Stora projekt. Solna stad. Per Erik Waller, director PwC Cecilia Högberg, manager, PwC Margareta Irenaeus, director, PwC Anders Hägg, partner PwC

Transkript

1 Advisory Stora projekt Solna stad Per Erik Waller, director Cecilia Högberg, manager, Margareta Irenaeus, director, Anders Hägg, partner

2 Inledning Solna stad befinner sig i en mycket expansiv fas med ett flertal stora pågående byggprojekt avseende såväl bostäder som kommersiella fastigheter. Samtidigt byggs kollektivtrafiken ut. Projekten är geografiskt spridda över kommunen. Den starka expansionen innebär stora möjligheter för staden men innebär också stora utmaningar. En stark befolkningstillväxt ställer krav på utbyggd service, en fungerande infrastruktur och en samordnad planering mellan den fysiska planeringen och serviceutbyggnad. Projektens storlek innebär också ett stort ekonomiskt åtagande för kommunen då utgifterna för expansionen kommer före skatteintäkterna. Exploateringsverksamhetens ekonomi är av avgörande betydelse för en god ekonomisk hushållning. Expansionen innebär också en stor utmaning för stadens organisation. Styrning och uppföljning av de stora projekten i syfte att säkerställa att dessa drivs i enlighet med gällande regelverk, avtal samt överenskommelser och med tillfredsställande insyn är grundläggande. Solna stads revisorer har planerat granska stadens expansion ur ovanstående perspektiv under en treårsperiod, 2013 med fokus på organisation, styrning och uppföljning, 2014 avseende ekonomisk planering och under 2015 serviceutbud och kvalitet. Frösunda

3 Uppdrag I revisorernas risk och väsentlighetsanalys har revisorerna identifierat ett antal risker kopplade till den starka expansionen och har uppdragit till att genomföra en granskning av stadens styrning och uppföljning av stora exploateringsprojekt. Syfte och avgränsning Granskningen syftar till att bedöma i vilken utsträckning staden har ett ändamålsenligt system för att säkerställa en god intern kontroll i hanteringen av stora projekt. Granskningen avgränsas till att omfatta organisation och styrsystem avseende större exploateringsprojekt, i granskningen benämnda stora projekt. Metod Granskning har genomförts genom omfattande dokumentstudier och intervjuer. COSO modellen 1 har använts som revisionsmetod. Ingenting 1 COSO Committe Of the Sponsoring Organizations of the Threadway Commission 2014

4 Avgränsning Granskningen har avgränsats till att omfatta tre större exploateringsprojekt i olika faser. Ulriksdal, Ingenting och Stora Frösunda. Exploateringsenheten var tidigare en del av staben för stora projekt och exploatering på stadsbyggnadsförvaltningen, men är sedan 1 september 2013 flyttad till stadsdirektörens stab. Ulriksdal 1 COSO Committe Of the Sponsoring Organizations of the Threadway Commission

5 Stora projekt 27 bebruari februari 2014

6 Revisionsfråga Har Solna stad en organisation och ett styrsystem som säkerställer en god intern kontroll avseende stora exploateringsprojekt? Kontrollmål Kontrollmiljö Rutiner och processer är ändamålsenliga, kända och tillämpade Riskanalys Riskanalyser görs löpande under projektets gång Kontrollåtgärder Åtgärder vidtas maa av identifierade risker Information/Kommunikation Projektets status återrapporteras löpande till KS och andra berörda. Uppsikt Kommunstyrelsen har tillräcklig insyn och uppsikt i projekten.

7 Ulriksdal I juni 2004 antog kommunfullmäktige en fördjupad översiktsplan för Järvafältet och Ulriksdalsfältet. I planen anges syfte och mål med projekten. Där framgår att målet är att de två områdena skall bli attraktiva bostads- och arbetsområden utan konflikter med ianspråktagande av värdefull naturmark. Bostäderna skall planeras så att en god boendemiljö kan åstadkommas utan allvarliga störningar i form av trafikbuller och avgaser. Bostadsbebyggelsen skall ges en täthet som motsvarar det centrala läget och tillgängligheten till kollektivtrafiken. Västerjärva-Ulrikdal ska ses som en enhet med pendeltågsstation som en samlad resurs. Vidare anges bl.a. vilken typ av bebyggelse som är tänkt, bostäder och arbetsplatser, områden för grön struktur och rekreation, trafiklösningar samt anläggningar för kommunal service. Den fördjupade översiksplanen har därefter kompletterats och förtydligats i samband med detaljplaner och exploateringsavtal. Av exploateringsavtalet mellan staden och Peab framgår att det är parternas avsikt att exploatören inom området skall uppföra ca m2 BTA kommersiella lokaler ovan mark och ca m2 BTA bostäder ovan mark, samt vad därtill kan höra. Det är vidare parternas avsikt att staden utför erforderliga gator och vägar som förläggs till allmän platsmark. Staden skall även uppföra egen bebyggelse på såväl allmän platsmark som kvartersmark. Skiss över programförslaget

8 Stora Frösunda I planbeskrivningen (november 2012) upprättad för detaljplanen framgår att projektets syfte är att utveckla området till en levande och modern stadsdel med en blandad stadsbebyggelse innehållande bostäder, arbetsplatser, verksamheter och butiker. Planen medger bebyggelse för bostäder, kontor, bilservice, centrumändamål, skola/förskola och handel. Aktivitetstorget och parken ska tillföras kvaliteter som inbjuder till vistelse och möten samt bidrar till platsens kvalitet som helhet. Planen medger ca 800 bostäder och ca m 2 verksamhetslokaler i åtta kvarter. Till planen hör även mark för allmänt ändamål, gata, gångoch cykelväg, torg, park och område för spårvägstrafik. Av exploateringsavtalet mellan staden och Catena framgår att det är parternas avsikt att exploatören inom området upprättar bebyggelse och anläggningar i enlighet med detaljplanen och att bebyggelsen avses utföras i etapper. Vidare framgår att exploatören förbinder sig att inom området uppföra 75 lägenheter för vilka upplåtelseformen ska vara hyresrätt. Av dessa ska staden erbjudas fem lägenheter för LSSboende. Förskola med totalt sex avdelningar skall färdigställas av exploatören i takt med att bebyggelsen färdigställs. Exploatören skall i första hand tillfråga staden om intresse finns för att hyra förskolelokalerna. Illustrationsplan: BAU. Det är vidare parternas avsikt att staden utför erforderlig utbyggnad av markanläggningar.

9 Ingenting I planbeskrivningen (juni 2009) upprättad för detaljplanen framgår att projektets syfte är att möjliggöra en komplettering av bostäder och kontor, med beaktande av det kulturhistoriska värdet för befintlig bebyggelse i Statens Bakteriologiska Laboratorum-anläggningen. Planförslaget möjliggör ett tillskott av ca 700 bostäder och m² kontor och liknande. I enlighet med exploateringsavtal träffat 7 september 2009 avseende detaljplan för kv. Laboratoriet och del av Polisen (Ingenting) är det exploatören som utför och bekostar allmänna anläggningar. Vidare framgår att exploatören ska uppföra förskolor för områdets behov. Översikt över befintliga och tillkommande byggnader..

10 Kontrollmiljö I Rutiner och processer är ändamålsenliga, kända och tillämpade Organisation Exploateringsenheten ansvarar för utvecklingen och förvaltningen av stadens mark och hanterar inom ramen för detta marköverlåtelser, tomträttsupplåtelser och arrenden. Vid planering och exploatering av såväl stadens egen som privatägd mark bevakar enheten att stadens intressen tas tillvara och att exploatören/ markägaren bidrar till utbyggnaden av erforderliga kommunala anläggningar genom att erlägga exploateringsbidrag till staden. I enhetens uppgifter ingår att följa markutvecklingsprojekten från första idé fram till genomförandefasen, och att därvid styra projekten mot uppställda mål, budget och tidplaner. Kommentar: Av intervjuerna framgår att en projektorganisation med styrgrupp finns för varje projekt men att formerna för detta inte dokumenteras. Prioriterade aktiviteter 2014: Bevakningen av pågående planärenden ska intensifieras En översyn och utveckling av arbetsformerna under plan- och exploateringsprocessen, inklusive utveckling av stödjande verktyg Processbeskrivningar och rutiner ska utvecklas för exploateringsprocessen och den löpande tomträtts- och arrendeförvaltningen. Förslag till styrande dokument för markförsäljning, exploateringssamverkan, tomträtts- och arrendeförvaltning 27 bebruari februari 2014

11 Kontrollmiljö II Rutiner och processer är ändamålsenliga, kända och tillämpade Reglemente Kommunstyrelsen och stadsbyggnadsnämndens ansvar och roller regleras i stadens reglementen. Av kommunstyrelses reglemente framgår att det i styrelsens ledningsfunktion ingår att leda och samordna den översiktliga planeringen av användningen av mark och vatten, mark- och bostadspolitiken och se till att en tillfredsställande markberedskap upprätthålls samt att bostadsförsörjning och samhällsbyggande främjas. I kommunstyrelsens styr- och samordningsfunktion ingår bl.a. att leda arbetet med att samordna utformningen av övergripande mål, riktlinjer och ramar för styrningen av hela den kommunala verksamheten i koncernen, göra framställningar i målfrågor som inte i lag är förbehållna annan nämnd. Samt tillse att ärenden av principiell karaktär eller där lagen kräver detta, alltid tas upp i kommunfullmäktige för behandling och beslut. Kommentar: Verksamhetsplan Utgångspunkten för styrsystemet är en sammanhållen målstyrning, där kommunfullmäktige anger prioriterade målområden, inriktningsmål, effektmål, verksamhetsanknutna uppdrag och ekonomiska ramar för styrelse och nämnder. Verksamhetsplan och budget är stadens främsta styrdokument. Solna stads verksamhetsplan och budget kompletteras av ett antal stadsövergripande styrande dokument som planer, program, policies, riktlinjer med flera, vilka anger principerna för stadens agerande i olika frågor.

12 Kontrollmiljö III Rutiner och processer är ändamålsenliga, kända och tillämpade Översiktsplan Översiktsplan är vägledande för framtida beslut när det gäller detaljplaner, utvecklingsområden för nybyggnation och fortsatt exploatering. Kommentar: Översiktsplanen aktualiseras december 13 Översiktsplanen ligger även till grund för stadens fortsatta arbete med fördjupade detaljplaner osv. Solna stads stora projekt härrör i huvudsak utifrån politiska mål och ambitioner uttryckta i översiktsplanen. Det noterades att kommunfullmäktige fattade beslut gällande översiktsplanen 29/ Markanvisningspolicy Efterfrågan på detaljplaner eller utveckling av ett område kan ibland härröra ur ett intresse från exploatörer/ byggherrar. För att säkerställa vad som gäller vid tilldelning av mark till olika intressenter väljer många kommuner att ta fram en politiskt beslutad markanvisningspolicy. En markanvisningspolicy är ett dokument som beskriver vilka fördelningsgrunder och rutiner som tillämpas vid fördelning av kommunens mark till olika intressenter. Det noteras att Solna stad saknar riktlinjer för markanvisning. Av intervju med stadsledningen framkom att detta var något som förvaltningen avser att åtgärda. Stadsledningskontoret har fått i uppdrag att ta fram en markanvisningsplan

13 Riskanalys I Riskanalyser görs löpande under projektets gång Ulriksdal Detaljplan och genomförandebeskrivning som presenteras för beslut innehåller risk- och konsekvensanalyser utifrån det som föreskrivs i plan- och bygglagen. Stora Frösunda Detaljplan och genomförandebeskrivning som presenteras för beslut innehåller risk- och konsekvensanalyser utifrån det som föreskrivs i plan- och bygglagen. Ingenting Detaljplan och genomförandebeskrivning som presenteras för beslut innehåller risk- och konsekvensanalyser utifrån det som föreskrivs i plan- och bygglagen. Kommentar: I kommunstyrelsens verksamhetsplan och budget för 2014 finns ett uppdrag till stadsledningsförvaltningen att arbeta fram relaterade dokument. Detaljplan och genomförandebeskrivning som presenteras för beslut innehåller risk- och konsekvensanalyser utifrån det som föreskrivs i plan och bygglagen. Frågorna diskuteras löpande inom projektorganisationen och vid större förändringar i förutsättningarna lyfts frågan till politisk behandling.

14 Riskanalys II Riskanalyser görs löpande under projektets gång Ulriksdal Vi har tagit del av den ekonomiska avstämning/ uppföljning av Ulriksdal som gjordes i samband med bokslutet år Av kalkylunderlaget framgår hur mycket som producerats under perioden samt hur mycket som prognostiseras produceras fram till år Enligt underlaget beräknas intäkterna uppgå till 710,5 mkr baserat på m 2 kommersiell yta och m 2 bostadsyta. Det kommunala kostnadsåtagandet beräknas för samma period uppgå till 188 mkr. Inga närmare kostnadskalkyler över hur mycket som återstår av stadens åtagande i relation till återstående kostnadsbudget redovisas. Kommentar: Sedan år 2013 följs projekten upp via ett nyckeltal i samband med delårsbokslut och årsbokslut. Kalkylen utgör bilaga till en bokslutsbilaga. Stora Frösunda Projektet är fortfarande i ett tidigt skede och stadens åtagande som enligt kalkyl uppgår till 140,5 mkr har ännu inte upphandlats varför ingen uppföljning ur ett ekonomiskt perspektiv gjorts. Ingenting Den ekonomiska beräkningen och risken ligger på exploatören eftersom denne enligt avtalet ska uppföra det som motsvarar stadens åtagande.

15 Kontrollåtgärder I Åtgärder vidtas med anledning av identifierade risker Ulriksdal Exploateringsavtalen reglerar ansvar/skyldigheter och befogenheter mellan staden och exploatören. Stora Frösunda Kommentar Stadens åtagande är i projektet minimerat genom att exploatören ansvarar för all utbyggnad i området. Exploateringsavtalen reglerar ansvar/skyldigheter och befogenheter mellan staden och exploatören. Ingenting Exploateringsavtalen reglerar ansvar/skyldigheter och befogenheter mellan staden och exploatören. 27 bebruari februari 2014

16 Kontrollåtgärder II Åtgärder vidtas med anledning av identifierade risker Ulriksdal Den överenskomna köpeskillingen uppgår till 816 mkr och den skall justeras och slutligen fastställas allteftersom detaljplanerna fastställer byggrätterna. Kommentar: Vidare regleras att köpeskillingen skall uppräknas i förhållande till KPI från juni 2005 fram till respektive betalningsdag. Stadens kostnad för sitt åtagande har i den kalkyl tagit del av beräknats till 249 mkr. Stora Frösunda Av exploateringsavtalet framgår att marköverlåtelse regleras mot en ersättning om 5 mkr och att exploateringsbidrag om 135 mkr skall erläggas till staden avseende stadens åtagande. Vidare regleras att exploateringsbidraget skall uppräknas i förhållande till byggkostnadsindex från oktober 2012 fram till respektive betalningsdag. Stadens kostnad för sitt åtagande har i den kalkyl tagit del av beräknats till 140,5 mkr. Ingenting Exploatören skall bygga ut gator inom området. Detta liksom ombyggnaden av Armégatan, gång- och cykelbron över järnvägen, en ny östlig gatuanslutning samt en ny cirkulationsplats vid Ekelundsvägen regleras i exploateringsavtalet Eventuella kalkyler och kalkylrisk ligger på exploatören som åtagit sig att uppföra allmänna anläggningar enligt överenskommen kvalitet och utformning. Metoden att låta exploatören utföra kommunens/stadens åtagande har under senare år frångåtts då det har blivit praxis med hänsyn till lagen om offentlig upphandling och regler för gatukostnadsersättning/exploateringsbidrag. Även Solna stad har enligt uppgift frångått förfarandet

17 Information och kommunikation I Projektets status återrapporteras löpande till KS och andra berörda. Ulriksdal Kommunikation och samråd enligt plan- och bygglagen sker i samband med detaljplanearbetet. Av exploateringsavtalen framgår hur samverkan ska ske med mellan exploatören och staden. Vidare framgår hur och när samverkan ska ske med lantmäterimyndigheten, Norrvatten, Solna Vatten AB, Vattenfall, Sveanät, Telia, m.fl. Projektet presenteras även på där medborgare och andra kan ta del av beslut, utbyggnadsplaner, bilder samt eventuella trafikstörningar på grund av byggnation etc. - Stora Frösunda Kommunikation och samråd enligt plan- och bygglagen sker i samband med detaljplanearbetet. Av exploateringsavtalen framgår hur samverkan ska ske mellan exploatören och staden. Vidare framgår hur och när samverkan ska ske med Vattenfall,, Q-park och Solna Vatten AB. Projektet presenteras även på där medborgare och andra kan ta del av beslut, utbyggnadsplaner, bilder samt eventuella trafikstörningar på grund av byggnation etc. - Ingenting Kommunikation och samråd enligt plan- och bygglagen sker i samband med detaljplanearbetet. Av exploateringsavtalen framgår hur samverkan ska ske med mellan exploatören och staden. Vidare framgår att samverkan ska ske med Terminal Real Estate Sweden AB, Vägverket, Banverket, Sarabate Nord AB, Sarabate Syd AB och Vally Blå AB, som är helägda dotterbolag till Skanska Fastigheter Sverige AB, samt Fastighets AB Gesimsen, som är ett helägt dotterbolag till Vasakronan AB (publ). Projektet presenteras även på där medborgare och andra kan ta del av beslut, utbyggnadsplaner, bilder samt eventuella trafikstörningar på grund av byggnation etc. Kommentar: Återrapportering på ett övergripande plan sker inom ramen för stadens rutiner för verksamhetsrapport Informationsöverföring avseende stora projekt sker i hög grad löpande och muntligt till inom stadsledning och till kommunstyrelsen. 2014

18 Bedömning Revisionsfråga Har Solna stad en organisation och ett styrsystem som säkerställer en god intern kontroll avseende stora exploateringsprojekt? Kontrollmål Kontrollmiljö Rutiner och processer är ändamålsenliga, kända och tillämpade Riskanalys Riskanalyser görs löpande under projektets gång Kontrollåtgärder Åtgärder vidtas maa av identifierade risker Information/Kommunikation Projektets status återrapporteras löpande till KS och andra berörda. Uppsikt Kommunstyrelsen har tillräcklig insyn och uppsikt i projekten. Bedömning Vår bedömning är att Solna stad i huvudsak har en tillfredsställande intern styrning och kontroll avseende exploateringsprocessen i de granskade projekten. Vår bedömning grundar sig på att stadens organisation för stora projekt under året flyttats från SBN till KS och på så vis kommit närmare stadens ledning. att de rutiner och processer som redovisats muntligen är tydliga och skall dokumenteras under 2014 enl VP för kommunstyrelsen. att staden hittills bedrivit exploateringsverksamheten så att risker i projekten kunnat minimeras genom att i hög grad flyttas över till exploatören. att dels den organisatoriska förändringen under året samt redovisade rapporteringar i kombination med stadens styrmodell säkerställer en god rapportering, insyn i pågående projekt. Det saknas dock dokumentation av befintliga rutiner och processer vilket inte är tillfredsställande ur ett internkontrollperspektiv och också gör processen mera personberoende än önskvärt.

19 Rekommendationer Arbeta fram och besluta om en projektmodell som ska användas vid stora projekt. Modellens syfte skall vara att säkerställa att : projektens mål och syfte uppnås, att kvaliteten säkerställs, att en risksanalys genomförs, att relevanta åtgärder för att hantera ev risker genomförs, att information och kommunikation hanteras på ett relevant sett att kommunstyrelsens uppsiktsplikt säkerställs. Mål och syfte Organisation Tidplan Ekonomi Risk Kommunikation Rapportering