Yttrande över betänkandet Marknadsmissbruk (SOU 2004:69)

Transkript

1 EKOBROTTSMYNDIGHETEN Yttrande Sida 1 (5) Chefsjurist Roland Andersson Ert /0302 Er beteckning Fi2004/3176 Regeringskansliet Finansdepartementet STOCKHOLM Yttrande över betänkandet Marknadsmissbruk (SOU 2004:69) Jag har följande att anföra över det i rubriken angivna betänkandet. Synpunkter har under hand inhämtats från chefsåklagare Alf Johansson vid Ekobrottsmyndighetens Östra avdelning i Stockholm. Johansson är chef för den kammare inom myndigheten där alla anmälningar om brott mot insiderstrafflagen handläggs. Allmänt om betänkandet Enligt min uppfattning har utredningen på ett förtjänstfullt sätt analyserat vilka ändringar som krävs i den nuvarande regleringen för att genomföra marknadsmissbruksdirektivet (direktiv 2003/6/EG). På samma kompetenta sätt har utredningen tagit sig an de övriga frågor som den haft att överväga. Jag kan i stort ställa mig bakom de överväganden som utredningen gjort och tillstyrka de förslag som lämnats. I några delar har jag dock vissa påpekanden att göra och i andra efterlyser jag förtydliganden samtidigt som jag har förståelse för att utredningen på den korta tid som den haft till sitt förfogande inte kunnat ägna alla frågor en mer djupgående analys. Straff eller administrativa åtgärder Utredningen har stannat för att behålla den straffrättsliga regleringen och inte funnit skäl att öka utrymmet för administrativa sanktioner. Jag har för närvarande inte någon annan uppfattning i den frågan. Däremot kan jag i ett längre perspektiv se vissa fördelar med att utrymmet för administrativa sanktioner ökas och att området som omfattas av den straffrättsliga regleringen på motsvarande sätt minskas. Detta gäller särskilt för åtgärder som utgör otillbörlig marknadspåverkan. Att påföra en administrativ sanktion går ofta snabbare och kräver normalt mindre resurser än ett straffrättsligt förfarande. Jag är medveten om som också utredningen framhållit att de förbjudna handlingarna vid ett utökat tillämpningsområde för administrativa sanktioner måste vara väl definierade och inte ställa krav på alltför omfattande bedömningar exempelvis i subjektivt hänseende. Enligt min uppfattning får dessa svårigheter dock inte överskattas. Utredningen (N 2003:01) Effektivisering av det konkurrensrättsliga regelverket för företagen har i slutet av förra året fått tilläggsdirektiv (dir 2003:175). Tilläggsdirektiven innebär att uppdraget utvidgas att omfatta frågan om kriminalisering av förbuden i konkurrenslagen. Enligt uppdraget skall kriminaliseringen inriktas på vad som bör betecknas som särskilt allvarliga fall och Postadress Gatuadress Telefon Telefax Box 820 Hantverkargatan STOCKHOLM

2 EKOBROTTSMYNDIGHETEN Yttrande Sida 2 (5) gälla ett kärnområde av sådana skadliga beteenden. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december De förslag som då lämnas borde vara av intresse också när det gäller marknadsmissbruk. Om det visar sig möjligt att utforma en lagstiftningsmodell som straffrättsligt endast fångar in de allvarligaste fallen av överträdelse av förbuden i konkurrenslagen borde modellen vara intressant också för var gränsen mellan tillämpningsområdena för straffrättsliga och administrativa sanktioner bör gå när det gäller marknadsmissbruk. Frågan om straff eller administrativa åtgärder är ett område som inte blivit föremål för någon mer djupgående analys i betänkandet. Eftersom jag inte är övertygad om att den gränsdragning som nu gäller är den optimala framför allt från effektivitetssynpunkt ser jag gärna att frågan blir föremål för den djupgående analys som fortfarande saknas. Ekobrottsmyndigheten medverkar gärna i ett sådant arbete. Insiderbrotten Insiderinformation och de olika personkategorierna Reglerna riktas i förslaget mot var och en som har insiderinformation, till skillnad mot dagens regler som kräver att någon fått eller får insiderinformation. Förslaget torde innebära en viss utvidgning av straffansvaret. Jag kan emellertid inte se några olägenheter med detta. Oaktsamhetsbrottet Förslaget att straff för vårdslöst insiderförfarande skall inträda redan vid oaktsamhet av normalgraden välkomnas. Ändringen borde underlätta för åklagaren att styrka brott i subjektivt hänseende. Högsta domstolen har nyligen i två mål om vårdslös skatteuppgift tydligt uttalat åtminstone när det gäller grov oaktsamhet i skattebrottslagens mening att begreppet grov oaktsamhet skall tolkas restriktivt och att det är avsett för de mer flagranta överträdelserna. Det finns inte skäl att tro att domstolen skulle ha någon annan uppfattning när det gäller grov oaktsamhet i insiderstrafflagens mening. Röjandeförbudet I betänkandet utgår man från att information som är allmänt känd inte är insiderinformation. Jag är av samma uppfattning. Däremot anser jag man kan fundera något på när information skall vara att anse som allmänt känd. Utredningen finner det uppenbart att ett inlägg på en chatsida inte kan vara en åtgärd som gör informationen allmänt känd. Jag är något mer tveksam än utredningen i detta avseende, främst av följande skäl. Det mesta talar för att informationsspridning på Internet inklusive chatsidor och liknande kommer att få en allt större betydelse. Skillnaden mellan en livligt

3 EKOBROTTSMYNDIGHETEN Yttrande Sida 3 (5) kommenterad uppgift på en välkänd aktiechatsida och en publicering i en lokaltidning är inte särskilt stor. Definitionen av vad som är allmänt känt kan därför behöva ändras i takt med den utveckling som sker. Jag hade således gärna sett att frågan fått en djupare genomlysning än vad utredningen hunnit med. Försök till insiderbrott och grovt insiderbrott En fråga som inte diskuterats i betänkandet är när försökspunkten är nådd vid försök till insiderbrott och grovt insiderbrott. Frågan aktualiseras särskilt i de fall någon som har insiderinformation ger ett uppdrag till en mäklare att köpa eller sälja exempelvis aktier. Är försökspunkten uppnådd redan när kunden lägger ordern hos mäklaren eller först när mäklaren påbörjar inläggningen av ordern i handelssystemet? Enligt min uppfattning talar det mesta för att försökspunkten bör vara uppnådd redan när kunden lägger ordern hos mäklaren, eftersom en mäklare normalt som rutin lägger in en order i handelssystemet. Den tolkningen är dock inte självklar. Frågan bör därför övervägas ytterligare så att en tydlig uppfattning kan redovisas i den kommande propositionen. Vikten av att frågan belyses framgår ännu tydligare när den kopplas till den rapporteringsskyldighet som föreslås (12 i förslaget till lag om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument) I författningskommentaren till den paragrafen anges att rapporteringsskyldigheten enligt lagen enbart gäller genomförda transaktioner och inte order som avböjs i enlighet med Svenska Fondhandlarföreningens regler. Som jag framhållit ovan bör försökspunkten anses uppnådd i ett sådant fall. Det är ju normalt en ren tillfällighet som avgör om mäklaren har den kunskap som krävs för att ordern skall kunna avböjas. Som en logisk konsekvens av detta följer enligt min uppfattning att rapporteringsskyldigheten också måste omfatta försöksbrott. Om en uppmärksam mäklare stoppar en otillåten transaktion föreligger ingen rapporteringsskyldighet och den som lagt ordern med insiderinformation riskerar inte någon påföljd. Om däremot en mindre uppmärksam mäklare skulle ha släppt igenom transaktionen föreligger rapporteringsskyldighet och den som lagt ordern kan riskera åtal för insiderbrott. Jag anser båda fallen lika straffvärda. Otillbörlig marknadspåverkan Utredningen anför att slopandet av kravet på direkt uppsåt i regleringen om otillbörlig marknadspåverkan är den viktigaste skillnaden i jämförelse med den nuvarande regleringen om otillbörlig kurspåverkan. Det sägs att med den föreslagna regleringen kan den som sänder vilseledande signaler till marknaden dömas för otillbörlig marknadspåverkan även om det yttersta syftet med agerandet är ett annat som exempelvis att uppnå skattefördelar. Skillnaden är dock inte så stor som utredningen tycks mena, eftersom den som företar en åtgärd av skatteplaneringsskäl och samtidigt inser att åtgärden är ägnad att påverka priset har ett direkt uppsåt (se Straffansvarets gränser SOU 1996:185, del I sid. 85 ff.)

4 EKOBROTTSMYNDIGHETEN Yttrande Sida 4 (5) Ansvaret för utredning av insiderbrott m.m. Jag välkomnar utredningens förslag. Genom den föreslagna lösningen framgår gränsen mellan brottsutredning och tillsyn på ett tydligare sätt än idag och åklagarens roll stämmer bättre överens med vad som normalt gäller vid brottsutredningar. Ekobrottsmyndigheten har redan i dag ett väl utvecklat samarbete med Finansinspektionen och marknadsplatserna. Enligt min uppfattning medför den klara rollfördelningen mellan aktörerna som nu föreslås att förutsättningarna för samarbetet blir ännu bättre. Jag är därför övertygad om att samarbetet kan utvecklas ytterligare. Ett arbete med den inriktningen har för övrigt redan inletts. Den rollfördelning som föreslås innebär att en större krets av aktörer får en rapporteringsskyldighet beträffande transaktioner om det kan antas att de utgör insiderbrott eller otillbörlig marknadspåverkan (12 i förslaget). Uppgiften kan säkert för några åtminstone i ett övergångsskede framstå som svår och något främmande. Jag vill i det sammanhanget framhålla att Ekobrottsmyndigheten har betydande erfarenheter av att utveckla ändamålsenliga rutiner för anmälningsförfarandet tillsammans med aktörer som har en skyldighet att anmäla brott. Som exempel kan nämnas RUBICON-projektet som avser konkursförvaltarnas skyldighet att anmäla brott enligt konkurslagen. Ett annat exempel är det samarbete som sker med revisorernas branschorganisationer FAR och SRS angående revisorernas anmälningsskyldighet enligt aktiebolagslagen. Mot den bakgrunden är jag förvissad om att väl fungerande anmälningsrutiner också kommer att kunna utvecklas på området marknadsmissbruk. Förslaget till lag om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument I 15 anges för vilka personer och för vilken tidsperiod handel med aktier i det egna bolaget är förbjuden. Jag har svårt att se varför kretsen begränsas till de personer som har insynsställning enligt 3 första stycket punkterna 1-3 och att den inte också omfattar personerna enligt punkterna 4 6. När det gäller den period då handel är förbjuden skulle jag föredra en annan lösning än den som utredningen föreslagit. Det torde nämligen inte vara ovanligt att del av den information som kommer att tas in i en delårsrapport finns framtagen tidigare än en månad före offentliggörandet. Det innebär att insynspersoner som handlar med aktier i det egna bolaget mer än en månad före det att delårsrapporten görs offentlig då inte sällan kan ha haft insiderinformation. I stället för ett förbud att handla en månad innan en ordinarie delårsrapport offentliggörs borde därför gälla att personerna i fråga endast får handla från och med dagen efter offentliggörandet av rapporten och en månad framåt. Med en sådan lösning hindras personerna på ett effektivt sätt från att utnyttja den eventuella insiderinformation som de kan ha innan delårsrapporten offentliggörs. Att de endast borde få handla från och med dagen efter

5 EKOBROTTSMYNDIGHETEN Yttrande Sida 5 (5) offentliggörandet beror på att övriga investerare bör få en reell möjlighet att reagera på informationen i delårsrapporten innan insynspersonerna börjar handla. Konsekvenser av förslagen Som konstaterats i betänkandet medför förslagen om de genomförs en ytterligare belastning på Ekobrottsmyndigheten. Redan nu är myndighetens resurser hårt ansträngda. Myndigheten bör därför tillföras medel för de utökade arbetsuppgifterna i den storleksordning som nämns i betänkandet. Utan ett sådant tillskott finns det inte några realistiska möjligheter för myndigheten att på ett effektivt och rättssäkert sätt hantera det ökade antal anmälningar som förslagen torde leda till. Jag ser nämligen för närvarande inte något utrymme för att omfördela resurser inom myndigheten utan att detta får allvarliga konsekvenser för övriga arbetsuppgifter som myndigheten har att utföra. Det pågår för närvarande ett omfattande utvecklingsarbete inom Ekobrottsmyndigheten. Arbetet är brett upplagt och avser bl.a. myndighetens arbetsformer organisation och inriktning. Det är ännu för tidigt för mig att ha någon slutlig uppfattning om hur myndigheten kommer att se ut i framtiden. Bekämpningen av marknadsmissbruk kommer dock att spela en viktig roll i den helhetslösning som jag eftersträvar. I avgörandet av detta ärende har deltagit undertecknad myndighetschef och chefsjuristen Roland Andersson, den sistnämnde föredragande. Gudrun Antemar Roland Andersson Kopia till Justitiedepartementet (Å-enheten) Riksåklagaren