RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET. om it-strategin för tullen

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den COM(2018) 178 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om it-strategin för tullen SV SV

2 1. INLEDNING I sitt meddelande av den 21 december 2016 (meddelandet om styrning) 1 erinrade kommissionen om det grundläggande målet för unionens tullkodex 2 att skapa problemfria och effektiva tullförfaranden i hela unionen grundat på utnyttjandet av kraften i digitala verktyg. Tullförvaltningarna ska bli helt papperslösa. Syftet är att underlätta laglig handel och samtidigt göra det möjligt för tullförvaltningarna att säkerställa överensstämmelse. I meddelandet om styrning tog kommissionen även upp de utmaningar som kommissionen och medlemsstaterna står inför när det gäller att tillhandahålla kostnadseffektiva itlösningar över hela EU till stöd för unionens tullagstiftning. Som svar på dessa utmaningar föreslog kommissionen en översyn av it-tullnätverkens och databasernas struktur, förvaltning och finansiering och deras förhållande till andra EU-nätverk. Den föreslog också att man skulle utvärdera mervärdet och eventuella långsiktiga fördelar av att inrätta en permanent struktur som handhar it-infrastrukturen, inbegripet möjliga synergieffekter med befintliga byråer, i samband med förberedelserna för nästa fleråriga budgetram. Detta togs upp i rådet under 2017 och diskussionerna har lett till fler slutsatser från rådet den 7 november 2017, där kommissionen och medlemsstaterna uppmanades att genomföra itarbetsprogrammet för unionens tullkodex med högsta prioritet och att grundligt utforska nya metoder för att utveckla och driva it-system på tullområdet. I maj 2017 hade rådet dock redan uppmanat kommissionen att senast i slutet av 2017 rapportera 3 om framsteg i utvärderingen av frågan om en permanent struktur. Denna särskilda uppmaning måste ses i samband med rådets andra uppmaningar 4 till kommissionen och medlemsstaterna att tillsammans utarbeta en övergripande strategi för tullsektorns it-system. De relevanta uppmaningarna från rådet är att utarbeta en strategi för utformning, utveckling, förvaltning och finansiering av tullens itsystem med beaktande av kommissionens och medlemsstaternas respektive ansvar för utvecklingen av de it-system som krävs för att genomföra EU-lagstiftningen (senast i slutet av 2017), utarbeta en övergripande strategi på lång och medellång sikt för tullsektorns it-system i syfte att möjliggöra ett effektivt genomförande av tullkodexen och att utveckla en fullt ut digitaliserad tullsektor på grundval av de enskilda systemens mervärde, inbegripet att överväga användning av en permanent struktur för förvaltning av it-infrastrukturen samtidigt som man beaktar redan utvecklade eller införda it-system. Denna rapport utgör kommissionens svar på rådets uppmaning att rapportera om framsteg när det gäller frågan om en permanent struktur och innehåller en förklaring 1 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén Utveckling av EU:s tullunion och dess styrning, COM(2016) 813 final. 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 (EUT L 269, , s. 1). 3 Rådets slutsatser om utveckling av EU:s tullunion och dess styrning, 7585/1/17 UD 82 ENFOCUSTOM Rådets slutsatser om tullfinansiering, 7586/17 UD 83 ENFOCUSTOM 84. 1

3 av den nuvarande metoden för uppföljning av genomförandet av unionens tullkodex. Den syftar också till att ge underlag till den kommande debatten om den fleråriga budgetramen genom att ange hur finansiering på EU-nivå är relevant för utvecklingen och driften av it-system inom tullsektorn. När det gäller rådets uppmaning att utveckla en strategi på lång och medellång sikt för genomförandet av tullsektorns it-system håller kommissionen på att avsluta det analytiska arbete som kommer att ge underlag till dess förslag till nästa generations finansieringsprogram, särskilt för att täcka EU-finansiering av it-verksamhet inom tull- och skattesektorerna. Detta arbete kommer att påverka strategialternativen. Förslagen bör utarbetas under 2018 och kommer att läggas fram i samband med förberedelserna för nästa fleråriga budgetram. 2. EU:S TULLAGSTIFTNING EU är ett stort handelsblock som är beroende av det fria flödet av varor både till och från tullunionen som kompletterar den fria rörligheten för dessa varor inom den inre marknaden. Under 2016 representerade den kombinerade importen och exporten ca 3,5 biljoner euro, vilket understryker betydelsen av handel och en väl fungerande tullunion för EU:s välstånd. Detta ledde till nästan 300 miljoner import- och exportdeklarationer (ED enhetsdokument). Tid som används för att behandla varor genom tullen, och hastigheten och tillförlitligheten hos denna behandling, är kritiska produktivitets- och konkurrensfaktorer. Faktum är att studier har visat att en 10-procentig minskning av transiterings- och behandlingstiden i tullen kan generera en tillväxt på mellan 2,5 % och 5 % i handeln, vilket understryker betydelsen av väl utformade och snabba tullkontroller. 5 6 EU har redan en stark position tack vare gemensamma ansträngningar genom åren för att stärka och modernisera tullförfarandena. Pågående arbete med unionens tullkodex och dess genomförande syftar till att ytterligare öka EU:s styrka på detta område. 5 OECD Trade Policy Papers 21, 42, 118, 144, 150 och 157, och Djankov, Simeon; Freund, Caroline och Pham, Cong S., Trading on Time, World Bank/Doing Business, 2006 och 2008, rapport (2008, ändrad 2010). 6 Hummels, David, Time as a Trade Barrier, arbetsdokument, Purdue University, USA,

4 EU:s tullagstiftning kodifieras i unionens tullkodex (och relaterade akter och stöds av ett itarbetsprogram 7 ) och är direkt tillämplig i medlemsstaterna, vilket återspeglar EU:s exklusiva behörighet på detta område. Tullmyndigheterna tillämpar samma grundläggande regler och alla medlemsstater är beroende av varandra för att kunna göra sin del när det gäller tulluppbörd och lagstiftningsskydd. Detta ömsesidiga beroende kräver nära samarbete. För närvarande grundas it- och strategifrågor inom tullsektorn i EU på e-tullbeslutet 8 som antogs av rådet och Europaparlamentet 2008 och på bestämmelserna i unionens tullkodex. I e- tullbeslutet anges de grundläggande principer enligt vilka medlemsstaterna och kommissionen samarbetar för utveckling, byggande och drift av de system som stöder tullverksamheten. Dessa system omfattar de olika tullförfarandena, inklusive deklarationshantering, varurörelser och informationsflöden mellan förvaltningar. De innehåller också några vanliga databaser. Det är denna e-tullspolitik som har drivit den nuvarande it-utvecklingen inom tullen och som styr det pågående slutförandet av de 17 olika initiativen i arbetsprogrammet för unionens tullkodex 9. Politiken bygger på idén om att de olika it-delarna är uppdelade i unions- och icke-unionskomponenter som tillsammans utgör it-ekosystemet. 7 Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2016/578 av den 11 april 2016 om upprättande av ett arbetsprogram för utveckling och införande av de elektroniska system som föreskrivs i unionens tullkodex (EUT L 99, , s. 6), som ersätter den tidigare versionen av arbetsprogrammet som fastställdes i kommissionens genomförandebeslut 2014/255/EU av den 29 april 2014 (EUT L , s. 46). 8 Europaparlamentets och rådets beslut nr 70/2008/EG av den 15 januari 2008 om en papperslös miljö för tullen och handeln (EUT L 23, , s. 21). 9 Bilaga 1 innehåller förteckningen över it-system i arbetsprogrammet för unionens tullkodex. 3

5 Kommissionen utvecklar överenskomna unionskomponenter, som finansieras genom Tull 2020-programmet Unionskomponenterna kan anslutas till en centraliserad modell som drivs av kommissionen eller används i distribuerade system som drivs av medlemsstaterna. Kommunikation mellan system i unionen tillhandahålls via unionens nätverkskomponent, det s.k. CCN/CSI-nätet. De transeuropeiska och centrala system som drivs av kommissionen för tullunionen består av ca 30 inbördes relaterade system, för vilka säkerhet och prestanda är viktigt. Under 2017 utbyttes ca 500 miljoner meddelanden i system med mer än 99 % tillgänglighet till en årlig kostnad på 70 miljoner euro, vilket ger stöd till de snabba tullförfaranden som behövs för att stödja handeln. Icke-unionskomponenter utvecklas och drivs av medlemsstaterna och finansieras av dem, och inkluderar naturliga delar av distribuerade system som är utformade på EUnivå. Dessa komponenter måste givetvis överensstämma med de rättsliga bestämmelserna i unionens tullkodex. Med hjälp av denna ram har ett sofistikerat it-ekosystem byggts upp under årens lopp. Det är fullt utvecklat, ändamålsenligt och bygger på lämplig resursfördelning på EU-nivå av de unionskomponenter som medlemsstaterna är beroende av. Det är också beroende av att medlemsstaterna finansierar sin del av ekosystemet och i synnerhet ickeunionskomponenterna. 3. UTMANINGARNA Trots den redan betydande användningen av it för att stödja befintliga tullförfaranden innebär unionens tullkodex en stegförändring när det gäller integration och potentiella effektivitetsvinster. Det beror på den samtidiga förenkling och digitalisering av processer som behövs för att stödja den fullständiga integreringen av tullen över hela EU. Genomförandet innebär dessutom kostnader, som måste vägas mot fördelarna med att besluta om de optimala genomförandemekanismerna Styrning och struktur Styrningen av it-arbetet grundar sig på ett antal samverkande organ som inbegriper kommissionen, medlemsstaterna och handelsintressen, särskilt tullpolicygruppen (Customspolicy Group, CPC), samordningsgruppen för elektroniska tullar (Electronic Customs Coordination Group, ECCG), gruppen för näringslivskontakter (Trade Contact group, TCG), gruppen för näringslivspolitik (Business Policy Group, BCG), samordningsgruppen för strategiskt genomförande av riskhantering (Risk Management Strategy Implementation Coordination Group, RIMSCO) och Tull 2020-programkommittén. Genomförandet av unionens tullkodex har visat att processen med att utforma och genomföra it-system inom tullsektorn i hela EU kräver tid och insatser. Uppgiftens karaktär illustreras 10 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1294/2013 av den 11 december 2013 om ett åtgärdsprogram för tullfrågor i Europeiska unionen för perioden (Tull 2020) och om upphävande av beslut nr 624/2007/EG (EUT L 347, , s. 209). 11 Dessutom görs finansieringen delvis genom informationssystemet för bedrägeribekämpning (AFIS). 4

6 genom olika hybridarrangemang där vissa medlemsstater antingen väljer att använda lokala versioner av centrala system (ofta drivna av oro över samspelet med nationella system och prioriteringar) eller insisterar på att EU utvecklar gemensamma lösningar för ickeunionskomponenter som endast ska tillämpas av dessa medlemsstater (ofta drivna av kostnadsöverväganden). Drivkraften inom unionens tullkodex för en ännu större grad av integration och driftskompatibilitet hos it-systemen inom tullsektorn, inbegripet ökad standardisering av datadelarna och processerna för it-systemen späder på utmaningen avseende genomförandet. I detta sammanhang finns det ingen strukturell mekanism för att hjälpa medlemsstater som har svårigheter med sina genomförandeåtgärder. Långsiktiga lösningar för att hantera tullbehov måste ta hänsyn till drivkraften för en ännu bredare driftskompatibilitet mellan statliga tjänster för att uppnå de fulla fördelarna som förväntas genom avancerad dataanalys. Detta växande sektorsövergripande perspektiv på framtida it-politik stöds av den digitala agendan 12 med en vision att dela gemensamma it-tjänster och it-lösningar. Styrningen och strukturen kommer också att behöva ta itu med den kontinuerliga och snabba teknikutvecklingen, t.ex. blockkedjetekniken, och andra innovationer, vilket avsevärt kan påverka utformningen av it-strukturerna på lång sikt och de optimala genomförandemekanismerna. Styrningsprocesserna måste således fungera inom ramen för en tydlig och accepterad övergripande struktur för it-ekosystemet inom tullsektorn, eftersom bara detta kan säkerställa sammanhållning över hela strukturen. Det är i detta sammanhang som medlemsstaterna har uttryckt sina synpunkter på de framtida utmaningarna i både kommissionens och rådets arbetsgrupper under Denna rapport återspeglar insatserna under den perioden och fastställer det aktuella läget Finansieringsfrågor och resurser EU-nivå (unionskomponenter) It-system kan vara dyra att utveckla och driva. Kommissionen har en budget på ca 380 miljoner euro för perioden inom ramen för Tull 2020-programmet, vilket understryker dels omfattningen och ambitionen för it-projekten avseende unionens tullkodex, dels den investering som EU redan har gjort för att inrätta och driva it-system som stöder tullen. Kommissionen använder dessa medel i en strängt kontrollerad struktur med ett nätverk av externa leverantörer och samarbetsavtal med medlemsstaterna. Den nuvarande kommissionsmodellen är därför optimerad och utnyttjar i hög grad förvaltningen av team av externa leverantörer. Dessa medel går till utvecklingen av nya system och driften av befintliga centraliserade system och nätverk som stöds av dedikerade datacentrum som inbegriper kommissionens centrala it-tjänst (GD Informationsteknik) och kommissionens tjänst med ansvar för tullfrågor (GD Skatter och tullar). Eftersom informationsteknikens roll i genomförandet av tullpolitiken fortskrider, växer betydelsen av kommissionens tjänsteavdelningars centrala roll både när det gäller att driva centrala system, vilket innebär dagligt ansvar för operativ verksamhet i realtid vid verkställandet av EU-lagstiftningen, och även vid 12 En digital agenda för Europa, KOM(2010) 245 slutlig, , och rättelse av

7 samordning av medlemsstaternas arbete. För att fungera bra kräver detta tillräckliga resurser och ett nära partnerskap med medlemsstaterna Medlemsstatsnivå (icke-unionskomponenter) Ur medlemsstaternas synvinkel skapar kostnaden för deras it-verksamhet en stor oro. Många är oroade över nationella komponenter som skapas 28 gånger och därmed levererar dåligt värde för skattebetalarna på grund av att de aktuella kostnaderna mångdubblas. För vissa medlemsstater förvärras utmaningen av deras beroende av kommersiella leverantörer som de inte har tillräckligt med köpkraft hos för att få de bästa priserna. Det finns också olika uppfattningar om finansieringsaspekterna eftersom inte alla medlemsstater har samma volymer av trafik vid import och export, vilket undergräver deras kostnads-nyttoanalys, där de bygger på rent nationella överväganden. Även om alla medlemsstater tar emot en andel av de tullar som grundas på egna medel som de samlar in (20 %), tenderar dessutom handelsflödena in och ut ur unionen att koncentreras till ett antal platser. Således görs nästan 80 % av importdeklarationerna i endast tre medlemsstater. Det påverkar också hur medlemsstaterna tänker. Sist men inte minst påpekar många tullförvaltningar att de inte fullt ut drar nytta av de 20 % som är avsedda att täcka uppbördskostnaderna. Det är tydligt att, i jämförelse med produktionen hos centrala eller jämnt fördelade system som utvecklats av kommissionen i partnerskap med medlemsstaterna, kommer kostnaderna för separata och icke-samordnade verksamheter i medlemsstaterna sannolikt att bli betydligt högre. Faktum är att studier som har genomförts för kommissionens räkning har lett till slutsatsen att stora besparingar kan göras om medlemsstaterna samarbetar kring utveckling, drift och underhåll i en omfattning mellan 35 % och 53 %, där minst tio medlemsstater deltar 13. En komplicerande faktor är att medlemsstaterna har olika verksamhetsmodeller för att producera nationella komponenter och befinner sig också i olika positioner i förhållande till de befintliga systemens vikt. Vissa medlemsstater har omfattande intern it-expertis medan andra förlitar sig mer på externa leverantörer Politiska begränsningar Utmaningarna måste ses i samband med behovet av att nu tillhandahålla resultat avseende systemen och deras struktur enligt unionens tullkodex och dess arbetsprogram. Medan huvuddelen av arbetet kommer att slutföras senast 2020 kommer ett litet antal nya system att börja användas senare, vilket kommer att vara fallet för vissa tillägg och uppgradering av befintliga system. För att säkerställa en komplett och fullständigt integrerad struktur i alla medlemsstater och en inkludering av alla system, kommer detta arbete troligtvis att fortsätta fram till Detta understryker också behovet av en utvecklingsmässig metod för att minimera risker för tullförfarandena med tanke på det befintliga it-ekosystemets betydelse för den dagliga driften av tullunionen. Den nuvarande övergripande situationen i förhållande till genomförandet av unionens tullkodex, inklusive relevanta it-system och tidpunkten för deras tillhandahållande, framgår av kommissionens senaste rapport om 13 Strategisk ram för förverkligande genom samverkan av EU:s it-system inom tullsektorn, mars

8 genomförandet av unionens tullkodex och om utövandet av befogenhet att anta delegerade akter enligt artikel 284 däri IT-SCENARIO FÖR EN INTEGRERAD TULLUNION Diskussionerna med medlemsstaterna har betonat vikten av att en it-strategi för tullen i EU bör bygga på en framtidsvision och långsiktiga mål för en digital tull som grund för det pågående arbetet. Reaktioner har understrukit behovet av att tullmyndigheterna tillhandahåller en effektiv och ändamålsenlig tulltjänst som tillämpar de överenskomna reglerna på ett konsekvent och sammanhållet sätt i hela unionen. För att uppnå detta måste tullkontrollerna grundas på ett bättre utnyttjande av kraften i digitaliserings- och dataflödena, och därmed skapa ännu effektivare riskbaserade kontroller. Detta kan göra det möjligt för tullmyndigheterna att fokusera sina resurser och, om de tillämpas intelligent, minska den administrativa bördan för och rationalisera insatserna från en laglig handel. Tullens viktiga roll för andra politikområden som också har ett gränsöverskridande element kan utnyttjas för att skapa positiva synergier för övergripande regleringskontroll i en framtid grundad på en hög grad av driftskompatibilitet och sammankoppling av it-system och samordnade kontrollmetoder. Ett logiskt slutmål skulle vara en enda gemensam miljö som så långt som möjligt garanterar ett enda sammanhållet förhållande med de olika statliga aktörerna, med stöd av en sammanhållen lagstiftningsmässig kontrollstruktur bakom den. En sådan miljö förutsätter en hög grad av delning av data, information och underrättelser mellan tullmyndigheterna och mellan dessa andra myndigheter och andra tillsynsmyndigheter och avdelningar. Det kräver också systematisk användning av avancerad dataanalys och eventuellt annan innovativ teknik för att stödja integrerade kontrollmetoder som i stor utsträckning är riskbaserade och bygger på bred kunskap om de viktigaste kommersiella aktörernas risker och kapacitet. Medlemsstaternas insatser tyder på att it-systemens roll inom tullsektorn först och främst kommer att vara att säkerställa framgångsrika policyresultat och att de kommer att vara kostnadseffektiva, kraftfulla och tillförlitliga. Det innebär att man ska kunna anpassa sig till föränderlig teknik och andra verksamhetsmodeller. Det är också viktigt att dra nytta av synergier med relevanta redan befintliga alleuropeiska it-system. Det är också tydligt att det kommer att kräva ett nära partnerskap mellan kommissionen och medlemsstaterna för att säkerställa den bästa användningen av expertis och resurser för att tillhandahålla kostnadseffektiva it-lösningar, vare sig det handlar om utveckling eller systemdrift. 14 COM(2018) 39 final,

9 5. MÖJLIGA ALTERNATIV FÖR EN PERMANENT STRUKTUR Varje förändring av verksamhetsmodellen utöver en förfining av den nuvarande modellen kommer att ta tid, särskilt om detta kräver uppbyggnad av nya strukturer. En radikal förändring av de nuvarande processerna riskerar att undergräva genomförandet av it-projekten på kort och medellång sikt inom ramen för unionens tullkodex. Detta skulle vara mycket oönskat och inte i linje med rådets tydliga uttalande att prioritet bör ges till genomförandet av unionens tullkodex. Detta förstärker tanken att den nuvarande reflektionen bör koncentrera sig på det långsiktiga. På kort sikt kommer kommissionen därför att behöva fortsätta att fungera enligt reglerna i e- tullbeslutet och unionens tullkodex, och i enlighet med Tull 2020-programmet. Med detta i åtanke har den stärkt sina tjänsteavdelningar som arbetar med it-frågor för tullen för att ta itu med de stora verksamheterna, dvs. it-projekten för unionens tullkodex, och årliga EU-utgifter löper på ca 70 miljoner euro. Denna förstärkning inbegriper personalförstärkning för GD Skatter och tullar och nya arrangemang med GD Informationsteknik för att optimera synergierna mellan tjänsterna. En fortsatt utveckling på denna grund efter 2020 kommer att bero på beslut som ska fattas i samband med programmet som ska ersätta Tull programmet. En preliminär tidslinje när det gäller att fastställa en ny modell och dess komponenter finns i bilaga 2, utan att det påverkar framtida beslut om finansiering. Om den nuvarande modellen ska förändras har man under tidigare diskussioner föreslagit att det mest lovande sättet sannolikt skulle inbegripa en metod med en gemensam it-leverantör via en enhet/myndighet, eller andra samarbetsmetoder. Varje sådan metod måste dock beakta förekomsten av befintlig it-verksamhet. I princip kan en sådan leverantör utveckla kompletta system som överlämnas till medlemsstaterna eller kommissionen eller vissa lager av it-utveckling eller it-operationer, eller skulle förvisso kunna ansvara för fullständig utveckling och hela verksamheten. För att illustrera denna fråga om de s.k. lagren, beskriver diagrammet nedan de viktigaste byggstenarna i kommissionens (GD Skatter och tullar) it-verksamhet. Det är uppenbart att, i och med komplexiteten och det ömsesidiga beroendet mellan delar av it-ekosystemet, bedömning av möjlig verksamhet eller delar av sådan verksamhet för tilldelning till en gemensam it-leverantör är en svår process. Det är också tydligt att verksamheten delas in i en verksamhetsagnostisk del (nedanför i orange) och en verksamhetsspecifik del (nedanför i grönt eller grått), vilket kan påverka de lösningar som ska tillämpas särskilt vid bedömningen av potentiella tvärpolitiska synergier. 8

10 5.1. Gemensam it-leverantör Olika alternativ har undersökts utan att i detta skede försöka göra en detaljerad kostnadsnyttoanalys med tanke på behovet av att ytterligare omfatta möjlig täckning av alternativ i ljuset av reaktioner från medlemsstaterna i de diskussioner som har ägt rum hittills, framför allt på högnivåseminariet i Tallinn den september 2017 och i rådets slutsatser av den 7 november I alla sannolika scenarier skulle utvecklingen och driften av it-system kräva ett gemensamt ansvar mellan kommissionen och medlemsstaterna, med tanke på deras respektive befogenheter för lagstiftning på EU-nivå och för genomförandet av denna lagstiftning. Samtidigt som det skulle vara möjligt att tänka sig att ändra balansen mellan unions- och ickeunionskomponenter, skulle det inte lösa de bakomliggande problemen om inte alla system blev unionskomponenter. Till och med då skulle det finnas frågor om vad som skulle vara den bästa strukturen för tillhandahållande av dem och hur det skulle interagera med nationella tullmyndigheter och nationell lagstiftning. På grundval av detta har tanken om en gemensam it-leverantör som i princip kan tillhandahålla utveckling och till och med drift och underhållstjänster till både kommissionen och medlemsstaterna diskuterats. Tanken skulle vara att tilldela en tredje part ansvar att tillhandahålla tjänster på grundval av finansiering från medlemsstaterna och kommissionen. Detta skulle säkerställa sammanhållning inom olika it-system och borde leda till kostnadsbesparingar. Dessutom skulle detta göra det möjligt för kommissionen eller till 15 Se dagordningen för Ekofinmötet den 7 november 2017 (13623/17) och A-punktsnot om antagande av rådets slutsatser (13556/17 UD 240). 9

11 och med medlemsstaterna att tilldela vissa operativa uppgifter och aktiviteter till tredje part, beroende på vilken rättslig konstruktion som används. Det sannolika mervärdet av ett sådant alternativ skulle härledas från de lägre kostnaderna för gemensam utveckling, drift och underhåll jämfört med mångdubbla kostnader när alla medlemsstater agerar individuellt. De verkliga effekterna av denna princip skulle emellertid bero på omfattningen av sådan gemensam it-leverantörsverksamhet, och i vilken utsträckning nationella anpassningar kan minimeras för att standardisera metoden. Med tanke på behovet av fullständig tillgänglighet i realtid för drift och underhåll, skulle varje struktur behöva ge garantier för verksamhetskontinuitet som skulle gälla för alla berörda medlemsstater om det skulle utövas sådan verksamhet. En stor fråga är faktiskt i vilken utsträckning system eller delar av system kan tas om hand av en tredje part och deras förhållande till andra delar av it-ekosystemet. I princip kan en gemensam it-leverantör vara en struktur som fungerar på EU-nivå. Om en sådan struktur skulle ha formen av ett gemensamt företag skulle de specifika uppgifterna och styrningen vara väsentligt annorlunda. Det kan också vara en form av gemensamt upphandlingsorgan som kanske upprättas genom ett arrangemang som t.ex. en europeisk gruppering för territoriellt samarbete En struktur som fungerar på EU-nivå Ett möjligt tillvägagångssätt för en sådan utmaning skulle kunna vara att upprätta en struktur på EU-nivå för att ta sig an specifika ansvarsområden. Även om möjligheten till exempelvis en ny byrå har tagits upp i medlemsstaternas diskussioner, finns det för närvarande inte tillräckligt med stöd för en sådan idé bland medlemsstaterna. Detta kompliceras dessutom genom en stor osäkerhet om framtida EU-finansieringsmöjligheter, liksom oro över att ta denna väg utan en klar uppfattning om förhållandet mellan en enhets verksamhet och medlemsstaternas verksamhet, eftersom tullförfarandena är så integrerade i hela EU. En annan möjlighet skulle vara att försöka överföra kommissionens verksamhet till en befintlig EU-struktur, t.ex. en befintlig EU-byrå 17. För närvarande finns det bara en sådan byrå med mandat som omfattar stora it-system inom området för rättsliga och inrikes frågor, dvs. eu-lisa. Dess mandat omfattar dock inte tullen och den är fullt upptagen för närvarande med att tillhandahålla system inom sitt mandat. Eventuella synergier med denna byrå skulle kräva ingående noggrannhet, särskilt på grund av det höga antalet, komplexiteten och graden av mognad hos befintliga it-system inom tullsektorn. Risken för befintlig tullverksamhet skulle vara för stor för att den skulle betraktas som ett genomförbart alternativ på kort eller medellång sikt. I och med slutförandet av de återstående projekten avseende unionens tullkodex kommer sådana risker att bli viktigare. I detta skede i utvecklingen av idéerna kring användningen av en permanent struktur har medlemsstaterna därför inte kommit överens om en tydlig inriktning för användningen av en ny struktur för att ta över en del av utvecklingen och/eller driften/underhållet av it-systemen 16 Se Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1082/2006 av den 5 juli 2006 om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS) (EUT L 210, , s. 19). 17 Olaf driver redan alleuropeiska it-system inom tullsektorn som stöder tullmyndigheterna i deras arbete för att bekämpa tullbedrägerier. Olaf har emellertid varken mandatet eller resurserna för att driva stora it-system på andra områden än bedrägeribekämpning. 10

12 inom tullsektorn. Medlemsstaterna är mycket koncentrerade på tillhandahållande av det komplexa nätet av projekt som föreskrivs i unionens tullkodex och ser liten möjlighet för stora förändringar av hur de utför sin verksamhet för detta ändamål. Mer tydlighet behövs för många olika delar, vilket motiverar fortsatt arbete med noggrannhet Samarbetslösningar för medlemsstaterna Ett annat alternativ är att försöka skapa ny kraft kring idén med djupare samarbete mellan medlemsstaterna. Avsevärd forskning har gjorts om detta och nya initiativ inom både tull- och skatteområdet tyder på att det finns utrymme för verkligt mervärde. Samarbetslösningen bygger på tanken att medlemsstaterna kollektivt agerar för att ta itu med utformningen av icke-unionskomponenter, utvecklingen och verksamheten. Det innebär en struktur som är mer öppen och mindre centraliserad i dess styrning och verksamhet än en lösning som innefattar en byrå. Det innebär också att kostnaderna huvudsakligen bärs direkt av medlemsstaterna och inte belastar EU:s budget, vilket borde vara fallet för ickeunionskomponenter. Detta förutsätter en klar bild av var arbetet ska utföras i it-ekosystemet inom tullsektorn. Här tillhandahåller arbetsprogrammet för unionens tullkodex (och den fleråriga strategiska planen, enligt e-tullbeslutet) en ram. Utmaningarna i samarbetet handlar främst om att säkerställa styrning av åtgärden (utanför den snäva ramen för arbetet med unionskomponenter) som inbegriper vissa eller alla medlemsstater, vilket säkerställer att de rättsliga och praktiska frågorna kring upphandling hanteras på ett adekvat sätt och säkerställer överenskomna och användbara regler för itstruktur. I detta skede måste potentialen i detta tillvägagångssätt testas genom ett verkligt fall. I det avseendet är det pågående tullkodexprojektet om anmälan av ankomst, anmälan av uppvisande och tillfällig lagring ett värdefullt experiment och kommissionen kommer att fortsätta att stödja det med expertis och med finansiering för vissa administrativa aspekter då detta är möjligt enligt Tull 2020-programmet. Detta projekt, som leds av Belgien, har verklig potential att tillhandahålla en mall för ytterligare liknande projekt och ge en mer kostnadseffektiv lösning för de medlemsstater som nu försöker slutföra sina nationella system för unionens tullkodex. Det har potential att gå utöver utvecklingsaspekterna och kan dra nytta av befintlig erfarenhet av projekt i skattevärlden som har mött liknande utmaningar. Diskussionerna i högnivågruppen i rådet den 11 oktober 2017, som grundades på resultatet från seminariet i Tallinn den september, har visat en likriktning av åsikter kring vikten av att lyfta frågan om samarbete. Beroende på resultaten av denna erfarenhet och de andra liknande åtgärder som pågår inom beskattningsområdet, kan den här typen av samarbete faktiskt utvecklas för att uppta en viktig del av utvecklingen (och kanske även i vissa fall drift) av delar av it-ekosystemet inom tullsektorn. Detta kan vara en del av en blandad lösning som ger olika lösningar för delar av it-ekosystemet. 6. ASPEKTER SOM SKA UNDERSÖKAS VIDARE Vidare reflektioner kommer att behövas i samband med katalysatorgruppens arbete som planerades genom diskussionerna i rådet i oktober De bör omfatta både den möjliga utvecklingen av samarbetslösningar och innovativa strukturer för att sammanföra 11

13 medlemsstaterna, samt en mer ingående undersökning av användningen av mer traditionella byråtypsstrukturer, inbegripet synergier med befintliga byråer och framtida initiativ. Högnivåmålen för gruppen bör inbegripa åtminstone följande: Vidareutveckla visionen om digitala tullar. Fastställa ett stabilt styrningsförhållande med verksamhetens behov och den tillhörande rättsliga ramen för att erkänna utmaningen med tillhandahållande av it i en dynamisk politisk miljö. Inkludera teknisk innovation i beslutsprocessen. Möjliggöra ett bredare samspel inom den digitala agendan med andra politikområden. Integrera lärdomarna från pågående samarbetsinitiativ och analysera deras effektivitet. Beskriva en lämplig it-struktur. Upprätta framtida modeller för tillhandahållande grundat på kostnads- och nyttoverväganden med sikte på blandade lösningar. 7. SLUTSATSER Sedan kommissionens debatt inleddes i slutet av 2016 har det förts en bred diskussion om framtiden på lång sikt för tillhandahållande och drift av it-system inom tullsektorn i EU. De utmaningar och resultat som hittills uppnåtts avseende den nuvarande modellen för tillhandahållande av it-system är allmänt erkända. Det finns en tydlig enighet om behovet av att fortsätta med de nuvarande strukturerna för att slutföra det ambitiösa arbetsprogrammet för it-frågor inom ramen för unionens tullkodex. Inom de nuvarande strukturerna är det möjligt att bygga på befintliga samarbetsinitiativ för att hjälpa intresserade medlemsstater att tillhandahålla delar av de tullkodexsystem som de behöver införa. Det här är ett område där de nuvarande erfarenheterna kommer att utgöra värdefulla inlägg i debatten om samarbetskonceptets framtida potential och utveckling. Framsteg har gjorts med att identifiera potentiella vägar mot en mer effektiv och ändamålsenlig utveckling och drift av it-system inom tullsektorn. Arbetet måste dock genomföras enligt metoden med två spår för att fortsätta att förfina det befintliga samarbetet och skapa tydligare alternativa förvaltningsmodeller. Medlemsstaternas aptit på innovativa lösningar på detta område bör också beaktas. Båda spåren måste ta hänsyn till den digitala agendan och de allmänna riktlinjerna för delning av it-tjänster och it-lösningar mellan sektorer. Med tanke på it-ekosystemets komplexitet och kritiska natur för tullbehandlingen, både inom och mellan medlemsstaterna, verkar det som att varje större förändring måste vara utvecklingsmässig och att det sannolikt kommer att finnas behov av blandade 12

14 lösningar snarare än en enda övergripande. Som diskuterats med medlemsstaterna bör nästa steg i processen vara inrättandet av en katalysatorgrupp av berörda medlemsstater och kommissionen för att undersöka de specifika frågor som beskrivs i detta dokument och att följa upp rådets slutsatser av den 7 november Syftet med denna katalysatorgrupp skulle vara att fastställa ett realistiskt scenario på längre sikt och en väg att komma dit, däribland eventuellt ytterligare pilotprojekt och ett noggrant arbete om synergieffekter med andra aktörer samt lämpliga rättsliga analyser och lönsamhetsanalyser. Finansieringskonsekvenserna av EU:s framtida åtgärder som går utöver finansieringsramen för Tull 2020-programmet måste beaktas i samband med utarbetandet av och förhandlingar om nästa generations tullprogram. I allt arbete som ska göras kommer det att finnas ett behov att ta hänsyn till den möjliga vidareutvecklingen av den rättsliga grunden och de potentiella följderna av Brexit, det ökade trycket på att säkerställa sektorsövergripande lösningar när det gäller driftskompatibilitet, delning av lösningar och utnyttjande av data samt konsekvenserna av tekniska innovationer under de närmaste åren. 13

15 Bilaga 1 Förteckning över 17 projekt som fastställts genom arbetsprogrammet för unionens tullkodex Översikt 1 Systemet med registrerade exportörer (REX) 2 Bindande klassificeringsbesked (BTI) 3 Systemet för tullbeslut (CD) 4 Systemet för enhetlig användaradministration och digital signatur 5 Godkända ekonomiska aktörer (AEO) Systemet för registrerings- och identitetsnummer för ekonomiska aktörer (Eori 6 2) 7 Övervakningssystemet Surveillance 3 8 Bevis för unionsstatus (PoUS) 9 Det nya datoriserade transiteringssystemet (NCTS) 10 Det automatiserade exportsystemet (AES) 11 Informationsblad för särskilda förfaranden 12 Särskilda förfaranden 13 Anmälan av ankomst, anmälan av uppvisande och tillfällig lagring 14 Nationella importsystem 15 Centraliserad tullklarering för import (CCI) 16 Säkerhetsförvaltning (Guarantee Management GUM) 17 Importkontrollsystemet (ICS 2) Förteckning över 17 projekt som fastställts genom arbetsprogrammet för unionens tullkodex Beskrivningar 1. Systemet med registrerade exportörer (REX) Syftet med projektet är att tillhandahålla aktuell information om registrerade exportörer som är etablerade i länder som omfattas av allmänna preferenssystemet (GSP) och som exporterar varor till unionen. Systemet kommer att vara ett transeuropeiskt system och kommer också att omfatta uppgifter om ekonomiska aktörer i EU i syfte att stödja exporten till länder som omfattas av GSP. De nödvändiga uppgifterna kommer att föras in i systemet gradvis fram till den 31 december Bindande klassificeringsbesked (BTI) Syftet med projektet är att uppgradera Europeiska informationssystemet för bindande klassificeringsbesked EBTI-3 och övervakningssystemet Surveillance 2 i syfte att säkerställa 14

16 a) anpassning av EBTI 3-systemet till kraven i kodexen, b) utvidgning av de deklarationsuppgifter som krävs för övervakningen, c) övervakning av obligatorisk användning av bindande klassificeringsbesked, d) övervakning och förvaltning av utvidgad användning av bindande klassificeringsbesked. Projektet kommer att genomföras i två etapper. Den första etappen ska för det första tillhandahålla funktionen att ta emot den deklarationsdatauppsättning som krävs enligt kodexen (dvs. steg 1) från och med den 1 mars 2017 gradvis fram till genomförandet av de projekt som förtecknas i punkterna 10 och 14 (senast den 31 december 2020), och för det andra uppfylla skyldigheten att kontrollera användningen av bindande klassificeringsbesked på grundval av den deklarationsdatauppsättning som nu krävs och anpassning till processen för tullbeslut (dvs. steg 2). Under den andra etappen kommer den elektroniska versionen av ansökningar och beslut om bindande klassificeringsbesked att genomföras, vilket kommer att ge de ekonomiska aktörerna ett EU-harmoniserat gränssnitt för att lämna in ansökningar om bindande klassificeringsbesked och ta emot beslut om bindande klassificeringsbesked på elektronisk väg. 3. Systemet för tullbeslut Syftet med projektet är att harmonisera processerna i samband med ansökningar om tullbeslut, beslutsfattande och handläggning av beslut genom standardisering och elektronisk handläggning av ansökningar och besluts-/tillståndsuppgifter i hela unionen. Projektet avser nationella beslut och beslut som omfattar flera medlemsstater i enlighet med kodexen och kommer att omfatta systemkomponenter som utvecklas centralt på unionsnivå samt integration med nationella komponenter om medlemsstaterna väljer detta. Detta transeuropeiska system kommer att underlätta samråd under beslutsprocessen och hanteringen av tillståndsprocessen. Detta transeuropeiska system består av en EU-portal för näringsidkare, ett förvaltningssystem för tullbeslut och ett kundreferenssystem. 4. Direkt tillgång för näringsidkare till de europeiska informationssystemen (enhetlig användaradministration och digital signatur) Syftet med projektet är att tillhandahålla fungerande lösningar för att kunna erbjuda näringsidkare direkt och EU-harmoniserad tillgång som en tjänst som ska integreras i de elektroniska tullsystemen i överensstämmelse med de enskilda projekten inom ramen för kodexen. Enhetlig användaradministration och digital signatur kommer att integreras i de berörda systemens portaler och omfattar stöd för identifiering, tillgång och användaradministration som uppfyller nödvändiga säkerhetskrav. Det första införandet planeras samtidigt som systemet för tullbeslut. Därefter kommer detta tekniska redskap för autentisering och användaradministration att göras tillgängligt för användning i andra projekt inom ramen för kodexen, t.ex. systemet för bindande klassificeringsbesked, det uppgraderade systemet för godkända ekonomiska aktörer 15

17 och systemet för bevis för unionsstatus, samt möjligtvis även systemet för informationsblad för särskilda förfaranden. Datum för införande: se de olika projekten. 5. Godkända ekonomiska aktörer (AEO) uppgradering Syftet med projektet är att förbättra affärsprocesserna i samband med ansökningar och intyg om status som godkänd ekonomisk aktör med beaktande av ändringarna av bestämmelserna i kodexen. Under den första etappen syftar projektet till att genomföra de viktigaste förbättringarna av systemet för godkända ekonomiska aktörer för att harmonisera förfarandet för tullbeslut. Under den andra etappen av projektet kommer den elektroniska versionen av ansökningar och beslut om status som godkänd ekonomisk aktör att genomföras, vilket kommer att ge de ekonomiska aktörerna ett EU-harmoniserat gränssnitt för att lämna in ansökningar om status som godkänd ekonomisk aktör och för att ta emot beslut om status som godkänd ekonomisk aktör på elektronisk väg. 6. Uppgradering av systemet för registrerings- och identitetsnummer för ekonomiska aktörer (Eori 2) Detta projekt syftar till att göra en mindre uppgradering av det befintliga transeuropeiska Eori-systemet som möjliggör registrering och identifiering av ekonomiska aktörer i unionen och tredjelandsaktörer samt andra personer än ekonomiska aktörer som är verksamma i tullfrågor i unionen. 7. Övervakningssystemet Surveillance 3 Syftet med projektet är att uppgradera övervakningssystemet Surveillance 2+ för att säkerställa anpassningen till kraven i kodexen, t.ex. avseende det standardiserade informationsutbytet genom elektronisk databehandlingsteknik och inrättandet av adekvata funktioner för bearbetning och analys av den fullständiga uppsättningen övervakningsuppgifter som erhållits från medlemsstaterna. Därför kommer projektet att omfatta ytterligare datautvinningskapacitet och rapporteringsfunktioner som ska göras tillgängliga för kommissionen och medlemsstaterna. 8. Bevis för unionsstatus (PoUS) Projektet syftar till att skapa ett nytt transeuropeiskt system för att lagra, hantera och hämta dokument om följande elektroniska bevis för tullstatus som unionsvaror: T2L/F och manifestet för tulländamål (utfärdat av en icke-godkänd utfärdare). 9. Uppgradering av det nya datoriserade transiteringssystemet (NCTS) Syftet med projektet är att anpassa det befintliga transeuropeiska nya datoriserade transiteringssystemet (NCTS) till de nya kraven i kodexen, t.ex. avseende registreringen av 16

18 händelser under befordran och anpassning av informationsutbytet till uppgiftskraven i kodexen och uppgraderingen och utvecklingen av gränssnitt till andra system. 10. Det automatiserade exportsystemet (AES) Projektet syftar till att genomföra kodexens krav för export och utförsel. Komponent 1 transeuropeiskt AES : Syftet med projektet är att vidareutveckla det befintliga transeuropeiska systemet för exportkontroll för att genomföra ett fullständigt automatiserat exportsystem som ska täcka affärskraven för processer och uppgifter enligt kodexen, bland annat avseende förenklade förfaranden, uppdelning av utförselsändningar och centraliserad klarering för export. Avsikten är också att det ska omfatta utveckling av harmoniserade gränssnitt till systemet för förflyttning och kontroll av punktskattepliktiga varor (EMCS) och det nya datoriserade transiteringssystemet (NCTS). Det automatiserade exportsystemet kommer i sig att möjliggöra fullständigt automatiserade exportförfaranden och utförselformaliteter. Systemet omfattar både delar som ska utarbetas centralt och delar som ska utarbetas nationellt. Komponent 2 uppgradering av nationella exportsystem : Dessutom ska separata nationella system som inte omfattas av det automatiserade transportsystemet men är nära kopplade till det uppgraderas för särskilda nationella delar med anknytning till export- och/eller utförselformaliteter. I den mån dessa delar inte har någon inverkan på det gemensamma området för det automatiserade transportsystemet kan de omfattas av denna komponent. 11. Informationsblad för särskilda förfaranden Syftet med projektet är att utveckla ett nytt transeuropeiskt system för att stödja och rationalisera processerna för hantering av uppgifter i informationsblad och för elektronisk hantering av uppgifter i informationsblad i samband med särskilda förfaranden. 12. Särskilda förfaranden Syftet med projektet är att påskynda, underlätta och harmonisera särskilda förfaranden i hela unionen genom att tillhandahålla gemensamma affärsprocessmodeller. Avsikten är att genomföra alla ändringar i kodexen som krävs för lagring i tullager, slutanvändning, tillfällig införsel samt aktiv och passiv förädling. Projektet kommer att genomföras i två delar. komponent 1: särskilt nationellt förfarande export (SP EXP): tillhandahålla de nödvändiga nationella elektroniska lösningarna för exportrelaterade särskilda förfaranden. komponent 2: särskilt nationellt förfarande import (SP IMP): tillhandahålla de nödvändiga nationella elektroniska lösningarna för importrelaterade särskilda förfaranden. Genomförandet av dessa projekt kommer att ske genom de projekt som förtecknas i punkterna 10 och

19 13. Anmälan av ankomst, anmälan av uppvisande och tillfällig lagring Syftet med projektet är att definiera processerna för anmälan av transportmedlets ankomst, anmälan av varornas ankomst (anmälan av uppvisande) och deklarationen för tillfällig lagring i enlighet med kodexen och att stödja harmonisering av dessa i alla medlemsstater med avseende på informationsutbyte mellan näringslivet och tullen. Projektet omfattar automatisering av processer på nationell nivå. 14. Uppgradering av nationella importsystem Målet för projektet är att genomföra alla process- och datakrav som följer av kodexen och som avser import (och som inte omfattas av något av de andra projekt som definieras i arbetsprogrammet). Den hänför sig huvudsakligen till ändringar för förfarandet för övergång till fri omsättning (standardförfarande + förenklingar), men omfattar även de effekter som härrör från andra systemmigrationer. Detta projekt avser nationell import och omfattar de nationella systemen för behandling av tulldeklarationer och andra system såsom nationella redovisnings- och betalningssystem. 15. Centraliserad tullklarering för import (CCI) Syftet med projektet är att möjliggöra att varor hänförs till tullförfaranden genom centraliserad klarering, vilket ger de ekonomiska aktörerna möjlighet att centralisera sin verksamhet i tullhänseende. Behandlingen av tulldeklarationen och det fysiska frigörandet av varorna bör samordnas mellan de berörda tullkontoren. Det rör sig om ett transeuropeiskt system som innehåller komponenter som utvecklats centralt och nationellt. 16. Säkerhetsförvaltning (Guarantee Management GUM) Syftet med projektet är att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig förvaltning av de olika typerna av säkerheter. Komponent 1 säkerhetsförvaltning : Detta transeuropeiska system kommer att omfatta förvaltningen av samlade säkerheter som kan användas i mer än en medlemsstat, övervakning av referensbeloppet för varje tulldeklaration eller kompletterande deklaration samt lämplig information om de upplysningar som behövs för bokföringen av befintliga tullskulder för alla tullförfaranden som föreskrivs i unionens tullkodex (utom för transitering, som ingår i NCTSprojektet). Komponent 2 nationell säkerhetsförvaltning : Dessutom ska befintliga elektroniska system på nationell nivå för att hantera säkerheter som är giltiga i en medlemsstat uppgraderas. 17. Uppgradering av importkontrollsystemet (ICS 2) Syftet med projektet är att öka säkerheten och skyddet i leveranskedjan för alla transportsätt, särskilt flygfrakt, genom att förbättra uppgifternas kvalitet och registrering samt tillgången till data och datadelning för den summariska införseldeklarationen och tillhörande risk- och kontrollinformation (ENS + lifecycle). 18

20 Projektet kommer även att underlätta samarbetet mellan medlemsstaterna i samband med riskanalys. Det kommer att leda till en helt ny struktur för det befintliga transeuropeiska importkontrollsystemet. 19

21 Bilaga 2 Anm.: Siffrorna för den uppnådda tullkodexprocentandelen gäller endast det arbete som ska utföras av kommissionen, inte det arbete som ska utföras av medlemsstaterna. 20