Revisionsrapport 2017 Genomförd på uppdrag av revisorerna Mars Skurups kommun. Granskning avseende arbetsmiljö för chefer

Transkript

1 Revisionsrapport 2017 Genomförd på uppdrag av revisorerna Mars 2018 Skurups kommun Granskning avseende arbetsmiljö för chefer

2 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Genomförande Revisionskriterier Granskningsresultat Arbetsmiljön för chefer i ledande befattningar Ansvars- och arbetsfördelning mellan chefer och förtroendevalda Arbete med att motverka kränkande särbehandling Stöd till chefer Avslutningssamtal med chefer Sammanfattande bedömning...11 Bilaga 1: Källförteckning

3 1. Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Skurups kommun granskat kommunstyrelsen i syfte att bedöma om det görs tillräckligt för att säkerställa en god arbetsmiljö för chefer i ledande befattningar. Vår sammanfattande bedömning är att arbetsmiljön för chefer i ledande befattningar som helhet inte är tillfredsställande. Kommunstyrelsen gör enligt vår mening inte tillräckligt för att säkerställa en god arbetsmiljö i det avseendet. Det som framkommit handlar om faktorer hänförliga till brister när det gäller samarbetsklimat och kultur i organisationen. Samtidigt bedömer vi att det finns anledning för kommunstyrelsen att analysera konsekvenser av organisering och ansvarsfördelning då det finns oklarheter som riskerar att påverka effektiviteten i organisationen. Det finns upplevda brister i ärendeberedningsprocessen som vi menar bör föranleda åtgärder, dels för att det kan påverka beslutsprocessen men också då det kan inverka på arbetsmiljön för chefer. Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi kommunstyrelsen att: Ta en aktiv roll i säkerställandet av en god arbetsmiljö Säkerställa erforderliga resurser, processer och arbetssätt för en effektiv ärendeberedningsprocess Ta initiativ till en fördjupad analys avseende konsekvenserna av nuvarande organisering och ansvarsfördelning 2

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Chefer och medarbetares välbefinnande och trivsel på arbetsplatsen är av yttersta vikt för att verksamheten ska nå sitt uppdrag och sina mål. Dessutom är trivsel och välbefinnande på arbetsplatsen ett område där offentlig verksamhet har möjlighet att konkurrera med andra verksamheter som har högre lönenivåer. Att erbjuda goda arbetsvillkor är en förutsättning för att kunna rekrytera, behålla och utveckla kompetenta medarbetare och chefer. Varje arbetsplats har därmed behov av att aktivt utveckla och följa upp klimatet på arbetsplatsen. Däribland ingår att arbeta med attityder, ledarroller och ansvarsfördelning. Chefer leder och följer upp det praktiska arbetsmiljöarbetet i verksamheterna men behöver själva också ha rätt förutsättningar och stöd för att klara sina uppdrag. Att främja goda arbetsvillkor för chefer är ett ansvar både för ledande tjänstemän och för kommunens förtroendevalda. Det är dock kommunstyrelsen och nämnderna som har det yttersta ansvaret när det gäller att säkerställa en god arbetsmiljö för kommunens chefer. Enligt föreskrifter från Arbetsmiljöverket har arbetsgivare ett särskilt ansvar för att motverka kränkande särbehandling. Revisorerna har i sin risk- och väsentlighetsanalys bedömt det som angeläget att granska arbetsmiljön för chefer på ledande befattningar i kommunen Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen är att bedöma om kommunstyrelsen och nämnderna har en ändamålsenlig styrning och uppföljning avseende arbetsmiljön för kommunens chefer. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Säkerställer styrelse och nämnder en god arbetsmiljö för kommunens chefer? Finns det en tydlig ansvars- och arbetsfördelning mellan chefer och förtroendevalda? Finns det ett ändamålsenligt arbete med att motverka kränkande särbehandling? Erbjuds chefer tillräckligt stöd? Genomförs och dokumenteras avslutningssamtal med chefer som sagt upp sig och sker det tillräcklig analys, uppföljning och åtgärder? 2.3. Genomförande Granskningen grundas på intervjuer och dokumentstudier (se bilaga 1). Intervjuer har skett med chefer i ledande befattningar. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att sakgranska rapporten. Granskningen är genomförd december 2017 februari

5 3. Revisionskriterier Kommunallagen Arbetsmiljölagen Arbetsmiljöverkets föreskrifter 4

6 4. Granskningsresultat 4.1. Arbetsmiljön för chefer i ledande befattningar Iakttagelser Det är enligt reglementet kommunstyrelsen som är det formella arbetsgivarorganet i kommunen. I kommunstyrelsens lednings- och samordningsfunktion ingår att leda och samordna personalpolitiken vilket också innefattar att leda och samordna arbetsmiljöarbetet. Personalenheten arbetar med att ta fram en plattform för arbetsmiljöarbetet för att samla ihop de enskilda styrande och stödjande dokument som finns i kommunen idag. De intervjuade cheferna framför att det i respektive förvaltning finns det strukturkapital som behövs för att arbeta med arbetsmiljöfrågorna. Från tjänstemannahåll finns det en upplevelse av att kommunstyrelsen generellt sett inte har full förståelse för sin roll som arbetsgivare och sitt ansvar i arbetsmiljöfrågor. Det framförs i intervjuer att politiken har en viktig roll när det gäller arbetsmiljön för cheferna men att detta inte alltid visar sig i handling. Det vittnas om att det förekommer ifrågasättande av chefer i kontakter med kommunstyrelsen och att det under en längre tid har funnits brister i förtroendet och tilliten mellan kommunstyrelsen och tjänstemannaorganisationen. Det förs en dialog i kommunledningen kring politikens roll i förhållande till arbetsmiljön och det har genomförts aktiviteter för att bland annat förbättra samarbetsklimatet mellan politik och förvaltning. Under 2015 inleddes de första dialogträffarna mellan delar av kommunledningen och den politiska ledningen. Denna form av träffar har sedan regelbundet pågått fram till dags datum. Dialogträffarna har vid två tillfällen genomförts i internatform. Kommunen har även haft hjälp av en extern konsult inom ramen för ett EU-finansierat projekt som bland annat syftat till att arbeta med kulturen i organisationen. Det arbetet tappade sedan lite fart och hösten 2017 aktualiserades frågan på nytt, bland annat i samband med budgetkonferensen. Då diskuterades målstyrning och visionsarbete men även politikens och tjänstemännens respektive uppdrag. Det har tagits nya initiativ för att förbättra arbetsmiljön, bland annat med hjälp av företagshälsan, men det finns ännu ingen konkret plan för hur det ska gå till. Samtliga intervjuade chefer framför att det finns problem med arbetsmiljön för chefer i ledande befattningar även om beskrivningarna skiljer sig något åt när det gäller problemens omfattning och karaktär. Genomgående beskrivs förväntningarna vara höga på cheferna när det gäller att i princip alltid vara tillgänglig, även under semestrar. Arbetsbelastningen är också hög för flera av cheferna, med periodvis upp till 80 timmars arbete per vecka. I några fall beskrivs arbetsbördan som orimlig. Sammanfattningsvis är arbetsmiljön för chefer i ledande befattningar i hög grad kopplad till förutsättningarna att utföra respektive chefsuppdrag. Det behöver finnas en tydlighet i ansvar och roller, förtroende och tillit från politiken, tydliga processer och rutiner i exempelvis ärendeberedningen samt manöverutrymme för cheferna att kunna göra anpassningar i sin verksamhet under året utifrån behov och förändrade förutsättningar. Intervjuerna med cheferna ger vid handen att dessa förutsättningar i nuläget inte är helt uppfyllda vilket i olika grad påverkar chefernas arbetsmiljö. Det framkommer också att det finns en kultur i organisationen som inte främjar en god arbetsmiljö. 5

7 Bedömning Vår bedömning är att kommunstyrelsen inte gör tillräckligt för att säkerställa en god arbetsmiljö för chefer i ledande befattningar. Utifrån det som framkommit i granskningen ser vi inte något som tyder på att det saknas styrdokument inom arbetsmiljöområdet, det är åtminstone inte det som framträder som grundorsaken till framkomna problem. Vi bedömer att samarbetsklimatet mellan tjänsteorganisationen och de förtroendevalda behöver utvecklas och det bör vidtas åtgärder för att säkerställa en god arbetsmiljö och en kultur som bygger på förtroende och tillit Ansvars- och arbetsfördelning mellan chefer och förtroendevalda Iakttagelser Kommunstyrelsen har antagit en delegationsordning som gäller från och med den 15 december 2015 och som reviderades senast den 1 november Delegationsordningen slår fast att huvudsyftet med delegation är att avlasta kommunstyrelsen med löpande rutinärenden och därigenom effektivisera den kommunala förvaltningen samt förbättra servicen. Delegationsordningen, och ansvarsfördelningen som den ger uttryck för, beskrivs i flera delar som ett bekymmer. Kopplat till arbetsmiljön är det framförallt två områden som nämns i intervjuerna, anställning av personal och lönesättning. Budgetansvariga chefer kan inte fatta beslut om att anställa personal utan det ska göras av förvaltningschef eller kommundirektör. Tillsvidareanställningar ska enligt delegationsordningen vakansprövas av personalutskottet, utom när det gäller i kommunstyrelsens reglemente angivna befattningar. Efter vakansprövning är det, utom i reglementet angiva befattningar, förvaltningschef som har delegation på att tillsätta tillsvidareanställningar. När det gäller lönesättning är det löneförändringar under gällande avtalsperiod som vållar vissa problem. Det är enligt delegationsordningen personalutskottet som ska fatta beslut om sådana löneförändringar, även om en höjning av lön ryms inom förvaltningens eller verksamhetens budget. När en medarbetare får utökat ansvar eller förändrade arbetsuppgifter, som enligt ansvarig chef motiverar en höjd lön, kan detta inte ske utan beslut av personalutskottet vilket kan orsaka svårigheter i dialogen med medarbetare om att ta på sig mer ansvar eller andra arbetsuppgifter. Även ekonomistyrningen skapar svårigheter för cheferna. Dels finns det i vissa fall oklarheter när det gäller vilket ansvar förvaltningschefer har för ekonomin. Dels innebär kommunens ansvarsfördelning i budgetfrågor att förvaltningschefer inte kan göra omfördelningar mellan verksamhetsområden i sin förvaltning under året utan beslut från kommunfullmäktige. Detta gör att ekonomistyrningen blir tungrodd med små chefsbefogenheter. Det krävs också fullmäktigebeslut för att flytta personal mellan verksamheter vid behov, då deras löner ligger i specifika ramar. I flera fall beskrivs organisationen som ej ändamålsenlig och svårarbetad utifrån chefers perspektiv. Det finns i vissa avseenden oklarheter kring vilka frågor som ska hanteras i fullmäktigeberedningarna respektive myndighetsnämnder, utskott och kommunstyrelsen. Flera exempel lämnas på att det i vissa fall inte dras en tydlig skiljelinje mellan vad-frågor (politiken) och hur-frågor (tjänstemannaorganisationen). Det gäller situationer där 6

8 förtroendevalda engagerar sig i verksamhetsfrågor eller enskilda ärenden som enligt delegationsordningen är förvaltningens ansvar. Såvitt framkommit har delegationen i de fallen inte formellt dragits tillbaka. Till saken hör också att det finns begränsat med tid för information och ärendedragningar i kommunstyrelsen som i praktiken är ansvarig nämnd för en stor del av ärendena i kommunen. Detta påverkar dialogen mellan politik och förvaltning och mer djupgående perspektiv och förståelse riskerar att gå förlorade. Det framkommer vidare att ärendeberedningsprocessen i tjänstemannaorganisationen behöver utvecklas och det framförs i intervjuer att det delvis saknas tillräckliga processer och rutiner. Organisationen beskrivs i några fall som slimmad, det vill säga att det inte finns tillräckliga resurser för ärendeberedning, vilket påverkar möjligheterna att bereda ärenden och belysa frågor på ett allsidigt sätt och med rimliga handläggningstider. Några av de intervjuade menar att ärendeprocessen hade kunnat vara snabbare och mer kostnadseffektiv. Att ärendeprocessen inte fungerar optimalt nämns som en möjlig förklaring till att politiken ibland intervenerar i ärenden på ett sätt som upplevs gå utanför gällande delegationsordning. I intervjuer framkommer en upplevelse av att politiken har bristande förtroende och tillit till kommunens tjänstemannaorganisation. Detta lyfts som en möjlig förklaring till att delegationsordningen är utformad som den är, med förhållandevis lite delegation till förvaltningarna. Flera intervjuade chefer menar att otydligheten i roller och ansvar i stor utsträckning påverkar förmågan att fatta beslut, styra och utveckla verksamheten. Frågan har, som beskrivits tidigare, diskuterats mellan kommunledning och den politiska ledningen men hittills utan att få någon hållbar lösning Bedömning När det gäller roll- och ansvarsfördelning är bilden sammansatt. Å ena sidan är ansvarsfördelningen tydlig i och kommunstyrelsens reglemente och delegationsordning. Å andra sidan är vår bedömning att roll- och ansvarsfördelningen i praktiken inte präglas av tillräcklig tydlighet för en god arbetsmiljö och effektiv verksamhet. Att det bland chefer i ledande befattningar finns oklarheter när det gäller organisering och ansvarsfördelning manar enligt vår mening till eftertanke och åtgärder. Det som framkommit borde enligt vår mening vara tillräckligt för att initiera en fördjupad analys av organisering och ansvarsfördelning och vilka konsekvenser detta får för tjänstemannaorganisationen respektive de förtroendevalda Arbete med att motverka kränkande särbehandling Iakttagelser Kommunfullmäktige har antagit en uppförandekod för förtroendevalda i kommunen. Den bygger i sin tur på ett underlag från Sveriges kommuner och landsting (SKL). Uppförandekoden tar inte specifikt upp hur förtroendevalda ska uppföra sig i förhållande till tjänstepersoner utan har i första hand fokus på medborgare och andra förtroendevalda. 7

9 Ansvariga chefer menar att det inom respektive verksamhet bedrivs arbete för att motverka kränkande särbehandling och personalenheten är också delaktig i det arbetet. Dialogen och tonen mellan tjänstepersoner och chefer beskrivs som god. Däremot framkommer det i intervjuerna att det förekommer hårda tongångar från politiskt håll gentemot chefer i ledande befattningar, där vissa chefer upplever sig mer utsatta än andra. Chefer i ledande befattningar har också olika mycket kontakt med den politiska nivån. Den tidvis hårda tonen skapar både rädsla och osäkerhet hos en del chefer. Det finns också exempel på chefer som upplever sig ha blivit kränkta av olika förtroendevalda. Personalchefen blir involverad när chefer känner sig utsatta och cheferna kan vid behov få handledning från företagshälsan. Utifrån intervjuerna är det genomgående inte brist på eller otydliga styrdokument som är grundproblemet utan att i det vissa sammanhang finns vad som beskrivs som en hård jargong gentemot chefer och tjänstemän i kommunen. Flera intervjuade lyfter att detta är hänförligt till en kultur i kommunen och att det förekommer hårda tongångar mot chefer även i kommunfullmäktige. Från tjänstemannahåll framhålls att politiken har en viktig roll att fylla när det gäller att sätta tonen för samtal i kommunen och på så vis vara en förebild Bedömning När det gäller arbetet för att motverka kränkande särbehandling är vår bedömning att det finns problem som är hänförliga till det som kan kallas kulturen i organisationen. Det är allvarligt att det förekommer tongångar och uttryckssätt som skapar rädsla och osäkerhet i tjänstemannaorganisationen. Detta är till men för arbetsmiljön men kan enligt vår bedömning även riskera att påverka förutsättningarna att bedriva en effektiv verksamhet. Vi menar att det som framkommit i granskningen går utöver vad som kan betraktas som vanliga diskussioner och meningsskiljaktigheter i en organisation. Att det finns upplevda brister kopplat till ärendeberedningsprocessen bör föranleda åtgärder. Dels för att det riskerar att påverka själva beslutsprocessen men också för att det kan påverka förtroendet mellan tjänstemannaorganisationen och de förtroendevalda Stöd till chefer Iakttagelser Behovet av stöd i relation till de arbetsmiljörelaterade bekymmer som beskrivits ovan varierar mellan intervjuade chefer utifrån vilken situation cheferna befinner sig i. Vissa chefer har en mer besvärlig situation vilket kan göra att behovet av stöd är större. Det finns chefer som upplever sig få stöd men även motsatsen. I intervjuerna framträder en bild av att situationen i olika utsträckning diskuteras mellan cheferna i ledningen. Chefer vänder sig till varandra och personalenheten kan också hjälpa och stödja chefer som behöver det. Det finns även möjlighet att vid behov använda sig av företagshälsan. Kommunen har chefsdagar fyra gånger per år då alla chefer samlas. Vi de tillfällena har man bland annat gått igenom nya föreskrifter från Arbetsmiljöverket. Personalenheten går också ut i ledningsgrupper och informerar om bland annat arbetsmiljöfrågor. Samverkan med 8

10 fackliga företrädare är en del i kommunens arbetsmiljöarbete och denna samverkan beskrivs som välfungerande med en bra dialog. Personalenheten består av 2,8 heltider inklusive chef vilket beskrivs som lite i förhållande till antalet anställda i kommunen. Medarbetarna inom enheten ska hantera samtliga HRrelaterade frågor i kommunen, inklusive lönebildning, arbetsmiljöfrågor och chefsutveckling. Tjänstemännen har äskat och framfört behov till budgetgruppen avseende medel för utökning av åtminstone en ytterligare tjänst till personalenheten, men budgetgruppen har inte tillstyrkt detta. Situationen innebär bland annat att mer strategiska frågor och omvärldsbevakning inom HR-området får stå tillbaka av praktiska skäl då det helt enkelt inte finns tid. Nyanställda chefer får introduktion i kommunen och upplevelserna av introduktionen varierar mellan de intervjuade cheferna. Några av de intervjuade cheferna upplever inte att introduktionen var tillräcklig. Nya chefer kan också erbjudas bland annat ledarutbildning och introduktion i arbetsmiljöfrågor. Även när det gäller förutsättningarna för chefer att få stöd är de förhållandevis små resurserna för HR och andra stödfunktioner en begräsning. Det finns en upplevelse av att chefer i ledande befattningar förväntas klara mycket på egen hand Bedömning Det finns möjlighet att på olika sätt få stöd i chefsrollen och vid svåra situationer men vi noterar att det inte är alla chefer som upplevt tillräckligt stöd i de situationer som har uppstått. Det mest angelägna är som vi ser det att vidta åtgärder för att det inte ska behövas så mycket stöd, det vill säga åtgärder av förebyggande karaktär. Samtidigt är det angeläget att säkerställa att alla chefer får stöd under och efter uppkomna situationer. Risken är som vi ser det annars att chefers situation blir ohållbar vilken i förlängningen kan leda till att de lämnar kommunen Avslutningssamtal med chefer Iakttagelser Chefer (och medarbetare) som sagt upp sig på egen begäran har tidigare erbjudits att ha avslutningssamtal och eftersom det är frivilligt är det inte alla chefer som har valt att delta. Då det inte genomförts avslutningssamtal med alla chefer går det inte att göra någon heltäckande analys av orsaker till att chefer säger upp sig. Numera skickar personalenheten ut avslutningsfrågor istället för att genomföra avslutningssamtal när någon säger upp sig på egen begäran. En sammanställd redovisning, ej i detalj, anförs och redovisas muntligen för personalutskottet. Kommunstyrelsen tar inte del av denna information. Enligt uppgift är det olika skäl som gör att chefer säger upp sig, i vissa fall har arbetsmiljön påverkat beslutet och i andra fall beror det på andra faktorer. 9

11 Bedömning Det är positivt att det ställs frågor i samband med att någon säger upp sig på egen begäran och vi har förståelse för att det är svårt att göra några heltäckande analyser när alla inte väljer att delta. Vi bedömer att information från svaren på avslutningsfrågorna kan vara till nytta för lärande och utveckling i organisationen. 10

12 5. Sammanfattande bedömning Vår sammanfattande bedömning är att arbetsmiljön för chefer i ledande befattningar som helhet inte är tillfredsställande. Kommunstyrelsen gör enligt vår mening inte tillräckligt för att säkerställa en god arbetsmiljö i det avseendet. Det som framkommit handlar om faktorer hänförliga till brister när det gäller samarbetsklimat och kultur i organisationen. Samtidigt bedömer vi att det finns anledning för kommunstyrelsen att analysera konsekvenser av organisering och ansvarsfördelning då det finns oklarheter som riskerar att påverka effektiviteten i organisationen. Det finns upplevda brister i ärendeberedningsprocessen som vi menar bör föranleda åtgärder, dels för att det kan påverka beslutsprocessen men också då det kan inverka på arbetsmiljön för chefer. Utifrån granskningsresultatet rekommenderar vi kommunstyrelsen att: Ta en aktiv roll i säkerställandet av en god arbetsmiljö Säkerställa erforderliga resurser, processer och arbetssätt för en effektiv ärendeberedningsprocess Ta initiativ till en fördjupad analys avseende konsekvenserna av nuvarande organisering och ansvarsfördelning Skurup den 22 mars 2018 Per Arvedson EY 11

13 Bilaga 1: Källförteckning Intervjuade funktioner: Kommundirektör Personalchef Förvaltningschef Individ- och omsorgsförvaltningen Förvaltningschef Serviceförvaltningen Förvaltningschef Skol- och utbildningsförvaltningen F.d. kanslichef Dokument: Delegationsordning (kommunstyrelsen) Reglemente 12