Hur ska transportinfrastruktur organiseras och finansieras så att samhällsekonomiskt lönsamma projekt genomförs?

Transkript

1 Hur ska transportinfrastruktur organiseras och finansieras så att samhällsekonomiskt lönsamma projekt genomförs? Åsa Hansson Lunds universitet 2015 En välfungerande transportinfrastruktur är viktig för att resurserna i ett samhälle ska kunna användas på ett effektivt sätt och påverkar hur väl både arbets- och bostadsmarknaden fungerar. Det finns också belägg för att infrastrukturinvesteringar påverkar ekonomisk tillväxt positivt även om storleken på effekten är omtvistad (se t.ex. Konjunkturinstitutet, 2013). 1 I Sverige har diskussionen kring transportinfrastruktur i mycket kretsat kring behovet av ytterligare satsningar i form av bl. a. höghastighetståg men även behovet av bättre underhåll. Ett flertal rapporter har dock påtalat att det inte nödvändigtvis är nivån som är för låg utan att det istället rör sig om felprioriteringar i valet av vilka transportinfrastrukturprojekt som genomförs (Finanspolitiska rådet, 2015, Konjunkturinstitutet, 2013 och Brännlund m. fl., 2013). En viktig fråga att ställa är hur transportinfrastruktur ska organiseras och finansieras för att rätt d.v.s. de mest samhällsekonomiskt lönsamma infrastrukturprojekten ska genomföras? Görs det bäst av offentliga eller privata aktörer? Traditionellt har infrastrukturinvesteringar i Sverige ansetts utgöra en offentlig angelägenhet och finansieras vanligen genom statsanslag. På grund av det finanspolitiska ramverket, med budgettak och överskottsmål, kan stora infrastrukturinvesteringar komma att tränga undan andra viktiga offentliga åtagande. Detta kan medföra att stora infrastrukturprojekt kan tvingas senareläggas eller inte alls genomföras. I ett flertal länder har den privata sfären fått ett större utrymme när det gäller finansiering av infrastrukturinvesteringar i väg- och järnvägsystem, exempelvis genom olika OPS- (offentlig-privat samverkan) eller koncessionslösningar eller genom att tillåta privat kapital i form av pensions- och försäkringsbolagsfonder att investera i infrastruktur. Denna diskussion har nu även börjat ta fart och föras i Sverige. I detta papper beskrivs olika alternativa sätt att finansiera transportinfrastrukturinvesteringar och dess ekonomiska och statsfinansiella konsekvenser. Denna diskussion rör i stort graden av offentlig/privat medverkan på transportinfrastrukturmarknaden. Papperet inleds därför med en mer principiell diskussion kring motiven bakom offentlig inblandning för transportinfrastrukturinvesteringar samt problem associerade med transportinfrastruktur i privat regi. Därefter följer en genomgång 1 Det kausala sambandet är dock omtvistat och kan gå åt andra hållet d.v.s. att i tider av god tillväxt satsas det mer på infrastruktur (Brännlund m.fl., 2013). 1

2 av olika alternativa lösningar och dess för- och nackdelar. Papperet avslutas med en tentativ rekommendation. Motiv för offentlig inblandning Traditionellt har tillhandahållandet av transportinfrastruktur ansetts utgöra en offentlig angelägenhet. Det är vanligt att transportinfrastruktur anges som exempel på en vara/tjänst som ska tillhandahållas av det offentliga i läroböcker i nationalekonomi. Anledningen till detta är att transportinfrastrukturprojekt bedöms besitta en rad marknadsmisslyckanden som motiverar offentlig inblandning. Det kan dock finnas anledning att granska dessa argument och ifrågasätta huruvida de idag fortfarande är lika självklara som tidigare. En rad förändringar har skett, inte minst när det gäller den teknologiska utvecklingen som har ändra naturen på vissa varor och tjänster, men även de ekonomiska och politiska förutsättningarna har förändrats bl. a. p.g.a. globaliseringsprocessen. Ett marknadsmisslyckande som vanligtvis anges känneteckna transportinfrastruktur är naturligt monopol. Ett naturligt monopol utmärks av höga fasta kostnader och låga marginalkostnader. På grund av de höga fasta kostnaderna är det bättre att en producent tillhandahåller hela den efterfrågade volymen än att flera producenter delar upp marknadsefterfrågan. Således uppstår ett naturligt monopol med endast en producent utan konkurrens. Ett privat företag skulle sannolikt utnyttja denna monopolmakt och sätta priset över det samhällsekonomiskt effektiva och ta ut en betydande vinst. Om det offentliga istället producerar varan/tjänsten kan utnyttjandet och priset sättas närmare det samhällsekonomiskt effektiva. Klassiska exempel på transportinfrastruktur som karaktäriseras av naturliga monopol är järnvägsspår, broar och i viss mån även vägar. På grund av höga fasta kostnader är det inte motiverat att dra flera olika järnvägsspår mellan exempelvis Malmö och Stockholm och sen låta dessa konkurrera med varandra. För att undvika att producenten tar ut ett överpris och gör stora vinster kan staten gå in och tillhandahålla varan och på så sätt sätta ett pris under det vinstmaximerande och därmed öka samhällseffektiviteten. Detta brukar anges som ett argument för offentlig inblandning på transportinfrastrukturmarknaden. Det är sant att många transportinfrastrukturanläggningar har drag av naturliga monopol som kan motivera offentlig inblandning. Det är dock viktigt att komma ihåg att det som är avgörande är upplevd konkurrens och inte huruvida det finns konkurrande järnvägsspår. Ett enda järnvägsspår kan uppleva konkurrens om det finns andra konkurrerande transportmedel att tillgå, såsom t.ex. väg, buss eller flyg. Dessutom kan det offentliga istället för att tillhandahålla varan/tjänster välja att reglera marknaden genom olika former av prisregleringar. Därutöver anses transportinfrastruktur utgöra en kollektiv nyttighet, d.v.s. en vara/tjänst där det inte kostar mer om ytterligare en konsument konsumerar varan (marginalkostnaden är 2

3 noll) och där det är svårt eller kostsamt att exkludera någon från att konsumera varan. Eftersom marginalkostnaden är noll bör varan/tjänster tillhandahållas gratis för att utnyttjas effektivt. Då det är svårt eller kostsamt att exkludera konsumenter och ta betalt för varan finns det inga eller små incitament för privata aktörer att tillhandahålla varan. Detta används som argument för att kollektiva nyttigheter ska tillhandahållas offentligt. Ett klassiskt exempel på en kollektiv nyttighet är en väg upp till sin kapacitetsgräns. Kostnaden av att ytterligare en bilist kör på vägen är nära noll och att stänga ut en bilist är visserligen möjligt men kostsamt då någon form av vägspärr måste sättas upp. På många håll i världen finansieras dock vägar och broar av brukaravgifter och tekniken idag har reducerat kostnaden av att utestänga konsumenter avsevärt. Marginalkostnaden är fortfarande låg och för ett effektivt utnyttjade bör priset sättas till marginalkostnaden. Vägar finansierade av brukaravgifter (Öresundsbron och Arlandabanan) brukar sätta priser över marginalkostnaden för att täcka de höga fasta kostnaderna. Här bör effektivitetsförlusterna av ett underutnyttjande p.g.a. höga priser ställas mot alternativet att vägen finansieras via skattesedeln vilket ger upphov till effektivitetsförluster i finansieringen. Den teknologiska utvecklingen innebär att det blivit betydligt enklare att utestänga konsumenter och använda IT-baserade betalningsformer. Samtidigt har globalaseringen gjort/gör det mer kostsamt att driva in skattemedel med högre effektivitetsförluster i finansieringen som följd. Andra aspekter som kan motivera offentlig inblandning är förekomsten av externaliteter; såväl positiva som negativa. Förbättrad kommunikation kommer hela samhället till nytta och gör exempelvis att arbets- och bostadsmarknaden kan utnyttjas bättre och det kan även leda till att s.k. agglomerationseffekter uppstår, d.v.s. klusterområden där företag väljer att lokalisera sig p.g.a. god tillgång till transportmöjligheter. Vid förekomst av positiva externa effekter tillhandahåller marknaden en nivå som ligger under den samhällsekonomiskt effektiva nivån eftersom den privata aktören inte väger in de positiva effekterna andra får av aktiviteten. Genom offentlig inblandning, t.ex. genom subvention eller medfinansiering kan en högre och mer samhällsekonomiskt effektiv nivå komma till stånd. Transportinfrastruktur kan även ge upphov till negativa externaliteter - d.v.s. att andra än aktören drabbas negativt av aktiviteten, i form av t.ex. miljöutsläpp eller buller - och inte kompenseras för detta. Även detta kan motivera offentliga ingrepp eller regleringar. Transportinfrastrukturinvesteringar är långsiktiga och varaktiga åtaganden, som ofta sträcker sig över flera decennier, och dessutom är de oflyttbara investeringar. Varaktigheten gör att de krav som ställs vid perfekt konkurrens lättheten att ta sig in och ut på marknaden inte uppfylls. Investeringarna är också ofta behäftade med stor risk/osäkerhet och informationsproblem. Det råder inte bara affärsmässig risk utan även risk kring regelverk vad gäller markåtkomst och behovet av expropriation, trafiksäkerhet, markkvalitet, risk associerad med utnyttjandet av anläggningen samt politisk stabilitet. Hög risk och risker som en privat aktör har svårt att kontrollera gör att privata aktörer inte gärna ger sig in på marknaden, vilket även det kan föranleda offentlig inblandning. 3

4 Ytterligare en aspekt som kan motivera offentlig inblandning är rättvise- eller jämlikhetsaspekten. Vad som är rättvist är svårt att objektivt förhålla sig till eftersom det inte finns någon enhetlig definition om vad som är rättvist; skattefinansierad transportinfrastruktur där alla är med och betalar kan anses orättvist av vissa när brukarna är regionalt koncentrerade medan höga brukaravgifter kan stänga ute konsumtion och anses orättvist av andra. Däremot kan det kanske vara lättare att komma överens om att tillgång till transportinfrastruktur ska vara någorlunda jämnt fördelat över landet. Privat transportinfrastruktur skulle sannolikt inte vara lönsam i glesbefolkade områden men ha större chans att genomföras i mer tätbebyggda områden. Alltför ojämnt fördelad transportinfrastruktur skulle sannolikt få oacceptabla fördelningseffekter; vilket även det kan göra skäl för offentlig inblandning av något slag. Problem med offentlig inblandning Att det finns argument som motiverar offentlig inblandning när det gäller transportinfrastruktur är ganska självklart. På vilket sätt och till vilken grad kan dock diskuteras och skiljer sig beroende på projektets natur och beskaffenhet. Graden av marknadsmisslyckanden och långsiktigheten i projekten leder till stor osäkerhet och risk och motiverar någon form av offentlig inblandning. Däremot inte sagt att offentlig inblandning är den perfekta lösningen som nödvändigtvis garanterar att den samhällsekonomiskt effektiva nivån på infrastruktur tillhandahålls. Tvärtom finns det tyvärr mycket som tyder på att det offentliga inte lyckats med att genomföra de projekt som är mest samhällsekonomiskt lönsamma. Investeringar i transportinfrastruktur behandlads i Finanspolitiska rådets rapport från En slutsats från denna analys är att den allmänna investeringsnivån i vägar och järnvägar antagligen inte är för låg, såsom det i den allmänna debatten ibland görs gällande, utan att det snarare handlar om felprioriteringar. Andra forskare har dragit samma slutsats och flera studier pekar på ett svagt samband mellan samhällsekonomisk lönsamhet och vilka investeringar som genomförs (Flyvbjerg, 2007, Konjunkturinstitutet, 2013, Finanspolitiska rådet, 2015, Börjesson m.fl. 2015). Ett resultat från denna forskning är att det borde gå att uppnå högre samhällsekonomisk lönsamhet om de samhällsekonomiska kalkylernas resultat hade fått större inflytande. 2 Samhällsekonomisk lönsamhet spelade däremot en mycket liten roll för regeringens val av investeringsobjekt. Dessa väljs uppenbarligen utifrån andra bevekelsegrunder (Finanspolitiska rådet, 2015, sid 139) 2 Att regeringen i praktiken lägger alldeles för liten vikt vid samhällsekonomisk lönsamhet när investeringar beslutas motiverar, enlig rådet, införandet av ett ramverk för infrastrukturbeslut. Detta för att tydliggöra de samhällsekonomiska avvägningarna utan att inskränka i den politiska makten över besluten. Beslut om investeringar bör föregås av en analys och uppföljning och för att detta ska göras bör ett regelverk utformas och det är viktigt att avsteg från den samhällsekonomiska rangordningen motiveras. 4

5 Däremot är det enligt rapporten troligt att underhåll och reparationer är eftersatt, något som även regeringen och andra forskare hävdat (Brännlund m.fl., 2013). Problemet är inte bara att fel transportinfrastrukturinvesteringar genomförs utan också att det finns en risk att för många projekt genomförs vid statligt finansierad infrastruktur eftersom kostnaderna sprids över kollektivet och brukarna, ofta geografiskt koncentrerade, har mycket att vinna på att de genomförs och därför starkt lobbar för det. Finansiärerna (skattebetalarna) är däremot spridda över hela landet och har små incitament att motarbeta att projektet genomförs eftersom kostnaden per skattebetalare ofta är låg. Det finns med andra ord betydande risk att val av investeringar styrs av kortsiktiga politiska överväganden och att nyttan av projekten överskattas medan kostnaderna underskattas (Brännlund m.fl., 2013). Ytterligare problem som aktualiserats nu när många länder har statsfinansiella problem är att just transportinfrastrukturprojekt och kanske framför allt drift och underhåll åsidosätts. Anledningen till detta är att nedskärning av dessa utgifter inte lika uppenbara drabbar väljarna och därmed politikernas möjlighet att bli omvalda på kort sikt som nedskärningar i andra offentliga åtaganden. Det finns empiriska belägg för att det är infrastrukturinvesteringar som drabbas när den offentliga sektorns budget blir ansträngd (Hansson & Olofsdotter, 2008). Dessutom kan det svenska finanspolitiska ramverket, med statsanslags finansiering, innebära problem att finansiera större infrastrukturprojekt. Däremot är kostnaden av att skattefinansiera verksamhet inte obetydlig. Att driva in en skattekrona kostar mer än en skattekrona eftersom skatter leder till snedvridningar, s.k. dödviktskostnader. Hur mycket mer än en krona det kostar att driva in en skattekrona beror på hur betydande snedvridningen en skatt ger upphov till, och skiljer sig mellan olika typer av skatter. Trafikverket räknar med 0,30, d.v.s. det kostar 30 öre i dödviktskostnad att driva in en skattkrona. 3 Andra beräkningar ger betydligt högre dödviktskostnader; men storleken beror som sagt på vilken skatt som finansierar intäktsökningen. 4 Snedvridningarna, i sin tur, beror på vilka alternativ som står till buds för skattebetalarna en skatt som är lätt att undvika genom förändrat beteende har högre dödviktskostnad än en skatt som det är svårare att undvika. Eftersom globaliseringen har medfört att skattebaserna blivit mer mobila, framför allt kapitalskatter men även arbetsinkomstskatter, kostar det mer idag att driva in skattemedel än tidigare. Detta innebär att det som skatteintäkterna finansierar måste generera ett högre värde än tidigare för att vara samhällsekonomiskt motiverat. 3 ASEK (Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder inom transportområdet) rekommenderar att infrastrukturkostnader ska räknas upp med en faktor av 1,3 om de finansieras genom skatter (Trafikverket, 2014). 4 Hansson (2007) finner att den kan vara upp mot 2 kr för utgifter på kollektiva nyttigheter när skattningen baseras på beskattningsbarinkomstelasticitet medan Hansson och Stuart (1985) beräknar samma kostnad till 0,69 baserad på arbetsutbudselasticiteter. Även Sørensens (2010) beräkningar ger betydligt högre kostnader än de Trafikverket rekommenderas använda. 5

6 Det finns behov av någon form av offentlig inblandning vid transportinfrastrukturinvesteringar men det måste inte nödvändigvis vara den offentliga sektorn som finansierar och tillhandahåller infrastrukturanläggningen. En fördel med privat organiserad och finansierad transportinfrastruktur är att mer marknadsliknande former sannolikt skulle öka effektiviteten i resursutnyttjandet, uppmuntra till innovationer och i förlängningen leda till dynamisk effektivitet. Används privata pengar kan ägarna antas vara mer intresserade av att bevaka sina investeringar än skattekollektivet och därför ställa högre krav på att utföraren agerar effektivt. Avvägningen mellan det offentliga och privata inslaget är komplext och unikt för varje projekt och måste därför avgöras för varje enskilt projekt. Figur 1 illustrerar olika grader av offentligt/privat engagemang för några vanligt förekommande alternativ. Helt privat regi är p.g.a. inslag av marknadsmisslyckanden och långsiktigheten inte en bra lösning. Koncessioner där privata aktörer kontrakteras innebär en hög grad av privatisering medan olika typer av OPS-lösningar som medför privat finansiering och långa kontrakt (vanligtvis mellan 30 till 40 år) är mer av en blandform mellan offentligt och privat engagemang. Figur 1. Olika grader av offentlig/privat inblandning Det finns ingen universallösning utan var på skalan ett projekt hamnar måste avvägas noggrant med hänsyn till en rad faktorer (listade nedan). - Optimal riskfördelning. Infrastrukturprojekt inbegriper många olika typer av risker; risk associerad med byggandet, underhåll och drift, risk med utnyttjandet och risk förknippad med regelverket, markåtkomst, markförhållanden, tillstånd och politisk risk. Grundprincipen är att den aktör som bäst kan kontrollera och hantera risken samt är minst riskavert bör bära den. Generellt sett bör den privata aktören bära risken i projektet medan det offentliga den risk som den privata aktören inte kan kontrollera eller påverka såsom regelverksförändringar. Givetvis måste de privata aktörerna kompenseras för den risk de bär, men överkompenseras de uppstår moral hazard 5 problem och det offentliga riskerar att subventionera privata aktörers risktagande och avkastning. Att bedöma vem som ska bära risken och utforma 5 Moral hazard uppstår när aktörer ändrar sitt beteende när de inte tar fullt ansvar eller fullt ut står för kostnaderna, de agerar mindre försiktigt när de inte själva bär hela risken. 6

7 kontrakt som noga definierar detta är en komplex och svår uppgift, men nog så viktig för att utfallet ska bli bra. - Utformningen måste ge incitament till innovationer och nytänkande för att nya och bättre lösningar ska utvecklas. Detta innebär att kontraktet måste ge förutsättningar för att stimulera till innovation. Upphandlingen måste göras under största möjliga konkurrens och därför även öppna upp för internationell konkurrens. - Kontraktets utformande är helt avgörande för hur lyckad lösningen blir. Standardiserade kontrakt gör det lättare att öppna upp för konkurrens samtidig som specificerade kontrakt krävs för att uppnå effektiv riskdelning. Dessutom är avvägning mellan behovet av frihet för den privata aktören för att stimulera till innovationer och nytänkande och de krav som måste ställas på funktionalitet och kvalitet svår. Erfarenheter från privatiseringar visar att just kontraktens utformande är helt avgörande för utfallet. 6 Även längden på kontraktet är viktigt och bör inkludera minst en livscykel för att privata aktörer inte ska agera kortsiktigt. - Prissättning, vilket pris ska råda och hur reglerat bör det vara? Den överordnande transportpolitiska principen både i Sverige och i EU är att man ska eftersträva att transporter prissätts efter den totala samhälliga marginalkostnaden. 7 Sätts priset för högt; om privata aktörer tillåts utnyttja sin monopolställning utnyttjas inte anläggningen samhällsekonomiskt effektivt. Sätts priset däremot till marginalkostnaden måste de fasta kostnaderna täckas på annat vis. Olika typer av finansiering Nedan följer en beskrivning av olika alternativ att finansiera transportinfrastruktur som används i Sverige och internationellt. För- och nackdelar med de olika alternativen beskrivs med fokus på samhällsekonomisk effektivitet och statsfinansiella effekter. En fördel med många alternativa finansieringsformer är att de kan tidigarelägga projekten. En nackdel är dock att betalningarna skjuts på framtiden vilket försvårar översynen av statens utgifter på sikt och riskerar att leda till ett inoptimalt användande av offentliga resurser. Oavsett finansieringsform är det viktigt att den offentliga sektorn har det övergripande ansvaret för att säkerställa att den optimala nivån på infrastrukturinvesteringar genomförs. 8 Figur 2 visar olika aspekter av offentlig/privat samverkan som är viktiga att ha i åtanke när olika alternativ diskuteras. 6 Möjligtvis är det lättare att definiera funktions- och kvalitetskrav för transportinfrastruktur än för de mjukare varorna skola, vård och omsorg. 7 Mycket tyder på att lastbils- och bantrafiken är underprissatt idag (Brännlund m.fl., 2013). 8 Även om detta visats sig svårt för det offentliga att genomföra (Flyvbjerg, 2007, Finanspolitiska rådet, 2015) 7

8 Figur 2. Olika aspekter att beakta vid offentlig/privat samverkan Offentligt Statligt bolag OPS-lösning Koncession/privat projekt Organisering Myndighet Aktiebolag Aktiebolag Aktiebolag Finansiering Anslag/lån Statlig ägarinsats samt upplåning Privat ägarinsats samt upplåning Privat ägarinsats samt privata lån Incitament för effektivitet Låg Låg Medel/hög Medel/hög Kontraktskomplexitet Låg Låg Medel/hög Låg/medel Statsfinansiell förutsägbarhet God Medel Komplex God Insyn medborgare God God Behöver regleras Kan ev regleras Politisk acceptans God God Avvaktande positiv Oklar Risk för staten Medel Medel Medel/hög Medel Legal konformitet God God Kräver analys Oklar Öppenhet för Viss möjlighet Möjligt Möjligt Möjligt medfinansiering från andra parter Källa: Hasselgren (2014) med tillägg av statsfinansiell förutsägbarhet. Statliga anslag Huvudregeln är att investeringar i transportinfrastruktur finansieras med statliga anslag (enligt 22 lagen om statsbudget 1996:1059). Dessa anslag belastar statsbudgeten omedelbart och innebär att investeringar i transportinfrastruktur konkurrerar med andra offentliga åtagande som exempelvis utgifter för hälso- och sjukvård och utbildning och omsorg. Eftersom transportinfrastrukturinvesteringar är långsiktiga investeringar fördelas medel till transportinfrastruktur idag genom en nationell plan på mellan år som Trafikverket tar fram och regeringen sen beslutar om. Infrastrukturinvesteringar faller under det finanspolitiska ramverket där det budgetpolitiska ramverket är centralt. Det budgetpolitiska ramverket omfattar överskottsmålet för den offentliga sektorns sparande (1 procent av BNP över en konjunkturcykel), ett utgiftstak för 8

9 statens och ålderspensionssystemets utgifter kombinerat med en stram statlig budgetprocess samt kommunala balanskrav. 9 Tillsammans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets nivå och bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. En viktig anledning till införandet av det finanspolitiska ramverket var krisen i början av 1990-talet som följde efter en lång tid med expansiv finanspolitik under 1970 och 80-talet och som ledde till hög inflation, svag konkurrenskraft, återkommande budgetunderskott och stora offentliga underskott (Regeringen, 2011). Erfarenheterna från denna period visade att det fanns behov av trovärdig politik för att minska risken för återkommande underskott. Ett sätt att binda sig vid masten är att göra ramverket lagbundet. 10 Erfarenheter från andra länder visar att ramverk som till stora delar är regerade i lag generellt sett är mer verkningsfulla är de som inte är det (IMF, 2009). Under 2010-talet blev det finanspolitiska ramverket obligatoriskt och har som syfte att minska osäkerheten om den framtida utformningen av de delar av finanspolitiken som ramverket omfattar och stärka den svenska offentliga ekonomins inhemska och internationella trovärdighet. Till detta ska läggas lättheten för svenska politiker att fatta beslut som rör offentliga utgifter och intäkter. Tillskillnad från de flesta andra länder saknas en konstitutionell horisontell maktdelning i Sverige. I Sverige ligger all makt i riksdagen och utan andra vetospelare är det relativt lätt att fatta beslut om lagändringar (se Pålsson, 2015, Hunnerup Dahl, 2014 och Hansson m. fl., 2015). Att beslut rörande finanspolitiken kan fattas relativt enkelt gör behovet av ett lagstiftat finanspolitiskt ramverk än viktigare. Huvudprincipen är att utgifter för transportinfrastruktur ska bokföras det år de är avsedda att användas. Eventuella avvikelser från dessa principer kan förekomma men måste då motiveras. Ramverket följer ett uppifrån och ner perspektiv (rambeslutsmodellen), d.v.s. först sätts utgiftsramarna för de 27 utgiftsområdena, i ett andra steg behandlas anslagsfrågorna för de olika utgiftsområdena, och utgiftsökningar ska finansieras med utgiftsminskningar inom samma utgiftsområde. Det finns många fördelar med detta finansieringsalternativ. För det första ger det god insyn i finanspolitiken och kostnaderna för de offentliga åtagandena. En annan fördel är att lockelsen för politiker att lånefinansiera till infrastrukturinvesteringar och ägna sig åt opportunistiskt beteende på framtida generations bekostnad reduceras. En tredje fördel med statlig finansiering via statsbudgeten är att brukaravgifter inte behöver tas ut och att priset därför kan sättas till marginalkostnaden och på så sätt blir utnyttjandet effektivt. Däremot uppstår en effektivitetsförlust i finansieringen och risken finns att när tredje part (alla skattebetalarna) står för notan kan projekt som inte är samhällsekonomiskt lönsamma 9 Regeringen är enligt budgetlagen (2011:203) skyldig att lämna ett förslag till överskottsmål för den offentliga sektorns sparande och ett utgiftstak för det tredje tillkommande året. 10 Dessutom inrättade regeringen Finanspolitiska rådet 2007 med syftet att oberoende granska regeringens finanspolitik. 9

10 genomföras; d.v.s. opportunistiskt beteende på dagens skattebetalares bekostnad. En annan nackdel, som ofta förs fram, är att transportinfrastrukturinvesteringar riskerar att bli uppskjutna eller inte alls genomföras för att de riskerar att tränga undan andra viktiga offentliga åtaganden som utbildning, eller vård och omsorg. Det kan därför vara lockande att skjuta transportinfrastukturbetalningarna på framtiden men motiveringen att de utgör långsiktiga investeringar. Finansieringsalternativ som bygger på uppskjuten skattebetalning Lånefinansiering Lagen om statsbudgeten ger även möjlighet till lånefinansiering av infrastruktur hos Riksgälden i begränsad omfattning. Dock måste detta motiveras och sker endast i undantagsfall. Ett ofta förekommande argument för att utöka denna möjlighet är att staten kan låna billigt av Riksgälden. Det är emellertid viktigt att komma ihåg att lånen utgör framskjuten beskattning och därmed kommer att belasta framtida generationen antingen i form av minskat budgetutrymmet i framtiden eller högre skatter (som antagligen är associerade med högre dödviktskostnader i framtiden). Eftersom transportinfrastrukturinvesteringar är långsiktiga och kommer att gynna framtida generationer kan det kanske tyckas vara rätt att framtida generationer står för kostnaderna. Detta är förvisso sant men många offentliga åtagande kan argumenteras utgöra långsiktiga investeringar och motiveras bekostas genom lån t.ex. kan utbildning sägas utgöra en långsiktig investering i humankapital. Det finns också en risk att för många projekt genomförs och att statskulden igen börjar skena iväg. Politiskt kan det dessutom te sig lockande att argumentera för att belasta framtida generationen för de transportinfrastrukturinvesteringar som genomförs idag p.g.a. s.k. deficit bias. Det finns en stor litteratur som påpekar riskerna med underskottsfinansiering (se t. ex. Alesina & Perotti, 1995, och von Hagen & Harding, 1995). Förekomsten av fiskal illusion där framtida kostnader nedvärderas och inte känns lika påtagliga som en kostnad idag medför att lånefinansiering framstår som mer attraktiv än vad den bör göra. Dessutom är det frestande för sittande politiker att underskottsfinansiera verksamhet för att genomföra politiskt attraktiva åtgärder och därmed öka sannolikheten att bli omvalda. Däremot är det svårt för framtida generationer att göra sig hörda, och det finns mycket att vinna för lokala intressenter att tillskaffa sig riktade förmåner där kostnaderna delas nationellt i framtiden. Risken för s.k. irreversibilitet är påtaglig; en expansiv lånefinansierad finanspolitik är svår att överge för att återgå till statsanslagsfinansiering (Wijkander & Roeger, 2002). Många länders statsfinansiella problem tillsammans med de krav som Maastrichtavtalet ställer har inneburit att det blivit attraktivt att istället för att belasta budgeten idag med stora infrastrukturinvesteringar genomföra dessa genom lån eller OPS. En övergång till en 10

11 ökad lånefinansiering av infrastruktur kan te sig som ett attraktivt alternativ till anslagsfinansiering med bör göras med stor försiktighet eftersom det kan liknas vid införandet av ATP för dagens generation te sig attraktivt men sen irreversibelt. Investeringsbudget Ibland argumenteras det för att transportinfrastrukturinvesteringer är just investeringar och inte bör kostnadsföras till 100 procent när de sker utan skrivas av som investeringar normalt görs i företag och i den kommunala sektorn. Staten bör med andra ord införa en investeringsbudget vilket skulle innebära att stora transportinfrastrukturinvesteringar istället för att kostnadsföras direkt skulle fördelas över investeringens livstid. Motioner har lagts fram med förslag att utreda och analysera effekterna av en statlig investeringsbudget. Detta har dock inte gjorts. En investeringsbudget påminner om lånefinansiering i att kostnaderna skjuts upp och belastar framtida generationer. Även här tappas överblicken över utgifterna och det finns en uppenbar risk att det blir svårare att göra prioriteringar mellan olika samhällssektorer. OPS Offentlig-privat samverkan (OPS) är vanligt förekommande i många andra länder men har varit mindre vanligt i Sverige (ett undantag är Arlandabanan). En OPS-lösning innebär att den privata sektorn involveras i finansieringen av infrastruktur och medför att ansvar (eller risk) överförs från det offentliga till den privata sektorn mot ersättning. Grad och vad som överförs skiljer sig, och det finns därför många olika typer av OPS-lösningar. Exempel på ansvarsområden som kan överföras från det offentliga är allt från design av projekt, byggande, finansiering, drift och underhåll till helheten. Efter kontraktstidens slut överförs anläggningen till det offentliga igen. Rätt utformad kan en OPS-lösning ge effektivitetsvinster i resursutnyttjande (Arnek m. fl. 2007). En privat aktör med vinstintresse och helhetsansvar över livscykeln har incitament att hitta kreativa och innovativa lösningar som minskar kostnaderna. Dock är kontraktets utformande helt avgörande för hur lyckosam en OPS-lösning blir. Det är viktigt att rätt riskfördelningen skapas och att den privata aktören ges incitament till innovation. En vinstdrivande organisation där ersättningen är prestationsbaserad ger principiellt sett den bästa förutsättningen för en långsiktigt kostnadseffektiv lösning genom att stimulera till innovation (Arnek m. fl., 2007). Samtidigt är det viktigt att kontraket noga definierar krav på utförande och kvalitet vilket inskränker på frihetsgraderna. Den stora nackdelen med OPS-lösningar är just de höga transaktionskostnaderna som kontraktutformandet är associerade med. Dessa transaktionskostnader ska vägas mot effektivitetsvinsterna. På grund av de höga transaktionskostnaderna är OPS-lösningar generellt sett mer lämpade för större projekt. Det är också viktigt att tillräcklig konkurrens finns vid upphandling för att de positiva aspekterna ska bli så stora som möjligt. Även detta 11

12 talar för att större projekt är mer lämpade och att internationella aktörer tillåts vara med vid upphandlingen. En OPS-lösning utan brukaravgifter innebär dock inga nya pengar men kan leda till kostnadsbesparingar och att projekt blir klara i tid. Ersättningen från det offentliga erhålls ofta inte förrän anläggningen tas i bruk vilket medför att det är viktigt att det finns rigorösa regler som korrekt visar de långsiktiga finansiella åtaganden för staten. OPS innebär att utrymmet under budgettaket ökar och det kan vara frestande att utnyttja ett sådant system för att få igenom fler projekt eller kringgå Maastrichtkriterierna. Det är därför centralt att komma ihåg att det idag vunna anslagsutrymmet ska vägas mot minskat budgetutrymme i framtiden. Det är därför angeläget att exempelvis justera målen för utgiftstaket och överskott i budgeten i förhållande till de avlastningar OPS-projektet skapar. Den ekonomiska styrningen och uppföljningen riskera att försvåras när investeringarna inte budgeteras på ett enhetligt sätt vilket kan försvåra riksdagens överblick över statens ekonomiska åtagande. En annan aspekt är risken att OPS-projekten smiter före i kön även om de inte är de mest samhällsekonomiskt lönsamma att utföra. Mer privata finansieringsalternativ Koncessioner Koncessionslösningen innebär att staten ger privata företag rätt att driva infrastrukturanläggningen utan tidsbegränsning och är ytterligare ett steg närmare privat regi än en OPS-lösning. Att driva infrastrukturanläggningar privat är inget nytt, varken i Sverige eller internationellt, utan har tidigare varit den dominerande formen för exempelvis järnväg (Hasselgren, 2013). Fördelen med koncessioner är att ansvaret är tydligt definierat och att effektivitetsfördelarna då stärks. Koncessioner finansieras med privat kapital i form av eget kapital och lån. Historiskt har det varit möjligt att finansiera denna typ av företag på obligations- och aktiemarknaden (Hasselgren, 2013). Med tanke på naturen av infrastrukturanläggningar och den omfattande och mångfasetterade risk transportinfrastrukturinvesteringen innebär är det svårt att tänka sig en koncessionslösning utan omfattande inskränkningar och regleringar, vilket försvårar för riskdelningen och den avkastningen privata aktörer bör erhålla för att driva verksamheten. Det finns en risk att privata aktörer tar vinsten men lämnar risken till staten. Det finns också en överhängande risk att prissättningen överstiger marginalkostnaden och att anläggningen underutnyttjas, vilket talar för behov av reglering. 12

13 Privat finansiering via pensionsfonder och försäkringsbolag Ett intressant och internationellt växande finansieringsalternativ av transportinfrastruktur är att tillåta pensionsfonder och försäkringsbolag att investera i transportinfrastruktur. Här kan eventuellt betydande koordineringsvinster uppstå när stora mängder kapital sammankopplas med långsiktiga investeringsobjekt och en bättre diversifieringsprofil på investeringsportföljen uppnås. Sedan avkastnigen på statsobligationer krympt och många befarar en aktiekursnedgång letar många investerare, inte minst institutionella, efter avkastningsmöjligheter. En möjlig långsiktig investering för institutionella investerare är infrastrukturprojekt. Detta skulle ha många fördelar, förutom att generera kapital, skiljer sig denna typ av investeringar från mer traditionella. Långsiktigheten i investeringen och den låga tekniska risken tillsammans med en relativt oelastisk efterfråga gör investeringen relativt säker och risken relativt okorrelerad med andra ingående instrument, och utgör därför ett komplement till existerande investeringar. Farhågan med denna typ av finansiering är igen avvägning mellan moral hazard och offentligt risktagande och avgörande för hur lyckad denna sammakoppling blir (OECD, 2014). Att risken bärs av det offentliga samtidigt som eventuell avkastningen tillfaller privata investerare är inte lyckad och minskar acceptansen för denna typ av lösning. Samtidigt bör en del av risken bäras av det offentliga, men exakt hur risken ska fördelas är komplext. En rapport från OECD (2013) visar att flera pensionsfonder allokerar betydande andelar till transportinfrastrukturprojekt. Empiriska resultat visar att det växande intresset bland privata investerare för investeringar i infrastruktur inte primärt beror på finansieringsstöd från den offentliga sektorn utan att det är viktigare med tydliga regelverk, transparens i budgivningsprocessen och utvalsmetoden, och avsaknad av stark politisk inblandning. Avgifter/Brukaravgifter I Sverige används brukaravgifter som styrmedel för att uppnå samhällsekonomisk effektivitet och används inte primärt som finansieringskälla, även om de i praktiken används till båda. Exempelvis har trängselskatterna i Stockholm använts för att bygga ut kollektivtrafiken. Brukaravgifter bestäms av regeringen eller av myndighet med stöd i lag som stiftats av riksdagen och kan endast tas ut på statliga infrastrukturanläggningar. Även om trängselavgifter eller slitageavgifter inte primärt används som finansieringskälla i Sverige skulle man kunna tänka sig att intäkterna från dessa öronmärks och används för att finansiera transportinfrastruktur. Slitageavgifter är tänkta att finansiera slitage och kan därför inte förväntas ge intäkter av betydelse att använda på andra transportområden. Trängselskatter har till uppgift att korrigera för de negativa externaliter trängsel ger upphov till och bygger på en skattebas som har som mål att krympa, därför kan inte heller denna skattebas förväntas utgöra en långsiktigt stabil finansieringskälla för betydande 13

14 infrastrukturinvesteringar. Därmed inte sagt att dessa avgifter, och då framförallt trängslesskatter, inte kan bidra till viss finansiering. I andra länder är brukaravgifter vanligt förekommande och ett ökat användande av brukaravgifter är tänkbart tack vare den tekniska utvecklingen som möjliggör att konsumenter kan uteslutas och it-teknologin har reducerat de höga transaktionskostnaderna av att ta ut brukaravgifter. En stor fördel med brukaravgifter är att kopplingen mellan brukarna och de som betalar ökar, och om intäkterna kan användas för att finansiera investeringen uppstår ingen effektivitetsförlust i finansieringen. Däremot kan användandet av brukaravgifter leda till inoptimalt utnyttjande av anläggningen och att samhällsnyttan inte maximeras. Brukaravgifter på vissa sträckor kan medföra att vägval snedvrids och en annan mindre lämplig men icke-avgiftbelagd väg används. Exempelvis får de dyra biljettpriserna på Arlandabanan många att välja alternativa vägar vilket innebär att utnyttjandet av banan blir lägre än det samhällsekonomiska värdet banan hade haft om den skattefinansierats. För att undvika att snedvrida vägval kan skuggtullar användas. Finansieras dessa av staten uppstår dock effektivitetsförluster i finansieringen. Skulle brukaravgifter införas för att finansiera transportinfrastruktur skulle avgifterna behöva prisregleras för att undvika ett ineffektivt utnyttjande. Finansiering baserat på eventuella värdestegringar Medfinansiering genom värdeåterföring Stora transportinfrastruktursatsningar, exempelvis höghastighetståg, kan ge betydande fastighetsvärdestegringar som kan återföras till det offentliga för att delfinansiera investeringen, s.k. värdeåterföring. Sverigeförhandlingen lämnade nyligen ett författningsförslag på kommunal medfinansieringen genom exploateringsavtal (Sverigeförhandlingen, 2015). Tanken är att värdeåterföring genom exploateringsavtal i samband med att kommunala detaljplaner antas ska öka incitamentet för aktörerna att hitta nyttomaximerande och kostnadsminimerande lösningar för transportinfrastrukturinvesteringar och exploatering. Sverigeförhandlingen bedömer att medel från värdestegringsersättning kan komma att utgöra en begränsad, med viktig, del av samhällets totala kostnader för transportinfrastruktur och att genomförandetakten för infrastrukturinvesteringar kan öka. Att markvärdestegringar borde tillfalla samhället snarare än fastighetsägaren är inget nytt utan diskuterades redan på 1950-talet (SOU 1957:43). Vissa typer av värdestegringar, däribland infrastrukturinvesteringar, ansågs då kunna komma staten till gagn. Traditionellt har fokus legat på att värdeskapande ska tillfalla konsumenterna i form av ökat konsumentöverskott snarare än producenterna (bl. a. genom antitrustregler). 14

15 Resonemanget här ovan innebär ett frånsteg från den principen och att värdeskapandet ska tillfalla staten i större utsträckning. Centralt för denna diskussion är RF 2:15 som stipulerar grundlagsskyddad äganderätt samt EU konventionens skydd för mänskliga rättigheter. 11 Motivet bakom kommunal medfinansiering är att projekt kan tidigareläggas, men kan påverka i vilken ordning projekt genomförs. Det finns en risk att en gräddfil skapas och att det inte är de mest samhällsekonomiskt lönsamma projekten som genomförs först. Medfinansiering från privata aktörer förekommer internationellt och kan ske på många olika sätt. Exempelvis finansieras projekt genom fastighetsutveckling vid utbyggnad av transportinfrastruktur, uthyrning av lokaler i stationen till handel, försäljning av byggrätter på/vid stationer etc. Fastighetsskatt på lokal/regional nivå: Ett annat sätt att fånga upp eventuella markvärdeökningar av infrastrukturinvesteringar är genom en lokal eller regional fastighetsskatt. Henry George (1955) föreslog en skatt på mark som en effektiv finansieringskälla för lokala kollektiva nyttigheter. En lokal/regional fastighetsskatt har många fördelar och en av dem är att nyttan av investeringen kopplas till de som finansierar investeringen. De som gynnas av infrastrukturinvesteringen får vara med och finansiera densamma. Infrastrukturinvesteringen skapar ett mervärde som kapitaliseras i fastighetsvärdena med följd att fastighetvärdet ökar. En lokal fastighetsskatt fångar upp denna värdeökning och återför en del av värdeökningen till kommunen/regionen. Ett problem med statlig anslagsfinansiering är att för många olönsamma projekt tenderar att genomföras när regionala intressen som har mycket att vinna på att infrastukturprojekt genomförs lobbar för dessa, samtidigt som kostnaderna för projektet är spridda över alla skattebetalarna. För effektivt utnyttjande av resurser bör enligt Oates (1972) en perfekt matchning råda mellan det kollektiv som drar nytta av en väg eller järnväg och de som betalar för nyttigheten. Detta uppnås i högre utsträckning med en lokal/regional fastighetsskatt. Andersson och Söderberg (2008) föreslår att statens utgifter för transportprojekt förs över på regional nivå och att en regional fastighetsskatt finansierar de fasta kostnaderna. För att inte skatteunderlaget ska skilja sig alltför mycket mellan olika regioner kan skattebasen breddas till att inkludera alla skattepliktiga fastigheter och skattesatsen differentieras så att vissa typer av fastigheter har högre skattesats. 11 Under de senaste årtiondena har frågan om rätten till värdestegringen aktualiserats främst utifrån skyddet för äganderätten. Kommunernas aktiva roll i exploateringsprocesser har inte ifrågasatts direkt, men det offentligas rätt till den s.k. oförtjänta värdestegringen har begränsats. Presumtionsregelns borttagande år 2010 och höjningen av ersättningen vid expropriation och inlösen från 100 till 125 procent av marknadsvärdet är tydliga exempel på ökat fokus på äganderättens skydd. Sverigeförhandlingens förslag är ett avsteg från denna trend även om förslaget bygger på frivillighet. 15

16 Med hjälp av en löpande lokal/regional fastighetsskatt kan Hotellings (1938) princip om effektivt utnyttjande och finansiering införlivas. För att uppnå detta sätts brukaravgifter för att täcka marginalkostnaderna (inklusive externa effekter) i kombination med en fastighetsskatt för att täcka de fasta kostnaderna. För att fånga upp just markvärdestegringar uppkomna tack vare infrastrukturinvesteringar kan en fastighetsskatt baserad på ökningen i fastighetsvären t.ex. i förhållande till ett nationellt genomsnitt användas. Slutsats Det finns anledning att ifrågasätta om dagens offentliga engagemang när det gäller transportinfrastrukturinvesteringar är lika motiverat som tidigare. En rad, inte minst teknologiska framsteg, men även ekonomiska förutsättningar har förändrad villkoren. I flera länder har det privata engagemanget redan ökat. Det finns dock ingen enkel universallösning och frågan om grad av offentlig/privat samverkan är i alla högst grad komplex. En rad viktiga aspekter så som riskdelning, konkurrens och hur kontrakten utformas är av stor vikt för hur utfallet blir men inte helt enkla att knäcka. Offentligt och privat engagemang har såväl fördelar som nackdelar. Önskvärt är att dra fördel av de positiva aspekterna samtidigt som de negativa aspekterna minimeras. Det är också av stor betydelse att staten har full insyn i verksamheten och de statsfinansiella konsekvenserna av de olika alternativen för att kunna göra prioriteringar mellan olika offentliga åtaganden och mellan generationer. När det gäller lånefinansiering, OPS och andra former där budgetbelastningen skjuts upp är det viktigt att justeringar görs i budgettak och överskottsmål och att det finns regler och riktlinjer som garanterar att den långsiktiga planeringen av statens verksamhet inte sätts ur spel. En intressant lösning som har många fördelar är en lokal/regional fastighetskatt som finansierar fasta transportinfrastrukturkostnader i kombination med brukaravgifter för att täcka de samhälliga marginalkostnaderna. Andra alternativ som OPS-lösningar och uppöppnande för pensionsfonder och försäkringsbolag att investera i transportinfrastruktur kan också vara intressanta att utreda. 16

17 Referenser Alesina A. och R. Perotti, 1995, Budget deficits and institutions, NBER Working paper Andersson, R. och B. Söderberg, 2008, Regionala fastighetsskatter kan ge bättre infrastruktur, Ekonomisk Debatt, 6, 36. Arnek, M., Hellsvik, L. & M. Trollius, 2007, En svensk modell för offentlig-privat samverkan vid infrastrukturinvesteringar, Rapport framtagen av en för Banverket, VTI och Vägverketgemensam arbetsgrupp, VTI rapport 588. Börjesson, M., Eliasson, J., Odeck, J. och Welde, M. (2015), Does bene- fit/costefficiency influence transport investment decisions?, Journal of Transport Economics and Policy, 49. Brännlund, R., G. H. Volcken, L. Hultkranz, U. Karlström, J. Nyström, J.O. Jansson och A. Vredin, 2013, Investeringar in blanco? En ESO-rapport om behovet av infrastruktur, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO 2013:5. Finanspolitiska rådet, 2015, Svensk finanspolitik, Finanspolitiska rådets rapport 2015, Kapitel 6, Infrastrukturbeslut och samhällsekonomisk lönsamhet, Flyvbjerg, B., 2007, Sanning och lögn om megaprojekt, Framtider, nr 4, Institutet för framtidsstudier. George H., 1955, Progress and Poverty, Robert Schalkenbach Foundation, New York. von Hagen, J. och I. Harding, 1995, Budget processes and commitment to fiscal discipline, European Economic Review, 39, Hansson, I och C. Stuart, 1985, Tax revenue and marginal cost of public funds in Sweden, Journal of Public Economics, 27, Hansson, Å., 2007, Taxpayers responsiveness to tax rate cahnges amd implicatioms for the cost of public funds in Sweden, International Tax and Public Finance, 14(5), Hansson, Å. & K. Olofsdotter, 2008, Integration and the structure of Public Spending, Comparative Political Studies, 41(7). Hansson, Å., S. Porter och S. P. Williams, 2015, The importance of the political process on corporate tax policy, Constitutional Political Economy, 26, 3, Hasselgren, B., 2013, Transportinfrastrukturens framtida organisation och finansiering, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO, 2013:4. Hasselgren, B., 2014, Alternativa finansieringsprinciper för nya stambanor, KTH, Trafikverket, mimeo. Hotelling, H., 1938, The general welfare in relation to problems of taxation and of railway and utility rates, Econometrica, 6,

18 Hunnerup Dahl, C., 2014, Parties and institutions: empirical evidence on veto players and the growth of government, Public Choice, 159, IMF, 2009, Fiscal rules anchoring expectations for sustainable public finances, Staff Paper. Konjunkturinstitutet, 2013, Tillväxt- och sysselsättningseffekter av infrastrukturinvesteringar, FoU och utbildning en litteraturöversikt, Specialstudie nr 37, Dec Oates, W, 1972, Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanovich, New York. OECD, 2013, Large pension funds survey, Paris, Oktober OECD, 2014, Private financing and government support to promote long-term investments in infrastructure, OECD 2014 Pålsson, A-M., 2015, Skatt är politik inte ekonomi, Ekonomisk Debatt, 3, 43, Regeringen, 2011, Ramverk för finanspolitiken, 2010/11:79, Regeringens skrivelse. Sørensen, P.B., 2010, Swedish Tax Policy: Recent Trends and Future Challenges, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO 2010:4. SOU 1957:43, Indragning av oförtjänst jordvärdestegring. Sverigeförhandlingen, 2015, Delrapport av Sverigeförhandlingen: Ett författningsförslag om värdeåterföring, SOU 2015:60 Trafikverket, 2014, Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 5.1, Kapitel 3, Kalkylprinciper och generella kalkylvärden, Trafikverket. Wijkander, H. och W. Roeger, 2002, Fiscal Policy in EMU: The Stabilization Aspect, i M. Buti, J. von Hagen, och C. Martinez-Mongay (red), The Behaviour of Fiscal Authorities, Basingstoke: Palgrave,