STATSRÅDETS SKRIVELSE

Transkript

1 TRAFIKUTSKOTTETS UTLÅTANDE 5/2002 rd Statsrådets skrivelse med anledning av ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning (förordning om överbokning) Till stora utskottet INLEDNING Remiss Riksdagens talman sände den 8 mars 2002 statsrådets skrivelse med anledning av ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning (förordning om överbokning) (U 8/2002 rd) till stora utskottet för behandling och bestämde samtidigt att trafikutskottet skall lämna utlåtande om ärendet till stora utskottet. Sakkunniga Utskottet har hört - lagstiftningsråd Antti Leinonen, justitieministeriet - regeringsråd Yrjö Mäkelä, kommunikationsministeriet - jurist Susanna Metsälampi, Luftfartsverket - biträdande direktör Ronny Rönnqvist och jurist Sami Sarelius, Finnair Oyj - vice president Tom Christides, Air Botnia - platsdirektör Juhani Pakari, Golden Air Flyg Ab. STATSRÅDETS SKRIVELSE Förslaget Europeiska gemenskapernas kommission avlät den 21 december 2001 ett förslag till ny förordning om överbokning: Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om införande av gemensamma regler om kompensation och assistans till flygpassagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar (KOM(2001) 784 slutlig), nedan förslaget till förordning. Förslaget till förordning ersätter ett förslag från 1998 som gällde samma sak, (KOM(1998) 41 slutlig, U 3/1998 rd). Genom den föreslagna förordningen upphävs den gällande förordningen om överbokning från 1991, (EEG) nr 295/91, nedan den gällande förordningen om överbokning. Förslaget kommer att behandlas i rådets transportarbetsgrupp. I den gällande förordningen om överbokning bestäms om flygpassagerares rättigheter när de trots giltig biljett och bekräftad platsreservation nekas ombordstigning. Syftet med förslaget till förordning är att förbättra det skydd som föreskrivs för flygpassagerare bl.a. genom att förordningens tillämpningsområde utvidgas, genom att informeringen av passagerarna effektiveras, genom att bestämmelserna om de ersättningar som betalas vid överbokning ses över samt genom att medlemsstaterna förpliktas att övervaka genomförandet av förordningen och U 8/2002 rd Version 2.0

2 föreskriva behövliga sanktioner för överträdelse av bestämmelserna i förordningen. Den föreslagna rättsliga grunden för förordningen är artikel 80.2 i EG-fördraget. Det föreslås att förordningen behandlas enligt medbeslutandeförfarandet enligt artikel 251 i EG-fördraget. Utvidgat tillämpningsområde för regleringen Vid nekad ombordstigning skall flygpassagerare enligt förslaget till förordning ha rätt till ersättning förutom i regelbunden flygtrafik också vid charterflygningar. I dagens läge har en passagerare som har reserverat plats på ett charterflyg rätt till ersättning endast om flygresan är en del av en paketresa. Då bestäms researrangörens ansvar med stöd av bestämmelserna i direktivet 90/314/EEG om paketresor. Enligt förslaget till förordning skall förordningen även gälla för researrangörer, vilket dock inte skall påverka passagerares rättigheter enligt direktivet om paketresor. Researrangören skall vidta nödvändiga åtgärder tillsammans med det företag som utför flygningen för att genomföra bestämmelserna i förordningen (artikel 3.3 och 3.4). De föreslagna reglerna skall också på vissa villkor tillämpas förutom vid överbokning även när en passagerare försenas därför att flygningen är kraftigt försenad eller när resan förhindras därför att flygningen är inställd (artiklarna 1, 10 och 11). Dessutom utvidgas det territoriella tillämpningsområdet för reglerna eftersom passagerarens rättigheter i vissa fall skall bestämmas med stöd av de föreslagna reglerna även när ombordstigning nekas på en flygplats utanför EU:s territorium och flygningen går till en flygplats belägen inom en medlemsstats territorium. Den gällande förordningen tillämpas endast när ombordstigning nekas på flygplatser belägna inom medlemsstaternas territorium (artikel 3.1). Förfarandet och ersättningar vid överbokning Vid överbokning skall lufttrafikföretaget eller researrangören enligt förslaget ha skyldighet att försöka hitta frivilliga som är beredda att avstå från sina platsreservationer i utbyte mot förmåner som man kommer överens om. Frivilliga kan utöver de överenskomna förmånerna kräva ombokning eller ersättning motsvarande biljettpriset jämte returflygning (artikel 5). Om det inte finns tillräckligt många frivilliga kan lufttrafikföretaget eller researrangören neka passagerare ombordstigning. Ombordstigning får dock inte under några omständigheter nekas passagerare med funktionshinder och medföljande person eller barn som reser ensamma (artikel 6). Enligt den nuvarande förordningen om överbokning får en passagerare som har nekats ombordstigning en ersättning på euro beroende på flygsträckan och dessutom får han välja om han vill få biljettens pris återbetalt eller flygresan ombokad så snabbt som möjligt eller senare. Dessutom är lufttrafikföretaget skyldigt att tillhandahålla service för passagerare som nekats ombordstigning, bl.a. genom att utan kostnad erbjuda skäliga måltider och förfriskningar samt vid behov hotellrum. Enligt förslaget till förordningen skall ersättningen vid nekad ombordstigning vara euro beroende på flygsträckan (artikel 7). Enligt förslaget skall passagerare också ha rätt att välja mellan ersättning motsvarande biljettpriset eller ombokning (artikel 8). Om passageraren vill ha biljettpriset tillbaka, skall lufttrafikföretaget återbetala biljettens pris, förutom för den transportsträcka som omedelbart blivit ofullgjord till följd av den nekade ombordstigningen, även för andra transportsträckor som ansluter sig till den planerade resan, men som passageraren inte kan använda på grund av att ombordstigningen nekas. Dessutom skall passageraren på begäran få en returflygning till den första avgångsorten. Servicen för passagerare som nekats ombordstigning motsvarar förpliktelserna i den gällande förordningen (artikel 9). För att en passagerare inte skall nekas ombordstigning blir man ibland tvungen att placera honom i en annan klass än den som hans biljett berättigar till. Enligt förslaget till förordning skall passageraren inte vara skyldig att betala något tillägg, om han placeras i en högre klass än 2

3 den överenskomna. Om han däremot placeras i en lägre klass, skall han ha rätt till en ersättning som motsvarar skillnaden mellan priset på hans biljett och det lägsta biljettpris som kungjorts för den klass där passageraren placerats (artikel 5.4). Det föreslås att det uttryckligen föreskrivs att avvikelser från förordningens bestämmelser inte får göras genom klausuler i transportavtalet (artikel 15). Detta betyder att t.ex. att en försummelse av en sådan återbekräftelse av en platsreservation som förutsätts i transportavtalet inte påverkar passagerarens rätt att få ersättning då ombordstigning nekas. Oberoende av förordningens bestämmelser skall en passagerare ha rätt att framställa krav på ytterligare ersättning hos behörig domstol (artikel 12). Förfarande och ersättningar när en flygning ställs in eller försenas Till skillnad från den gällande förordningen skall en passagerare vars flygning ställs in i allmänhet ha samma rättigheter som en passagerare som nekas ombordstigning. Lufttrafikföretaget eller researrangören befrias dock från sina skyldigheter om det kan bevisas att flygningen ställdes in endast på grund av exceptionella omständigheter som lufttrafikföretaget, researrangören eller dess respektive agent inte kan ansvara för (artikel 10). Den gällande förordningen avser inte heller försenade flygningar. Enligt förslaget till förordning kan en passagerare om han så vill kräva antingen att få ersättning motsvarande biljettpriset jämte returflygning eller ombokning, om en flygning på mindre än kilometer försenas med två timmar eller mer och en flygning på kilometer eller mer försenas med fyra timmar eller mer i förhållande till den tidtabellsenliga avgångstiden. Passagerare med funktionshinder och medföljande person samt barn som reser ensamma har dessutom rätt till samma service som vid nekad ombordstigning. Dessutom skall lufttrafikföretaget erbjuda all annan assistans som rimligen kan behövas för att uppfylla sådana passagerares särskilda behov (artikel 11). Effektivare informering av passagerarna Enligt förslaget till förordning skall den sammanslutning som ansvarar för incheckningen på flygplatsen se till att det vid varje incheckningsdesk finns ett synligt anslag om flygpassagerarnas rätt till ersättning då ombordstigning nekas (artikel 14.1). Lufttrafikföretag eller researrangörer skall fastställa regler som de skall tillämpa då passagerare nekas ombordstigning och skall göra dem tillgängliga för allmänheten (artikel 4). Reglerna utgör en del av det avtal som ingåtts med passageraren och de skall innehålla alla skyldigheter som följer av förordningen om överbokning och en redogörelse för i vilken ordning passagerarna har rätt att stiga ombord vid överbokning. En passagerare som nekas ombordstigning eller vars flygning ställs in eller försenas kraftigt, skall dessutom ges skriftlig information om reglerna för kompensation och assistans i enlighet med förordningen (artikel 14.2). En passagerare skall informeras skriftligt på förhand, om det förutsätts att han anländer till incheckningen tidigare än trettio minuter före kungjord avgångstid (artikel 3.1 a). Ibruktagandet av flygbiljetter av ny typ Inom flygtrafiken håller man på att övergå till ett s.k. biljettlöst system, där passageraren i stället för en flygbiljett av nuvarande typ ges en reservationskod, som han uppger vid incheckningen på flygplatsen. Förslaget till förordning har utarbetats så att ibruktagandet av flygbiljetterna av ny typ inte påverkar passagerarens rätt att få ersättning med stöd av förordningen. Förpliktelser som åläggs medlemsstaterna Medlemsstaterna skall fastställa reglerna för påföljd vid överträdelse av bestämmelserna i förordningen och skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de följs (artikel 16). Varje medlemsstat skall dessutom utse det organ som skall ha ansvar för att genomföra förordningen inom medlemsstatens territorium (artikel 17). Detta organ skall bl.a. ansvara för undersökningen av klagomål från passagerarna 3

4 angående en eventuell överträdelse av förordningen (artikel 18). Effekter med avseende på Finland Förslaget kommer att förbättra de finska flygpassagerarnas ställning vid överbokning både på flygplatser belägna i hemlandet och på flygplatser belägna i andra medlemsländer. För de finska lufttrafikföretagen kommer de föreslagna ändringarna att medföra extra utgifter, som det dock är svårt att uppskatta i detta skede. Skyldigheten att föreskriva sanktioner enligt artikel 16 i förslaget till förordning förutsätter att den nationella lagstiftningen ses över, eftersom de påföljder och sanktioner som ingår i gällande finsk lagstiftning inte kan tillämpas på situationer där brott sker mot förordningen om överbokning. Dessutom kan skötseln av uppgifterna för det organ som avses i förslaget till artikel 17 förutsätta extra resurser. Justitieministeriet ordnande den 13 februari 2002 en diskussion med luftfarts- och konsumentmyndigheterna, lufttrafikföretagen och viktiga intresseorganisationer. Följande instanser deltog i diskussionen eller lämnade in skriftliga kommentarer: kommunikationsministeriet, handels- och industriministeriet, Luftfartsverket, Konkurrensverket, Konsumentverket, Finlands Konsumentförbund, Resebyråbranschens förbund i Finland, Oy Finnair Ab samt Air Botnia Oy Ab. Oy Finnair Ab, Air Botnia Oy Ab och Resebyråbranschens förbund i Finland ansåg att det inte i sig är nödvändigt att revidera reglerna om överbokning, men meddelade att de i stora drag är redo att godkänna kommissionens förslag. De motsatte sig dock kraftigt den föreslagna höjningen av ersättningsnivån vid överbokning. Konsumentverket och Konsumentförbundet ansåg att kommissionens förslag inklusive höjningen av ersättningen allmänt taget kan understödas, men anmärkte att skyddet för flygpassagerare i synnerhet vid förseningar och dröjsmål borde förbättras mera än vad som föreslås. Statsrådets ståndpunkt Statsrådets preliminära ståndpunkt är att det är värt att allmänt understöda att flygpassagerarnas ställning förbättras vid överbokning. Då reglerna ändras skall man dock undvika att i betydande utsträckning öka lufttrafikföretagens kostnader. Det ersättningssystem som baserar sig på den gällande förordningen om överbokning kan inte till alla delar betraktas som tillräckligt med tanke på flygpassagerarnas skydd, men allmänt taget har det nuvarande systemet fungerat tillfredsställande i Finland. Därför ligger det inte heller i flygpassagerarnas intresse att göra sådana ändringar i ersättningssystemet som märkbart ökar flygtrafikföretagens kostnader och medför betydande kostnadstryck på flygbiljetternas pris. I princip kan det godkännas att tillämpningsområdet för regleringen utvidgas till charterflygningar, inställda flygningar samt kraftigt försenade flygningar, även om detaljerna i den föreslagna regleringen fortfarande är förknippade med problem. Att ersättningsansvaret utvidgas även till researrangörerna kan godkännas, men man bör försöka åstadkomma klarare bestämmelser än de föreslagna om ansvarsfördelningen mellan flygtrafikföretagen och researrangörerna. Det är motiverat att höja ersättningsbeloppen åtminstone i motsvarighet till den ändring som inträffat i penningvärdet, men den föreslagna flerdubblingen av ersättningen kan inte anses vara motiverad. Det kan ifrågasättas om det är nödvändigt att i förordningen om överbokning inta så omfattande bestämmelser om de myndighetsuppgifter som ansluter sig till genomförandet och övervakningen av förordningen som vad som nu föreslås. Om medlemsstaternas myndigheter åläggs skyldigheter i förordningen, måste reglerna formuleras så att skötseln av uppgifterna inte kräver att en ny myndighet inrättas i Finland. 4

5 UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN Motivering Kommissionen föreslår att det stiftas en ny förordning om överbokning genom vilken tillämpningsområdet för regleringen utvidgas, informeringen av passagerarna effektiveras och det införs nya förfaranden och ersättningar vid överbokning samt när en flygning ställs in eller försenas. Dessutom skall medlemsstaterna åläggas vissa förpliktelser. Förslaget kommer att förbättra de finska flygpassagerarnas ställning men samtidigt att åsamka de finska lufttrafikföretagen extra kostnader. Lagstiftningen i Finland måste ses över och övervakningsorganets uppgifter kan kräva extra resurser. Regeringen anser att det allmänt är värt att understöda att flygpassagerarnas ställning förbättras vid överbokning och att det i princip kan godkännas att tilllämpningsområdet för regleringen utvidgas, men att skötseln av uppgifterna i samband med verkställigheten och övervakningen av förordningen inte får förutsätta att en ny myndighet inrättas i Finland. Regeringen anser dock att en betydande ökning av lufttrafikföretagens kostnader bör undvikas och att en höjning av överbokningsersättningens belopp är motiverad, men att den föreslagna flerdubblingen av ersättningen inte kan anses vara motiverad. De sakkunniga som utskottet har hört har framhållit att överbokningen inte är ett självändamål, utan att målet är att flyga med fulla plan. Då kan man optimera flygkostnaderna och även hålla lägre biljettpriser. Utskottet finner det i sig bra att de finska flygpassagerarnas ställning förbättras vid överbokning. En inflationsjustering av ersättningarna är motiverad, men de föreslagna förhöjningarna är betydligt större än inflationen. Eftersom flygbolagens kostnader överförs på biljettpriserna är det i sista hand passagerarna som blir lidande av stora standardersättningar, eftersom de måste betala de högre priserna för flygbiljetterna. Enligt den utredning som utskottet fått har passageraren i varje händelse alltid rätt till ersättning för bevisad skada. Därför finner utskottet de föreslagna standardersättningarna alltför höga och instämmer i fråga om ersättningssystemet med regeringens negativa ståndpunkt. Utskottet noterar att förordningens tillämpningsområde utvidgas att omfatta inte bara flygtrafikföretag utan också researrangörer. Detta är delvis motiverat, även om påföljderna för researrangören kan bli oskäliga. När passageraren köper sin flygbiljett vet han nämligen inte alltid om researrangören har kopplat ihop resan med andra passagerares resor för att på det sättet kunna erbjuda en billigare resa, vilket är möjligt genom gruppbokningar. I sådana fall är det inte skäligt att kräva att passageraren i förväg tar reda på resans natur, och det får inte heller påverka hans rättigheter eller vem rättigheterna gäller. Å andra sidan är det oskäligt att researrangören blir ansvarig för omständigheter som beror på flygtrafikföretaget och som den inte på något sätt kan påverka. När en passagerare nekas ombordstigning, flyget ställs in eller försenas med minst två eller fyra timmar, beroende på om flygsträckan är över eller under km, kan han välja mellan att ställa in resan och en ombokning. Om han på den ombokade resan på nytt nekas ombordstigning, flyget ställs in eller försenas, är det frågan om ett nytt fall, som ger honom ny rätt till ersättningar, oberoende av vilka ersättningar han fått i det första fallet. Utskottet noterar när det gäller inställda flyg sådana exceptionella omständigheter som befriar lufttrafikföretaget, researrangören eller dess agent från ansvar. Som sådana omständigheter nämns i motiveringen till förordningen politiskt instabila förhållanden, svåra väderförhållanden, bristande säkerhet och oväntade säkerhetsavbrott. Utskottet anser det viktigt att dessa omständigheter uppräknas så uttömmande som möjligt, så att passagerarna bättre kan bedöma sin rättsliga ställning vid en eventuell inställning. 5

6 Utlåtande Trafikutskottet meddelar vördsamt som sitt utlåtande att utskottet omfattar regeringens ståndpunkt i saken. Helsingfors den 26 april 2002 I den avgörande behandlingen deltog ordf. Erkki Pulliainen /gröna vordf. Annika Lapintie /vänst medl. Klaus Bremer /sv Jyri Häkämies /saml Erkki Kanerva /sd Saara Karhu /sd Marjukka Karttunen /saml Risto Kuisma /sd Eero Lämsä /cent Tero Mölsä /cent Markku Rossi /cent Ismo Seivästö /kd Timo Seppälä /saml Harry Wallin /sd Lasse Virén /saml Raimo Vistbacka /saf. Sekreterare var utskottsråd Mika Boedeker. 6