Bredbandspolitik. En tekniksociologisk analys av kommunala bredband. Göran Sundqvist

Transkript

1 STS Research Reports 2 Bredbandspolitik En tekniksociologisk analys av kommunala bredband Göran Sundqvist GÖTEBORGS UNIVERSITET Avdelningen för teknik- och vetenskapsstudier

2

3 Bredbandspolitik

4 STS Research Reports No Göran Sundqvist ISSN ISBN Distribution: Avdelningen för teknik- och vetenskapsstudier Göteborgs universitet Box 510 SE Göteborg Sweden goran.sundqvist@sts.gu.se

5 Innehåll 1. Inledning 5 2. Staten och IT-infrastrukturen 9 IT-infrastrukturutredningen 10 IT-kommissionens vision om en helt ny IT-infrastruktur 13 Regeringens IT-proposition 16 Bredbandsutredningen Tekniska och sociala nät Ett tekniksociologiskt ramverk 29 Symmetri, agnosticism och tolkningsflexibilitet 30 SCOT: teknik som föreställning och social design 32 Kritiken mot SCOT 36 Teknik som text 38 Konklusion Kommunala IT-chefer designar bredband 40 En intervjuundersökning av kommunala IT-strategier 40 Den kommunala IT-chefen 44 Arbetsuppgifter 45 Organisation; centralisering kontra decentralisering 48 Ägande: offentligt kontra privat 51 Att välja inriktning 60 Öppet stadsnät 61 Det tekniska Flexibilitet och stabilitet i uppfattningar om bredband 74 Appendix: Intervjuade kommunalt IT-ansvariga 84 Referenser 85 OBS!!! Denna pdf-version av Bredbandspolitik har inte samma paginering som den tryckta versionen.

6

7 1. Inledning 1 Historiker och samhällsvetare utgår ofta från idén om en viss tids dominerande teknik, vilken antas äga kraften att i grunden förändra och transformera samhället. Under industrialismens epok är det framför allt ångmaskinen, och senare förbränningsmotorn, som blivit symboler för sådana kraftfulla tekniker. Idag är det informationstekniken som tillskrivs rollen som samhällsomvandlande kraft. IT påstås inte bara förändra samhället utan också ha förmågan att ta oss ur det industriella samhället och överföra oss till det nya informationssamhället. Det som anses åstadkomma dessa transformationer är inte främst artefakterna som sådana idag datorer och mobiltelefoner, tidigare bilar utan den spridda användningen av dem. Med andra ord är det i högre grad motoriseringen och bilismen än bilen som artefakt som poängteras vid förklaringen av bilsamhällets framväxt. 2 Emellertid anses en grund-läggande kraft finnas i tekniken som sådan. Bra teknik tvingar sig på oss och gör oss till entusiastiska användare. Det hävdas exmpelvis att det livliga utnyttjandet av digitala motorvägar vid användningen av Internet utgör orsaken till det globala informationssamhällets framväxt. 3 Synsättet att tekniken utgör en primär samhällsomvandlande kraft benämns teknikdeterminism. I dagens IT-debatt är det teknikdeterministiska synsättet vanligt förekommande, dvs. tekniken tillmäts en avgörande kraft, både som tändande gnista och som upprätthållare av samhällets basala funktioner. Frågor om relationen mellan teknik och samhälle ställs ofta i termer av teknikens konsekvenser för samhället (organisationer, arbetsliv, livsstilar etc). Det antas att tekniken utvecklas oberoende av samhället men att den trots detta påverkar samhället på ett mycket påtagligt sätt. Teknik och teknikutveckling ses som den viktigaste orsaken till samhällsförändring. 4 Kort sagt: informationssamhället förstås 1 Jag vill särskilt tacka mina kolleger Ingemar Bohlin och Hans Glimell som båda på ett skarpsynt sätt läst en tidigare version av denna rapport och bidragit med värdefulla synpunkter. Flera av dessa har kommit till användning vid en revidering av texten, medan andra kvarstår. Detta betyder att författaren ensam ansvarar för eventuella felaktigheter och inkonsistenser. Delar av rapporten har presenterats vid en konferens och ett seminarium. Jag vill därför tacka deltagarna vid konferensen New Technologies Old Dreams: Modernization and the Development of Information Societies in East and West, Fudan University, Shanghai, maj 2000, och vid Kollegiet för lärande & IT vid Pedagogiska institutionen, Göteborgs universitet, 24 november Jag vill också tacka kollega Hans Fogelberg för välvillig hjälp med layout. Slutligen är jag tacksam för att så många kommunala IT-chefer lät mig fråga dem om kommunala bredband. Jag lärde mig mycket av dessa möten och hoppas genom denna rapport kunna ge något tillbaka. 2 Se t.ex. Flink 1975, Mitchell 1997; Negroponte 1995; för kritiska betraktelser se Hine 2000 och Thrift Se vidare Sundqvist

8 som ett samhälle format av informationsteknik. Ett viktigt syfte med denna uppsats är att ifrågasätta teknikdeterminismen, och ge förslag till alternativa tolkningar av vad som pågår i det svenska informationssamhället. Detta kommer främst att göras genom att visa på förekomsten av tekniska alternativ och de sociala val som görs kring dessa. Under de senaste åren har bredband blivit en viktig och positivt laddad symbol i den svenska politiska debatten om utvecklandet av informationssamhället. 5 Detta har gett upphov till en intensiv bredbandsdebatt. Den förre moderatledaren Carl Bildt var först på plan bland svenska politiker när han i ett tal i februari 1998 förde fram parollen Bredband åt alla!, och hävdade att en avgörande del av vår [moderaternas] vision är att [u]nder det första seklets första decennium... se till att varje hem i vårt land får billig och bra tillgång till bredband för framtiden. 6 Bredbandsbolaget, med dess grundare och styrelseordförande Jonas Birgersson, känd som dynamisk marknadsförare av bredband till folket, tecknade i augusti 1999 ett ramavtal med HSB, vilket kan ge upp till en halv miljon svenskar möjligheter till ständig Internetuppkoppling med bredbandskapacitet för en installationsavgift om kr och en månadsavgift om 200 kr per månad. 7 IT-företagen, särskilt de som arbetar med Internetapplikationer, var under 1999 raketer på Stockholmsbörsen. Många företag introducerades på börsen under detta år och deras kurser steg inledningsvis mycket snabbt. Talet om den nya ekonomin, baserad på IT-företag och i synnerhet Internetbaserade företag, har varit frekvent förekommande. Samtidigt har många ifrågasatt substansen i dessa företags värden, och under år 2000 har deras börsvärde kraftigt dalat. Samsynen är ändock stor om att denna typ av företag utgör en viktig bas i det framtida informationssamhället. Flera offentliga aktörer är delaktiga i arbetet med byggandet av ITinfrastruktur. Banverket, Svenska kraftnät och Telia har kablat ut fiber över landet. På regional nivå har särskilt Stokab, som ägs av bland andra Stockholms stad och Stockholms läns landsting, utmärkt sig genom att bygga ett fiberoptiskt nät i Stockholms län som ansluter alla dess kommuner. Sjukvården har här identifierats som en viktig kund. Bland privata nätbyggare märks bland andra Utfors som en särskilt aktiv kabeldragare. Trots att byggandet av IT-infrastrukturen intensifierades under den senare delen av 90-talet dröjde det lång tid innan regeringen formulerade en policy i denna till synes viktiga samhällsbyggarfråga. Först efter flera år av offentlig bredbandsdebatt lämnade regeringen i mars 2000 en ef- 5 Under senare avsnitt kommer bredband att definieras. Vi kommer då att upptäcka att det förekommer olika definitioner. Här räcker det att förstå bredband som digital informationsöverföring i hög hastighet. 6 Bildt Svenska Dagbladet

9 terlängtad IT-proposition. Före denna tidpunkt var emellertid ett antal utredningar verksamma och regeringens IT-kommission agerade kraftfullt i policyfrågorna kring IT-infrastrukturutbyggnaden. Den viktigaste av utredningarna, den så kallade IT-infrastrukturutredningen, presenterade under sommaren 1999 sitt slutbetänkande och föreslog att kommuner och landsting frivilligt åtar sig att upprätta program för byggande av bredbandsledning inom sina gränser. 8 Betyder detta att det är kommunerna som skall förse invånare, företag och organisationer, som lever och är verksamma inom kommunens gränser, med bredbandsförbindelser? Är bredband åt alla en kommunal uppgift? Trots brist på tydlig statlig styrning har kommunerna inte legat på latsidan vad gäller IT-infrastrukturfrågorna. Många kommuner bygger i egen regi, eller har redan byggt, så kallade stadsnät. Det främsta syftet har varit att förse den kommunala förvaltningsorganisationen med högkapacitetsnät för datakommunikation. Orsaken har i många fall varit rent ekonomisk; det är billigare att bygga själv än att hyra kapacitet från exempelvis Telia. I vissa fall har ingen leverantör kunnat eller varit intresserad av att tillhandahålla den kapacitet och de tjänster kommunen efterfrågat. I några kommuner har företag och hushåll fått ansluta sig till det kommunala nätet. Kommunala energibolag har också hoppat på bredbandståget och bygger idag nät i kommunerna. Enligt en under-sökning gjord av Dagens Nyheter i januari 2000 säger sig 136 kommuner (av 228 svarande) att de redan har eller håller på att bygga stadsnät med bredbandskapacitet. 9 Men hur bör arbetsdelningen utformas mellan stat, kommun och det privata näringslivet? Och med vilken teknik skall IT-infrastrukturen byggas? Är fiberkabel det enda saliggörande? Finns det en nödvändig koppling mellan teknik och organisation, i det att en viss teknik kräver en bestämd organisationsform? Vilka valmöjligheter har en enskild kommun vid utvecklandet av IT-infrastrukturen? Hur tvingande är tekniken respektive de statliga propåerna för kommunens agerande? Detta är frågor som i det följande skall konfronteras. För att beskriva och besvara frågor om teknikens makt, betydelsen av sociala val och arbetsdelningen mellan olika aktörer behöver vi ta hjälp av samhällsvetenskapliga teorier om teknik. Jag kommer i det följande att använda mig av tekniksociologiska teorier för att analysera den svenska IT-infrastrukturutbyggnaden. Många påstår att IT är en annorlunda teknik jämfört med annan teknik. Skälet som anförs är att IT är en mer idébaserad teknik än exempelvis ångmaskiner och bilar, inte bara genom att den syftar till att överföra information, utan också genom att handhavandet av tekniken anses innefatta en större dos kunskaper och färdigheter än annan teknikanvändning. IT framhålls därför som en flexibel teknik, där användningen av 8 SOU 1999:85, s Dagens Nyheter

10 tekniken, och vad som blir resultatet av denna, i hög grad beror av användarens föreställningar och kunskaper om den-samma. 10 Frågan om det materiellas förhållande till idéerna, om hur det tekniska förhåller sig till det sociala, har ofta stått i centrum för livliga debatter inom den teoretiska tekniksociologin. Hur förhåller sig föreställningar och kunskaper om teknik till de materiella föremål dessa beskriver? I det följande skall lösningar till denna problematik presenteras. Vi kommer att möta en riktning som studerar teknik som föreställning och som social design, och vidare en teori som förstår teknik som text. Dessa teorier intresserar sig för, och fokuserar, uppfattningar (idéer) om teknik, men skiljer sig åt i synen på tekniken som materiell artefakt. De olika synsätten beskrivs mer utförligt under avsnitt 4 nedan och prövas sedan i tolkningar av ett empiriskt material som består dels av statliga utredningar främst den ovan nämnda IT-infrastrukturutredningen, IT-kommissionens utredningar och regeringens senaste ITproposition dels av 13 intervjuer med kommunala IT-chefer i Västsverige, utförda under november och december Utredningarna och propositionen presenteras under avsnitt 2 och intervjuerna under avsnitt 5. En viktig fråga i dessa avsnitt är hur arbetsdelningen formuleras mellan stat, kommun och det privata näringslivet i byggandet av ITinfrastruktur. Och återigen: hur ser valmöjligheterna ut? I intervjuerna konfronteras i första hand frågan om det kommunala ansvaret. Avslutningsvis utnyttjas i avsnitt 6 de teoretiska synsätten i förhållande till det empiriska materialet. Frågor reses om hur det tekniska förhåller sig till det sociala? Hur skall IT-cheferna placeras in och förstås i relation till tekniska och sociala faktorer? Vad skiljer kommunerna respektive ITcheferna åt och hur kan dessa skillnader förklaras sociologiskt? Det övergripande syftet med denna studie är att ge alternativ till en teknikdeterministisk tolkning av IT-samhällets utveckling, vilken jag menar kraftigt dominerar såväl den offentliga IT-debatten som den samhällsvetenskapliga analysen. De alternativa synsätt som nedan beskrivs uppmärksammar i högre grad de mänskliga valmöjligheterna. Framtiden är inte bestämd av teknikens utveckling av tekniska impera-tiv utan det finns ett ansenligt rum för mänskliga aktörers initiativ. Det är deras föreställningar och ambitioner att forma och använda teknik som skapar samhället och därmed även informationsteknikens konse-kvenser för samhällsutvecklingen. 10 Se t.ex. Dahlbom & Janlert 1995:

11 2. Staten och IT-infrastrukturen Under denna rubrik redovisas regeringens och IT-kommissionens uppfattningar om hur den svenska satsningen på byggandet av ITinfrastruktur bör ske. Som vi kommer att se skiljer sig deras åsikter åt, vilket är intressant eftersom IT-kommissionen formellt är regeringens rådgivare i IT-frågor, av vilka infrastrukturfrågan är utpekad som särskilt viktig. Under senare avsnitt kommer kommunernas syn på denna fråga att redovisas. Den 22 mars 2000 presenterade regeringen en ny IT-proposition. Propositionen var efterlängtad. Det var fyra år sedan regeringen senast i en samlad proposition presenterade sin politik på IT-området. Fyra år är i IT-sammanhang en mycket lång tid, men trots detta känns många av skrivningarna från 1996 igen i den nya propositionen. Jag skall därför börja med att kortfattat beskriva den tidigare propositionen. Regeringen placerade 1996 in IT-frågorna i ett brett politiskt sammanhang. Tillväxt, sysselsättning, konkurrenskraft, demokrati och rättvisa utgör nyckelord i propositionen. Den teknikdeterministiska tankeramen är tydlig. I propositionen hävdas att IT ger förutsättningar för ekonomisk tillväxt och nya arbetstillfällen och banar väg för framväxten av nya IT-baserade företag. Genom att de tekniska innovationerna leder till grundläggande förändringar i struktur-erna, t.ex. decentralisering, distansarbete och uppdragsverksamhet, kan IT också komma att främja regional utveckling. Därmed öppnas nya möjligheter för företag och organisationer även i glest befolkade områden. 11 Som en statlig huvuduppgift pekas ut att medverka till utvecklandet av en informationsinfrastruktur som skall vara effektiv, tillförlitlig och allmänt tillgänglig. Den skall också svara mot behov hos medborgare och näringsliv. Emellertid är man mycket noga med att påpeka att staten inte bör ta på sig ett alltför stort ansvar vid byggandet av denna infrastruktur. Dels hävdar man att de fysiska kommunikationsnätverken redan är väl utbyggda i Sverige, och exemplifierar med digital marksänd TV och optofibernät i kraftledningarna, dels säger man att utbyggnaden måste ske stegvis och utifrån lokala användares och tjänsteleverantörers behov och möjligheter. Skälet för detta anges vara risken för felinvester-ingar. Regeringens uppgift blir därför mer samordnarens än planerarens och byggarens; att tillhandahålla spelregler för olika aktörer och formulera en ansvarsfördelning mellan det offentliga och marknaden, mellan olika offentliga aktörer, och mellan olika ägarformer. Det är emellertid statens ansvar att se till att denna rationella ordning kommer till stånd. I en uppföljande regeringsskrivelse från september 1997 hävdas att regeringens IT-politik innebär att säkerställa dels att tillräckliga inve- 11 Regeringens proposition 1995/96:125. 9

12 steringar görs i infrastrukturen, dels att tillgängligheten till tjänsterna är goda. 12 Under de fyra år som gått mellan de två IT-propositionerna tillsatte regeringen ett antal utredningar. Den viktigaste av dessa, den så kallade IT-infrastrukturutredningen, kommer i det följande att beskrivas tämligen detaljerat. Efter detta presenteras IT-kommissionens syn på ITinfrastrukturen. Kommissionen har utfört en serie utredningar och hearingar kring IT-infrastrukturfrågor, där statens ledande roll i utbyggnaden av IT-infrastrukturen utgjort en tydlig ledstjärna. Avslutningsvis redovisas hur regeringen i sin senaste IT-proposition hanterar de skilda synsätt som lagts fram i de olika utredningarna, och hur propositionens förslag följs upp i den så kallade Bredbandsutredningen. IT-infrastrukturutredningen I juni 1999 slutredovisade IT-infrastrukturutredningen sitt uppdrag i betänkandet Bredband för tillväxt i hela landet. Närings-, regional- och välfärdspolitiska aspekter på IT-infrastrukturen. Utredningen hade stora förväntningar på sig då många var nyfikna på hur det offentligas roll i infrastrukturutbyggnaden skulle kodifieras. Hur bör stat, landsting och kommuner agera för att få till stånd en allmänt tillgänglig IT-infrastruktur? Utredningens syfte var enligt regeringsdirektiven att kartlägga den befintliga IT-infrastrukturen och analysera de tekniska utvecklingstendenserna, och utifrån detta ge förslag till hur staten skall agera för att få till stånd en avancerad infrastruktur för informationsförsörjning, med god regional och social utbredning. 13 IT-infrastruktur definieras i utredningen enligt en uppdelning i fem nivåer: kanalisation (rör och master), ledning (kablar och antenner), transmission (utrustning som ger kapacitet), IP-nivå (program som ger kommunikation), och användarutrustning. Utredningen sägs gälla främst de två lägsta nivåerna: kanalisation och ledning. Bredband definieras i utredningen som en överföringskapacitet på minst 2 Mbit/s i båda riktningarna. 14 Utredningen betonar vikten av en tydlig statlig politik på ITinfrastrukturområdet, men konstaterar också att den officiella linjen är oklar. 15 En tydlig statlig IT-politik behöver givetvis inte innebära att staten själv skall göra allting. Förslaget i utredningen innebär istället att staten bör upprätta ett nationellt strukturprogram för bredbandsledningar: geografiska och logiska principer för ett bredbandsnät. Staten skall vidare ta initiativ för att samordna kommunerna inför byggandet av ett stomnät med öppen bredbandsledning i syfte att förbinda alla kommuners huvudorter med varandra och med omvärlden. Kommuner och 12 Regeringens skrivelse 1997/98: Kommittédirektiv 1998: SOU 1999:85, ss Ibid., s

13 landsting bör å sin sida frivilligt upprätta program för bredbandsförsörjning inom sina gränser. 16 Den formel som utredningen baserar sina förslag på innebär att det är marknaden som skall bygga IT-infrastrukturen. Statens ansvar för byggandet begränsas till de områden där marknaden är svag. Genom upphandling kan staten se till att också glest befolkade områden får bredbandskapacitet. Bedömningen som görs i utredningen är att 30 procent av befolkningen bor i glest befolkade områden, vilka saknar kommersiellt intresse. Kostnaden för ett rikstäckande nät beräknas till 57 miljarder kronor (66 miljarder med utrustning), varav den glest befolkade delen beräknas kosta 40 miljarder kronor. Utredningen föreslår att staten, under en femårsperiod, satsar 12 miljarder kronor för att stödja utbyggnaden av nätet i de glest befolkade delarna av landet. Stödet skall främst gälla stimulans av kanalisation och upphandlig av stomnät, regionala och kommunala nät. 17 Utredningen föreslår att en del av intäkterna från privatiseringen av Telia avsätts i en fond för att finansiera infrastrukturutbyggnaden. 18 Storleken på det statliga stöd som utredning-en föreslår räcker inte för att realisera målet om ett bredbandsnät tillgängligt för alla svenskar; i de glesare delarna av landet bör insatserna därför koncentreras till tätorterna. 19 Utredningen lägger som vi sett stor vikt vid marknaden, men också vid kommunerna. IT-infrastrukturen bör växa fram lokalt, i nära anslutning till lokala behov. Kommunernas roll beskrivs i detta samman-hang på följande sätt. Många kommuner är redan aktiva i etablerandet av lokala nät. Kommunerna har två olika motiv för detta, i första hand att anlägga nät för den egna verksamheten, som ju ofta har en stor geografisk spridning mellan olika stadsdelar, men också i vissa fall att tillförsäkra företag och hushåll i kommunen access. 20 Som ett viktigt bakgrundsmotiv för kommunernas initiativ anges Telias höga taxor. 21 Utredningen pekar dock på risker med ett alltför stort kommunalt åtagande, i synnerhet vad gäller tjänster, men säger också att kommuners och landstings ansvar för skolor och sjukvård talar för ett stort lokalt intresse för att utveckla en omfattande bredbandsförsörjning. 22 Strategiska frågor för kommunerna gäller enligt utredningen ägandet av infrastrukturen respektive tillhandahållandet av tjänster, och då inte bara 16 Ibid., ss Ibid., s Ibid., s Ibid., s Ibid., s. 51. Endast 15 kommuner har i en rikstäckande enkät angett att de äger lokala accessnät som kan utnyttjas av hushåll (Ibid., s. 197). 21 Ibid., s Ibid., s

14 för den egna förvaltningen utan också för företag och hushåll. 23 Regeringens IT-infrastrukturutredare sammanfattar sin bedömning av det kommunala ansvaret enligt följande. Enligt min mening bör det lokala ansvaret framförallt bäras av kommunerna. Det innebär inte att kommunerna nödvändigtvis måste bygga eller äga ett sådant nät, men att kommunerna skall känna ett ansvar för att ett sådant åstadkoms på bästa möjliga sätt. Enligt min mening är det t.o.m. olämpligt att kommunerna utsträcker sitt ansvar så långt som att också erbjuda tjänster på nätet, vilket förekommer idag, enligt de enkäter vi haft tillgång till. Statens och kommunernas ansvar bör framförallt koncentreras till den del av infrastrukturen som omfattar ledning och kanalisation, inte till att ge sig in i operatörsmarknaden för tjänster. Jag anser inte att kommunerna bör åläggas att bygga ledning för bredbandskommunikation. Däremot bör de, frivilligt, upprätta program för bredbandsförsörjning, som vägledning för eget eller andras nätbyggande och som förutsättning för ett eventuellt investeringsstöd. Dessutom kan sådana program öka möjligheterna till regional samverkan och samordnade upphandlingar. 24 Det är upprättandet av dessa program som skall utgöra det offentliga ansvaret, och då underförstås att dessa program kan leda till ett realiserande av en allmänt tillgänglig IT-infrastruktur. Vad innehållet i dessa program skall vara diskuteras inte, utan intrycket blir att det primära offentliga ansvaret bör syfta till att se till så att det privata näringslivet så långt som möjligt ordnar detta. Men om så inte sker? Utredningen varnar för ett alltför omfattande statligt och kommunalt engagemang vad gäller ägande och tjänsteleveranser. Utredningen slår också fast att frågan om ansvar och utförande är föremål för starka intressekonflikter. Vissa aktörer på marknaden är oroliga för att en central statlig inblandning kommer att störa och hämma marknaden medan andra aktörer vill använda staten som en garant för att en utbyggnad av en öppen infrastruktur kommer till stånd. 25 I utredningen anges teknikfrågorna som strategiska, eller rättare sagt hävdas att de kan utgöra tydliga dilemman. Allmänt betonas att staten inte skall välja en enhetlig teknisk plattform utan iaktta neutralitet mellan olika tekniklösningar. Detta innebär att i varje särskilt fall skall en bedömning göras och den bästa tekniken väljas. 26 Det dilemma som trots detta kan uppträda gäller valet mellan att förbättra (uppgradera) befintliga ledningar eller dra nya. Vad det gäller är frågan om man kan utnyttja befintligt kablage (ISDN, xdsl, TV-kabel) eller om man skall börja dra ny kabel (fiber) ut till änd- 23 Ibid., s Ibid., ss Ibid., s Ibid., s

15 punkterna eller om radiogränssnitt kan ge tillräcklig kapacitet. 27 [ ] Debatten om ADSL, slutligen, illustrerar i sin korthet den besvärliga avvägningsfråga, som även utredningen brottats med, mellan å ena sidan uppgradering av det existerande nätet, å andra sidan investering i helt ny kapacitetsstark ledning, (och statens roll i detta sammanhang). 28 I oktober 1999 gav regeringen Svenska kraftnät i uppdrag att utreda förutsättningarna för att på kommersiella grunder dra fiberkabel till samtliga svenska kommunhuvudorter, dvs. utan att använda statliga anslag. Mindre än en månad senare redovisas uppdraget och det påstås att ett sådant nät går att realisera på kommersiella grunder till de flesta kommunhuvudorter i landet. För att nå alla krävs dock ett finansiellt stöd. 29 I januari 2000 formulerade regeringen ett nytt utredningsuppdrag, som en direkt uppföljning av IT-infrastrukturutredningens förslag om att upprätta ett nationellt infrastrukturprogram. Enligt regeringens direktiv är utredningens förslag i behov av kvalificering eftersom ingen närmare precisering görs av vilka befogenheter som skall kopplas till programmet. Den nya utredningen skall därför föreslå hur staten skall medverka i nätutbyggnaden, till exempel genom upphandling, långivning eller som nätägare, och vidare vilken organisation eller myndighet som, sedan utredaren fullgjort sitt uppdrag, bör fortsätta arbetet med det nationella programmet. 30 Återigen manas till viss försiktighet i det statliga åtagandet. I direktiven sägs att [f]ramväxten av bredbandsnät i allt fler bostadsområden skapar en efterfrågan på transportnät med bredbandskapacitet. Styrkan i efterfrågan är det främsta skälet för staten att inte på bred front bygga och förvalta ett omfattande nät i egen regi. Ett statligt infrastrukturprogram syftar därför i första hand till att skapa tydliga förutsättningar och ange spelreglerna för offentliga och privata aktörer. 31 IT-kommissionens vision om en helt ny IT-infrastruktur Parallellt med regeringens utredningar och propositioner under den senare delen av 90-talet har IT-kommissionen bedrivit ett aktivt policyarbete kring utbyggnaden av den svenska IT-infrastrukturen. IT-kommissionen bildades av den borgerliga regeringen i mars 1994, med dåvarande statsminister Carl Bildt som ordförande. Kommissionens uppdrag var att befrämja en bred användning av informationsteknik, på ett sätt som kan leda till förhöjd livskvalitet och ett stärkande av Sveriges 27 Ibid., s Ibid., s Kommittédirektiv 2000:04, s Ibid., s Ibid., s

16 internationella konkurrenskraft. 32 Sedan dess har kommissionen ombildats vid tre tillfällen, senast i maj 1998, men fortfarande är huvuduppdraget att analysera informationsteknikens samhällspåverkan och att befrämja en bred IT-användning. Kommissionen skall fungera som rådgivare till regeringen i strategiska frågor, och bland annat ta initiativ till nya utvecklingsinsatser, styra och samordna det utvecklingsarbete som pågår inom olika organ och se till att kunskapen om informationsteknik sprids inom alla delar av samhället. 33 I en utredning från 1998 formulerar kommissionen målsättningen att landets samtliga hushåll och företag ska ha en väl utbyggd bredbandig digital infrastruktur, av världsledande teknisk standard, tillhandahållen till ett internationellt konkurrenskraftigt pris... Kostnaderna för en bredbandig digital kommunikation ska vara i stort sett lika över hela landet. 34 I ett delbetänkande från IT-kommissionen, redovisat i november 1999, presenteras en vision för en ny IT-infrastruktur. Denna vision är på flera sätt tydligare än vad som står att finna i såväl regeringens propositioner som i den tidigare nämnda IT-infrastrukturutredningen. 35 Den skiljer sig också från den senare på ett antal centrala punkter. IT-kommissionen önskar ge staten ett betydligt större ansvar än vad IT-infrastrukturutredningen föreslår. Man är vidare kritisk till tanken på teknikneutralitet. Fiberoptisk kabel förordas som ett tydligt teknikval: inget annat än fiber är realistiskt. För kopparkablar, koaxialkablar och radio sker ingen avgörande kapacitetsutveckling. Begränsningarna sätts av fysikens lagar Fiber är den enda komponenten i den digitala infrastrukturen som ökar i värde över tiden. Att anlägga fiberförbindelser är därmed den enda investering som är försvarbar ur samhällets synvinkel. 36 En uppgradering och utveckling av den befintliga IT-infrastrukturen avråder kommissionen bestämt ifrån; det är mer kostnadseffektivt att bygga nytt. I den skisserade visionen bör Sverige bygga en helt ny ITinfrastruktur, ett finmaskigt fiberoptiskt nät (svart fiber) som täcker hela landet. 37 För alla invånare i Sverige skall nätet finnas inom ett avstånd av högst 100 meter. 38 En viktig anledning till att det är bättre att bygga nytt 32 SOU 1994:118, s Kommittédirektiv 1998: SOU 1998:79, s Kommissionen kritiserar IT-infrastrukturutredningen för att vara oklar vad gäller statens roll, och för att ha en alltför stark tro på att marknaden kan skapa en önskad IT-infrastruktur (SOU 1999:134 s. 32). 36 SOU 1999:134, ss. 13, Ibid., ss Ibid., s

17 är att topologin i det befintliga nätet är felaktig. Den topologi som förordas i det nya nätet kan liknas vid ett hönsnät (som förbinder större orter) försett med ett myggnät (som når ut till varje fastighet). Nätets utformning är alltså radikalt annorlunda än vad som gäller för nuvarande infrastruktur. 39 I ett hönsnät finns många alternativa vägar för kommunikationen att ta sig fram på. Denna utformning av nätet krävs enligt kommissionen för att inte framtidens mycket stora trafikflöden skall stoppas upp i olika flaskhalsar, vilket alltid kommer att bli fallet i nätutformningar där trafiken flyter samman och koncentreras i stomnät. Med en hönsnätsutformning sker aldrig sådana stora koncentrationer av trafiken, utan den sprids på flera ledningar. 40 Endast en halv procent av en fiber som uppfyller visionens nätstruktur finns idag på plats. Det innebär bl a att kopparkabeln i marken, Banverkets fiber, Kraftnäts fiber och Telias fiber kan vi glömma. Vi börjar från början. Det finns nämligen så lite att spara genom att använda det existerande nätet. Det är inte värt bekymret. 41 Enligt IT-kommissionens vision är det endast staten som förmår skapa detta nät, dvs. en kommunikation till alla alltid så billigt som möjligt, liksom att etablera en konkurrens på lika villkor mellan olika operatörer. Kostnaderna för skapandet av detta rikstäckande nät har beräknats till miljarder kronor. 42 Staten bör därför, enligt visionen, genast formulera en nationell handlingsplan, och det gäller att skynda snabbt. Staten har en viktig uppgift att till kommuner sprida insikten om nyttan med ett finmaskigt nät över hela landet, och tillhandahålla råd och rekommendationer. 43 Staten, regionerna och kommunerna bör ta ett gemensamt ansvar för att detta nät kommer till stånd inom 5 år, så att alla kan få en billig uppkoppling. Månadskostnaden bör vara några hundra kronor priset av ett busskort och högst 500 kr. 44 Liksom IT-infrastrukturutredningen hävdar IT-kommissionen att statens intresse endast bör gälla de basala tekniknivåerna: kanalisation och ledning. Tjänsteleveranserna på nätet bör ske i full konkurrens mellan en mångfald av aktörer. Idealt bör varje användare ha minst 5 tjänsteleverantörer att välja mellan. 45 Möjligheten till konkurrens på tjänstenivån skapas genom ett heltäckande fibernät som garanterar en stor mängd användare. Kapaciteten över nätet skall vara 39 Ibid., s Jfr. Moss & Townsend SOU 1999:134, s Ibid., s Ibid., s Ibid., s Ibid., s

18 minst 5 Mbit/s, och den skall kunna fördubblas varje år. 46 Visionen är mycket tydlig i ägarfrågan: en tjänsteleverantör skall inte få äga den basala infrastrukturen. 47 Det är det offentliga som skall äga den basala infrastrukturen. Statens ansvar är klart formulerat i visionen, men hur presenteras kommunernas roll och ansvar? Kommunerna har ansvar för att upprätta en detaljplan för utbyggnaden av IT-infrastrukturen, 48 och för att se till att fiberkabel dras till alla fastigheter med permanent boende eller verksamhet. 49 Detta sker lämpligast genom att staten ger lån till kommuner och regioner. Många kommuner är föregångare och investerar redan i dag i fibernät. Hur kommer de att behandlas i det nya systemet? Svar: Finns det fiber som går att göra tillgänglig på villkor så att den kan göra samma nytta som ny fiber ska den naturligtvis utnyttjas. Det är ett sätt att ge kommuner, som redan tidigare har legat långt framme i utvecklingen, en flygande start. 50 Kommissionen vill dock inte hävda något offentligt monopol vad gäller ägandet av IT-infrastruktur, i alla fall inte principiellt, även om det i praktiken kan bli fråga om ett sådant. 51 Vill någon inte använda det nät som finns att tillgå genom det här skisserade statliga engagemanget, utan i stället anlägga egen fiber, så står det var och en fritt att göra det. Att hyra svart fiber ska dock vara så billigt, att egen anläggning oftast inte blir ett realistiskt alternativ. 52 Kommissionen hävdar att om visionen realiseras kommer Sverige att bli världsledande på IT-området. Nya operatörer och verksamheter kommer att lockas hit, vilket kommer att leda till uppkomsten av många nya jobb. 53 Hur hanterar då regeringen i sin proposition från mars 2000 den allt tydligare motsättningen mellan IT-infrastrukturutredningens slutsatser och den vision som formulerats av regeringens rådgivande kommission? Vi har ovan sett att motsättningen innefattar såväl teknikval, statligt ansvar som statliga och kommunala investeringar. Regeringens IT-proposition I propositionen Ett informationssamhälle för alla tillbakavisas ITkommissionens vision om en helt ny IT-infrastruktur. Emellertid anslår regeringen medel 46 Ibid., s Ibid., s Ibid., s Ibid., s Ibid., s Ibid., s Ibid., s Ibid., s

19 för att inom ramen för det nationella IT-infrastrukturprogrammet ge stöd till den utbyggnad av regionala transportnät m.m. som inte kommer till stånd på kommersiella grunder Regeringen överväger också ett stöd till kommuner för att möjliggöra abonnentanslutning med hög överföringskapacitet i glest bebyggda områden genom lokala transport- och accessnät Summan av dessa belopp för utbyggnad av IT-infrastrukturen uppgår således till 5,825 miljoner kronor. 54 Till detta skall läggas de 2,5 miljarder kronor som Svenska Kraftnät erhållit för att realisera ett stomnät som förbinder alla svenska kommunhuvudorter. 55 Sammanlagt anslår regeringen därmed 8,3 miljarder kronor för IT-infrastrukturen. Detta är betydligt mindre än de 12 miljarder som IT-infrastrukturutredningen föreslår, och avsevärt mindre än de miljarder som realiserandet av IT-kommissionens vision skulle kräva. Regeringen tycks dock enig med IT-kommissionen om målet för utbyggnaden av IT-infrastrukturen: att alla skall anslutas till ett bredbandsnät fortast möjligt. Frågan om tillgänglighet för alla har alltsedan regeringens proposition från 1996 varit ett viktigt IT-politiskt mål. Till skillnad från kommissionen, som utlovar att ingen fastighet skall befinna sig längre från nätet än 100 meter inom 5 år, säger regeringen inget mer precist om hur och när den allmänna målsättningen skall realiseras. Uppenbart räcker inte 8,3 miljarder kronor för att göra detta. Syftet med de pengar som anslås är att stödja utbyggnaden där marknaden är svag. Nätet skall alltså i huvudsak realiseras av privata aktörer, där Svenska kraftnäts stomnät kan fungera som en viktig länk. Regeringen slår dock fast att det är staten som har det övergripande ansvaret för att se till att en IT-infrastruktur med hög kapacitet görs tillgänglig i hela Sverige. 56 För att detta mål skall kunna realiseras tar regeringen fasta på ITinfrastrukturutredningens förslag om ett nationellt strukturprogram, inklusive att landsting och kommuner skall upprätta program för nätutbyggnad och bredbandsförsörjning inom sina områden. Det nation-ella program som bör upprättas skall inte fungera styrande utan vägledande och underlätta privata aktörers satsningar. Programmet skall också göra det lättare att identifiera behoven och bedöma ansvars-fördelningen mellan staten och andra aktörer. 57 Som vi såg ovan har regeringen utsett en särskild utredare för att precisera utvecklandet av detta program, i syfte att föreslå hur staten genom olika stödformer upphandling, långivning, skattelättnader för bredbandsanslutning, eller som nätägare kan stimulera marknadens nätutbyggnad. 58 Regeringen sluter upp bakom IT-infrastrukturutredningens idé om statlig teknikneutralitet. 59 Eftersom både utredningen och regeringens 54 Regeringens proposition 1999/2000:86, s Ibid., s Ibid., s Ibid., ss Kommittédirektiv 2000: Regeringens proposition 1999/2000:86, s

20 proposition hävdar att det är marknaden som är den primära nätbyggaren vore det givetvis betänkligt om staten skulle fatta beslut om lämplig teknik. I IT-kommissionens vision är det tvärtom staten som skall bygga det nya nätet, varvid förslag om vilken teknik som skall användas blir en angelägen uppgift. IT-infrastrukturutredningen var tydlig med att ange att de 12 miljarder som föreslogs inte skulle räcka för att nå hela den svenska befolkningen. Regeringen är i sin proposition med den uppfordrande titeln Ett informationssamhälle för alla mindre benägen att diskutera hur långt den föreslagna statliga satsningen kommer att räcka för att nå det uppsatta målet. Stomnätet och det nationella infrastrukturprogrammet med tillhörande stödformer räcker en bit på vägen, och möjliggör översikt och uppföljning, men kommer inte att räcka för att på 5 år uppfylla det ITpolitiska målet om tillgänglig bredbandsförsörjning åt alla. I ett avseende kan man ändå hävda att regeringens IT-proposition representerar ett trendbrott. Regeringen avser nu att investera pengar i utbyggnaden av en nationell IT-infrastruktur med det uttalade syftet att denna skall bli tillgänglig för alla, och därmed fungera som en viktig bas för ett icke-segregerat informationssamhälle. Detta visar möjligen att den under lång tid rådande liberaliseringen och avregleringen av data-, medie- och telepolitiken fått ta ett steg tillbaka. Bredbandsutredningen I november 2000 redovisade den så kallade Bredbandsutredningen sin slutrapport om hur ett nationellt IT-infrastrukturprogram skall organiseras. Utredningen föreslår kriterier för utbetalandet av det statliga stöd som propositionen givit utrymme för (5,825 miljoner kronor). Stödet skall gå till områden där ett svagt kommersiellt intresse förväntas. Till skillnad från tidigare utredningar och propositioner lyfter Bredbandsut-redningen fram frågan om nätstruktur, och poängterar, i enlighet med ITkommissionens förslag, vikten av en nätstruktur med hög redundans och säkerhet (inte fler än anslutningar på en och samma förbindelse). Detta benämns i utredningen för maskformig nätstruktur, där informationen ges flera möjliga vägar att färdas mellan två givna punkter. 60 Vad gäller valet av teknik påstår utredningen att den långsiktigt hållbara lösningen utgörs av fibernät, och att målsättningen är att etablera sådana i huvudelen av landet. 61 I motsats till IT-kommission-en hävdar Bredbandsutredningen att ett nationellt nät med ovanstående struktur beskrivet som ett nytt nät 62 kan och bör etableras på kommersiella grunder i marknadens regi, men med viss hjälp av statligt stöd. För realiserandet krävs emellertid en samordning av marknads-aktörerna, vilket anges som en angelägen statlig uppgift. Utredningen föreslår därför in- 60 SOU 2000:111, s Ibid., s Ibid., s