens framtida driftkostnader. Dessa risker bedömer vi dock till största delen hanteras inom ramen för systemet för kostnadsutjämning givet att staden inte gör felinvesteringar i exempelvis verksamhetslokaler. 18