Strategirapport för Honduras 2010

Transkript

1 Strategirapport för Honduras UTGÅNGSPUNKTER Utvecklingssamarbetet styrs av utfasningsstrategin för Honduras Det övergripande målet under utfasningsperioden är förbättrad demokratisk samhällsstyrning, större erkännande och tillämpning av mänskliga rättigheter och bättre levnadsvillkor för kvinnor, män, flickor och pojkar som lever i fattigdom i landsbygdsområden. Slutfasen fokuserar på sektorerna demokratisk samhällsstyrning, mänskliga rättigheter och jämställdhet, naturresurser och miljö, och forskningssamarbete. Som en följd av statskuppen i juni 2009 har genomförandet av utfasningen blivit försenat och kommer att slutföras i sin helhet senast i december Under perioden september augusti 2010 har tyngdpunkten legat på avslutande verksamhet, inklusive avveckling av bistånd, avslutande utvärderingar och seminarier, insamling av slutrapporter och stängning av fältkontor i Tegucigalpa (30 augusti 2010). Den politiska dialogen med både nationella samarbetspartners och andra givare har koncentrerats på att informera om stängningen av sektionskontoret och på att säkerställa att de finansiella behoven i de nationella programmen efter avslutningen av det svenska bilaterala samarbetet ersätts så långt möjligt av Honduras regering och/eller andra givare. Utgångspunkten för denna strategirapport är att den skrivits efter att Honduras-kontoret har stängts. Input till rapporten baseras därför inte på kunskap från insatshandläggare som följt insatserna, pga. att dessa lämnat Sida, utan baseras på routine for handover och draft completion memo utarbetade av Honduras-kontoret. Dessa dokument innehåller inga baselines eller targets på insatsnivå för resultatredovisningen och Sidas resurser att på insatsnivå presentera resultat är därför pga. utfasningen begränsade. Som en del av utfasning och avslut av Hondurasinsaterna kommer en extern utvärderingsrapport att presenteras under kvartal 4, Resultaten i nästa års Strategirapport kommer därför att presenteras mer utförligt. 2. FINANSIELL ÖVERSIKT Anslaget för Honduras under 2010 uppgår till 55 MSEK. Fram till 31 augusti 2010 har totalt 29 MSEK utbetalats. Det motsvarar ungefär 53% av anslaget för Anslag 2010 Utbetalat Jan-Aug Prognos Jan-Dec 2010 Demokratisk styrning, MR, jämställdhet 1 16,6 34,8 Naturresurser och miljö 0,7 0,7 1

2 Forskning 3,6 8,2 Hälsa 0,06 0,06 Övrigt 8,0 10,4 Totalt Övrigt" avser kostnader för avvecklingen av verksamheten och betonar externa revisioner, stöd till samarbetsparternas slutrapportering, och andra pågående utfasningsaktiviteter. De återstående planerade utläggen för 2010 är i enligt med gjord planering. 3. RESULTAT 3.1 Sektor 1: demokratisk samhällsstyrning, mänskliga rättigheter och jämställdhet Antal bidrag: 12 Under perioden januari-augusti 2010 har fem insatser stängts och avslutats. Fyra insatser är genomförda men fortfarande öppna vilket beror på förseningar i den slutliga rapporteringen. Tre insatser befinner sig i den sista genomförandefasen och kommer att fortsätta fram till mars Resultat på insatsnivå Insats 1: UNDP demokratisk samhällsstyrning Huvudmål 2 : - Stärkt demokratiskt system som främjar säkerhet, rättvisa och social sammanhållning - Stärkt nationell kapacitet att integrera jämställdhetspolitiken, kvinnligt ledarskap och politiskt deltagande - Ökad kunskap och analytisk förmåga för det civila samhället, media, politiska partier och medborgare i allmänhet Avtalat ( MSEK) 3 51,8 juli december 2010 Samarbetspartner Biståndsform Svensk andel av totalt stöd (%) 31,0 UNDP Projektstöd 70% 2 Programa de Gobernabilidad Asdi PNUD Completion Memo/External Evaluation July

3 Utformningen av den nationella policyn för jämställdhet har varit en av de största framgångarna i detta stöd. Policyn presenterades för nationalkongressen i början av 2010, men har ännu inte antagits. Detta har bidragit till att stärka den nationella kapaciteten för att integrera jämställdhetspolitiken och förstärkningen av det demokratiska systemet. 4 Valmyndigheterna har använt det tekniska stödet till att införa ny teknik och utrustning. Under 2009 tillämpade myndigheterna tekniken på att utfärda identitetskort till nya användare i god tid före valet i november Den förbättrade kapaciteten och utrustningen inom valmyndigheterna var en betydande faktor i genomförandet av valet i november 2009, trots avsaknaden av internationellt stöd under denna period på grund av diplomatiska störningar som orsakas av statskuppen Kunskaper inom området säkerhet och våld har genererats via stödet till "Observatorio de la Violencia". Under 2009 och 2010 har givare och myndigheter använt sig av el Observatorio s information om nivåerna av brottslighet och våld i landet. Användning av denna information har hjälpt EU i planeringen och förbättringen av säkerhetsfrågor. 6 Insats 2: Förstärkning av finanspolitik Huvudmål: i) förbättrad förvaltning av de offentliga finanserna i Honduras, ii) staten möjliggörs att utföra sina funktioner att tillhandahålla tjänster till allmänheten finansierat på ett rättvist och effektivt sätt, iii) stabil makroekonomisk miljö och ekonomisk och social utveckling. Avtalat 26,0 juni mars 2011 Samarbetspartner Biståndsform Svensk andel av totalt stöd 24,5 IDB, Skattemyndigheten Honduras (DEI) Projektstöd 45% De tekniska framsteg som projektet åstadkommit har lett till att mer än arbetsstationer, servrar och programvarulicenser har installerats i tullkontor. Tulladministrationen är nu även med i nyutveckling av processer och den nya tekniken har lett till snabbare tullhantering. Den nya tekniken har också gett resultat i stödjandet av de grundläggande funktionerna för skattedebitering, och i ledningssystemet för de interna skatterna. 7 När det gäller att bidra till bättre förvaltning av offentliga medel och bygga upp nationell kapacitet, är programmet tydligt kopplat till de offentliga finansiella 4 Ibid. 5 Ibid. 6 Project Dokument Sida/IDB Strengthening of the fiscal management, Draft Completion Memo samt Informe de Avance

4 förvaltningsreformerna (PFM), som genomförts av tidigare regeringar i Honduras, liksom de särskilda insatserna på området för PFM som Sverige fokuserat på i Latinamerika Insats 3: Support Program för den västra regionen Huvudmål: i) större genomslag i fattigdomsbekämpning, ii) att skapa nya erfarenheter av förvaltning på lokal nivå, iii) stärkt administrativ kapacitet på lokal nivå, iv) förstärkt regional integration inom ramen för EROC 8. Avtalat 33,9 Juli juni 2011 Samarbetspartner Biståndsform Svensk andel av totalt stöd (%) 33,9 Kommuner I Honduras västra regioner 4 Budgetstöd 68% Arbetet på kommunal nivå har lett till ökad lokal kunskap inom finansiell förvaltning och ökat offentligt deltagande av lokala grupper i offentligt beslutsfattande 9. Några kommuner har använt det svenska stödet för att förbättra offentliga tjänster och investeringar i infrastruktur. Det har resulterat i; a) landsbygdsvägar som gagnar cirka invånare, b) elektrifiering av landsbygden, som gynnar runt invånare, c) Vatten och sanitet, vilket gynnar invånare, d) skolor, som gynnar barn och ungdomar. Dessa siffror visar den direkta kortsiktiga effekten av programmet hos folket i form av tillgång till bättre offentliga samhällstjänster 10. Programmet har också visat sig vara mer effektivt att stödja lokala myndigheter i de fattigaste samhällena i Honduras i att möta medborgarnas krav på tillhandahållande av tjänster och öppenhet i budgeten 11. Tillbakadragandet från detta program har lett till besvikelse och förlorade möjligheter för hållbara resultat på längre sikt. Utan ytterligare externt stöd finns det en betydande risk att de planerade förändringarna inte kommer att inträffa Bedömning av strategimål i demokratisk samhällsstyrning, mänskliga rättigheter och jämställdhet Sektormål 12 : 8 Propuesta del Programa Programa de Apoyo Presupuestraio local para el Occidente de Honduras, Audit Reports may/june/july Draft Completion Reports Estudio cualitativo de la UNAH, juni/juli Utfasningsstrategi Honduras

5 - En rättighetsbaserad och starkt representativ och deltagande valprocess både nationellt och lokalt - Ökad jämställdhet inom den offentliga sektorn och i politiskt deltagande - Större öppenhet och ansvarstagande i den offentliga sektorn - Större medborgarinflytande i beslutsprocesser Sverige har bidragit till att stärka demokratisk samhällsstyrning, inklusive ökad öppenhet och ansvarsskyldighet i 30 kommuner. Folkligt deltagande har varit brett med ett viktigt kvinnligt deltagande 13. Genom att avveckla stöd och samarbete under en relativt kort tidsperiod går dock värdefulla lärdomar förlorade, hållbarhetsfrågorna beaktats inte tillräckligt och de luckor som återstår fylls inte igen av andra. Till viss grad speglar detta själva grundproblemet med att bygga ett effektivt samarbetsprogram i en utfasningsprocess. Statskuppen blottade bristerna i de centrala institutionerna och den begränsade effekten av internationellt demokratistöd som riktas mot dem. Presidentvalet i november 2009 har gett hopp om större politisk stabilitet. Hur rättvist och effektivt den nya regeringen, honduranska medborgare, och det internationella samarbetet behandlar resultaten från sanningskommissionen, kommer sannolikt att avgöra landets riktning på kort sikt Sektor 2: Naturresurser och miljö Antal insatser: 4. Alla fyra bidrag inom detta område befinner sig i den sista och avslutande fasen. Insats 1: Pilotprojekt för lokal utveckling, vatten och sanitet Huvudmål 15 : Tillgång till dricksvatten för 90% av befolkningen och tillgång till sanitära anläggningar för 80% av befolkningen i de tio kommunerna Avtalat Samarbetspartner Biståndsform Svensk andel av totalt stöd 24,0 december 2006 mars ,0 Municipalities in the West region of Honduras Projektstöd 70% De förväntade resultaten av programmet har uppnåtts genom att stödja skapandet av 13 Estudio cualitativo de la UNAH, juni/juli Gallup poll opinion Honduras ( 15 Proyecto Apoyo a la descentralizacion municipal y desarrollo local basado en el manejo y gestion de sistemas de agua potable y saneamiento,

6 27 lokala vatten- och sanitetsstyrelser. Denna prestation överträffar den ursprungliga siffran på 25 nya styrelser. Det andra målet att förstärka befintliga vatten- och sanitets system (VSS) har också åstadkommits och lett till förbättringar i 53 sådana system, i stället för 30 som ursprungligen identifierats. Fem nya system för fast avfall har också byggts i fem kommuner. För varje projekt har en lokal styrelse för vatten- och sanitet inrättats för drift och administration av VSS- tjänster och för skydd och skötsel av vattentäkter och små avrinningsområden. Styrelserna har utbildats i administration, drift och förvaltning av vatten- och avloppssystem och de fortsätter att vara organiserade och aktiva. Marknadsföring och utbildning har ökat känslan av delaktighet i de stödmottagande samhällena och denna prestation har bidragit till att öka deras vilja att betala högre vattenavgifter för att täcka sina driftskostnader 16. Programmet genomfördes genom en deltagande process vilket har inneburit ett starkt ägarskap för kvinnor och män i de samhällen som fått stöd. Hållbara resultat är baserade på lokalt ägande och lokala organisationers egen kraft i de samhällen som har fått omfattande utbildning i ledning och förvaltning av vatten-och avloppssystem. Större tonvikt måste läggas vid ekonomisk hållbarhet Bedömning av strategimål i sektor Naturresurser och Miljö Sektormål: Att ge 90% av befolkningen tillgång till dricksvatten och 85% tillgång till sanitära anläggningar i landet före utgången av Det enskilda projektet gjort betydande framsteg vad gäller kapacitetsuppbyggnad, stärkningen av policy- och styrmekanismer och lokalt deltagande. Den verkliga utmaningen i detta fall är att gå från piloterfarenheter till ett bredare sektoringripande som tillåter hållbara förbättringar i tillhandahållandet av vatten- och sanitetsservice. 3.3 Forskningssamarbete Huvudmål: i) att stärka nationella kunskapssystem, och ii) att förstärka kapaciteten att analysera fattigdomsstrukturer. Avtalat Samarbetspartner Biståndsform Svensk andel av totalt stöd 26,0 juni ,5 UNAH Programstöd 100% juni 2011 Den fysiska ICT-infrastrukturen som stöds av Sida har snart slutförts. Detta innebär att alla byggnader på campus UNAH i städerna Tegucigalpa, La Ceiba, och San Pedro Sula har fått fiberoptiska kablar. Den pågående kapacitetsuppbyggnaden av ICT och biblioteksresurser har varit avgörande för tillgången till elektroniska vetenskapliga publikationer för forskarna. De åtta eleverna (sju doktorander och en licentiat) som 16 Draft Completion Memo juni

7 deltar i det av Sida stödda programmet fullföljer sina studier bra. Även om de inte kommer att examineras före 2011 är det redan nu möjligt att se några resultat från deras forskning inom hälsa och teknik, till exempel om spridningsmönster och läkemedelsresistens i förhållande till TB (lungtuberkulos) och HIV, och angående sötvattenresurser för befolkningen BISTÅNDSEFFEKTIVITET (övergripande nivå) Målen för biståndseffektivitet strategin är att genomföra en utfasning av utvecklingssamarbetet som i största möjliga mån säkerställer hållbarheten i de uppnådda resultaten hållbarheten i nationella institutioner och organisationer Målen har delvis uppfyllts. Resultatens hållbarhet är en särskild utmaning för samarbetet med statliga institutioner i den honduranska kontexten. Den nya regeringens förfogande över tidigare regeringars åtaganden har varit en stor utmaning för att uppnå de mål som anges i strategin. Potentialen för förbättrad biståndseffektivitet begränsas i allmänhet av den heterogenitet som karaktäriserar verksamma givare i landet. För några av de viktigaste utvecklingssamarbetsparterna (EU, VB, IDB och FN-organen, särskilt UNDP) finns fortfarande stort utrymme för förbättringar, särskilt när det gäller att bygga vidare på nationell kapacitetsuppbyggnad och för att uppmuntra nationellt ägarskap. Det finns goda exempel på biståndssamordning mellan givarna runt PRS, men under de senaste åren har PRS fått ett minskat inflytande i inrikespolitiken. Sverige var inte kapabel att anta viktiga verktyg som budgetstöd på grund av en minskad biståndsbudget, men har utnyttjat sin roll för att föra mänskliga rättigheter på dagordningen i dialogen mellan givarsamfundet (G16) och regeringen i Honduras. 5. TRE TEMATISKA PRIORITERINGAR OCH DE TVÅ PERSPEKTIVEN Fattigdoms- och rättighetsperspektivet har bedrivits i all utformning, genomförande och politisk dialog med nationella intressenter och andra givare. Den rättighetsbaserade strategin var central för stödet till valreformen vilket uppmärksammade den grundläggande skyldigheten för staten att värna om medborgarnas rätt till en identitet, som i sin tur garanterar deras deltagande i demokratiska val. De fattiga människornas perspektiv var central i stödet till decentraliseringsprocessen i Honduras västra region. Dessa medel riktades mot de fattigaste regionerna i landet, snarare än att rikta in interventioner på specifika sektorer. Att mobilisera lokala samhällen som drabbats av kronisk fattigdom, för att förbättra styrningen och användningen av offentliga medel, är en av de mest lovande metoderna för att bekämpa fattigdom. Särskilt i en miljö som den honduranska där lokala myndigheter fungerar ineffektivt på grund av brist på medel och där centralregeringens 17 Progress Report UNAH 2009/2010 7

8 reformprocesser är avlägsna 18. Den svenska tematiska prioriteringen av jämställdhet har varit genomgående i allt svenskt stöd. Synliga förändringar är dock tydligare när nationella initiativ har stöttats, som t ex inrättandet av det nationella institutet för kvinnofrågor (INAM) och stöd till jämställdhetspolitiken som har utvecklats av samma institution. Mindre framgångsrika var de svenska försöken att införa ett jämställdhetsperspektiv i stödet till offentlig förvaltning och PFM reformer, exempelvis stöd till skatteförvaltning som nämns ovan. Användningen av naturresurser har adresserats inom sektorn för naturresurser och miljö, särskilt i stödet till reformer för ökad tillgång till vatten och sanitet för befolkningen 19. Inga strategier för riskminimering i samband med klimatförändringar har införts. 6. DEN HONDURANSKA KONTEXTEN Statskuppen i juni 2009 och kollapsen av den demokratiska kulturen i Honduras på grund av kuppen utgör ett stort hinder för att uppnå målen inom området demokratisk samhällsstyrning och mänskliga rättigheter och hållbarheten i uppnådda resultat. Den ökade risken för korruption i slutskedet av det bilaterala samarbetet, som understryks i strategin, är idag inte klart relaterade till utfasningsprocessen. Riskerna för missbruk av biståndsmedlen är i stället starkt kopplade till statskuppen och den defacto- regering (juni januari 2010) som använt offentliga medel för egen vinning, vilket ödelade statskassan. Sedan diplomatiska förbindelser mellan Sverige och Honduras återställdes i maj 2010 har Sida gett särskild uppmärksamhet åt slututvärderingar, rapportering och revision av svenska medel. 7 SLUTSATSER Strategimålen har bara delvis uppnåtts. Den främsta orsaken till detta är den politiska kris som har kännetecknat Honduras under 2009, vilket påverkat utvecklingssamarbetet. I fråga om relevans, var utfasningsstrategin i allmänhet väl anpassad till den nationella kontexten. Men behovet av att det svenska samarbetet påskyndar utfasningsprocessen för det bilaterala samarbetet lämnar luckor i vissa nationella program såsom stödet till det Nationella institutet för kvinnofrågor, stöd till förvaltningsreformer på lokal nivå och till forskningssamarbete. Sverige gör dock försök att se till att dessa luckor täcks av Honduras regering och/eller andra givare. Landteamet har lyckats anpassa det långsiktiga bilaterala samarbetet till de minskade resurserna, i linje med den svenska regeringens prioriteringar som beskrivs i utfasningsstrategin. Effektiviteten i genomförandet av samarbetsstrategin förenklades 18 Estudio cualitativo de la UNAH, Proyecto Apoyo a la descentralizacion municipal y desarrollo local basado en el manejo y gestion de sistemas de agua potable y saneamiento, 2007; Project Choluteca Water 2003 and Choluteca Water Phase II 8

9 av fältnärvaro i landet vilket tillät tidsanpassade och opportunistiska åtgärder, harmonisering med andra givare och inflytande i den politiska dialogen. När man mäter effektiviteten av de finansiella instrument som används i det svenska samarbetet har projektstöd varit det dominerande verktyget, särskilt på området för demokratisk samhällsstyrning och mänskliga rättigheter. Institutionellt budgetstöd har varit effektivt i olika sammanhang, och har bidragit till att testa nya metoder för att stödja viktiga reformer för decentralisering, jämställdhet och valsystemet. Harmonisering av de olika finansiella instrumenten och samordningsmekanismerna har visat sig vara bra, särskilt med att reformera den offentliga sektorn. Honduras står inför ett antal utmaningar som påverkar resultaten av hållbar utveckling. Det bräckliga politiska systemet, social utslagning, otrygghet med anknytning till narkotika och brottslighet, och frekventa miljökatastrofer utgör stora störningar för utvecklingsresultaten (utfall), särskilt för människor som lever i fattigdom. Exempel på hur kapacitet har byggts och stärkts kommer att presenteras i november i en slutlig utvärdering för 10-årsperioden för det bilaterala samarbetet mellan Sverige och Honduras. Denna utvärdering kommer att ge viktig input på de uppnådda resultaten till den slutliga strategirapporten