En ingång. Följeforskning, arbetsrapport 1. Lena Strindlund Christian Ståhl

Transkript

1 En ingång Följeforskning, arbetsrapport 1 Lena Strindlund Christian Ståhl

2 2(30) Sammanfattning I denna rapport presenteras resultat från följeforskningen av projektet En ingång. Fokus för rapporten är processutvärderingen, och särskilt händelser, förhållanden och strukturer som haft betydelse för utvecklingen av projektet i dess uppstart. Rapporten lyfter fram ett antal olika händelser och faktorer som fått negativa konsekvenser för projektet. Bland dessa finns brister i behovsanalyser inom respektive huvudman i projektets idéfas, samt otydligheter avseende syfte, mål och rollfördelning mellan aktörer i den ansökan och det beslut som låg till grund för projektet. Dessa oklarheter har senare fått konsekvenser i form av konflikter, frustration och bristande tillit, vilket tagit mycket energi från det projektet ska åstadkomma. Projektorganisationen har omformerats under projektets uppstart där särskilt styrelsen kommit på plats sent och inte fungerat som avsett, vilket inneburit att strategiska beslut fattats på andra nivåer i organisationen. Dessa aspekter till trots har projektet kommit igång och börjat arbeta med målgruppen. I kommande rapporter kommer utvärderingen att fokusera även på projektets arbetssätt, vilket inte har varit i fokus i denna rapport. Rapporten avslutas med ett antal slutsatser och rekommendationer: Projektets finansiär, ägare, styrning, projektledning och deltagare behöver gemensamt tydliggöra förväntningar, roller och strategier för kommunikation. Förändringar av projektet bör göras på ett sätt som tar hänsyn till att fungerande strukturer och grupper tillåts fortsätta att fungera. Samverkan kräver ett konstant arbete med att förankra och vidmakthålla engagemang hos de inblandade parterna, och projektet behöver fortsatt arbeta med förankring i olika led hos de olika huvudmännen. Då komplexa samverkansformer kräver sammanhållande krafter kan projektet även reflektera över om det finns behov av en intermediär aktör som kan agera mellanhand mellan olika organisationer och aktörer och ha en samordnande roll. Projektet kan använda sig aktivt av den lärande utvärderingen för att skapa transparens i projektorganisationen och förståelse för komplexiteten kring integrerad samverkan. Att kontinuerligt stanna upp, reflektera och lära av misstag är en central del i ett utvecklingsinriktat lärande. På längre sikt behöver projektet ha fokus på utveckling och långsiktiga effekter, och inte fastna i en projektlogik med ett för stort fokus på kortsiktiga resultat. Projektlogik försvårar tillvaratagande och implementering av projektresultat.

3 3(30) Innehåll 1 Inledning Följeforskning av En ingång Syfte med arbetsrapporten Metod Datainsamling Deltagande observation Intervjuer och fokusgrupper Resultat Idéfas Ansökningsfas Beslutsfas Uppstartsfas Projektgruppens arbete Styrgrupp & förankring Genomförandefas Sammanfattning över processfaserna Diskussion Krävande finansiärer Aktivt ägarskap Professionell styrning Kompetent ledning Engagerade deltagare En teoretisk konceptualisering av samverkan Makt Tillit Gemensamma mål Ledarskap Medlemsskapsstrukturer Slutsatser och rekommendationer Referenser... 30

4 4(30) 1 Inledning 1.1 Följeforskning av En ingång I september 2015 fattade styrelsen för Samordningsförbundet i Centrala Östergötland beslut om att finansiera följeforskning av samverkansprojektet En ingång via Linköpings universitet. Beslutet grundades på en utvärderingsplan som beskriver syftet, upplägget och målsättningen med utvärderingen som kommer pågå under åren Det övergripande syftet med utvärderingen är att granska både effekter på individoch organisationsnivå samt kontinuerligt dokumentera och analysera hur arbetsprocesser och samverkansrutiner förändras. En kombination av kvalitativa och kvantitativa metoder kommer användas för att utvärdera dessa effekter och processer och målet är att utvärderingen kontinuerligt ska bidra till projektets utveckling samt ge underlag inför implementering. Utvärderingen är designad med en lärande interaktiv forskningsansats vilket utmärks av att följeforskningen finns med och följer projektet under hela projekttiden, från uppstart till implementering, och återkopplar kontinuerligt under projektets gång genom s.k. formativ utvärdering (Brulin & Svensson, 2011). Metoden beskrivs som att man forskar med verksamheten, till skillnad från på verksamheten. Här betonas vikten av balans mellan närhet och distans. Närheten för att kunna följa och förstå processen och distansen för att kritiskt kunna granska. Målet med denna formativa utvärdering är att följeforskningen genom sina återkopplingar ska skapa förutsättningar för reflektion och lärande och kunna vara med och påverka delar i projektet som inte fungerar som avsett, och att projektet därmed vid behov ska kunna förändra arbetssätt eller organisation. Ett sätt att återföra resultat är genom skriftliga rapporter, där denna arbetsrapport utgör den första. Enligt utvärderingsplanen kommer därefter arbetsrapporter var 6:e månad. Kopplat till dessa arbetsrapporter kommer det hållas diskussionsseminarium där innehållet i rapporterna diskuteras och analyseras tillsammans av forskare, ledning och projektgrupp. Den formativa utvärderingen baseras på en processutvärdering av projektet som syftar till att följa och dokumentera skeenden och händelser i och kring projektet, att dokumentera hur man arbetar i projektet och vilka utfall de aktiviteter som genomförs får. Dokumentation av processer sker via intervjuer, fokusgrupper, samt observationer av medarbetare och chefer.

5 5(30) Effektutvärderingen kommer att tas upp i kommande arbetsrapporter och inte beröras i denna rapport. Syftet med effektutvärderingen är att undersöka vilka resultat som nås på individnivå (t.ex. förändringar i självskattad hälsa, livskvalitet och arbetsförmåga) och kommer baseras på en fall-kontrollstudie där de individer som erbjuds En ingång jämförs med individer som erbjuds sedvanlig bemötande i huvudmännens organisationer. Kontrollgruppen kommer att matchas strategiskt med fallen för att i så stor utsträckning som möjligt likna varandra. Deltagarna kommer följas över tid under projektets gång och mätas utöver basmätning vid 6 månader samt därefter årligen fram till Denna utvärdering kommer att påbörjas under hösten 2016 när verksamheten har fått ett ökat inflöde, och delresultat kommer presenteras i kommande arbetsrapporter. Effektutvärdering kommer även användas för att studera långsiktiga effekter på organisationsnivå, avseende t.ex. förändrade arbetssätt och samarbetsrutiner i projektet eller i huvudmännens organisationer samt kompletteras med socioekonomiska bokslut. Utvärderingen genomförs av doktorand Lena Strindlund, som ansvarar för huvuddelen av datainsamling och skrivande, samt docent Christian Ståhl, som bidrar med vetenskaplig handledning, skrivande och planering. Professor Madeleine Abrandt Dahlgren och statistiker Karin Festin, på Institutionen för medicin och hälsa på Linköpings universitet är involverade som bihandledare. Dessutom ingår administrativt stöd via personal på samordningsförbundets kansli Syfte med arbetsrapporten Denna arbetsrapport presenterar resultat från processutvärderingen av En ingång med fokus på projektets uppstart, och belyser händelser, förhållanden och strukturer som kan ha haft betydelse för utvecklingen av projektet. Rapporten kommer att ligga till grund för ett diskussionsseminarium där rapportinnehållet kommer att diskuteras och analyseras tillsammans av forskargruppen, ledningen och projektdeltagarna.

6 6(30) 2 Metod 2.1 Datainsamling Datainsamlingen som denna rapport bygger på har genomförts under perioden oktober 2015 maj 2016, och bygger på deltagande observation, intervjuer, fokusgrupper, samt dokumentstudier. 2.2 Deltagande observation Datainsamlingen har till största del utgjorts av öppen observation av projektgrupp och projektledning vid följande möten i verksamheten: Projektgruppens gemensamma planeringsmöten, till en början flera gånger i veckan, och efter årsskiftet vid en gång/vecka. Styrgruppsmöten 1 gång/månad Chefsgruppsmöten 1 gång/månad Återkopplingstillfällen till beredningsgruppen och styrelsen. Förankringsmöten hos de deltagande organisationerna, både vid chefsmöten och informationstillfällen till ordinarie personal. Följeforskaren har inte varit deltagande i projektgruppsarbetet utan använt datainsamlingsmetoden för att observera, lyssna in och dokumentera vad som sägs och sker i rummet, vem som säger vad, vilka frågor som lyfts och vad som beslutas. Metoden ger också möjlighet att fånga sådant som inte uttrycks verbalt och som inte dokumenteras i protokoll. Metoden har varit öppen observation, till skillnad från dold, och projektgruppen har informerats om följeforskarens roll. 2.3 Intervjuer och fokusgrupper Som komplement till den deltagande observationen intervjuades nyckelpersoner i projektorganisationen under februari och mars 2015: Två representanter för finansiären Projektägaren Projektledaren Två administratörer som är anställda av samordningsförbundet i projektet.

7 7(30) Frågorna berörde uppfattningar kring projektorganisationens olika roller och mandat samt reflektioner kring idé- ansöknings-, besluts- och uppstartsfas samt vilka förväntningar man har på genomförandefasen. I december genomfördes två fokusgrupper med projektdeltagarna från huvudmännen (Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Jobb- och kunskapstorget, Socialkontoret, Region Östergötland). Frågorna berörde upplevelserna av uppstarten samt de olika deltagarnas förväntningar på projektet. Datainsamlingen har även kompletterats med genomgång av skriftliga dokument som är relaterade till projektet såsom projektansökan och styrelsebeslut, mötesprotokoll, bildspel etc. Materialet har validerats genom att det presenterats för styrelse, styrgrupp, chefsgrupp och projektgrupp vid olika återkopplingstillfällen. Synpunkter har tagits in och materialet har kompletterats och justerats.

8 8(30) 3 Resultat Resultatet av datainsamlingen beskrivs utifrån en tidslinje med en genomgång av fem olika faser, där olika händelser lyfts fram för att belysa utvecklingen av projektet. Idéfas Ansökningsfas Beslutsfas Uppstartsfas Genomförandefas Figur 1: Projektets faser 3.1 Idéfas Idén om att starta upp en verksamhet med integrerad samverkan växer fram under en längre tid inom samordningsförbundet och dialogen intensifieras under åren Samtalen mellan huvudmännen förs i beredningsgruppen och i seminarieserien Tillsammans är vi starkare och utmynnar i flera olika aktiviteter parallellt som visar att mycket var på gång på olika håll och att projektidén växte fram på bred front, om än i olika takt hos huvudmännen. Samordningsförbundets kansli får i uppdrag av förbundet att kartlägga vilka integrerade samverkansaktiviteter samordningsförbunden runt om i landet har startat och drivit och vilka erfarenheter som finns. Vidare får kansliet i uppdrag att genomföra intervjuer med unga, som under denna tidsperiod var en prioriterad grupp och som därmed utgjorde en naturlig målgrupp att avgränsa projektet mot. Resultatet från intervjuerna visade att ungdomarna upplevde att det var frustrerande med flera myndighetskontakter med olika planeringar oberoende av varandra samt att de tvingades berätta sin historia om och om igen. Välfärdsapparaten upplevdes som en ogenomtränglig labyrint av olika insatser och utredningar hos huvudmännen där individen snarare skulle anpassas till åtgärden än tvärtom. Dessutom framkom att glappen mellan myndigheterna och väntan på olika tillfälliga och kortsiktiga insatser är förödande och skapar ohälsa. Jobb- och kunskapstorget är den aktör av huvudmännen som visar störst engagemang i frågan under den här perioden och en grupp representanter för

9 9(30) verksamheten åker på inspirationsresa till Umeå för att studera deras samverkansverksamhet Ungdomstorget. Dessa aktiviteter presenteras och ligger till grund för de workshops som genomförs under hösten 2014 där idén om en samlokaliserad integrerad samverkansverksamhet för unga utvecklas vidare, med målsättning att enas kring en projektidé. På dessa möten deltar intresserade chefer och personal från huvudmännen samt representanter från beredningsgruppen och styrelsen. 3.2 Ansökningsfas Processen övergår från idéfas till ansökningsfas genom att Jobb- och kunskapstorget sammanställer projektidén i en projektansökan. Ansökan är influerad av Ungdomstorget och skickas ut till alla huvudmännen och bearbetas och diskuteras under workshopstillfällen och vid beredningsgruppsmötena under våren Syftet beskrivs i ansökan som att arbeta fram en modell med integrerad verksamhet som samverkar med individer i åldern år vilka har behov av ett samordnat stöd av arbetslivsrehabiliterande insatser inför egenförsörjning. I ansökan framgår att grundsynen i projektet är att alla som vill kan få ett arbete förutsatt att de ges rätt stöd, vilket förankras hos alla inblandade. Ansökan bygger på uppfattningen om att målgruppen består av ca 500 ungdomar som kan komma att vara aktuella under projekttiden. Denna siffra är endast en uppskattning och inte grundad i en analys hos de olika organisationerna. Som metod nämns att verksamheten ska vara samlokaliserad och arbetssättet beskrivs utifrån målsättningen, där det lyfts fram att man ska arbeta med individuella handlingsplaner som används av samtliga involverade huvudmän. Ytterligare beskrivning av arbetssättet ges inte utan lämnas öppet, utöver att det kan innebära att man arbetar i team där flera handläggare handlägger individen. Ansökan lyfter att En ingång ska förenkla individens väg till rätt aktör och erbjuda pricksäkra individuella insatser av hög kvalitet. Förutom de redan befintliga operativa verksamheterna ska utredningsresurser och nya verksamheter kunna knytas till En ingång. Ansökan består av en mängd målsättningar på individ- och organisationsnivå. Majoriteten är kvalitativa och inte direkt mätbara. Det enda kvantitativa målet är att 50 % av deltagarna ska komma ut i egen försörjning genom arbete eller studier. På individnivå handlar det om att individer ska uppleva förbättrad livskvalitet och möjligheter att påverka insatserna. På organisationsnivå är målsättningen att En ingång ska korta ned processerna genom snabbare och enklare handläggning och

10 10(30) att arbetssättet ska leda till större volymer. Dessa mål relateras dock inte till några mätbara nyckeltal. Vidare nämns att En ingångs insatser ska stödja respektive myndigheters uppdrag och verksamhetsmål och målet är att kostnaderna för deltagande myndighet ska minska. Samverkansmål som tas fram handlar om att arbetssättet kommer leda till förstärkt kunskapsutbyte mellan de samverkande myndigheterna, en ökad förståelse för andra myndigheters uppdrag samt skapa optimala förutsättningar för resurssamverkan. I ansökan trycker man på att det är ett metodutvecklingsprojekt som kommer att behöva förändras och omformas utifrån erfarenheter och lokala förutsättningar. Detta kommer senare under projektet att hänvisas till som ett tomt vitt blad där ansökningsförfattarna inte formulerar eller skissar upp hur arbetet med En ingång ska utföras. Uppfattningen är att det råder samsyn kring samverkans positiva effekter och att detta medför en beredskap att lösa praktiska frågor efter hand att de dyker upp. En förutsättning för detta menar man är en kontinuerlig uppföljning och dialog i beredningsgruppen och styrelsen. I ansökan presenteras ett förslag till projektorganisation där projektet leds av en styrgrupp från beredningsgruppen där förbundschefen är ordförande, och man rekommenderar att styrgruppen träffas var sjätte vecka med tätare träffar i början av projektet. I ansökan ges beredningsgruppen i uppdrag att kontinuerligt följa och utveckla verksamheten utifrån de erfarenheter som görs och de behov som identifieras. Huvudägare anges vara samordningsförbundet och projektägare Jobboch kunskapstorget. I ansökan föreslås projektledaren anställas av Jobb- och kunskapstorget och man tar upp att en tydlig arbetsbeskrivning ska göras innan rekryteringen påbörjas. Beskrivningen saknar en fördjupad redogörelse av finansiärens, projektägarens, styrgruppens och projektledarens ansvar, roller och mandat. Ansökningsprocessen präglas av en vilja och ett engagemang som finns hos visionsbärarna av integrerad samverkan i de involverade organisationerna. Dessa visionsbärare finns på olika nivåer hos huvudmännen och inom samordningsförbundet och det är dessa aktörer som är mest aktiva med att påverka upplägg och innehåll i ansökan. Det framkommer efter hand att visionen är olika förankrad hos de olika huvudmännen och att det finns aktörer som inte delar visionsbärarnas övertygelse om projektidén. Avsaknad av en fördjupad behovsanalys hos de olika huvudmännen öppnar upp för ifrågasättande. Det finns ingen gemensam sammanställning över hur målgruppen ser ut, vilka behov de har och hur man arbetar med målgruppen samt önskemål kring upplägg av samverkansinsatser inom respektive myndighet.

11 11(30) Det framkommer en oro hos vissa huvudmän för hur projektet ska stödja och förhålla sig till respektive myndigheters uppdrag, verksamhetsmål, skalskydd och regelverk. Genom att man inte går in på hur dessa komplexa frågor ska hanteras i ansökan uttrycks en tveksamhet hos någon organisation till att vilja och kunna delta. Detta medför ytterligare diskussioner på olika chefsnivåer men resulterar slutligen i att alla huvudmän ställer sig bakom ansökan. 3.3 Beslutsfas I juni 2015 presenteras projektidén för samordningsförbundets styrelse. Styrelsen har nya medlemmar som innan styrelsemötet framför tveksamhet till att bevilja projektet. Man anser att ansökan är relativt generell formulerad och att den inte är tillräcklig som underlag för ett beslut. För att informera styrelsen om arbetet som skett innan, under idé- och ansökningsfas, ombeds en representant för samordningsförbundet som agerat processtöd, att hålla presentationen på styrelsemötet. Detta resulterar i att styrelsen fattar ett inriktningsbeslut utifrån en vision och efter dialog med visionsbärarna, snarare än utifrån själva ansökan. Viljan att enas kring visionen och den starka önskan om att verksamheten skulle starta upp under hösten 2015 var större än bristerna i att man inte visste hur man skulle göra eller att idén inte var tillräckligt förankrad. Upplevelsen bland visionsbärarna var att förarbetet hade pågått länge nog och övertygelsen fanns om att resten skulle lösa sig under resans gång. Ytterligare en aspekt var att den nya konstellationen i styrelsen genom sin ombildning hade tappat fart i styrelsearbetet och det fanns en önskan om att komma vidare och bevilja projektansökningar. I beslutet framgår att samordningsförbundet ska vara arbetsgivare till projektledaren och den administrativa personalen och att respektive huvudman ska bidra med motsvarande en årsarbetare i verksamheten, men att samordningsförbundet står som finansiär för dessa tjänster. Anledningen till att man avviker från förslaget i ansökan och väljer att samordningsförbundet ska vara arbetsgivare till projektledaren är att man vill att projektledarrollen ska ha en neutral och roll och att alla huvudmän ska känna sig lika involverade. Förbundet hade sedan tidigare negativa erfarenheter av att förläggandet av arbetsgivaransvaret hos en huvudman kan innebära minskat engagemang och förtroende för insatsen hos övriga huvudmän. Då projektet handlar om samlokaliserad integrerad samverkan bedömdes neutraliteten vara extra viktig och att alla huvudmän kände samma engagemang och delägarskap i projektet genom samordningsförbundets roll som finansiär. Farhågan fanns att Jobb- och kunskapstorget skulle få för stor vikt genom projektägarskapet.

12 12(30) Anledningen till att man väljer att tillsätta extra administrativa resurser är att det finns en uppfattning om att projektledaren ska arbeta mycket gentemot huvudmän och politiker med förankring och därmed behöver administrativt stöd. Varje huvudman väljer själv hur man tillsätter årsarbetaren men det nämns att det finns en öppenhet att fördela på två 50 % tjänster. Vidare betonas i beslutet, bl.a. utifrån andra samverkansverksamheters erfarenheter, vikten av tillsatta utvecklingsmedel för att kunna möta upp behov som i dagsläget inte kan förutses. Dessa medel öppnar även upp för att köpa in externa privata aktörer. Ur beredningsgruppen utses en rekryteringsgrupp med huvudmännens representanter med uppdrag att rekrytera en projektledare. Erfarenheter från projektledning inom kommunal verksamhet samt kompetens inom kommunikation med politiker nämns som avgörande meriter för valet av projektledare, som rekryteras innan semestern. Huvudmännens representanter ansvarar för att rekrytera projektdeltagare, och diskussionen som förs kring efterfrågade kompetenser är att de ska ha erfarenhet av att arbeta med målgruppen. Inom regionen lyfts önskemål om kompetens och kontakter inom psykiatrin. Samordningsförbundet får i uppdrag att rekrytera administratörer på 50 % och ordna med lokal. Ansökan har mer uttalat fokus på vad projektet ska uppnå än hur. Omfattningen av antalet mål, på olika nivåer, visar på en övertygelse om att projektet ska nå måluppfyllelse och att hur:et kommer växa fram genom metodutveckling under resans gång. Bristen på förtydligande av hur de involverade organisationerna ska lägga upp sitt arbete och avsaknaden av en förankringsplan är inget som tas upp i beslutet. Förutom justeringen kring projektledarens arbetsgivare fattas beslut utifrån ansökans förslag om projektorganisation, där de olika aktörernas roller, ansvar och mandat inte är beskrivna. 3.4 Uppstartsfas Projektgruppens arbete Uppstartsfasen påbörjas under hösten 2015 i samband med att projektet har ett uppstartsmöte i september. Vid detta möte är projektägare, projektledare och delar av projektgruppen på plats, men alla deltagande organisationer har inte medarbetare representerade. Det framkommer att det fanns förväntningar på att detta uppstartsmöte skulle klargjort visionen för projektledare och projektdeltagarna och tydliggjort målsättningen med projektet och att projektägaren skulle använt detta tillfälle till att starta upp projektet. Istället blev det en svag start på en uppstartsfas som kom att präglas av frågor och missförstånd.

13 13(30) Under oktober börjar projektledaren och de flesta projektdeltagarna att jobba i projektet. Regionen jobbar med att hitta lösningar för sin bemanning och en projektdeltagare ansluter senare framåt december. Även administratörerna börjar men de får en osäker start in i projektet då deras tjänster inte är förankrade hos projektledare och projektgrupp och deras närvaro till en början ifrågasätts. Under samma period initieras följeforskningen av projektet. Dels inleds processutvärderingen med observationer av projektgruppens möten under uppstartsfasen och dels påbörjas planeringsarbetet med effektutvärderingen. Planeringsarbetet består av att forskargruppen och projektgruppen träffas vid några tillfällen och diskuterar enkätinnehåll utifrån ett förslag som forskargruppen tagit fram. Det blir här tydligt att ansökan inte ger tillräckligt underlag för att svara på vilka utfallsmått som ska undersökas och att projektledare och projektgrupp inte har hunnit sätta sig in i dessa frågor. Anledningen till att forskargruppen initierar och driver på enkätkonstruktionen i detta skede är målsättningen att enkäten skulle skickas in för etikansökan under tidig höst för att kunna starta upp effektutvärderingen och basmätningar av deltagare i början av Man backar dock från den tidsplanen för att ge utrymme för reflektion kring enkätfrågorna hos projektgrupp och projektledare, och enkäten skickas istället in för etikprövning i december. Projektgruppen ägnar stor del av den första tiden åt att arbeta praktiskt med att iordningställa lokalerna och lösa administrativa och tekniska frågor för att få datorer, telefoner och verksamheten att fungera. De påbörjar arbetet med att få klarhet i vad, när, vem, varför men framför allt hur man ska jobba i projektet. Projektansökan ger inga tydliga svar på dessa frågor och det saknas projektdirektiv och uppdragsbeskrivning för projektledaren. Projektgruppen och projektledaren får höra att projektet är ett blankt blad och man betonar betydelsen av metodutveckling och att inte stressa fram beslut i sin jakt på svar på frågorna. Under tiden jobbar gruppen vidare med att söka klarhet i sitt uppdrag. De väljer arbetsmetod och förhållningssätt och påbörjar utbildning i den Gemensamma spelplanen som används av Jobb- och kunskapstorget. De genomför studiebesök hos andra samordningsförbunds samverkansprojekt i Södertälje och Jönköping och influeras av dessa verksamheter och deras erfarenheter Styrgrupp & förankring Det dröjer fram till mitten av november (13/11) innan projektledaren träffar styrgruppen, som då utgörs av beredningsgruppen, för första gången. Projektledaren efterfrågar vid detta möte förtydligande av mandat, förväntningar,

14 14(30) målbild och metod för att styra projektet. Styrgruppen ger inget svar på frågorna men mötet leder till ett beslut om ett extrainsatt möte i december (15/12). Under den här perioden jobbar projektgruppen och projektledaren vidare, utan direkt styrning av projektägare eller styrgrupp. Gruppen arbetar med att strukturera uppdraget och tar fram rutiner och checklistor och utvecklar antagningsförfarandet med ärendeforum och antagningskriterier för målgruppen. Detta arbetssätt beslutar man ska omprövas efter tre månader. Samtidigt växer ett missnöje fram hos projektägare, projektledare och projektdeltagarna gentemot samordningsförbundet. Missnöjet grundar sig i oklarheter i roller och ansvar i projektorganisationen och berör allt från broschyrframställning och lokalutnyttjande till ekonomihantering. Aktörernas olika syn på detta och en bristande kommunikation kring frågorna öppnar upp för konflikter och skapar frustration och ett ömsesidigt skuldbeläggande mellan aktörerna. Under hösten blir det tydligt för projektgruppen och projektledaren att förankringsarbetet med En ingång ser mycket olika ut hos de olika huvudmännen. Beslutet är fattat på styrelsenivå men därefter har inte mycket gjorts. Projektledaren och de projektdeltagare som inte deltog i förberedelsearbetet har inte blivit bärare av visionen och har en annan bild av projektet än visionsbärarna i beredningsgruppen. I samband med att projektet ska förankras stöter de på aktörer som inte delar visionen och som ifrågasätter projektet och upplägget, trots att beslutet är fattat. Detta påverkar i sin tur mandaten för projektdeltagarna som upplever olika stöd i sina uppdrag från hemmaorganisationerna. Projektgruppen och projektledaren börjar förstå att projektet inte är ett blankt blad. Avsaknaden av en tydlig ansökan och projektplan har öppnat upp för många olika idéer och tolkningar om vad som ska uppnås och hur det ska göras. De upptäcker olika kartbilder mellan de deltagande organisationerna men också på olika nivåer inom sina egna hemmaorganisationer. Vid det extrainsatta styrgruppsmötet i december gör projektledare och projektägare tillsammans med en representant för samordningsförbundet en genomgång av styrelsebeslutet från juni för att tydliggöra vad som var beslutat och vad som man avvikit ifrån samt en uppdatering av nuläget. Här lyfts att projektledaren skulle ha anställts på samordningsförbundet men istället, av oklar anledning, anställdes på Jobb- och kunskapstorget. Man lyfter också att det är en vakans på 50 % i regionen. Beskrivningen av nuläget visar på ett behov av en mindre, handlingskraftig och närvarande styrgrupp och på mötet fattas beslut om att minska styrgruppen till en representant per myndighet och att detta förslag ska vara klart till mitten av januari. Dessutom efterfrågas en referensgrupp.

15 15(30) I december startas en chefsgrupp upp med projektdeltagarnas närmsta chefer, projektägaren och projektledaren. Gruppen fortsätter att träffas en gång i månaden under våren och behandlar olika arbetsgivarorienterade frågor som berör arbetsmiljö och personal. Gruppen har ingen styrande funktion i projektet men ses som en del i förankringsarbetet genom att projektet får en väg att kommuniceras ut i hemmaorganisationerna. Den nya styrgruppen träffas för första gången 18/1. Gruppen består av en representant från varje huvudman förutom regionen som har två representanter. Grupperingen innebär en ny konstellation där flera av styrgruppsmedlemmarna inte tidigare arbetat tillsammans. Visionsbärarna från den gamla styrgruppen är i minoritet och ett par representanter är helt nya aktörer. Den nya styrgruppen träffas en gång i månaden under våren, men närvaron brister och vid ett par av dessa mötestillfällen är flera huvudmän frånvarande. Det dröjer fram till mars innan projektledarens projektplan och kommunikationsplan, som tydliggör uppdrag och målsättning i projektet, antas av styrgruppen. 3.5 Genomförandefas Projektet har öppet hus för alla deltagande organisationer i januari och öppnar upp verksamheten för att ta emot deltagare. Inflödet är lågt och kort därefter framförs kritik från presidiet som uttrycker oro för att projektet inte börjat ta in deltagare. Projektägare och ledare bjuds in till styrelsemöte 18/2 och håller en genomgång av projektplanen och en beskrivning av vad som gjorts hittills och vilka hinder man stött på. En anledning till att projektet inte kommer igång är att de stöter på problem kring samtycke och gemensam dokumentation. Det samtycke som gruppen har arbetat fram är inte avstämt med samtliga jurister från huvudmännen och efter kontakt med kommunens chefsjurist arbetas det om och justeras till att tillåta utbyte av information, men inte behandling av information. Vidare tillåts inte gemensam dokumentation i dokumentationssystemet Accorda, som projektet valt att använda sig av. Utmaningarna kring målsättningen med gemensam dokumentation förstärks av Datainspektionens uttalande om att samordningsförbunden inte får behandla personuppgifter som hör till huvudmännens verksamheter utan endast personuppgifter av administrativ karaktär. Den tillfälliga lösningen i projektet blir att ansvarig handläggare/personal dokumenterar i sitt dokumentationssystem i sin hemmaorganisation och den slutgiltiga lösningen på den gemensamma dokumentationsfrågan och PUL-ansvar skjuts på framtiden.

16 16(30) Som en följd av att utmaningarna med gemensam dokumentation i befintliga dokumentationssystem framför projektledaren och projektägaren en idé om att utveckla ett dokumentationssystem som ägs av individen och som liknas med mina sidor -konto, där individen äger processen och informationen. Projektledaren och projektägaren vill utveckla denna idé vidare och ansöka om utvecklingsmedel. Andra aktörer framför synpunkter på att man i projektet borde använda redan befintliga system, såsom SIP (samordnad individuell planering). En annan anledning till det låga inflödet är arbetssättet med ärendeforum och antagningskriterier. Under våren förekommer kritik och oro kring En ingång på olika nivåer hos huvudmännen och inom samordningsförbundet. Missnöjet handlar om att projektet anses ha ett lågt inflöde och det cirkulerar olika siffror kring antalet deltagare som hanterats inom projektet. Projektet får kritik och oro för att arbetssättet och upplägget begränsar inflödet och att man frångår grundidén med en öppen tillgänglig verksamhet. I april genomförs en planerad omprövning av ärendeforum och antagningskriterierna. Omprövningen resulterar i att ärendeforum tas bort och ersätts med dagliga teamträffar för konsultation kring aktuella ärenden. Även antagningsförfarandet tas bort och ersätts med en informationsblankett som syftar till att underlätta för handläggare och personal i hemmaorganisationerna att remittera deltagare. I april beslutar samordningsförbundets presidium att genomföra en extern granskning av projektet. Syftet med detta förklaras vara att identifiera eventuella brister i styrmodellen gentemot projektet och ge förslag på åtgärder som eventuellt kan behövas för att stärka den, och för att få en fungerande styrning och uppföljning. Granskningen genomförs i maj. Vid ett styrelsemöte 20/5 beslutas att ge förbundschefen i uppdrag att planera för en översyn av styrmodell och struktur för projektet. 3.6 Sammanfattning över processfaserna Nedan visas en kort sammanfattning över processutvärderingen genom att några av de mest centrala händelserna i de olika faserna lyfts fram i punktform för att tydliggöra förloppet.

17 17(30) Idefas En vision om integrerad samverkan för unga växer fram inom samordningsförbundet Kartläggning av integrerad samverkan i landet Intervjuer med unga Studiebesök Umeå "Tillsammans är vi starkare" seminarium Ansökningsfas Hösten 2014 våren 2015 Jobb och kunskapstorget skriver ansökan med stöd av visionärerna Workshops Frågor väcks kring hur arbetssättet ska se ut Olika engagemang och ifrågasättande från huvudmännen Landar i att alla huvudmän ställer sig bakom ansökan Beslutsfas Vår/sommar 2015 Styrelsen fattar ett inriktningsbeslut i juni 2015 om att starta ett metodutvecklingsprojekt, då man är överens om att men hur Jobb och kunskapstorget projektägare, samordnignsförbundet finansiär och beredningsgrupp som styrgrupp Rekrytering projektledare, projektdeltagare & administratörer påbörjas Lokal för projektet bestäms Uppstartsfas Hösten 2015 våren 2016 Projektledare och projektgrupp börjar arbeta Följeforskningen påbörjas Styrgruppen = beredningsgruppen träffas vid 2 tillfällen. Chefsgrupp tillsätts Oklar projektorganisation med oklara roller och mandat orsakar konflikter vem gör vad? Projektledare och grupp formar uppdraget själva och beslutar om kriterier & ansökningsförfarande Genomförandefas Våren 2016 Öppet hus januari 2016 Ny styrgrupp Hinder kring samtycke och gemensam dokumentation Presidiet ifrågasätter projektet i februari och maj angående arbetssätt och antal inskrivna Omprövning av inflöde öppnar upp och tar bort kriterier och ärendeforum Invigning i maj Samordningsförbundets styrelse fattar beslut om översyn av styrning och struktur, maj Figur 2: Sammanfattning av händelser under projektets olika faser

18 18(30) 4 Diskussion Ovanstående genomgång av olika händelser, förhållanden och strukturer under projektets olika faser visar att det har varit en innehållsrik och turbulent process för samtliga involverade i En ingång. Forskargruppen har valt ut centrala händelser som bedömts ha haft stor inverkan på projektet, utifrån den datainsamling som har samlats in. Det är därför en blandning av små och stora händelser och sammanfattningen gör inte anspråk på att ge en komplett bild av processen. Följeforskningen har kunnat genomföra denna processutvärdering genom att man fått tillträde och information via observationer, intervjuer och dokument. Det mesta under projektets gång har dock skett utan följeforskningens närvaro och det finns sannolikt olika uppfattningar om vilka händelser som har varit mest centrala och även olika uppfattningar mellan aktörerna om vad som skett vid olika händelser. Följeforskningen har strävat efter att hitta en balans mellan närhet och distans till projektet. Närhet för att få förståelse för olika händelser och strukturer och distans till samtliga involverade för att kunna kritiskt granska. Fokus för återkopplingen har varit att skapa förståelse för händelseförloppet och konsekvenserna genom att beskriva dessa betydelsefulla händelser, förhållanden och strukturer, samt att via denna rapport och påföljande diskussionsseminarium skapa utrymme för lärande och reflektion kring erfarenheterna. Ett sätt att skapa förståelse och öka kunskapen inom projektet är att koppla händelserna till teorier och tidigare forskning. Forskarna Brulin och Svensson (2011) betonar i boken Att äga, styra och utvärdera stora projekt betydelsen av en fungerande projektorganisation för ett hållbart utvecklingsarbete, dvs. att projektet når bestående resultat och effekter. De lyfter vikten av att organisationen har rätt balans mellan ägarskap, styrning och ledning, och att ingen aktör får vara för svag eller för stark. Detta illustreras i figur 3, som visar hur funktionerna hänger samman och hur beroendet ser ut mellan aktörerna genom de överlappande områdena i cirklarna. Den röda linjen som går genom hela projektorganisationens kedja symboliserar det lärande som följeforskningen ska bidra till mellan de olika nivåerna och som ska underlätta skapandet av en transparent projektorganisation.

19 19(30) Figur 3: Modell av en projektorganisation för hållbart utvecklingsarbete (Brulin och Svensson 2011) Nedan följer en genomgång av de olika aktörernas uppdrag och roller utifrån denna projektorganisationsmodell och ett resonemang kring hur det har sett ut i En ingång. 4.1 Krävande finansiärer Brulin och Svensson (2011) lyfter fram finansiärens roll i att kunna påverka utvecklingsarbetets hållbarhet. Finansiären kan påverka projektet genom att ställa krav och erbjuda stödinsatser samt bidra till att uppföljning, utvärdering och lärande prioriteras. I En ingång har det funnits oklarheter kring finansiärens roll, mandat och uppdrag i projektet. Eftersom uppdraget inte tydliggjorts i projektorganisationen så har det möjliggjort olika uppfattningar och tolkningar, framför allt gentemot projektägaren, men även nedåt i kedjan gentemot styrgrupp, projektledare och projektdeltagare.

20 20(30) Följeforskningen har noterat några centrala händelser och förhållanden som uppfattas har särskilt påverkat finansiärens roll och uppdrag i projektet. Oklarheterna i roller och mandat fick konsekvenser för ekonomihantering. Formerna för ekonomi vad gäller ansvar och rutiner var inte utarbetade och förankrade i projektorganisationen vilket orsakat konflikter mellan ägare och finansiär kring hur detta ska hanteras. Oklarheterna i detta uppdrag har även drabbat projektledare och den administrativa personalen som har hanterat ekonomiska frågor och inte vetat hur de ska agera och vem de ska lyssna på. En annan händelse som rör finansiärens roll är att samordningsförbundet skulle varit arbetsgivare för projektledaren men att man vid anställningen avvek från styrelsens beslut kring detta och istället valde projektägaren som arbetsgivare. Det har inte klargjorts varför detta skedde eller när det upptäcktes. I ansökan anges att projektet ska styras av en styrgrupp från beredningsgruppen där förbundschefen är ordförande. I samband med omstruktureringen till den nya styrgruppen efterfrågas inte finansiären, och man får därmed inskränkta möjligheter att påverka och en begränsad inblick i projektet. Ytterligare ett exempel på konsekvenserna av oklara roller och mandat rör samordningsförbundets roll som processtöd. Rollen var tydlig, om än informell, under projektets idé-, ansöknings- och beslutsfas, men i samband med uppstartsfasen blev uppdraget otydligt. Uppdraget var informellt förankrat hos vissa aktörer i projektorganisationen men inte hos projektägaren, och därmed inte heller projektledaren och projektgruppen. Exempel på hur processtödet visade sig under uppstartsfasen var genom att stötta vid förankringsarbetet med informationsmöten i hemmaorganisationerna, framtagning av broschyr samt som kontaktperson gentemot projektledaren. Då detta stöd inte var formellt förankrat i projektorganisationen uppfattades kommunikationen i vissa fall inte följa önskad väg via projektägare och styrgrupp. Dessa ovan nämnda oklarheter kring finansiärens roll har öppnat upp för konflikter mellan projektägaren och finansiären, och finansiären blev ombedd att backa och inte lägga sig i projektet utöver sitt uppdrag som finansiär. 4.2 Aktivt ägarskap Brulin och Svensson (2011) lyfter fram betydelsen av aktiva projektägare som skapar förutsättningar för att projektet drivs framåt och tar ansvar för att resultaten

21 21(30) tas om hand och leder till långsiktiga och hållbara effekter. En förutsättning för detta är att projektägarna involveras i genomförandet, lärprocesserna och kunskapsbildningen. Ägarna har i uppdrag att utse styrgrupp och ansvarar tillsammans med styrgruppen för strategiska frågor. De har en betydelsefull roll i att stödja och ställa krav på styrgruppen. Forskning inom området visar att bristen på aktivt ägarskap och professionell styrning är den vanligaste förklaringen till bristen på hållbarhet och att det ofta handlar om att man inte uppfattat att man måste engagera sig i projekten (Brulin & Svensson, 2011). I En ingång har projektägarens roll och mandat i projektorganisationen varit otydlig. Det har framkommit uppfattningar om att ägaren inte bedrivit ett aktivt ägarskap utan haft en låg profil och inte varit så närvarande och engagerad som har behövts. Det finns önskemål om att ägaren skulle fört över visionen till projektledaren och projektgruppen i samband med projektstarten och även haft en tydligare roll i förankringsarbetet. Projektorganisationsmodellen (Brulin & Svensson, 2011) visar att ägarens närmsta samarbetspartner är finansiären och styrgruppen. Samarbetet gentemot finansiären, som nämnts ovan, har brustit då parterna har haft olika uppfattning om sina roller och mandat kring olika projektrelaterade frågor såsom ekonomihantering och projektstyrning. Samarbetet har även brustit gentemot styrgruppen utifrån uppdraget att stödja och ställa krav på styrningen. 4.3 Professionell styrning Styrgruppens uppgift är att fatta strategiska beslut och återkoppla med information om projektets utveckling till ägarna. Gruppen ska vara professionell och finnas tillgängliga och ha en nära dialog med projektledningen. Styrgruppen ska ha det övergripande ansvaret, se till att det finns nödvändiga resurser, sprida information samt aktivt stödja projektet och koppla samman det med hemmaorganisationerna. Ett vanligt scenario är att många styrgrupper fungerar mer som referensgrupper och att de saknar mandat att fatta nödvändiga beslut. I En ingång har det saknats en närvarande, engagerad och handlingskraftig styrgrupp. Den styrgrupp som fanns under hösten 2015 (som bestod av samordningsförbundets beredningsgrupp) ersattes av en mindre styrgrupp i januari Den nya gruppen träffas en gång per månad men har haft problem med att alla organisationer inte varit representerade på alla styrgruppsmöten vilket har påverkat kraften i gruppen gällande strategisk styrning och beslutsfattande. Kopplat till projektorganisationsmodellen (Brulin & Svensson, 2011) framkommer att styrgruppen har brustit i sitt uppdrag och att samarbetet inte fungerat gentemot

22 22(30) projektägaren och projektledaren. Gruppen har varken varit tillgängliga för att fatta strategiska beslut och återkoppla till projektägaren eller för att ha en nära dialog och stöttat projektledaren. Otillgängligheten och osynligheten kan förklara att styrgruppen inte blivit ifrågasatta kring styrningen av uppdraget utan att dessa ifrågasättanden istället riktats mot projektägare, projektledning och finansiär. 4.4 Kompetent ledning Vid förändringsarbete tillskrivs ofta projektledaren en avgörande roll. Brulin och Svenssons modell betonar istället vikten av en fungerande projektorganisation, där projektledaren är en aktör av flera. För ett kortsiktigt projekt kan projektledningen spela en viktig roll för framgången, men för långsiktighet och hållbart utvecklingsarbete är projektorganisationen avgörande. En projektledare har oftast inte mandat att påverka strategiskt och kan särskilt inte påverka projektets resultat efter projekttiden. Projektledaren ansvarar istället för det operativa arbetet och ska ha en tät kommunikation med styrgruppen för att få styrning i projektet. I En ingång har projektledarens roll och mandat varit oklar. Bristerna i samarbetet med styrgruppen har gjort att projektledaren inte fått styrning i sitt uppdrag. Sedan start har projektdirektiv med tydliggörande av roller och mandat och svar på vad, när, varför och framför allt hur, efterfrågats. Projektansökan gav inga svar på detta och utan ledde snarare till att fler frågor väcktes. Projektledaren har på grund av bristen på tydlighet i uppdraget inte kunnat utföra sitt uppdrag utifrån projektorganisationsmodellen. Följden av att styrgruppen och projektägaren inte har varit tillgängliga och styrande har blivit att projektledaren inte bara ansvarat för det operativa arbetet utan också fattat strategiska beslut tillsammans med projektgruppen. Forskningen visar att projektledningen oftast är den starkaste länken i en projektorganisation på grund av de resurser som tillsätts på denna funktion i form av tid och kompetens. Följden av detta kan bli att projektledaren genom att ta på sig ett för stort ansvar passiviserar styrgrupp och ägarna. I detta fall har dock projektledaren snarare efterfrågat styrning utan att få den, och har tillsynes motvilligt tagit på sig ansvaret för att fatta strategiska beslut. Oklarheterna kring projektledaruppdraget har gjort att olika aktörer har olika tolkningar av projektledarens roll. Den uppdragsbeskrivning som enligt ansökan skulle sammanställts innan rekryteringen av projektledaren har inte funnits, och projektledaren har själv fått forma sitt uppdrag. Det finns olika uppfattningar inom projektet om vad denna uppdragsbeskrivning borde innehålla. En uppfattning rör förankringsarbetet där det finns en uppfattning om att anledningen till att projektledaren anställdes på 100 % med administrativt stöd på 50 % var att mycket tid skulle läggas på förankringsarbete genom kommunikation med chefer och

23 23(30) politiker. Eftersom detta inte har kommunicerats och eftersom det inte finns en förankringsplan har det inneburit att projektledaren inte vetat vad som var förankrat i hemmaorganisationerna och vad hon förväntades utföra. Andra uppfattningar var att projektledaren skulle fokusera på hur -frågan och använda sig av tidigare erfarenheter från andra samverkansverksamheter, medan andra uppfattningar var att projektledaren skulle leda och fokusera på metodutveckling och att skapa något nytt av det tomma vita bladet. Kommunikationen har inte fungerat tillfredsställande inom projektorganisationen vilket har orsakat problem för samtliga aktörer. En aspekt av detta är den bristande kommunikationen kring visionen och uppdraget till projektledaren i samband med uppstarten av projektet. Genom att projektledaren inte var delaktig i de första faserna i projektet fanns inte den förkunskapen som visionsbärarna hade och detta fanns det ingen kommunikation kring. Ytterligare ett förhållande som grundas i bristande kommunikation är anställningsvillkoren där projektledaren, tvärtemot styrelsens beslut, blev anställd på Jobb- och kunskapstorget. Oklarheterna i uppdraget har skapat konflikter kring målsättning och utförande. Å ena sidan har projektledaren fått till sig att det är ett metodutvecklingsprojekt, ett tomt vitt blad där projektet har tre år på sig att skapa förändring och nå resultat. Å andra sidan finns det uppfattningar från olika håll om vad som ska utföras i projektet och i vilken omfattning och takt det ska ske, trots att detta inte finns tydligt dokumenterat i målen. Presidiet har vid två tillfällen ifrågasatt projektets styrning och vid bägge dessa tillfällen är det projektledaren, med stöd av projektägaren, som fått försvara upplägget, inte styrgruppen. Sammantaget har dessa förhållanden påverkat och försvagat projektledarens roll. Gentemot projektgruppen har projektledaren under viss perioder inte lett gruppen med vad Wheelan (2013) kallar ett situationsanpassat ledarskap dvs. inte anpassat sitt ledarskap till gruppen och deras behov och den fas de befinner sig i. Gentemot styrgruppen, som är projektledarens närmsta aktör uppåt i projektorganisationsmodellen, har samarbetet som tidigare nämnts, inte fungerat pga. den bristande tillgängligheten och engagemanget eller förståelsen för uppdraget. Projektledaren har istället vänt sig till projektägaren och när det gäller relationen gentemot finansiären har projektledaren följt projektägarens hållning. 4.5 Engagerade deltagare Engagerade deltagare har en betydelsefull roll i förändringsarbetet som utförare av uppdraget men glöms ofta bort när man talar om projektorganisation.

24 24(30) I En ingång har projektdeltagarna haft svårigheter att utföra sitt uppdrag genom att de saknat styrning. De har uppvisat ett starkt engagemang för målgruppen och uppdraget men har tillsammans med projektledaren sökt svar på alla frågor kring hur de förväntas arbeta. Olikheterna i förankringen av projektet har inneburit att förutsättningarna för deltagarna har sett olika ut. Hos vissa av organisationerna har projektets upplägg ifrågasatts och cheferna har inte kunnat ge sina medarbetare tydliga direktiv och riktlinjer kring roller och mandat. Dessa projektdeltagare har efterfrågat engagemang, stöd och återkoppling från sina hemmaorganisationer och upplever att de hamnat i kläm mellan sin ordinarie tjänst och projektuppdraget. Den bristande styrningen av projektet har inneburit att projektdeltagarna har fått hantera frågor såsom samtycke och dokumentation, som borde hanterats på styrgruppsnivå snarare än handläggarnivå. Projektgruppen är en heterogen grupp bestående av en blandning visionsbärare och deltagare som inte varit involverade i idé- och ansökningsfaserna. På samma sätt som för projektledaren så fördes inte visionen över till projektgruppen utan de fick fria tyglar att tolka uppdraget utifrån ansökan. De fick till sig att det var ett metodutvecklingsprojekt och att de fick vara med och forma hur:et. Oklarheterna i projektorganisationen och uppdraget och den bristande kommunikationen kring detta kan ses som en förklaring till att projektgruppen ägnade mycket tid i vad Wheelan refererar till som opposition och konflikt -fasen. Fokus i denna fas är på att tydliggöra och acceptera roller, ansvar och mål och fasen utmärks av ifrågasättanden och konflikter. För projektgruppen yttrade sig detta tydligast i ett avståndstagande och skuldbeläggande gentemot projektfinansiären. Gruppen har under projektets genomförandefas gått vidare till fasen tillit och struktur som kännetecknas av förtroende och att ledarens roll blir mindre framstående. Arbetsuppgifterna är klargjorda och accepterade vilket gör arbetsgruppen till stora delar självgående. Nästa fas för gruppen att ta sig vidare till är arbete och produktion vilket kräver att rollfördelningen i gruppen är klar och att gruppen kan kommunicera öppet. I denna fas använder gruppen sin energi till arbetet och uppgifterna istället gör att ödsla den på konflikter och blir därmed ett högpresterande team. Yttre ifrågasättanden av arbetssätt och struktur riskerar att rubba grupputvecklingen då Wheelan menar att gruppen ofta går tillbaka till tidigare stadium när förutsättningarna förändras.