YTTRANDE (5) Yttrande över delbetänkandet Ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden (SOU 2014:70)

Transkript

1 Datum Sida YTTRANDE (5) Ert dnr Fi2014/3498 Dnr EBM A-2014/0508 Finansdepartementet Finansmarknadsavdelningen Stockholm fi.registrator@regeringskansliet.se Yttrande över delbetänkandet Ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden (SOU 2014:70) Ekobrottsmyndigheten lämnar härmed sitt yttrande över rubricerat delbetänkande. Sammanfattning Ekobrottsmyndigheten anser att det är mycket angeläget att det i största möjliga utsträckning klargörs i lagstiftning hur problematiken som hänger samman med förbudet mot dubbla förfaranden ska hanteras. Enligt Ekobrottsmyndighetens uppfattning är den föreslagna tidsfristen för flaggningsanmälan väl lång. Ekobrottsmyndigheten anser att ett genomförande av utredningens förslag att slopa kravet på delårsredogörelse eller kvartalsrapport bör utvärderas. Ekobrottsmyndigheten tillstyrker att tidsfristen för offentliggörande av halvårsrapport inte ändras. Inledning Ekobrottsmyndigheten är en åklagarmyndighet som ansvarar för bekämpning av ekonomisk brottslighet i den omfattning som anges i myndighetens instruktion (förordning [2007:972] med instruktion för Ekobrottsmyndigheten). Vid Ekobrottsmyndigheten handläggs bl.a. ärenden om brott mot lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. Myndighetens remissyttrande begränsas i huvudsak till att gälla frågor som är relevanta för just bekämpningen av marknadsmissbruk. Myndigheten avstår från att lämna synpunkter på sådana förslag som är nödvändiga för att genomföra ändringarna i öppenhetsdirektivet. I delbetänkandet redogör utredningen kortfattat för problematiken kring förbudet mot dubbla förfaranden (ne bis in idem). Den frågan har under senare år gett upphov till omfattande problem och frågeställningar i rättstillämpningen. Ekobrottsmyndigheten har därför valt att behandla den frågan separat. Fleminggatan 14 Box Stockholm Tel Fax

2 2 (5) Förbudet mot dubbla förfaranden Frågan om tillämpningen av förbudet mot dubbla förfaranden (ne bis in idem) på det svenska systemet med dels åtal för skattebrott, dels skattetillägg har varit aktuell inom Ekobrottsmyndigheten i olika omgångar, inte minst sedan Europadomstolen meddelade sin dom i målet mellan Zolotuchin och Ryssland i februari Förbudet mot dubbla förfaranden väcker ett stort antal tillämpningsfrågor, vilka inte alltid har en lösning i vare sig Europakonventionen eller befintlig praxis såsom den utvecklats sedan Högsta domstolens pleniavgörande i juni Vissa av dessa frågor behandlas i flera aktuella lagstiftningsprojekt. I det utkast till lagrådsremissen Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet som nyligen har varit ute på remiss, och i betänkandet Marknadsmissbruk II (SOU 2014:46), som också har remissbehandlats nyligen, finns omfattande resonemang om, och förslag till, hur ordningar som är förenliga med förbudet mot dubbla förfaranden ska utformas. I vissa fall framhålls att förslagen går längre än vad Europakonventionen kräver. Även i den praxis som har utvecklats i de högsta domstolarna sedan sommaren 2013 finns exempel på att domstolarna har gått längre än vad Europakonventionen kräver (frågan om lis pendens). Några exempel på frågor som berörs i de nämnda remitterade produkterna, eller i Ekobrottsmyndighetens remissyttranden, är vilka åtgärder från en myndighet som medför att en annan myndighet är förhindrad att ingripa, och när i processen ett sådant hinder uppstår. Exempelvis finns i det nämnda utkastet till lagrådsremiss om dubbelprövningsförbudet ett resonemang om att redan ett utfärdat (dvs. ännu inte godkänt) strafföreläggande ska hindra Skatteverket att besluta om skattetillägg i samma sak (s. 87 i utkastet). Regeringen anmärker att detta synes gå längre än vad som krävs enligt Europakonventionen. En ytterligare aspekt på frågan är hur dubbla förfaranden ska undvikas. I SOU 2014:46 görs bedömningen att en situation med två pågående parallella undersökningar måste undvikas (s. 258 i det betänkandet). I det aktuella delbetänkandet saknas helt sådana resonemang och överväganden, trots att utredningen konstaterar att den föreslagna avgiftssanktionen i vissa fall kan tänkas stå i konkurrens med vissa straffstadganden i brottsbalken, t.ex. om svindleri eller bokföringsbrott (s. 225 i delbetänkandet). I förarbetena till den nuvarande lagstiftningen finns vissa resonemang i dessa frågor (prop. 2006/07:65 s. 232 ff. och 238). På grund av senare års utveckling av praxis i såväl Europadomstolen och EU-domstolen som nationella domstolar bör frågorna emellertid bli föremål för nya överväganden, särskilt som det nu föreslås att de administrativa sanktionerna ska kunna riktas mot fysiska personer i större utsträckning. På s. 228 i delbetänkandet uttalar utredningen att valet mellan administrativt eller straffrättsligt förfarande får avgöras i det enskilda fallet och att det då ligger närmast till hands att välja det administrativa förfarandet. Ekobrottsmyndigheten vill här framhålla att åklagarens absoluta åtals- och förundersökningsplikt torde innebära att en förundersökning måste inledas och drivas framåt, och åtal väckas, utan hinder av att det samtidigt pågår en utredning hos Finansinspektionen, så länge den utredningen inte har resulterat i någon åtgärd som (enligt Europakonventionen, EU:s rättighetsstadga, författning eller praxis) utgör hinder

3 3 (5) för det straffrättsliga förfarandet. Jfr också kravet i 23 kap. 4 andra stycket rättegångsbalken på att förundersökningen ska bedrivas framåt så skyndsamt som omständigheterna medger. En annan fråga som kan uppkomma är hur en situation ska hanteras om någon annan stat än Sverige är hemmedlemsstat men brottet begås här. Enligt artikel 50 i EU:s rättighetsstadga gäller förbudet mot dubbla förfaranden även om förfarandena äger rum i olika medlemsstater, och mycket talar för att sanktionsavgifter ska behandlas som straff även vid tillämpningen av EU:s stadga (s. 4 i Lagrådets yttrande den 17 december 2014 över remissen Nya administrativa sanktioner på finansmarknadsområdet). Ekobrottsmyndigheten anser att det är mycket angeläget att det i största möjliga utsträckning klargörs i lagstiftning hur problematiken som hänger samman med förbudet mot dubbla förfaranden ska hanteras. Det kan här tilläggas att metoden att lämna frågan om förbudet mot dubbla förfaranden oreglerad och överlämna den till myndigheternas bedömning i det enskilda fallet också föreslås i lagrådsremissen Nya administrativa sanktioner på finansmarknadsområdet. På s. 42 i den lagrådsremissen uttalas dock att det i samband med genomförande av nya EU-rättsakter kommer att finnas skäl att återkomma till frågan. Förslagen i övrigt Tidsfrister för flaggningsanmälan Som anförs i förarbetena till den nuvarande lagstiftningen är information om förvärv eller överlåtelse av större aktieinnehav typiskt sett sådan information som är av stort intresse för marknaden och som därför bör spridas så snart som möjligt (prop. 2006/07:65 s. 196). Informationen i en flaggningsanmälan kan också vara kurspåverkande. Utredningen anser att vad som anförs i de nämnda förarbetena alltjämt gör sig gällande. Ekobrottsmyndigheten delar denna bedömning. Även med beaktande av de skäl som utredningen anför för en längre tidsfrist anser Ekobrottsmyndigheten att den föreslagna fristen är väl lång Flaggningsskyldighet för andra finansiella instrument än aktier Utredningen föreslår i fråga om flaggningsskyldighet avseende vissa finansiella instrument att endast långa positioner ska beaktas vid beräkningen och att avdrag inte får göras för korta positioner. På s. 156 i delbetänkandet finns ett resonemang om innebörden av begreppen långa respektive korta positioner. Enligt Ekobrottsmyndighetens uppfattning bör begreppens innebörd tydliggöras i lagtexten, eller i vart fall i författningskommentaren Lagkravet på delårsredogörelse eller kvartalsrapport slopas Utredningen uttalar på s. 178 i delbetänkandet att längre tidsintervall mellan rapporteringstillfällena innebär att det under längre perioder finns intern företagsinformation som marknaden inte får tillgång till och att detta gör att risken för selektiv informationsspridning ökar, vilket i värsta fall kan leda till insideraffärer.

4 4 (5) I den mån det bedöms vara förenligt med ändringsdirektivet att uppställa krav på kvartalsrapportering, anser Ekobrottsmyndigheten det angeläget att effekterna av ett eventuellt genomförande av utredningens förslag senare utvärderas just med avseende på eventuell påverkan på förekomsten av otillåten insiderhandel. 6.3 Tidsfrist för offentliggörande av halvårsrapport Med hänsyn till risken för otillåten handel och utnyttjande av insiderinformation (jfr s. 183 i delbetänkandet) tillstyrker Ekobrottsmyndigheten förslaget att inte ändra fristen för offentliggörande av halvårsrapport Fysiska personer i bolagets styrning eller ledning vid överträdelser från bolagets sida På s. 237 i delbetänkandet anges vilka sanktioner som ska kunna riktas mot fysiska personer i styrelse eller ledning vid överträdelser från bolagets sida. En av de föreslagna sanktionerna är föreläggande om rättelse vid vite. Det kan enligt Ekobrottsmyndighetens uppfattning behöva belysas hur ett föreläggande mot en styrelseledamot att vidta rättelse ska utformas, eftersom styrelseledamoten endast direkt förfogar över hur han eller hon själv röstar inom styrelsen och inte över hur styrelsens beslut utfaller. Av avsnitt framgår att sanktioner ska beslutas i form av sanktionsföreläggande. Ekobrottsmyndigheten anser att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att hantera vitesförelägganden som andra sanktioner i detta avseende, eftersom en följd synes vara att exempelvis en styrelseledamot i ett sanktionsföreläggande ska föreläggas att godkänna ett vitesföreläggande och att Finansinspektionen, om sanktionsföreläggandet inte godkänns, måste ansöka om att allmän förvaltningsdomstol ska besluta om vitesföreläggande. En annan av de sanktioner som föreslås kunna riktas mot de fysiska personerna är tillfälligt förbud att rösta för aktier. I föreslagna 6 kap. 3 i andra stycket 3 lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument (LHF) hänvisas till föreslagna 3 n samma kapitel, där det framgår att förbud kan riktas mot den som inte fullgör anmälningsskyldigheten, och avse den del av innehavet som överstiger det gränsvärde för vilket anmälningsskyldigheten har åsidosatts. Enligt Ekobrottsmyndigheten är det oklart i vilka situationer det kan bli aktuellt att rikta ett förbud mot en styrelseledamot eller en person i ledningen. Om en juridisk person har åsidosatt anmälningsskyldigheten bör ett förbud att företräda aktierna rimligen riktas mot den juridiska personen, även om en eller flera i den juridiska personens styrelse eller ledning har agerat på ett sådant sätt som avses i föreslagna 6 kap. 3 i första stycket LHF. Något praktiskt behov av att dessutom förbjuda en fysisk person att (för den juridiska personens räkning) företräda aktierna kan knappast förekomma. Genom hänvisningen till 3 n kan bestämmelsen inte heller uppfattas som en möjlighet att förbjuda den fysiska personen att företräda sina egna aktier. 9.7 Betalning av sanktionsavgift, verkställighet och preskription I föreslagna 6 kap. 3 m LHF och 25 kap. 37 lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden föreskrivs att Finansinspektionen får besluta om sanktionsföreläggande bara om den som inspektionen avser att ta ut avgiften av inom en viss tid har delgetts en upplysning om att frågan om sanktionsavgift har tagits upp av inspektionen.

5 5 (5) Sanktionsförelägganden föreslås kunna avse även andra sanktioner än sanktionsavgifter. Avsikten synes emellertid vara att de nu angivna bestämmelserna ska vara begränsade till att enbart gälla just förelägganden som avser sådana avgifter. Ekobrottsmyndigheten anser dock att detta inte tydligt framgår av bestämmelsernas ordalydelse. Detta yttrande har beslutats av stabschefen och ställföreträdande generaldirektören Fredrik Holmberg. I den slutliga handläggningen har chefsjuristen Lena Lindgren Schelin deltagit. Verksjuristen Kenneth Edgren har varit föredragande. Fredrik Holmberg Kenneth Edgren Kopia till Justitiedepartementet/Å