Det regionalpolitiska experimentet:

Transkript

1 2004:5 Det regionalpolitiska experimentet: Lärande nätverk för regional utveckling?

2 MISSIV DATUM DIARIENR /264-5 ERT DATUM ER BETECKNING N2003/3791/RUT (delvis) Regeringen Näringsdepartementet Stockholm Uppdrag att kartlägga uppföljningar och utvärderingar av de regionala tillväxtavtalen Regeringen gav den 15 maj 2003 Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera genomförda och planerade uppföljningar och utvärderingar av arbetet med regionala tillväxtavtal. Med utgångspunkt i kartläggningen skall en samlad processbild av arbetet med regionala tillväxtavtal utarbetas. Vidare skall, om möjligt, uppmärksammas nya arbetsmetoder och utvecklingsprocesser, det geografiska sammanhanget samt förväntade synergier genom samordningsfördelar. Statskontoret har begärt in material från partnerskapens samordnare i samtliga län och genomfört telefonintervjuer med dessa. Dessutom har besök gjorts i åtta län för fördjupade intervjuer. Vi har haft underhandskontakter med bl.a. Nutek och ITPS. Resultaten presenteras som en generell beskrivning samt länsvis i bilaga. Samordnarna i länen har haft möjlighet att kommentera beskrivningen i bilagan. En muntlig delrapportering gjordes för departementet den 17 november Härmed överlämnas rapporten Det regionalpolitiska experimentet: Lärande nätverk för regional utveckling? (2004:5). Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Anna Karlgren, chef för Enheten för utvärderingsfrågor, avdelningsdirektör Hanna André, avdelningsdirektör Anna Holmqvist samt avdelningsdirektör Lars Niklasson, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Lars Niklasson POSTADRESS: Box 2280, Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: FAX: statskontoret@statskontoret.se

3

4 Innehåll Sammanfattning 7 1 Statskontorets uppdrag En ny politik för regional utveckling Uppdraget Frågor, metoder och material 15 2 Lärande partnerskap? RTA och RTP Den regionala utvecklingspolitiken Metodiska lärandesystem 35 3 Uppföljningar och utvärderingar i länen Vem genomför uppföljningarna och utvärderingarna? Vad omfattar uppföljningarna och utvärderingarna? Uppföljningar och utvärderingar i länen Projektnivå Insatsområdesnivå Programnivå De horisontella målen Ambitionerna i RTP Sammanfattning Att lära sig av uppföljningar och utvärderingar Särskilda fokusområden i kartläggningen Bättre samordning Nya arbetsmetoder Problematisering av regionbegreppet Sammanfattning Hinder och drivkrafter för lärandet Sammanfattning om metodiska lärandesystem 76 4 Förväntningarna Regeringens ambitioner Vår bedömning 88 5

5 5 Skillnader mellan länen Fyra typlän Varför olika? 95 6 Slutsatser och rekommendationer Om uppföljningar och utvärderingar Om politikens övergripande mål 111 Bilagor 1 Regeringsuppdraget Länsredovisning Processutvärdering Jämförelse med England 239 6

6 Sammanfattning RTA: Ett lärande arbetssätt med förhinder De regionala tillväxtavtalen har utvecklat tillväxtarbetet på regional nivå. Däremot har ambitionerna om ett lärande arbetssätt bara delvis infriats. I vissa län har partnerskapen tagit chansen att ompröva och utveckla sin verksamhet med hjälp av uppföljningar och utvärderingar. Exempel är bland annat partnerskapen i Östergötlands län och Gävleborgs län. Generellt återstår mycket att göra för att uppnå visionen om länsvisa metodiska lärandesystem. Uppföljningar och utvärderingar i länen På programnivå har mer än tre fjärdedelar av länen genomfört uppföljningar och/eller utvärderingar. Det handlar i stor utsträckning om processutvärderingar och om utvärderingar i form av möten, dialoger och konferenser. Analyser av den ekonomiska utvecklingen och av olika tillväxtindikatorer har nämnts av ett fåtal län. På insatsområdesnivå har hälften av länen genomfört uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter. På projektnivå sker i flertalet län en löpande uppföljning av projekten, oftast begränsad till finansiell uppföljning. I fem län har det också genomförts utvärderingar av enskilda projekt. När det gäller de horisontella målen har sex län genomfört utvärderingar som behandlar jämställdhet och/eller integration, medan ett län har genomfört en utvärdering inom miljö. Det finns få exempel på uppföljningar och utvärderingar där insatser och verksamheter som berör flera organisationer har hamnat i fokus. Tonvikten har lagts på att granska enskilda projekt eller åtgärder och att förstå arbetsprocessen snarare än att följa upp och utvärdera hur detta sätt att arbeta kan användas strategiskt i det regionala utvecklingsarbetet. 7

7 Rapporten innehåller råd till länen om hur man kan arbeta med uppföljningar och utvärderingar för att få dem att bli en del i de systematiska lärandesystem som regeringen efterlyser. Lärande arbetssätt Goda exempel på ett lärande arbetssätt har påträffats, där uppföljningar och utvärderingar genomförs och resultaten används för att förnya och effektivisera verksamheten på länsnivå. I flera län har myndigheterna bl.a. samordnat sitt stöd till nyföretagande och sina satsningar på kompetensutveckling för vuxna. Nya arbetssätt har utvecklats och synergieffekter kan påvisas. Samtidigt har partnerskapen misslyckats med att engagera företagen i arbetet. Dessutom är effekterna på den ekonomiska tillväxten svåra att påvisa. Kopplingen mellan det man gör i partnerskapen och de mål som satts upp för den regionala utvecklingspolitiken är oklar. Länsindelningen och länet som grund för tillväxtarbetet har belysts i några få av länens aktiviteter. Regeringen bör riva hinder I vår processbild är det tydligt att arbetet i partnerskapen begränsas av motstridigheter i regelverken och i styrningen från olika departement och centrala myndigheter. Till en del klarar partnerskapen att överbrygga sektorsindelningen, men en fortsatt utveckling av tillväxtarbetet på regional nivå förutsätter en mer sammanhållen styrning av politiken på nationell nivå. Idag är tillväxtarbetet allt för beroende av eldsjälar och lyckliga omständigheter. Ett nationellt metodiskt lärandesystem Med en ökad samverkan och kreativitet på länsnivå stiger kraven på att även den nationella nivån ska fungera som ett metodiskt lärandesystem där olika departement och myndigheter lär av varandra och bidrar till gemensamma lösningar. Regeringen bör också vara tydligare med att redovisa sitt eget lärande utifrån gjorda erfarenheter. 8

8 1 Statskontorets uppdrag 1.1 En ny politik för regional utveckling Under 1998 lanserade regeringen en ny politik för regional utveckling. 1 Med inspiration från EU:s strukturfonder föreslogs att länen skulle ta fram så kallade regionala tillväxtavtal (RTA). Dessa är ett slags frivilliga överenskommelser mellan myndigheter, företag och andra aktörer på länsnivå ( partnerskapet ), som innehåller en problemanalys och en åtgärdsplan. Inga nya medel har tillförts och varje myndighet deltar inom ramen för ordinarie regler och anslag. I några län utövas samordningsrollen av regionala självstyrelseorgan, annars av länsstyrelserna. Avtalen förhandlades fram under för att gälla under perioden , men förlängdes att gälla även under Redan 2001 drog regeringen vissa slutsatser och lanserade så kallade regionala tillväxtprogram (RTP), som ska gälla Utkasten till dessa program godkändes av regeringen i december Syftet med RTA var i korthet att samordna statliga insatser för att ge ett bättre stöd till näringslivets utveckling. Genom kraftsamling förväntades näringslivet stödjas, vilket skulle ge tillväxt och ökad sysselsättning. Uppföljningar och utvärderingar var redskap för de länsvisa partnerskapen att utveckla den verksamhet som bedrevs inom RTA. De länsvisa tillväxtavtalen kan tillspetsat ses som 21 experiment i syfte att hitta fungerande former och innehåll i arbetet med att skapa tillväxt och regional utveckling. Lärande nätverk för regional utveckling Det är tre faktorer som gör RTA särskilt intressant. För det första förlitar regeringen sig på samverkan i nätverksform mellan berörda aktörer (partnerskapen). För det andra är partnerskapets 1 Prop 1997/98:62, Regional tillväxt för arbete och välfärd, som bl.a. lanserade politikområdet regional näringspolitik. 2 Prop 2001/02:4, En politik för tillväxt och livskraft i hela landet, som bl.a. lanserade politikområdet regional utvecklingspolitik. 9

9 uppgift sällsynt komplex och svår att styra mot (regional utveckling och tillväxt). För det tredje vilket vi fokuserar på har man höga ambitioner med uppföljningar och utvärderingar (ett lärande arbetssätt), vilket är en särskilt svår utmaning i ljuset av de två föregående faktorerna Uppdraget Regeringens uppdrag till Statskontoret är att kartlägga och analysera genomförda och planerade uppföljningar och utvärderingar av arbetet med regionala tillväxtavtal. Dessutom ska en samlad processbild utarbetas och tre specifika frågor besvaras, om nya arbetsformer, synergieffekter och regionbegreppet. 4 Det sägs uttryckligen att uppdraget är ett led i utvecklingen av ett metodiskt lärandesystem inom den regionala utvecklingspolitiken. 5 I detta begrepp ligger idealet om ett lärande arbetssätt mellan samverkande aktörer (se avsnitt 2.3). Huvuduppdraget Kärnan i uppdraget är en avstämning av läget i fråga om uppföljningar och utvärderingar på länsnivå. 6 En sådan avstämning kan göras på flera sätt, men regeringen betonar att avstämningen ska bidra till utvecklingen av det övergripande sammanhang där uppföljningar och utvärderingar ingår, nämligen i regionala system för metodiskt lärande. Det metodiska lärandet syftar på partnerskapets gemensamma arbete att utveckla de redskap som de regionala aktörerna (huvudsakligen myndigheterna) besitter. Det är detta nätver- 3 Den tredje faktorn var inte tydligt med från början (se kapitel 4). 4 De tre frågorna rymmer ytterligare frågor, om bl.a. tillväxtavtalens innehåll och om de instrument som står till myndigheternas förfogande. 5 Uppdrag att kartlägga uppföljningar och utvärderingar av de regionala tillväxtavtalen, Regeringsbeslut , dnr N2003/3791/RUT (delvis). Se bilaga 1. 6 Det står inte uttryckligen att Statskontorets undersökning ska avgränsas till länsnivån, men det är rimligt i sammanhanget. 10

10 kande i syfte att uppnå tillväxt eller, med andra ord, aktörernas gemensamma styrning av sitt tillväxtarbete, som står i fokus. Vårt perspektiv är att se uppföljningar och utvärderingar som strategiska komponenter i tillväxtarbetet; redskap som bidrar till att effektivisera politikens genomförande och hindra slöseri med resurser. Uppgiften blir därför att sätta in uppföljningar och utvärderingar i ett sammanhang, som en del i styrningen av det regionala arbetet med dessa frågor. Inte en metautvärdering Därmed är också sagt att vårt syfte inte är att bedöma varje enskild uppföljning eller utvärdering efter sina specifika egenskaper. En sådan utvärdering av andra utvärderingar brukar kallas en metautvärdering och görs ofta med inriktning mot metodfrågor. 7 Vår avsikt är istället att se vad partnerskapen valt att följa upp och utvärdera samt hur man använder den information som kommer fram, dvs. deras val av objekt snarare än deras val av metod. Vi är inte heller intresserade av att återberätta vad alla uppföljningar och utvärderingar innehåller. Det material som samlats in är ett intressant, om än rapsodiskt källmaterial för den som vill analysera effekterna av RTA. Bara i någon mån kommer vi att kommentera innehållet i materialet från länen, särskilt sådant som belyser processerna. Vår processbild bygger både på länens material och på våra egna intervjuer. Biuppdraget Uppdraget att utarbeta en samlad processbild är vidare än analysen av lärandesystemen, vilket även gäller de tre särskilda frågorna. För dessa frågor anges att de ska besvaras i den mån det är möjligt utifrån kartläggningen. Samma begränsning gäller för processbilden; att den ska göras med utgångspunkt i kartläggningen, dvs. utifrån det material som samlats in avseende länens uppföljningar och utvärderingar. 7 Se t.ex. Statskontoret 1999:53, Mittutvärderingar av strukturfonderna en övergripande utvärdering. 11

11 Den anvisade prioriteringen av våra insatser leder emellertid till att underlaget är tunt för att besvara åtminstone en av de tre frågorna (om regionbegreppet). Processbilden kommer framför allt att handla om hinder och drivkrafter i lärandet samt om hur lärandesystemen växer fram. Detta ger en väsentlig, men inte uttömmande bild av hur arbetet med de regionala tillväxtavtalen har bedrivits. Regeringens särskilda frågor markerar samtidigt ett intresse för effekterna av RTA och partnerskapsmodellen. Frågorna innebär att man till en del vill veta om det är en bra modell man valt för den regionala utvecklingspolitiken. Detta understryker det rimliga i att se vårt uppdrag som en utvärdering av helheten av aktiviteter som har genomförts i varje län utifrån syftet att bedriva en lärande verksamhet, dvs. inte som en metautvärdering. Markeringen gör det också rimligt att försöka dra slutsatser om politiken i stort utifrån iakttagelserna om uppföljningar och utvärderingar. En finess med att studera uppföljningar och utvärderingar är att resultaten har implikationer för politiken i stort. 8 Utifrån våra iakttagelser är det möjligt att uttala sig om såväl mål som medel i den regionala utvecklingspolitiken. Trots att vi inte uttryckligen sammanställt eller värderat iakttagelserna i materialet om effekterna av RTA, är det möjligt att dra slutsatser om RTA eftersom vi studerar den styrkedja som är fundamental i RTA-modellen (avsnitt 2.2). Omfattningen och inriktningen på de uppföljningar och utvärderingar som genomförs har betydelse för möjligheterna att genomföra politiken på avsett vis. Inte en effektutvärdering Uppdraget till Statskontoret är inte att genomföra en samlad utvärdering av arbetet med regionala tillväxtavtal, dvs. av dess effekter på tillväxten. 9 Däremot kommer vi att tangera frågan när 8 Studiet av uppföljningar och utvärderingar kan ses som en genväg till en bedömning av RTA i sin helhet. 9 Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) har i uppdrag att påbörja ett utvecklingsarbete om hur hela politikområdet regional utvecklingspolitik kan följas upp och effektutvärderas. 12

12 vi besvarar uppdragets fråga om hur man i länen har arbetat med uppföljningar och utvärderingar och när vi söker svar på de tre frågorna samt ger processbilden. Likaså kommer vi att beröra frågan när vi söker implikationer av våra iakttagelser. Vårt huvudsakliga intresse är inte vilka specifika effekter man uppnått eller att värdera de processer som ägt rum, utan i vilken mån de regionala aktörerna själva har studerat effekter och processer samt dragit lärdom av dessa. Våra övergripande frågor är: I vilken utsträckning har man i länen studerat effekter och processer? Hur har man använt informationen, dvs. vad har man lärt av den? I vilken mån har man byggt upp metodiska lärandesystem? Har man gjort tillräckligt för att kunna styra eller påverka tillväxten? Bedömningsgrund Lärandesystemen är under utveckling. Det är en rimlig utgångspunkt att dessa måste anpassas till omständigheterna och byggas upp genom en insikt hos de berörda aktörerna. Samtidigt är det viktigt att det finns en avsikt att lära och att bygga upp sådana system. En överföring av ansvar från den nationella till den regionala nivån innebär att partnerskapen fått förtroendet att axla ansvaret för dessa system. Regeringens ambitioner och instruktioner har varierat över tiden. De regionala tillväxtavtalen lanserades våren 1998 med tämligen vaga skrivningar om hur uppföljningar och utvärderingar borde bedrivas och av vem. Genom olika dokument har tankarna utvecklats, inte minst i instruktionerna till de regionala tillväxtprogram som ska tillämpas från och med år I vår analys måste vi därför beakta den otydlighet som rådde när arbetet med de regionala tillväxtavtalen började, men också den uttalade 10 Se avsnitt

13 ambitionen att vår analys ska påverka nuläget och den fortsatta utvecklingen av lärandesystem. Uppdraget blickar bakåt på RTA och framåt på RTP. Det genomförs vid en tid när RTA går i graven och RTP tar vid. I flera fall flyttas dessutom samordningsansvaret från länsstyrelsen till ett kommunalt samverkansorgan. Syftet med vårt uppdrag är att lära av RTA snarare än att lägga erfarenheterna till handlingarna. Ambitionen att vår studie ska bidra till den fortsatta utvecklingen talar för ett stödjande och uppmuntrande angreppssätt, där exempel lyfts fram och en nära dialog förs med uppgiftslämnarna i länen. Statskontorets rapport ska vara en del i ett pågående utvecklingsarbete. 11 Vi ger därför stort utrymme till att återberätta exempel på vad som görs. Både uppdragsgivaren och aktörer på länsnivå har indikerat att man är intresserade av sådana exempel. Vår ambition att bidra till utvecklingen syns också i vårt försök att använda processbilden som en analys av hinder och drivkrafter. Vi instämmer i ett uttalande från den regionalpolitiska utredningen, att den lärande utvärderingen frågar sig inte bara hur det gick, den frågar också varför det gick som det gick och hur man kan förbättra utfallet. 12 Det har visat sig vara förenat med stora svårigheter att ens göra en genomgående avgränsning av vilket material som är relevant att ta med, bl.a. därför att RTA avgränsas på olika sätt i länen. Det är en poäng i vår bedömning att säga något om hur man i länen avgränsar sin roll och sitt uppdrag. Vi har uppmanat länen att skicka in allt, men vi har även varit tvungna att lämna visst insänt material därhän Med utvärderingstermer ska utvärderingen vara formativ snarare än summativ. 12 Göran Hallin och Bo Svensson: En lärande regionalpolitik? Om lärande och utveckling i den nya regionala utvecklingspolitiken, Rapport 11, SOU 2000:87, Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande, s Vi har lagt ned ett betydande arbete på att nå en sådan likabehandling men konstaterar att det är nästan omöjligt att ge en heltäckande och fullständigt rättvisande bild av 21 län. 14

14 Tidigare studier Det finns ett flertal studier, både av forskare och myndigheter, som berör dessa frågor. Bland annat har Regeringskansliet publicerat årliga uppföljningar. Därutöver finns studier av bl.a. Riksrevisionsverket, Nordregio och OECD. En del av detta kommer att beröras i det följande, liksom det material som tagits fram på länsnivå. 1.3 Frågor, metoder och material Undersökningens frågor utvecklas i kapitel två genom att sätta in uppdraget i ett större sammanhang som både kan tjäna som utgångspunkt (norm) för bedömningen och som underlag för mer detaljerade frågor i de senare kapitlen. Detta är särskilt viktigt eftersom många av aktörerna på länsnivå upplever en stor oklarhet om vad de förväntas göra. Kapitlet inleds med en beskrivning av aktörerna och avtalsformen, i första hand för den läsare som inte redan känner till detta. Vi ger också en beskrivning av politikens mål och medel för att tydliggöra sammanhanget där länens uppföljningar och utvärderingar hör hemma. Slutligen diskuterar vi innebörden av begreppet metodiskt lärandesystem, där en fråga är om ett nätverk kan vara ett lärande system. Därefter följer undersökningens huvudkapitel, i vilket vi går igenom huvuddelen av det material vi samlat in. Kapitlet bygger på det material som redovisas länsvis i bilaga 2. Avsnitt 3.1 behandlar frågan om vem som gjort uppföljningarna och utvärderingarna. Avsnitt 3.2 diskuterar vad de handlar om. Här följer en utförlig presentation av olika material med en följande sammanfattning. Exempel återges. Vi blickar också framåt mot partnerskapens ambitioner för RTP. I avsnitt 3.3 diskuterar vi användningen av uppföljningarna och utvärderingarna. Därefter behandlar vi i 3.4 de tre särskilda frå- 15

15 gorna i vårt uppdrag, som handlar om i vilken mån partnerskapen lärt avseende dessa tre aspekter av tillväxtarbetet. Avsnitt 3.5 lyfter iakttagelserna ett steg till en diskussion av hinder och drivkrafter för lärande, vilket är en viktig del av den samlade processbilden. Utifrån länens material går det att säga ganska mycket om hur lärandet fungerar, vad som driver det och vad som hindrar det. Avsnittet innehåller faktorer som är väsentliga att utnyttja respektive undanröja för den som vill förstärka lärandet. Avsnitt 3.6 sammanfattar och återknyter till begreppet metodiska lärandesystem. Vidgat perspektiv I kapitel fyra går vi vidare och jämför läget så som vi beskrivit det med de förväntningar som funnits. Vi gör en genomgång av officiella uttalanden i olika sammanhang för att belysa beställningen till partnerskapen. Därefter går vi i kapitel fem vidare till att söka förklaringar till skillnader mellan länen. Utifrån en indelning i fyra typfall diskuterar vi de faktorer som kan vara relevanta att beakta. Faktorerna får ses som möjliga hypoteser. Vi kan inte dra allmängiltiga slutsatser, men utifrån typfallen kan vi ringa in vissa faktorer och nyansera bilden av vilken betydelse regeringens styrning har. Analysen kompletterar den diskussion som förts i avsnitt 3.5 och bygger därmed vidare på processbilden med hinder och drivkrafter för utformningen av lärandesystemen. Slutligen drar vi slutsatser och lämnar rekommendationer i kapitel sex. I 6.1 diskuterar vi vår huvudfråga, uppföljningar och utvärderingar, framför allt baserat på kapitel 3. I 6.2 handlar det om de vidare implikationerna för politikens övergripanade mål utifrån den analys som gjorts i kapitel 4 och 5. Uppdragets frågor Uppdragets huvudfråga om en kartläggning och analys av uppföljningar och utvärderingar i länen besvaras i kapitel 3 (generellt) och i bilaga 2 (länsvis). 16

16 Processbilden återfinns i avsnitten 3.5 (om lärandet) och 5.2 (om lärandesystemens utformning). Till processbilden hör även ramarna i form av regeringens styrning (4.1). Även politikens mål och medel hör till ramverken för processerna (2.2). De tre särskilda frågorna besvaras i avsnitt 3.4, men med reservation för att kartläggningen inte medger fullständiga svar på frågorna. Material Underlaget för våra bedömningar är det material som länen skickat in eller överlämnat i samband med våra besök samt de telefonintervjuer som har genomförts med samordnaren för tillväxtavtalet i samtliga län. Vanligen är samordnaren en person vid länsstyrelsen, men det finns också samordnare för RTA som har övergått till nyinrättade kommunala samverkansorgan. I Skåne och Västra Götaland har ansvaret legat på regionerna (f.d. landstingen), i Kalmar på regionförbundet och på Gotland på kommunen. Länsstyrelserna har där haft en annan roll. 14 Åtta län valdes ut för fallstudier, där vi under en dag intervjuade sekretariatet och företrädare för partnerskapen. De utvalda länen var Dalarna, Gävleborg, Skåne, Södermanland, Västerbotten, Västra Götaland, Örebro och Östergötland. I urvalet fanns en önskan om geografisk spridning och att täcka in län med annan samordnare (Skåne och Västra Götaland), län med samverkansorgan (Dalarna, Södermanland och Östergötland) och län med lång och omfattande erfarenhet av regionalpolitiska stöd samt strukturfondsprogram (Västerbotten). Urvalet begränsades till de län som skickat in material. Vi vill framhålla att det inte varit möjligt att göra några mer grundläggande materialinsamlingar vid sidan av det som partnerskapens sekretariat skickat in till oss. Däremot har vi, för att undanröja misstolkningar, presenterat våra rön och tolkningar i olika sammanhang, vid intervjuerna, vid två större sammankoms- 14 Se prop. 1996/97:36, Den regionala samhällsorganisationen, och prop. 1996/97:108, Ändrad länsindelning och försöksverksamhet i Västsverige. 17

17 ter med nyckelaktörer från länen, vid möten med uppdragsgivaren och vid möten med olika experter. Vi har haft utbyte med ITPS och Nutek, som båda har angränsande uppdrag. Dessutom har vi breddat våra perspektiv genom en kort studieresa till England (Guildford och London), där vi bland annat träffat företrädare för departement och myndigheter samt forskaren Paul Benneworth. 15 I slutfasen har utkast till manus lästs av en intern referensgrupp och av utomstående experter. Samordnarna i länen har haft möjlighet att kommentera innehållet i bilaga 2. Inom Statskontoret har arbetet utförts av Hanna André, Anna Holmqvist och Lars Niklasson (uppdragsledare). 15 Bilaga 4. 18

18 2 Lärande partnerskap? En av de centrala komponenterna i den regionala utvecklingspolitiken är att man inrättat länsvisa partnerskap med uppgift att vara ett slags samlad regional aktör. Visserligen finns det en lång tradition av samverkan för regional utveckling, 16 men genom propositionen 1998 lanserades en mer långtgående nätverksliknande samarbetsform. Inspirationen kom från EU:s strukturfondsprogram som påbörjades i Sverige genom EU-inträdet Inom partnerskapen förväntas privata och offentliga aktörer samverka för att påverka bl.a. den ekonomiska utvecklingen i länet. Detta kapitel beskriver konstruktionen regionala tillväxtavtal (RTA) och deras efterföljare, de regionala tillväxtprogrammen (RTP). Därefter beskrivs partnerskapens medlemmar, med fokus på organisationsformen nätverk. Olikheten mellan länen poängteras. Avsnitt 2.2 redogör för politikens mål och medel för att sätta in länens uppföljningar och utvärderingar i ett sammanhang. Beskrivningen är viktig för att senare kunna ge kommentarer till vad man följer upp och utvärderar. Avslutningsvis (2.3) diskuteras regeringens ambition att nätverken ska ha ett lärande arbetssätt. Vi gör detta genom en precisering av de tre begreppen metodiskt, system och lärande. Avsnittet avslutas med ett förtydligande av vad vi letar efter i vår kartläggning och analys (kapitel 3). 2.1 RTA och RTP Regeringen erbjöd våren 1998 samtliga län att ta fram regionala tillväxtavtal (RTA) i samband med lanseringen av den nya regio- 16 För en översikt, se Statskontoret 2001:1: Samverkan 6.1 Partnerskap nytt inslag i svensk samhällsorganisation eller snarare uppgraderad samverkan (av Peter Gorpe). 19

19 nala näringspolitiken. Tillväxtavtalen var enligt regeringen det viktigaste redskapet för att uppnå målen för den regionala näringspolitiken. Aktörer i samtliga län utarbetade tillväxtavtal och förslagen lämnades till regeringen i april 1999, då utkasten analyserades av två grupper externa utvärderare. I februari 2000 lämnades de slutgiltiga avtalen över till regeringen. Från början skulle avtalen gälla under åren , men avtalstiden kom att förlängas till och med år RTA är inte juridiskt bindande utan en överenskommelse mellan aktörer på lokal, regional och central nivå om att samordna resurserna på ett effektivare sätt. Inspirerade av strukturfonderna I regeringens promemoria Regionala tillväxtavtal näringslivet i fokus redogör regeringen för sin syn på RTA. 17 I stora delar är uppläggningen av RTA baserad på EU:s strukturfonder med sina fleråriga program som genomförs av partnerskap. Det finns också betydande olikheter, framförallt vad gäller finansiering och uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Varje strukturfondsprogram förfogar över en egen budget och programmen omgärdas också av omfattande kontroll- och övervakningsfunktioner vid sidan av riktlinjer för uppföljning och utvärdering. Liksom strukturfondsprogrammen består tillväxtavtalen av en analys där bl.a. regionens svagheter och styrkor identifieras. Utifrån analysen ska ett program tas fram med prioriteringar (insatsområden och åtgärdsområden) som preciserar det övergripande målet. I tillväxtavtalet ingår också förslag till finansiering av RTA. Det finns inga särskilda riktlinjer för hur finansieringsplanen ska se ut och detaljeringsgraden har kommit att variera mellan länen. Tanken med tillväxtavtalen är att ordinarie resurser ska användas på ett effektivare sätt, vilket innebär att inga extra resurser till- 17 Närings- och handelsdepartementet, Regionala tillväxtavtal näringslivet i fokus, PM

20 förs. Det som kommit att kallas tillväxtkapitalet är ordinarie anslag från sammanlagt ett tjugotal utgiftsområden. Uppföljning och utvärdering I regeringens promemoria anges att avtalen löpande ska följas upp och utvärderas. På vilket sätt detta ska ske beskrivs dock inte närmare. Tillväxtavtalen har olika relation till andra program och åtgärder, vilket påverkar fokuseringen av uppföljningar och utvärderingar. I vissa län ses RTA som något snävt inringat, som bedrivs vid sidan av den ordinarie verksamheten i myndigheterna och vid sidan av diskussioner om t.ex. infrastruktur, länsstrategier och regionala utvecklingsplaner (RUP). I andra län ses RTA och RTP som tillfällen att hantera frågor om länets utveckling i stort och de samlade insatser som görs av alla myndigheter. Regionala tillväxtprogram I november 2002 fick länsstyrelser och självstyrelseorgan i uppdrag att utarbeta förslag till regionala tillväxtprogram (RTP). Enligt regeringens riktlinjer syftar RTP till att samordna insatser inom områden där sektorssamverkan bidrar till att utveckla hållbara lokala arbetsmarknadsregioner utifrån ett näringslivsperspektiv. Regionala tillväxtprogram (RTP) utgör fortsättningen på de regionala tillväxtavtalen och löper under åren 2004 till Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) har förhandsbedömt programmen. 18 Riktlinjerna för RTP är mer omfattande än de för RTA men samma ramvillkor gäller, dvs. finansieringen av åtgärder och projekt ska ske inom ordinarie anslag. En viktig skillnad mellan de två är att RTA var ett erbjudande till länen och att länen själva beslutade om utformningen efter en konsultationsprocess med regeringen. I RTP måste alla vara med och regeringen har godkänt utformningen, vilket framför allt har 18 ITPS: Ex ante-bedömning av de regionala tillväxtprogrammen. ITPS sammanfattande rapport till Näringsdepartementet, Östersund

21 varit ett godkännande med önskemål om kompletteringar på specifika punkter. Likheter och skillnader Enligt regeringen ska tillväxtprogrammen i högre grad än tillväxtavtalen utgå från ett processorienterat arbetssätt där de olika stegen i arbetet, analys, programutformning och genomförande hänger ihop och hela tiden utvecklas snarare än att de utgör separata delar i processen. Tillväxtavtalen ansågs i många fall alltför breda och inte tillräckligt fokuserade på tillväxtfrämjande åtgärder. RTP har i stort sett samma uppläggning som RTA, men riktlinjerna för hur dokumentet ska utformas är mer precisa. För varje insatsområde ska partnerskapet ta fram ett handlingsprogram med konkreta åtgärder för att uppnå målet med insatsområdet. Handlingsprogrammen ska kontinuerligt ses över utifrån uppföljningar, utvärderingar och analyser. I handlingsprogrammen ska också ingå en hållbarhetsstrategi där synergieffekter mellan de ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensionerna lyfts fram. I riktlinjerna för RTP anger regeringen också målstrukturen insatser, aktiviteter, resultat, effekter. Insatser är de resurser som avsätts för att uppnå målen. I RTP ska det finnas en finansieringsplan på insatsområdesnivå. Uppföljningar och utvärderingar När det gäller uppföljningar och utvärderingar har riktlinjerna i RTP skärpts något i jämförelse med riktlinjerna för RTA. I RTP ska en utomstående granskare följa programmets olika processer, en uppföljningsplan ska tas fram där partnerskapet anger när avstämningar ska ske och hur och när programmet ska processoch effektutvärderas. Ett gemensamt system för uppföljning ska också tas fram i samarbete med NUTEK. På nationell nivå kommer ITPS, förutom den genomförda förhandsbedömningen av RTP, att genomföra en halvtidsutvärdering. Dessutom ska en samlad nationell uppföljning av arbetet göras årligen. Efter programperiodens slut ska det 22

22 också genomföras en resultat- och effektutvärdering på nationell nivå. Olika förutsättningar De län vi studerar har olika utvecklingsförutsättningar med avseende på exempelvis befolkningsunderlag, kommunikationsmöjligheter, närhet till högskola, universitet och större marknader. Också möjligheterna till finansiering av insatser skiljer sig åt mellan länen. I vissa län är strukturfondsmedlen en stor och viktig resurs i det regionala utvecklingsarbetet, medan andra län har mer begränsad tillgång till resurser utöver ordinarie myndighetsanslag. Vissa län har haft tillgång till andra former av riktade stöd. Exempelvis var Gotland en av de kommuner som kom att omfattas av särskilt stöd med anledning av den försvarsnedläggning som drabbade kommunen I Stockholm har Östersjömiljarden varit en viktig finansieringskälla i det regionala utvecklingsarbetet. Arbetsformer De regionala partnerskapen i RTA kom att utvecklas på lite olika sätt i de olika länen. Samtidigt liknar de varandra, både avseende arbetsformer och agenda. Det är t.ex. vanligt förekommande att partnerskapen i länen formerar sig i en stor och en liten grupp, där det lilla partnerskapet är operativt och representerar det stora partnerskapet. I det stora partnerskapet ingår ofta alla aktörer som har ett intresse av regionens tillväxt och utveckling. Medlemsantalet för de stora partnerskapen kan uppgå till uppemot 500 personer, medan den lilla, operativa och beslutande gruppen ofta består av mellan 20 och 40 personer. Av praktiska skäl träffas det stora partnerskapet mer sällan (ofta en eller två gånger om året), och då i stormöten som ofta har karaktären av informationsutbytesträffar. Det lilla partnerskapet däremot träffas betydligt oftare (sällan mindre än en gång i månaden) för att diskutera och fatta beslut om satsningar på projekt och strategier. 23

23 Samordningsansvaret Länsstyrelserna och självstyrelseorganen (i de ursprungligen fyra försökslänen) har haft den samordnande rollen i arbetet. 19 Samordnaren ansvarar för att utveckla och driva processen framåt. I RTP har de kommunala samverkansorganen tillkommit och tagit över länsstyrelsens tidigare roll som samordnare. 20 I och med att ansvaret för arbetet förs över till kommunala samverkansorgan förändras länsstyrelsens ansvar till att enbart samordna de deltagande myndigheterna i arbetet. De fyra försökslänens självstyrelseorgan har olika grund. I Skåne och Västra Götaland är landstingen utgångspunkten för regionen, vars uppgifter är både regional utveckling och sjukvård. Båda länen skapades genom länssammanslagningar, med följd att det fanns ett internt behov att skapa en sammanhållning i det nya länet samtidigt som RTA genomfördes. På Gotland har kommunen övertagit motsvarande uppgifter. I dessa tre län hanteras därmed utvecklingsansvaret av en direktvald församling, vilken har beskattningsrätt som en extra resurs till sitt förfogande. I Kalmar län tog ett regionförbund över samordningsansvaret. Från och med år 2002 har förbundet övergått till att bli ett kommunalt samverkansorgan, vilket innebar att försöksverksamheten därmed upphört. I RTP har sex nya kommunala samverkansorgan skapats (Blekinge, Dalarna, Halland, Södermanland, Uppsala och Östergötland). I dessa organ är det de politiska församlingarna i länets kommuner i samarbete med landstingen som övertar ansvaret för den regionala utvecklingen. Resurser och viss personal flyttas över från länsstyrelsen, som får en annan roll. Sammanlagt är det tio av 21 län som i RTP har en annan samordnare än länsstyrelsen. 19 Se prop. 1996/97:36 och 1996/97: Försöksverksamheten i Kalmar län hade samma form som de sex nya samverkansorganen. 24

24 Övriga deltagare Syftet med partnerskapsarbetet är att samverkan mellan näringsliv, forskning, utbildning, förvaltning och politik ska underlättas och skapa synergieffekter i form av förbättrade förutsättningar för en långsiktigt hållbar tillväxt. De vanligaste deltagarna i partnerskapen i länen och regionerna är förutom länsstyrelsen och ev. självstyrelseorgan: länsarbetsnämnden, ALMI, universitet och högskolor, kommuner, landsting, företagarorganisationer, övriga organisationer (fackföreningar och andra intresseorganisationer) och i vissa fall företag. Ansvaret för att ta fram och genomföra tillväxtavtalet ligger hos hela partnerskapet. Men partnerskapet har samtidigt inget formellt beslutsmandat. Istället är det varje aktör som självständigt beslutar om hur de ska delta i olika åtgärder. Länsstyrelsernas roll i RTA-arbetet är central. De är en viktig finansiär av projekt och åtgärder som faller inom ramen för avtalet genom tillgången till regionala projektmedel. I länsstyrelsernas uppdrag ligger även olika former av företagsstöd och analysverksamhet. Länsarbetsnämndernas roll i avtalsarbetet bygger på arbetsmarknadspolitikens förutsättningar. Detta innebär att målen för tillväxtavtalen måste kunna förenas med de centrala arbetsmarknadspolitiska målen för att länsarbetsnämnderna ska kunna delta, vilket tydligt begränsar deras roll. De är dock potentiellt den största finansiären av avtalen, genom sina anslag för köp av arbetsmarknadsutbildningar och aktivitetsstöd. Man delar ut stöd bl.a. till arbetslösa som vill starta företag. Almibolagen finns med i alla län som nyckelaktör i stödet till nyföretagande. Bolagen har sitt ursprung i de tidigare utvecklingsfonderna och ägs av landstingen och staten tillsammans. För bara något år sedan övervägdes möjligheten att göra Almibolagen till en regional organisation för Nutek. Näringslivet pekades ut som en central aktör i arbetet med RTA. Ett fungerande samarbete mellan näringsliv, forskning och ut- 25

25 bildning, politik och förvaltning betraktas som en nyckelfaktor för att skapa konkurrenskraftiga regioner. Trots det har det visat sig att företagen och näringslivet sällan varit särskilt aktiva i analys- och genomförandefaserna i arbetet. Däremot har företagens intresseorganisationer medverkat i arbetet i högre grad. Nätverkssamarbete Samtidigt som partnerskapens deltagare förväntas ta ett gemensamt ansvar för innehållet i RTA, är inte partnerskapet en aktör i juridisk mening. Det har ingen juridisk status och kan inte överta formellt ansvar för beslut eller genomförande. Snarare handlar det om ett moraliskt ansvar grundat på en stark önskan från statsmakternas sida om att knyta samman aktörerna på regional nivå. Därför är partnerskapen att betrakta som nätverk, dvs. en svagt sammanlänkad organisationsform. I vissa län fungerar partnerskapen som en samlad aktör, medan man i andra län ser sig mer som ett informationsforum. I de senare håller man varandra informerade men har ingen tydlig avsikt att påverka varandras verksamhet. Inom ett län kan det dessutom finnas flera arbetsgrupper så att det är oklart vilken som ska ses som det centrala partnerskapet. Vanligen uppfattas parterna som jämbördiga, men vi har även stött på fall där en part dominerar och fattar beslut efter samråd med övriga. Så är det i t.ex. Skåne och Västra Götaland till följd av regionmodellens särdrag, en tydligare politisk styrning och en egen beskattningsrätt i egenskap av f.d. landsting. Region och sektor De myndigheter som deltar i partnerskapen gör det huvudsakligen inom sina ordinarie regelverk och med sina ordinarie anslag. Regeringen har givit myndigheterna vissa uppmaningar att samverka, men fortfarande kvarstår huvudprincipen, att myndigheter tillhör olika sektorer (departements-, politik- och utgiftsområden). Myndigheterna styrs via olika departement och med anslag under olika mål i statsbudgeten. I klartext betyder det att myndigheterna på länsnivå har lojalitetsband både inom sin sektor (ibland mot en överordnad central myndighet) och gentemot de övriga medlemmarna av partnerskapet. 26

26 Samtidigt bör det framhållas att sektorsindelningen hanterar den demokratiska frågan om inflytande och möjligheter att utkräva ansvar. Ifall sektorsprincipen överges måste rimligen partnerskapen få en tydligare demokratisk förankring än idag. Enligt kritikerna är partnerskapen ett uttryck för en tilltagande tjänstemannamakt över politiken. Dock är situationen till en del annorlunda i de län där samordnarrollen utövas av regionen (f.d. landstinget) eller ett kommunalt samverkansorgan. Kompromiss Partnerskapen är ett slags organisatorisk kompromiss, där starka myndigheter samverkar trots bibehållna uppdrag. Sannolikt är det svårt att stärka nätverken utan att samtidigt försvaga myndigheterna. Nätverkets styrka är därmed också dess svaghet, att det är ett komplement till framför allt myndigheterna. 21 Ett förslag som fördes fram i ett underlag till den parlamentariska regionkommittén (PARK), 22 var att inrätta ett länsbokslut med en samlad bild av verksamheten i länen. En invändning är att myndigheterna tvingas till dubbelarbete ifall de måste redovisa både per sektor och per län. Alternativ Ett sätt att få perspektiv på partnerskapen är att jämföra dem med alternativa modeller att organisera utvecklingsarbetet. Exempelvis bedriver man i Storbritannien en politik som har stora likheter med den svenska, men har där valt en modell där motsvarigheten till de svenska partnerskapen är en myndighetsliknande organisation som i sin tur organiserar partnerskap för olika frågor. 23 En sådan modell ger ett tydligare ansvar, men bygger förmodligen på att det inte finns lika starka kommuner eller sektorsmyndigheter i Storbritannien som i Sverige. 21 I några fall är samverkan så långt driven att partnerskapet börjar likna myndigheten för utveckling av X-länet. Balansen mellan partnerskapet och dess myndigheter ser olika ut i länen. 22 Statskontoret 2000:18, Uppföljning och utvärdering av det regionala utvecklingsarbetet. 23 Regional Development Agencies, se bilaga 4. 27

27 Partnerskapen är en udda konstruktion i den svenska förvaltningen och i ljuset av tidigare sätt att organisera politiken för den regionala utvecklingen. De är en hybrid som tillåter att ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken kan ligga på olika nivåer (länsstyrelse, region eller ett kommunalt samverkansorgan). Samtidigt gör partnerskapen det möjligt att integrera flera politikområden på regional nivå. Om partnerskapen istället skulle vara myndigheter, blir det en svår fråga att avgöra vilket ansvarsområde denna myndighet ska ha. En myndighet för länets utveckling skulle t.ex. kunna innefatta det som länsarbetsnämnderna och Almibolagen gör idag. En sådan myndighet skulle dessutom kunna vara statlig eller kopplas till ett politiskt organ på den regionala nivån. Överflyttningen av uppgifter mellan staten och kommunerna (landstingen) diskuteras av Ansvarskommittén, som i ett scenario tar upp frågan om att flytta ansvaret för sjukvården från landstingsnivån, och istället flytta dit ansvaret för t.ex. infrastruktur och/eller högre utbildning. 24 Finessen med partnerskapsmodellen är i det här perspektivet att man går förbi de svåra organisationsfrågorna och påbjuder samverkan mellan befintliga aktörer. Vår reflektion är att det är svårt att fördjupa samverkan inom ramen för en nätverkskonstruktion. Frågan är om partnerskapsformen erbjuder tillräckliga möjligheter till integrering av myndigheternas uppgifter. 2.2 Den regionala utvecklingspolitiken Regional näringspolitik I propositionen 1998 lanserades de regionala tillväxtavtalen som ett redskap inom det då inrättade politikområdet regional näringspolitik. 25 Det är dess mål som har varit mål för RTA, åtminstone under åren 2000 och SOU 2003:123, Utvecklingskraft för hållbar välfärd. Jfr ITPS diskussion av alternativa utvecklingsvägar i Ex ante-bedömning av de regionala tillväxtprogrammen, 2003, s Prop. 1997/98:62. 28

28 Målet för den regionala näringspolitiken var att utifrån de förutsättningar som finns i varje region, stimulera en hållbar ekonomisk tillväxt som kan bidra till fler och växande företag och därmed ökad sysselsättning för både kvinnor och män. Målsättningen är tämligen tydlig, även om man kan diskutera vilken kopplingen är mellan tillväxt, växande företag och ökad sysselsättning. Tillväxt ses som ett delmål på vägen mot fler företag och ökad sysselsättning, men tillväxt kan också ses som summan av de två senare. Alla tre skulle då vara varianter av samma sak, men med viktiga skillnader när man väljer att mäta bara någon av dem. En ökning av företagens verksamhet kan delvis mätas som en ökning av den regionala BNP (kallad BRP). 26 Däremot är det inte givet att företagens utveckling leder till fler jobb. Färre jobb men i framtidsbranscher (kanske med högre löner) kan vara ett utfall. Här finns således utrymme för olika tolkningar och olika fokusering av partnerskapens åtgärder. Tillägget att tillväxten ska vara hållbar diskuteras nedan. Ramvillkor Ordet stimulera är svagare än uttrycket att man vill skapa tillväxt. Regeringen framhåller särskilt att politikens roll inte är att skapa den eftersträvade tillväxten, men väl att lägga en grund i form av goda ramvillkor för att andra aktörer ska kunna skapa tillväxt. 27 Samtidigt får det anses oklart om länens aktörer påverkar alla ramvillkor eller ens de viktigaste sådana. 28 Det är inte heller givet att sådant som kompetensutveckling och satsningar på nya kluster passar in under rubriken ramvillkor. Målet för den regionala näringspolitiken säger inget om huruvida det är försiktiga och stegvisa förändringar som önskas eller om det är mer radikala förändringar man vill uppnå. Båda ryms inom 26 Bruttonationalprodukten respektive bruttoregionalprodukten. 27 Prop. 1997/98:62, s En inventering av hinder i regelverken har gjorts; Skr 1998/99:96, Lägesrapport angående de regionala tillväxtavtalen, och Näringsdepartementet: Förslag till regeländringar i arbetet med de regionala tillväxtavtalen, PM,

29 formuleringen men ställer olika krav på nytänkande och omprövning. Regional utvecklingspolitik När den regionala utvecklingspolitiken lanserades år 2001, som en sammanslagning av den regionala näringspolitiken och regionalpolitiken, formulerades ett nytt mål som har gällt sedan år Målet för den nygamla politiken är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. 29 Ordet tillväxt har försvunnit och den nya målformuleringen är öppen för fler tolkningar, men tillväxten får anses vara en nyckelkomponent, trots att den inte nämns uttryckligen. 30 Det är inte självklart vad som avses med väl fungerande arbetsmarknadsregioner eller om dessa kan uppnås på fler sätt än genom åtgärder fokuserade på ekonomisk tillväxt. God servicenivå förefaller främst vara en restriktion (ett förbehåll) för fokuseringen på tillväxt. Hållbar Begreppet hållbar får en nyckelroll och med detta anges att man avser långsiktighet i tre avseenden; ekonomisk, social och ekologisk (med tillägget att det är viktigt att sociala och miljömässiga frågor ses som drivkrafter och möjligheter för tillväxt och utveckling ). 31 Bakom de tre etiketterna ryms fler och mer detaljerade krav på långsiktighet. I vårt uppdrag har regeringen gjort ett urval genom ett fokus på tre horisontella dimensioner, jämställdhet, miljö och integrering av invandrare. De senare tre uppfattas ofta som komplement eller restriktioner för satsningarna på ekonomisk tillväxt. Utvärderingsbart mål? En grundläggande fråga är i vilken mån man faktiskt kan fokusera de uppställda målen och omsätta dem i en handlingsplan. Detta 29 Prop. 2001/02:4 s Ett stöd för tolkningen finns i namnet på propositionen: En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. 31 Ibid, s

30 är särskilt relevant eftersom idén om kraftsamling är central i RTA. Är målen av en sådan karaktär att de kan utvärderas eller ens ange en tydlig riktning för arbetet? Vidare finns det anledning att fråga på vilken nivå det är bäst att utvärdera det som görs för att uppnå målen. Gör man det bäst på regional nivå eller bör istället en central myndighet ha huvudansvar för att utvärdera partnerskapens åtgärder? Politikens medel Den regionala utvecklingspolitiken består inte bara av mål, utan även av medel för att uppnå dessa mål. I en mening består politiken också av en mer eller mindre utmejslad teori om hur medlen ska leda till målen. Bakom den regionala utvecklingspolitiken finns teorier om vad man bör göra för att få fart på tillväxten. Särskilt är det teorier om kluster och samverkan mellan aktörer som fått genomslag. 32 I litteraturen talar man bland annat om regionala innovationssystem, där den regionala nivån är viktig för samverkan mellan företag och t.ex. forskningsinstitut. Innovationer och entreprenörskap förutsätter dessutom en förtroendefull miljö där samverkan mellan företag eller personer i olika organisationer kan ske. Dessa teorier innehåller även tankar om politikens roll som ett slags organisatör eller smörjare av innovationssystem. 33 Här är inte utrymme att göra en genomgång av forskningsläget. Däremot är det intressant att konstatera att partnerskapsmodellen ligger i linje med teorier som är populära just nu. Samtidigt pågår det en diskussion om vilka åtgärder som faktiskt fungerar bäst och vad som har fått framgångsrika kluster att bildas. 34 Andra 32 Båda propositionerna (1997/98:62 och 2001/02:4) innehåller resonemang om nätverk och kluster som bakgrundsbeskrivning. 33 Philip Cooke och Kevin Morgan: The Associational Economy. Firms, Regions and Innovation, Oxford: Oxford University Press Se även Anders Malmberg: Klusterdynamik och regional näringslivsutveckling begreppsdiskussion och forskningsöversikt, Stockholm: ITPS 2002 samt Jan-Evert Nilsson och Åke Uhlin: Regionala innovationssystem. En fördjupad kunskapsöversikt, Stockholm: Vinnova Se t.ex. Timothy Bresnahan, Alfonso Gambardella & Annalee Saxenian 2001: Old Economy Inputs for New Economy Outcomes: Cluster 31

31 teorier varnar för konformism och betonar avregleringar för att skapa en miljö som tillåter avvikande experiment. 35 I ett bredare perspektiv är det intressant att jämföra RTA-modellen med den eller de tidigare modellerna för regional utveckling, men också mot modeller som provas i andra länder. Tidigare politik var mindre samordnad, med enskilda projekt i olika myndigheter, och mer uppifrånstyrd. Partnerskapen innebär en övergång från ett mer traditionellt statligt agerande till en mer nätverksliknande modell som avser att samla både privata och offentliga aktörer. Ett hypotetiskt tredje alternativ är att avreglera och förlita sig mer till marknadsmekanismer. Partnerskapets idé Partnerskapsformen kan sägas vara det centrala medlet att nå målet, vilket innebär att vår lägesbild har implikationer för möjligheterna att nå tillväxtmålet på det sätt som avsetts. Genom partnerskapen vill regeringen samla de länsvisa resurserna till en kraftfullare helhet. Möjligen kan man utifrån den frihet som partnerskapen haft att utforma sina aktiviteter tala om en viss autonomi och självreglering. Uppföljningar och utvärderingar är återkopplingar både till partnerskapen och till regeringen om hur det går. Partnerskapen uppfattas i det här perspektivet som länkar i en styrkedja, där regeringen har delegerat mer av ansvaret för utveckling och tillväxt till den regionala nivån. En vanlig uppfattning är att mängden regleringar inte har minskat, men däremot har uppmaningen blivit starkare, att finna gemensamma lösningar på länsnivå, till en del i strid med samordning inom olika sektorer. Det dilemma som ligger i nätverksformen berördes ovan. Formation in the New Silicon Valleys, Industrial and Corporate Change, vol 10, no 4, sid Se t.ex. Gunnar Eliasson: Global Economic Integration and Regional Attractors of Competence i Industry and Innovation, vol 10, no 1, March 2003, sid , om den experimentellt organiserade ekonomin 32