Remissyttrande över betänkande av Bidragsbrottsutredningen Bidragsbrott (SOU 2006:48)

Transkript

1 Yttrande Sida 1 (5) Ert Er beteckning Telefon Fi2006/3065 Finansdepartementet STOCKHOLM Remissyttrande över betänkande av Bidragsbrottsutredningen Bidragsbrott (SOU 2006:48) Sammanfattning Jag anser inte att betänkandet tillräckligt väl har belyst olika väsentliga frågor med anknytning till bidragsbrotten såsom avgränsningar, alternativa sanktionsmöjligheter och lagstiftningsalternativ. Jag anser därmed inte att betänkandet kan ligga till grund för en särreglering av bidragsbrotten. Jag avstyrker således att förslagen genomförs. Inledning Jag kommer först att redovisa vissa allmänna synpunkter och därefter att uppehålla mig vid förslagen till straffrättslig reglering samt frågan om anmälningsskyldighet. Allmänna synpunkter Inledningsvis vill jag sätta ifråga om det föreligger tillräckliga skäl för att införa en särskild förstärkt lagstiftning för att tillgodose just det allmännas skyddsintressen inom detta område. Förslaget omfattar delvis sådana slag av ersättningar där det förekommer både offentliga och privata alternativ, främst i form av olika försäkringslösningar. Enligt min utgångspunkt bör staten här sätta upp likvärdiga förutsättningar för offentliga och privata alternativ. Jag kan konstatera att betänkandet inte har belyst dessa frågor varken ur ett principiellt eller mer konkret perspektiv. Olika former av ersättningar och bidrag från de offentliga trygghetssystemen utgör en betydande del av utgifterna för det allmänna. Därmed kan även en mindre andel felaktiga utbetalningar resultera i att avsevärda belopp av samhällets resurser kommer att användas på ett felaktigt sätt. Min uppfattning är att det som främst motverkar att trygghetssystemen utnyttjas på ett oriktigt sätt är klara och tydliga regler för rätten till olika ersättningar och bidrag, god intern kontroll hos de utbetalande inrättningarna, ett utökat informationsutbyte mellan olika myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor samt att dessa åtgärder medvetandegörs bland mottagarna av bidragen. I den kriminologiska forskningen anses allmänt risken för upptäckt vara en av de viktigare, om inte den viktigaste brottsavhållande faktorn. Postadress Gatuadress Telefon Telefax Box 820 Hantverkargatan Stockholm

2 Yttrande Sida 2 (5) Möjligheterna att ålägga återbetalningsskyldighet och att förena denna med någon form av särskild avgift eller ränta torde i detta sammanhang också ha en betydande effekt när det gäller att minska risken för missbruk av trygghetssystemen. Ett sådant system öppnar för viss avkriminalisering och torde dessutom vara mer kostnadseffektivt eftersom det låter sig förenas med en icke obligatorisk anmälningsskyldighet och särskilda regler för åtalsprövning. Detta ligger i linje med vad riksdagen tidigare uttalat, nämligen att kriminalisering inte är det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden och att det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt (prop. 1994/95:23, s. 52). Med hänsyn till vad som ovan anförts anser jag att utnyttjande av straffrättsliga sanktioner kanske inte är det effektivaste sättet för att komma till rätta med missbruk av trygghetssystemen. Detta innebär emellertid inte att jag inte anser att sådana sanktioner kan tjäna en funktion såsom en yttersta åtgärd mot flagranta fall av missbruk av trygghetssystemen. Därmed bör det följaktligen finnas ett fungerande regelverk som även inbegriper straffrättsliga sanktioner. Jag anser principiellt att det är önskvärt att brottsbalken i största möjliga utsträckning innefattar sådana straffbestämmelser som inte klart kan definieras höra hemma inom det specialstraffrättsliga området. Bidragsbrotten har som framgått en nära anknytning till bestämmelserna om bedrägeri i brottsbalken. Detta talar enligt min mening för att sådana brott bör beivras med stöd av bestämmelser i 9 kap. brottsbalken. Min uppfattning är emellertid att de nuvarande straffbestämmelserna i 9 kap. brottsbalken i huvudsak fungerar bra och kan tillämpas på den typ av bedrägerier som här benämns bidragsbrott. Jag anser dock att det kan finnas vissa poänger med att se över straffstadgandet rörande bedrägeri med utgångspunkt från den föreslagna författningsbestämmelsen om bidragsbrott eftersom den tydliggör straffansvaret för fall av underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden genom utnyttjande av existerande villfarelse vilket även torde ha bäring på förhållanden utanför de offentliga trygghetssystemen. Detta kan vara fallet när det gäller utbetalningar av exempelvis vissa försäkringsersättningar eller från forskningsstiftelser. Att det i ett inte oväsentligt antal fall uppstår svårigheter att lagföra misstänkta för bedrägeri vid påstått missbruk av de offentliga trygghetssystemen torde dock främst ha sin grund i ett komplext svåröverskådligt regelverk, bristfällig eller otydlig information till den enskilde samt särskilt på grund därav svårigheter att i efterhand styrka vad den misstänkte tidigare måste ha insett för att ha haft erforderligt uppsåt. Vad gäller frågan om uppsåt är frågan inte bara knuten till sådana bedrägerier som här avses eftersom det allmänt vid tillämpning av bedrägeribestämmelsen blir fråga om att söka fastställa vilka överväganden som föregått ett visst handlande eller en underlåtenhet att handla. Vidare vill jag i detta sammanhang beröra att den föreslagna särlagstiftningen inte träffar sådana förmåner som inte omfattas av de offentliga trygghetssystemen. Sådana förmåner torde i

3 Yttrande Sida 3 (5) framtiden kunna komma att få en allt större betydelse när samhället blir tvingat att prioritera vilka förmåner och i vilken utsträckning de skall omfattas av de offentliga trygghetssystemen. För den enskilda individen torde det många gånger vara betydelselöst om det är fråga om förmåner av nyssnämnda slag eller om det är fråga om ersättningar som utgått på grund av privata försäkringslösningar. Enligt min uppfattning är det svårt att motivera varför bara förmåner som utgått ur de offentliga trygghetssystemen skall omfattas av den föreslagna straffbestämmelsen. Sammantaget ställer jag mig avvisande till förslaget om särreglering av bidragsbrott. Den föreslagna lagregleringen Med utgångspunkt från vad jag redovisat ovan är min uppfattning således att vad som främst erfordras för att förhindra missbruk av de offentliga trygghetssystemen inte är förändrade eller utökade möjligheter att vidta straffrättsliga åtgärder. Jag har än dock valt att kommentera några delar av lagförslaget, nämligen förslaget att kriminalisera grovt oaktsamt bidragsbrott samt frågorna om frivillig rättelse och anmälningsskyldighet. Frågan om anmälningsskyldighet har betydelse oavsett om det införs någon särskild bidragsbrottslag. Vårdslöst bidragsbrott Utredningen har valt att föreslå en kriminalisering av grov oaktsamt bidragsbrott, vare sig det är fråga om aktivt handlande eller underlåtenhet att lämna uppgifter, i bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott (5 ). Denna bestämmelse får klart betecknas som en nyordning i den svenska straffrätten eftersom det alltså är fråga om att straffbelägga en form av grovt vårdslöst bedrägeri. När det gäller denna straffbestämmelse är det relevant att göra jämförelser med skattebrottslagen. I sistnämnda lag kriminaliseras grovt oaktsamt aktivt handlande som vårdslös skatteuppgift. Högsta domstolen har i avgörandena NJA 2004 s. 510 (I och II) prövat vad som kan anses vara grovt oaktsamt i skattebrottslagens mening. Av avgörandena framgår att det uppställs krav på att handlandet klart skall avvika från vad som kan betraktas som normalt aktsamt handlande för att grov oaktsamhet skall anses föreligga. Det skall vara fråga om någon som slarvat i hög grad eller visat uppenbar likgiltighet att sätta sig in i de bestämmelser han eller hon haft att följa. Jag menar att det kan sättas ifråga om antalet lagföringar blir mer än försumbart högre med lagförslaget eftersom det endast får betecknas råda en gradskillnad mellan medveten culpa lata och likgiltighetsuppsåt. Vad som skiljer de två fallen åt är inställningen till effekten på så sätt att man i det förstnämnda fallet inte kan hålla för visst att den misstänkte skulle ha handlat som han gjort om han vetat att effekten skulle inträffa, medan i det sistnämnda fallet det skall gå att hålla för visst att gärningsmannen varit i vart fall var likgiltig till effekten (här fråga om felaktig utbetalning eller återkrav med felaktigt belopp). Utredningen har inte förmått visa att det föreligger något behov av att kriminalisera grovt oaktsamma beteenden. Jag menar, i likhet med vice överåklagaren och experten Roland Anderssons särskilda yttrande, att utredningens argument för en kriminalisering av grovt vårdslösa

4 Yttrande Sida 4 (5) förfaranden därmed inte är tillräckligt övertygande. Oaktsamma förfaranden lämpar sig bättre för att hanteras utanför det straffrättsliga området inom ramen för ett system med särskilda avgifter (sanktionsavgifter). Frivillig rättelse I förslaget till frivillig rättelse föreslås att denna möjlighet skall begränsas på så sätt att den endast bör kunna göras fram till utbetalning av förmånen i fråga, alternativt före beslut om återkrav i fall det gäller en rättelse av en uppgift som lämnats i ett ärende om återbetalningsskyldighet (6 ). Jag kan konstatera att bestämmelsen skiljer sig från reglerna i 23 kap. 3 brottsbalken om frivilligt tillbakaträdande. Någon utförligare motivering till varför möjligheterna till frivillig rättelse bör utformas på det sätt som följer av förslaget framgår inte av betänkandet. Frågan är inte tillräckligt väl belyst. Jag anser att det möjligen kan ifrågasättas om det inte med utgångspunkt från bestämmelserna i skattebrottslagen borde gå att vidta rättelse även efter att utbetalning ägt rum av en ekonomisk förmån, under förutsättning att detta sker innan förmånstagaren får kännedom om att några särskilda riktade kontrollåtgärder vidtagits eller att brottsanmälan gjorts. Med den förslagna begränsningen av möjligheterna till frivillig rättelse skulle den person som vet med sig att han, exempelvis på grund av ändrade inkomstförhållanden, uppburit för höga bostadsbidrag knappast ha någon möjlighet att gentemot myndigheterna vidtaga åtgärder för att stoppa dessa oriktiga utbetalningar utan att riskera straffansvar. Anmälningsskyldighet Utredningen har valt att inte föreslå någon obligatorisk anmälningsskyldighet. Åklagare har för brott som hör under allmänt åtal en obligatorisk förundersöknings- och åtalsplikt. Avsikten är att lika fall i största möjliga utsträckning skall behandlas lika och att bäst förutsättningar för detta åstadkoms genom domstolsprövning. En förutsättning för att de motiv som ligger till grund för den obligatoriska åtalsplikten skall kunna upprätthållas är att samtliga fall där det föreligger misstanke om brott anmäls till åklagare. Bedömningen av huruvida det föreligger misstanke om brott med hänsyn till de objektiva och subjektiva rekvisit som uppställs för olika brott är en krävande uppgift som åklagaren är särskilt utbildad för att utföra. Detta gäller i synnerhet att bedöma de subjektiva rekvisiten för olika brott, vilket jurister utom rättsväsendet vanligen inte har någon större erfarenhet av att göra. Utredningen ger exempel på obligatorisk anmälningsskyldighet inom andra områden, såsom för konkursförvaltare och tillsynsmyndigheter inom miljöområdet, och ger inga belägg för att denna skyldighet inte skulle vara ändamålsenlig. Mot bakgrund av vad jag anfört menar jag att det svårligen med lagförslagets utformning går att motivera varför det inte skulle föreligga en obligatorisk anmälningsskyldighet för den typ av bedrägerier som här benämns bidragsbrott. Ett system med särskilda avgifter motsvarande skattetillägg skulle som tidigare framgått lättare låta sig förenas med en icke obligatorisk anmälningsskyldighet.

5 Yttrande Sida 5 (5) Detta yttrande har beslutats av överåklagaren Mats Åhlund. Kammaråklagaren Tord Edlund har varit föredragande. Mats Åhlund Tord Edlund Kopia för kännedom till: Justitiedepartementet (Åklagarenheten) Åklagarmyndigheten Rikspolisstyrelsen