STATSRÅDETS SKRIVELSE

Transkript

1 EKONOMIUTSKOTTETS UTLÅTANDE 11/2001 rd Statsrådets skrivelse med anledning av ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv (ändring av el- och naturgasmarknadsdirektiven) och till förordning (villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel) Till stora utskottet INLEDNING Remiss Riksdagens talman sände den 29 maj 2001 statsrådets skrivelse med anledning av ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv (ändring av el- och naturgasmarknadsdirektiven) och till förordning (villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel) (U 34/2001 rd) till stora utskottet för behandling och bestämde samtidigt att ekonomiutskottet skall lämna utlåtande om ärendet till stora utskottet. Sakkunniga Utskottet har hört - överinspektör Mauri Valtonen, handels- och industriministeriet - direktör Asta Sihvonen-Punkka, Energimarknadsverket - specialforskare Timo Mattila, Konkurrensverket - direktören för planering av affärsverksamhet Christer Baltschik, Gasum Oy - direktör Pekka Salomaa, Finska elenergiförbundet r.f. Dessutom har utskottet fått ett skriftligt utlåtande från Energibranschens Centralförbund. STATSRÅDETS SKRIVELSE Förslaget Allmänt Kommissionen har den 13 mars 2001 framlagt ett meddelande om fullbordande av den inre marknaden för energi (KOM (2001) 125 slutlig). I meddelandet ingår ett förslag till ändring av direktiven 96/92/EG och 98/30/EG om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas samt ett förslag till förordning om villkor för tillträde till nät. Genom förslaget till ändring av el- och naturgasmarknadsdirektiven (2001/0077 COD) skall det vid Europeiska rådet i Lissabon i mars 2000 överenskomna målet att fullt ut liberalisera den inre marknaden för el och gas genomföras. Förslaget innehåller bestämmelser om tidtabellen för öppnandet av marknaderna, åtskiljande av verksamheterna, tredje parts tillträde till nätet, förhandsreglering av tarifferna, handel med län- U 34/2001 rd Version 2.0

2 der utanför EU, skyldigheter i fråga om offentlig service, leveranssäkerhet samt uppdatering av bestämmelserna. Syftet med förslaget till förordning om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel (2001/0078/COD) är att främja gränsöverskridande elhandel och konkurrensen på EU:s inre marknad för el. Genom förslaget fastställs harmoniserade principer som gäller ersättning för transitflöden mellan systemansvariga för överföringsnät, harmonisering av nationella nättariffer och reglering av begränsningar i transitering via gränsledning. Ändring av direktiven om de inre marknaderna för el och naturgas Öppnandet av marknaderna. I förslaget anförs att alla icke-hushållskunder fritt skall kunna välja sin elleverantör senast den 1 januari 2003 och att denna frihet skall utsträckas till alla kunder fram till den 1 januari När det gäller gas föreslås datumet för alla icke-hushållskunder ett år senare. Det föreslås dock att marknaden öppnas fullständigt vid samma tid som i fråga om el, d.v.s. den 1 januari Åtskillnad mellan verksamhetsgrenarna. Enligt förslaget skall medlemsstaterna garantera att överföringen sköts av ett dotterföretag som rättsligen och i praktiken är avskilt från moderföretagets produktion och försäljning (oberoende systemansvarig för överföringen). I förslaget fastställs de åtgärder som skall genomföras för att det skall kunna säkerställas att dotterbolaget, som sysslar med överföring, kan agera oberoende av moderbolaget. Dessutom föreslår kommissionen att eldistributionsnätets operatörer skall vara rättsligen åtskilda före ingången av 2003 och gasdistributionsnätets operatörer före ingången av Förutsättningarna är till stor del av samma slag som de som gäller överföringsnätets operatörer. Medlemsstaterna kan dock införa en lägsta nivå. Företag som ligger under denna lägsta nivå skall inte behöva iaktta rättslig åtskillnad mellan verksamhetsgrenar. Tredje parts tillträde till nätet. Enligt förslaget bör publicerade och reglerade tariffer användas, som tillämpas på icke-diskriminerande villkor på alla nätanvändare, oberoende av om de är kunder eller företag. Tarifferna bör användas för att icke-diskriminering skall uppnås och verklig konkurrens skapas. Förfarandet gällande tredje parts tillträde till nätet skall fastställas även i fråga om distribution och behandlingsanläggningar för kondenserad naturgas. Förhandsreglering av tarifferna. I förslaget förutsätts att medlemsstaterna tillsätter oberoende regleringsmyndigheter som har fullmakt att bl.a. fastställa och/eller godkänna tariffer samt de krav som skall tillämpas på tillträdet till överförings- och distributionsnäten för gas och el. Tarifferna skall godkännas innan de träder i kraft. Handel med länder utanför Europeiska unionen. Kommissionen anser att det mellan unionen och tredje länder är nödvändigt att komma överens om ömsesidigt marknadstillträde samt om miljö- och säkerhetsnormer för att undvika miljöpåverkan i gemenskapen. Detta gäller i synnerhet elmarknaden. Elhandeln med länder utanför unionen övervakas för att säkerställa att handeln är förenlig med exempelvis gemenskapens mål gällande kärnsäkerheten. Medlemsstaterna skall informera kommissionen om elimport från länder som inte omfattas av eldirektivet. Skyldigheterna i fråga om allmännyttiga tjänster. Enligt förslaget skall medlemsstaterna garantera tillgången till allmännyttiga tjänster för alla kunder inom sitt område. Medlemsstaterna skall i fråga om såväl gas som el meddela lämpliga bestämmelser som kan garantera att målen för den offentliga servicen nås. Medlemsstaterna skall vartannat år underrätta kommissionen om sina åtgärder för att uppfylla skyldigheterna. I direktivet preciseras vilka åtgärder som skall behandlas i meddelandet. Försörjningstrygghet. Kommissionen anser det nödvändigt att genomföra vissa åtgärder för att garantera försörjningstryggheten. Medlemsstaterna skall bland annat bestämma om att det 2

3 finns en möjlighet att vid behov uppbringa ny kapacitet via anbudsförfarande och bevaka den inhemska el- och gasmarknaden. Medlemsstaterna skall årligen publicera en rapport över dessa resultat samt vad som skall göras för att trygga försörjningen. Kommissionen publicerar ett motsvarande meddelande som täcker hela gemenskapen. Uppdatering av bestämmelserna. Det föreslås att anbudsförfarandet, ensamköparmodellen för tredje parts tillträde till nätet och skyldigheten att tillställa kommissionen ett exemplar av avslag på ansökningar om tillstånd att anlägga ny produktionskapacitet skall utgå ur direktivet. De bestämmelser som gäller särredovisning av integrerade el- och gasföretags verksamheter föreslås bli preciserade. Likaså föreslås att transiteringsdirektiven 90/547/EEG och 91/296/EEG skall upphävas som onödiga. Förslaget till förordning om villkor för tillträde till nät I förslaget upprättas en mekanism för kompensation för transitflöden av el och införs harmoniserade principer för avgifter för gränsöverskridande överföring och för tilldelning av tillgänglig kapacitet för sammanlänkningar mellan de nationella överföringssystemen. Noggrannare riktlinjer godkänns av en föreskrivande kommitté. Förslagens inverkan på den nationella lagstiftningen Elmarknaden. Direktivet om gemensamma regler för den inre marknaden för el (96/92/EG) har i Finland genomförts genom elmarknadslagen, som trädde i kraft den 1 juni 1995, och de ändringar som senare gjorts i den. De tidsfrister som ingår i förslaget och som gäller öppnandet av marknaderna har ingen direkt verkan för Finland, eftersom den finska elmarknaden redan är fullständigt öppen för konkurrens. Det förslag till ändring av elmarknadsdirektivet som gäller rättslig åtskillnad mellan överföringen och distributionen innebär ingen ändring i stamnätsbolaget Fingrids ställning. I fråga om distributionsnätsoperatörerna innebär ändringen att nätverksamheten bolagiseras. Eftersom medlemsstaterna kan befria nätoperatörer med färre än kunder från denna skyldighet kommer skyldigheten att skilja åt verksamheterna som minst att gälla endast de fem största eldistributionsföretagen. Förslaget om att den nationella tillsynsmyndigheten skall fastställa tarifferna innan de tas i bruk skulle däremot ändra marknadstillsynen i Finland. Förslaget gällande uppgifter som elmarknadens tillsynsmyndighet ensam bör ansvara för är problematiskt ur finsk synvinkel till den del som uppgifterna sammanhänger med förhandsövervakning av tarifferna eller utvidgar elmarknadsmyndighetens uppgifter i fråga om skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster till andra myndigheters uppgiftsområden. Kommissionens behörighet att ge rekommendationer med anknytning till försörjningstryggheten är problematisk för Finland, eftersom de åtgärder som hänför sig till produktionskapaciteten hör till den nationella energipolitiken och beslutsfattande enligt subsidiaritetsprincipen. Kommissionens förslag om skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster innebär en betydande breddning av nuvarande praxis i Finland. Naturgasmarknaden. Direktivet om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas (98/30/EG) har genomförts i Finland genom naturgasmarknadslagen som trädde i kraft den 1 augusti Naturgasmarknadsdirektivet tillåter undantag för länder av Finlands typ, som har bara en huvudleverantör av naturgas och vars gasnät inte är direkt anslutet till det sammankopplade gasnätet i något annat EU-land (artikel 26.1). När naturgasmarknadslagen stiftades utnyttjade Finland detta undantag i direktivet och den finska gasmarknaden öppnades inte på partimarknadsnivå. Kommissionens förslag om ytterligare öppnande av naturgasmarknaden är inte bindande så 3

4 länge som båda villkoren för ovannämnda undantag uppfylls. Förslaget till ändring av naturgasmarknadsdirektivet, som gäller rättslig åtskillnad mellan verksamheterna, innebär i Finland att Gasum Oy:s överföringssystem bör avskiljas till ett separat bolag. En annan punkt i förslaget till ändring av naturgasdirektivet som är problematisk för Finland är förhandsregleringen av tarifferna. När det gäller den nationella tillsynsmyndighetens uppgifter finns en bestämmelse som är problematisk för Finland och som ändrar nuvarande praxis hos oss. Enligt bestämmelsen skall den nationella tillsynsmyndigheten ställa eller godkänna villkoren för nättillträde, överförings- och distributionstarifferna samt de villkor och tariffer som gäller drift av behandlingsanläggningar för kondenserad naturgas. Det har också föreslagits att kommissionen skall få behörighet att ge rekommendationer som anknyter till försörjningstryggheten. De åtgärder som sammahänger med den hör dock till den nationella energipolitiken. Regeringens ståndpunkt Regeringen anser att det med tanke på ömsesidigheten på den inre marknaden för el är viktigt att alla EU-länder öppnar sin marknad. Det vore även möjligt att öppna elmarknaden snabbare än enligt kommissionens tidsplan, men förslaget kan anses som en god kompromiss. Regeringen anser att den rättsliga åtskillnaden mellan elnätsbolagen som kommissionen har föreslagit är viktig. I fråga om åtskiljande av distributionsnäten anser regeringen att det nationellt bör säkerställas att bolagen inte diskrimineras utan goda grunder. Regeringen anser det viktigt att det kan beslutas nationellt om att befria mindre systemansvariga för distributionen från skyldigheten att skilja åt sina verksamheter. I fråga om tarifftillsynen över el- och naturgasmarknaden är regeringens ståndpunkt att tarifftillsynen bör kunna grunda sig på sådan marknadstillsyn i efterhand som för närvarande iakttas i Finland, eftersom förhandstillsyn leder till onödig byråkrati och höga tillsynskostnader i länder där det finns många systemansvariga (i Finland ca 150 innehavare av nättillstånd). Av de uppgifter för tillsynsmyndigheten som presenteras i artikel 22.1 i förslaget till ändring av elmarknadsdirektivet anser regeringen att punkt 1 c är godtagbar ur finsk synvinkel. Enligt denna punkt bör i regleringsmyndighetens behörighet ingå att utforma bestämmelser om förvaltning och tilldelning av sammankopplingskapacitet i samarbete med tillsynsmyndigheterna i de medlemsstater där sammankoppling finns. Regeringen anser att också punkt 1 d kan godkännas, dvs. att det hör det till tillsynsmyndighetens uppgifter att fastställa eller godkänna mekanismer avsedda att åtgärda överbelastning i det nationella elnätet. Enligt punkt 1 a skall tillsynsmyndigheten ha ansvar för att fastställa eller godkänna villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inbegripet överförings- och distributionstariffer. Enligt punkt 1 b skall tillsynsmyndigheten ha ansvar för att ställa eller godkänna tariffer eller ändringar av tariffer på nationell nivå så att de avspeglar kostnader och intäkter i samband med gränsöverskridande elöverföring. Regeringen anser att punkterna 1 a och 1 b ändrar den marknadstillsynspraxis som i Finland har konstaterats vara bra. Till följd av detta anser regeringen att nämnda punkter inte kan accepteras. Regeringen anser också att punkt 1 e inte är acceptabel ur finsk synvinkel, eftersom elmarknadsmyndigheten enligt denna punkt skulle bli tvungen att övervaka att de villkor som anknyter till skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster följs. När det gäller till exempel miljövård och konsumentskydd övervakas skyldigheterna i Finland av andra specialmyndigheter. Regeringen understöder kommissionens förslag om att begränsa anbudsförfarandet till att gälla endast säkerställande av försörjningstryggheten samt uppföljning och rapportering av den. Regeringen anser att den i artikel 6 a.2 i elmarknadsdirektivet föreslagna behörigheten för kommissionen att utfärda rekommendationer med anknytning till försörjningstryggheten inte är acceptabel ur finskt perspektiv, eftersom de åtgärder som har samband med detta hör till den nationella energipolitiken. Kommis- 4

5 sionens förslag om skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster innebär en klar breddning av nuvarande praxis i Finland. Regeringen anser att den i artikel 3.3 i elmarknadsdirektivet föreslagna skyldigheten för medlemsstaterna att garantera samhällsomfattande tjänster också för andra slutförbrukare av el än konsumenterna inte är acceptabel ur finsk synvinkel. Regeringen anser vidare att de detaljerade anvisningarna om skyldigheterna i fråga i bilagan till direktivförslaget inte kan godkännas ur finsk synvinkel. Regeringen godkänner rapporteringen av skyldigheterna, men anser att möjligheten att utfärda rekommedationer om åtgärderna varken är nödvändig eller hör till kommissionens behörighet. Regeringen understöder förslaget om ett anmälningsförfarande för elimport från länder utanför EU. Den anser att kommissionens förslag till förordning om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel inte får leda till uppkomsten av en europeisk tillsynsmyndighet. Bestämmelserna i förordningen bör enligt regeringens ståndpunkt begränsas till endast nödvändiga frågor och dessa skall definieras klart. Regeringen anser att processen och arbetsgruppen i Florens också i fortsättningen bör ha en viktig roll vid beredningen av reglerna för gränsöverskridande handel. Regeringen understöder kommissionens förslag att transitflöden skall kompenseras utifrån de faktiska kostnaderna så att kvantiteten transitflöden som överförts fastställs på grundval av det faktiskt uppmätta elflödet. Regeringen menar att de uppkomna kostnaderna huvudsakligen bör fastställas utgående från marginalsvinn och nödvändiga nyinvesteringar med beaktande av de kostnader samt den nytta som överförda transitflöden ger upphov till. Regeringen understöder inte kommissionens förslag om att kostnaderna skall bestämmas utifrån prognostiserade genomsnittliga merkostnader på sikt, om detta innebär att även kapitalkostnaderna för befintliga nät i regel ersätts. Regeringen understöder att separata avgifter inte får tas ut av elimportörerna och elexportörerna. Den understöder lösningar på marknadsvillkor om de kan ge marknadsparterna och systemansvariga för överföringen vissa ekonomiska signaler. I fråga om förslagen till ändring av naturgasmarknadsdirektivet anser regeringen att Finland med stöd av artikel 26.1 bör kunna beviljas undantag från skyldigheten att göra rättslig åtskillnad mellan överföringssystem för naturgas, eftersom endast en säljare är verksam på partimarknaden för naturgas i Finland och det därför inte föreligger behov av att säkerställa att olika säljare behandlas lika. I fråga om de uppgifter som i artikel 22.1 har föreslagits för tillsynsmyndigheten för naturgasmarknaden motsvarar regeringens ståndpunkt den ståndpunkt som har referarats ovan i samband med tillsynen över elmarknaden. Regeringen anser att Finland inte kan godkänna punkt 1 a om att tillsynsmyndigheten skall fastställa eller godkänna villkoren för tillträde till nationella nät, överförings- och distributionstarifferna samt villkor och tariffer för tillträde till LNG-anläggningar. Regeringens ståndpunkt är att Finland inte heller kan godkänna punkt 1 d som ger naturgasmarknadsmyndigheten uppgifter som hör till andra myndigheter. Regeringen understöder inte den i artikel 4 a.2 i förslaget till ändring av naturgasmarknadsdirektivet angivna behörigheten för kommissionen att utfärda rekommendationer om försörjningstryggheten, eftersom de åtgärder som sammanhänger med detta hör till den nationella energipolitiken. UTSKOTTETS STÄLLNINGSTAGANDEN Motivering Utskottet anser att öppnandet av el- och naturgasmarknaderna för konkurrens är viktigt såväl med tanke på Europeiska unionens konkurrenskraft som med avseende på medborgarnas och de ekonomiska aktörernas intressen. Det är motiverat att påskynda de inre marknaderna för el och naturgas med hänsyn till att en del av medlems- 5

6 staterna har öppnat sina marknader snabbare än andra. I och med att marknaderna öppnas helt blir de ekonomiska aktörerna och konsumenterna i de olika medlemsstaterna mera jämlika än förut. Enligt utskottet bör det centrala målet vara effektiva energileveranser, garanterad kvalitet och konkurrenskraftiga priser. Samtidigt bör synpunkter på målen för allmännyttiga tjänster, miljön, försörjningstryggheten och utvigdningen av unionen beaktas. Utskottet anser att kommissionens förslag till ändring av direktiven om de inre marknaderna för el och naturgas i princip kan understödjas. Det är viktigt att el- och gaskonsumenternas frihet att välja leverantör stegvis ökar. Detta ökar marknadernas effektivitet och bidrar till konkurrenskraftiga priser. Samtidigt är kvalitativa ändringar i marknadernas struktur också att vänta. Vissa detaljer i förslaget bereder dock problem och en del synpunkter måste utredas ytterligare. Utskottet omfattar regeringens ståndpunkt om rättslig åtskillnad mellan elnätsbolagen. Även utskottet understryker betydelsen av att operatörerna behandlas lika. Detta får dock inte innebära att de minsta systemansvariga för distributionen inte skulle kunna befrias från åtskillnadsskyldigheten på det nationella planet, i synnerhet om bolagiseringen medför oskäliga kostnader för dem. Utskottet förhåller sig positivt till att medlemsstaterna kunde ta i bruk ett gränsvärde för företagens minimistorlek. Utskottet anser det viktigt att de stater som har bara en huvudsaklig naturgasleverantör och vars gasnät inte har kopplats till gasnätet i något annat medlemsland, kan tillämpa det undantag naturgasdirektivet tillåter. Utskottet ser inte att det i den nuvarande marknadssituationen i Finland skulle finnas orsak till rättslig åtskillnad inom transiteringen av naturgas. Så länge som endast en säljare är verksam på partimarknaden för naturgas kan kostnaderna för en bolagisering överskrida nyttan av den. Det finns då inte heller något behov av att säkerställa att de olika säljarna behandlas lika. Utskottet förhåller sig reserverat till en förhandsövervakning av överförings- och distributionstarifferna. Det menar att det inte finns behov av att återgå till en prisreglering på el- och naturgasmarknaderna. Det nuvarande systemet, som baserar sig på marknadstillsyn i efterskott, har visat sig fungera väl. En förhandsövervakning kan antas öka byråkratin och övervakningskostnaderna och därtill kan den under vissa förhållanden förvränga prisbildningen. Utskottet anser det viktigt att aktörerna alltid känner till priserna på nättjänster, det vill säga att de är offentliga. Enligt utskottet är det viktigt att uppdatera vissa bestämmelser i direktiven om el- och naturgasmarknaderna. Om bestämmelser som förlorat sin betydelse eller är föråldrade slopas, blir gemenskapslagstiftningen mer begriplig och kvaliteten bättre. Utskottet förhåller sig positivt till kommissionens förslag till förordning om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel. De avgifter som uppbärs av medlemsstaternas stamnätsoperatörer för tillträde till det nationella nätet bör motsvara de faktiska kostnaderna och vara öppna. Diskriminering får inte förekomma vid tilllämpningen av dem. Den föreslagna regleringen bör begränsas till att endast gälla nödvändiga frågor. Utskottet understryker att ansvaret för en säker energiförsörjning och produktionskapacitet hör till den nationella energipolitiken. Utlåtande Ekonomiutskottet anför vördsamt som sitt utlåtande att utskottet omfattar regeringens ståndpunkter i skrivelsen och föreslår att regeringen beaktar vad som i övrigt förts fram i detta utlåtande. 6

7 Helsingfors den 14 juni 2001 I den avgörande behandlingen deltog ordf. Leena Luhtanen /sd vordf. Mari Kiviniemi /cent medl. Janina Andersson /gröna Jouni Backman /sd Susanna Huovinen /sd Mikko Immonen /vänst Reijo Kallio /sd Pekka Kuosmanen /saml Sekreterare vid sammanträdet var utskottsrådet Heidi Kaila. ers. Mika Lintilä /cent Olli Nepponen /saml Antti Rantakangas /cent Ola Rosendahl /sv Mauri Salo /cent Juhani Sjöblom /saml Veijo Puhjo /vänst. 7