Bakgrund Sammanfattning och analys... 5

Transkript

1

2 Innehåll Bakgrund... 4 Sammanfattning och analys Avslagen ökar främst på grund av en förändring av tillämpningen Minskande skillnader i andel avslag tyder på större likformighet Förbättrad rättslig kvalitet sedan 2014 men svårt att exakt bedöma den Inledning Bakgrund Syfte Metod Disposition Likformighet och rättssäkerhet - teoretiska perspektiv Sammanfattning Vad är likformig tillämpning, bedömningsutrymme och rättssäkerhet? Olika typer av brist på likformighet Tidigare studier av likformigheten i tillämpningen av socialförsäkringen Varför det inte går att direkt mäta likformig tillämpning i register Bedömningsutrymmet inom sjukersättningen Organisatoriska förutsättningar för likformighet inom FV Sammanfattning Omorganisationen 2015 mer koncentrerad handläggning Rättslig granskning 2014 kvalitetsproblem och åtgärder Minskningar av utbyten sedan Andelen avslag ökar främst på grund av en förskjutning av tillämpningen Sammanfattning Utveckling utgör en tillbakagång till läget innan Snabb ökning av andel avslag Inget tyder på att ökningen beror på att andra grupper ansöker än tidigare Ökningen av andel avslag beror delvis på omorganisationen Främst beror den ökande andelen avslag på en förskjutning av tillämpningen Kvalitetshöjande åtgärder, koncentrerad handläggning och produktionsstyrning tycks ha samverkat... 33

3 4. Minskade skillnader i andel avslag tyder på större likformighet Sammanfattning Skillnaderna mellan områden minskar snabbt Skillnader mellan områden kan inte förklaras av vilka ärenden som hanteras Skillnader mellan handläggare minskar också Kvarvarande skillnader mellan handläggare tycks kunna bero på skillnader i tillämpning Skillnader även mellan handläggare som varit anställda längre eller kortare tid Inom vissa områden tycks både likformighet och andel korrekt tillämpning vara höga Skillnader framkommer även mellan grupper av försäkrade Förbättrad rättslig kvalitet sedan 2014 men svårt att exakt bedöma den under Sammanfattning Samlad rättslig kvalitet är högre 2016 än 2014 enligt granskningen Svårigheter att exakt bedöma rättslig kvalitet Behov av starkare samsyn kring hur regelverket ska tolkas Förutsättningar för att förbättra kvaliteten Avslutande diskussion och slutsatser Övergripande resultat för sjukersättning Resultat för hur likformighet kan fortsätta följas och förstås inom förmåner Utvecklingen inom sjukersättning i ett större sammanhang Referenser Bilaga A Analys av andel avslag i olika grupper under Bilaga B klassificering av förmåner Bilaga C - brister i sjukersättningsregister begränsar möjligheterna att mäta likformighet... 66

4 Bakgrund Detta är en sammanfattande analys av tre olika studier av likformighet och rättslig kvalitet i beslut om sjukersättning under Delstudierna Mer likformiga beslut inom sjukersättning och Utredning och bedömning av sjukersättningsärenden har genomförts av avdelningen för analys och prognos (AP), och Rättslig uppföljning 2017:3 - Sjukersättning av Rättsavdelningen (RA). I denna rapport kommer dessa studier refereras till som delstudie 1, 2 och 3. Ett ytterligare viktigt underlag är en tidigare rättslig kvalitetsuppföljning av sjukersättning, från hösten 2014, (Rättslig uppföljning 2015:4). Föreliggande sammanfattande analys har genomförts av AP med stöd av RA och avdelningen för funktionsnedsättning (FV). Analysen ska kunna användas som underlag i FV:s systematiska kvalitetsutvecklingsarbete. 4

5 Sammanfattning och analys I denna rapport görs en sammanfattande analys av tre studier av likformighet och rättslig kvalitet i beslut om sjukersättning ; en registerstudie av skillnader i andel avslag vid ansökan om sjukersättning, en vinjett- och intervjustudie inom organisatoriska områden med olika mönster i avslagsandelar, och en fördjupad rättslig uppföljning av beslut om avslag eller beviljande. Rapporten syftar till att ge en samlad beskrivning och analys av utvecklingen av likformigheten i försäkringsutfallet och av den rättsliga kvaliteten, samt av sambanden mellan dessa, utifrån följande frågeställningar: 1. Vad beror ökningen i andel avslag på? 2. Vad innebär utvecklingen av försäkringsutfallet för likformigheten i tillämpningen? 3. Innebär utvecklingen under att tillämpningen numer håller högre rättslig kvalitet? 1. Avslagen ökar främst på grund av en förändring av tillämpningen Andelen avslag vid ansökan om sjukersättning ökade från 53 till 71 mellan 2014 och 2016, och ökningen har fortsatt under Detta har skett utan lagändringar, och utan att rättspraxis har förändrats på ett sätt som tydligt bör ha påverkat lagstiftningen. Det framstår som att en förändrad tillämpning är den viktigaste orsaken till att fler ärenden avslås. För detta talar också att det inte tycks ha skett några förändringar i vilka grupper som ansöker om sjukersättning vilka kan förklara utvecklingen. Något som däremot kan förklara åtminstone omkring en fjärdedel av den ökade andelen avslag är att de handläggare som i den nya organisationen har fortsatt att hantera ansökningar om sjukersättning hade en högre andel avslag redan under Detta innebär att ökningen av avslagen delvis beror på den omorganisation mellan avdelningen för sjukförmåner (SF) och FV som trädde i kraft efter årsskiftet 2014/15. 5

6 Andel avslag vid ansökan om sjukersättning april 2013 februari 2017 Det har emellertid skett en ökning av andel avslag inom samtliga grupper av både sökande och handläggare. Den viktigaste anledningen till denna förskjutning bedömer vi vara den styrning mot högre kvalitet som tagits fram efter den tidigare rättsliga granskningen, vilken visade på betydande brister i beviljanden. På ett mer övergripande plan ska ökningen av antal avslag under ses i ljuset av att andelen avslag under var lägre än tidigare. Till viss del kan förskjutningen av tillämpningen även bero på produktionsstyrningen under en tid när balanserna inom sjukersättning har varit höga. Om Försäkringskassan i högre grad än tidigare fattar beslut på befintligt underlag kan det bidra till fler avslag eftersom bevisbördan ligger på den som söker om ersättning och ett otillräckligt underlag därför inte ska kunna leda till beviljande. Den rättsliga uppföljningen i delstudie 3 visar på att det skett en försämring av utredningarna inför bifall, men ger däremot inget stöd för att det högre tempot skulle ha medfört brister i utredningar av avslag. 2. Minskande skillnader i andel avslag tyder på större likformighet Skillnaderna i andel avslag både mellan olika områden inom FV och mellan handläggare har minskat under , och är nu de minsta som uppmätts sedan åtminstone I den mån det förekommer olikformig tillämpning av försäkringen är därmed också denna förmodligen mindre än sedan åtminstone Möjliga orsaker till att likformigheten ökat är en mer koncentrerad handläggning, och en starkare styrning av både försäkring och produktion. 6

7 Spridning* i andel avslag i sjukersättningsärenden 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Variation mellan handläggare Variation mellan kontor * Sammantagen spridning 1 Det förekommer dock ännu skillnader i andel avslag, både mellan områden och mellan handläggare, vilka inte kunnat förklaras med olikheter i de ärenden som har hanterats. För omkring en fjärdedel av de handläggare som vi kan följa över tid visar det sig dessutom att de konsekvent avviker med antingen högre eller lägre andel avslag, från år till år. Vissa skillnader förekommer även mellan olika grupper av handläggare. De som anställdes 2000 eller tidigare hade 2016 en omkring 11 procentenheter lägre andel avslag än övriga. Däremot finns inga skillnader beroende på om handläggaren är kvinna eller man. Skillnaderna mellan handläggare är olika stora inom olika områden, vilket tyder på att det kan finnas skillnader i hur styrningen når ut. I den delstudie där vi besökte ett antal olika områden visade det sig dock svårt att identifiera tydliga lärdomar för hur likformigheten kan stärkas ytterligare. Vidare finns skillnader mellan olika grupper av sökande. Kvinnor har en något större sannolikhet att få avslag än män. Yngre sökande avslås oftare än äldre. Personer utan universitetsutbildning, eller utan inkomst avslås också oftare än övriga. Denna typ av skillnader skulle i sig kunna vara tecken på olikformig tillämpning, men kan också vara förenliga med en fullt korrekt rättstillämpning. De analyser som genomförts inom ramen för denna rapport räcker inte för att säga huruvida detta är fallet. Ett sista, och positivt, resultat är att granskningen av rättslig kvalitet i ärenden generellt ser bättre ut i områden med mindre intern spridning i andelen avslag. Arbetet mot ett mer rättssäkert utfall verkar sålunda ha kunnat bidra även till en större likformighet, och vice versa. En samlad bedömning av likformighet i beslut om sjukersättning är att det numer ser bättre ut än under åtminstone , att det ännu under andra 1 Spridningsmåttet, vilket diskuteras utförligt i delstudie 1, kan beskrivas som total spridning som andel av maximal spridning givet genomsnittlig andel, antal olika enheter som jämförs och hur många ärenden de hanterat. 7

8 halvåret 2016 sker förbättringar, men att vissa skillnader mellan grupper av handläggare respektive sökande ändå är värda att FV fortsätter följa. 3. Förbättrad rättslig kvalitet sedan 2014 men svårt att exakt bedöma den 2016 Resultaten i den rättsliga granskningen är mycket goda för avslagsbesluten under Samtidigt är de fortsatt problematiska för beviljandena. Sammanslaget är resultatet i den rättsliga uppföljningen bättre 2016 än Detta går att fastslå även om avslagen inte granskades under 2014, eftersom andelen avslag har ökat väsentligt, och att kvaliteten bedömts vara så pass mycket högre bland avslagen. Samtidigt är det två faktorer som försvårar att säga exakt hur god den rättsliga kvaliteten är idag. För det första implicerar granskningsresultaten i praktiken att andelen att den korrekta andelen avslag skulle vara omkring 10 procentenheter högre 2016 än Eftersom sammansättningen av ärenden (kön, ålder, inkomst, diagnos i sjukfall) inte ha ändrats på ett sätt som förklarar denna förändring är det svårt att förstå detta resultat på något annat sätt än att granskarna har blivit mer restriktiva i sin tolkning. För att vara helt säker på i vilken mån detta är fallet skulle dock ytterligare analyser behövas. Observera dock att sådana analyser skulle kunna visa att sammansättningen av ärenden skulle talat för en lägre andel avslag som för en högre. För det andra verkar det finnas behov av en ökad samsyn kring regelverket inom myndigheten för att det ska gå att dra skarpa slutsatser kring vilka åtgärder som är lämpliga för att komma till rätta med granskningsresultaten. Det finns skillnader mellan den fördjupade rättsliga granskningen och den genomgång av sjukersättningsbeslut som genomfördes inom FV under våren Dessa skillnader tyder på ett sådant behov av ökad samsyn. Vidare har ISF i en rapport om bedömningsutrymmet inom sjukersättningen framfört synpunkten att Försäkringskassan i sin nuvarande styrning kan ha snävat in bedömningsutrymmet mer än vad lagstiftningen och rättspraxis kan motivera. Försäkringskassan har med anledning av detta gjort ett förtydligande i styrdokumenten om sjukersättning, vilka emellertid inte hade hunnit träda i kraft innan den period för vilken sjukersättningsbeslut granskades inom delstudie 3. Dessa justeringar bedöms dock inte medföra någon väsentlig förändring i andel avslag. Sammantaget visar resultaten av de olika studierna att skillnaderna mellan handläggare är de minsta sedan åtminstone 2010, och att den samlade rättsliga kvaliteten har förbättrats jämfört med Nästa fråga är om resultaten kan tolkas som att försäkringsstyrningen bör verka för en ytterligare skärpning av tillämpningen och ytterligare minskningar av de skillnader som ännu kvarstår mellan områden och handläggare. På en övergripande nivå är resultatet av de analyser som gjorts tydligt att så är fallet; omkring en tredjedel av de personer som beviljats sjukersättning bedöms ännu inte ha rätt till ersättning enligt den rättsliga uppföljningen. Vissa grupper av handläggare avviker konsekvent med en antingen högre eller lägre andel avslag än övriga. För att detta arbete ska kunna blir så framgångsrikt som möjligt 8

9 är emellertid en viktig förutsättning den ovan nämnda ökade samsynen kring tolkningen av regelverket, och kring hur likformigt det kan tillämpas. 9

10 Inledning Bakgrund År genomfördes en fördjupad rättslig uppföljning av beslut om beviljanden av sjukersättning från I denna konstaterades att granskarna i 42 procent av ärendena bedömde att den försäkrade inte uppfyllde kriterierna för rätt till ersättning. Parallellt visade uppgifter om avslagsandelar att det sedan 2013 fanns betydande skillnader mellan kontor. Efter diskussioner mellan FV, RA och AP identifierades ett behov av en bred genomlysning av rättslig kvalitet och likformighet i tillämpningen av sjukersättningen. Våren 2016 publicerade AP en första PM, baserad på en registerstudie av andel avslag. I november 2016 publiceras en andra delstudie, en kombinerad vinjett- och intervjustudie som undersökt vad som kan förklara de identifierade mönstren. I oktober genomförde RA en ny granskning av sjukersättning, bland annat för att kunna se om den rättsliga kvaliteten har förbättrats sedan Föreliggande rapport är en sammanfattande analys av likformighet och rättslig kvalitet utifrån dessa olika underlag. Syfte Denna rapport syftar till att ge en samlad beskrivning och analys av utvecklingen av likformigheten i försäkringsutfallet och i den rättsliga kvaliteten, samt sambanden mellan dessa, inom handläggningen av sjukersättning utifrån dessa frågeställningar: 1. Vad beror den snabba ökningen i andel avslag på? 2. Hur utvecklas likformigheten i försäkringsutfallet och vad innebär utvecklingen för likformigheten i tillämpningen? 3. I vilken utsträckning innebär utvecklingen under att tillämpningen numer håller högre rättslig kvalitet? Resultaten ska kunna ge stöd i FV:s systematiska kvalitetsutvecklingsarbete. Metod Den samlade analysen baseras dels på de tre delstudier som redan publicerats, dels på uppdateringar av beräkningarna från delstudie 1 (se de respektive delstudiernas metodbeskrivningar). Slutligen har den fördjupade rättsliga uppföljningen kompletterats genom att registeruppgifter har lagts på de granskade ärendena för att kunna studera samband mellan mellan den rättsliga kvaliteten och likformigheten. Disposition Rapporten är disponerad enligt följande; 1. En teoretisk bakgrund till analyser av likformighet, 2. En analys av förutsättningarna för likformig tillämpning av sjukersättning , 3. En analys av den ökande andelen avslag, 4. En analys av skillnader mellan områden, handläggare och grupper av sökande, 5. En analys av hur den rättsliga kvaliteten utvecklats sedan 2014 och av hur den kan bedömas under

11 1. Likformighet och rättssäkerhet - teoretiska perspektiv Sammanfattning Om bedömningsutrymmet är stort inom en viss lagstiftning kan likformigheten begränsas, utan att det behöver innebära att besluten som fattas är formellt felaktiga. Stora skillnader i försäkringsutfallet kan dock i sig vara tecken både på olikformighet i tillämpningen och på att det förekommer direkt felaktiga beslut. Fyra olika typer av brister i likformighet kan förekomma; icke systematiska skillnader, systematiska skillnader mellan organisatoriska enheter, systematiska skillnader mellan grupper av försäkrade, samt instabilitet över tid inom regeltillämpningen. I denna studie analyseras främst förekomsten av systematiska skillnader mellan olika organisatoriska enheter, och i viss utsträckning förändringar över tid inom regeltillämpningen, och skillnader mellan olika grupper av sökande. De flesta tidigare studier av likformighet inom socialförsäkringen har främst fokuserat på regionala skillnader inom sjukförsäkringen. Inom sjukersättning har dock ingen bred studie genomförts av utvecklingen sedan Indikatorer på olikformig tillämpning kan följas med registerdata, men för att kunna fastställa att likformigheten verkligen brister krävs ingående analys av individuella ärenden. Föreliggande studie har ambitionen att med en kombination av olika metoder både identifiera och förstå eventuella skillnader i tillämpning. För att identifiera hur stort bedömningsutrymmet är inom en förmån krävs en rättslig analys. Analyser av just sjukersättningen pekar på att det för flera av rekvisiten (villkoren) finns ett väsentligt bedömningsutrymme. Intervjuer med handläggare och beslutsfattare har även visat att deras upplevelse är att bedömningsutrymmet inom sjukersättningen är stort. Pga. brister i registeruppgifter studeras i denna analys skillnader mellan de handläggare som hanterar sjukersättningsärenden, men inte mellan de beslutsfattare som fattar beslutet Vad är likformig tillämpning, bedömningsutrymme och rättssäkerhet? Likformig tillämpning inom socialförsäkringsområdet kan definieras som att lika fall ska behandlas lika. Likartade bedömningar ska göras i ärenden med likartade förutsättningar med hänsyn till specifika förhållanden som 11

12 kan beaktas inom lagstiftningens ramar. 2 Likformighet är en central målsättning för myndigheters tillämpning av lagar, till exempel Försäkringskassans tillämpning av socialförsäkringen. 3 Att uppnå en likformig tillämpning är lättare inom ramen för en lagstiftning som är mer entydig (t ex barnbidrag) än inom områden där det finns ett större behov av individuella bedömningar (t ex arbetsförmågebedömningar inom sjukförsäkringen). Det senare är exempel på att socialförsäkringslagstiftningen (liksom annan lagstiftning) i många fall inte ensam räcker för att avgöra utfallet i ett enskilt ärende. Det finns ett bedömningsutrymme när det förekommer oklarheter i hur ett visst rekvisit ska tolkas eller vilka beviskrav och bevisvärderingsprinciper som ska tillämpas, i avvaktan på att rättspraxis förtydligar det. Ett bedömningsutrymme handlar alltså om hur tydlig lagstiftningen är i sig. Notera samtidigt att förutom denna kvalitativa rättsliga aspekt finns även ett mer kvantitativt sätt att se på bedömningsutrymmet, vilket handlar om hur många personer (eller hur stor andel av alla sökande) som omfattas av det område inom vilket det råder viss osäkerhet kring hur lagstiftningen ska tillämpas. Detta innebär (med vissa antaganden om hur vanligt förekommande olika egenskaper hos grupper är) till exempel att en lagstiftning som är så restriktiv att andelen avslag närmar sig 100 procent kan antas ha ett mer likformigt utfall än om andelen avslag är lägre. 4 Vi kan alltså se bedömningsutrymmet som en egenskap av en lagstiftning vilken i praktiken har stor betydelse för hur många (eller hur stor andel) av alla som ansöker om en förmån som omfattas av den osäkerhet som bedömningsutrymmet medför. Notera vidare att även om lagstiftningen är densamma bör normalt rättspraxis successivt förtydliga hur reglerna ska tillämpas. Bedömningsutrymmet bör alltså efterhand bli mindre och mindre. 2 Denna definition är hämtad från RFV (1999). Observera att under några år användes inom Försäkringskassan begreppet utfallsrättvisa för att benämna både en likformig tillämpning och materiellt korrekta beslut. 3 Kravet på likformighet följer redan av regeringsformen. I 1 kap. 9 RF sägs att domstolar och förvaltningsmyndigheter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och objektivitet. Den här regeln, som finns upptagen både i den amerikanska självständighetsdeklarationen från år 1776 och den franska deklarationen från år 1789, har inte minst betydelse i fall där det finns viss frihet för tillämparna att bedöma olika konkreta situationer och vidta lämpliga åtgärder för att uppnå det resultat som lagstiftaren åsyftat. Bestämmelsen ger inte bara uttryck för att alla ska behandlas lika utan också att ärenden ska avgöras med beaktande av saklighet och objektivitet, dvs. att vissa personer inte får gynnas eller missgynnas. Att lika fall ska behandlas lika innebär inte att det är förbjudet med särbehandlande normgivning men däremot att skillnader inte får göras mellan individer utöver vad som kan följa av gällande regler. RFV (1999). 4 Detta utgår från antagandet att egenskaper som arbetsförmågenedsättning är normalfördelade, så att om den rättsliga zon i vilken det kan råda osäkerhet kring om en person har rätt till ersättning ligger närmare ena änden av fördelningen kommer färre personer att beröras. Observera att detta resonemang principiellt skulle kunna vara symmetriskt, i bemärkelsen att en andel avslag när 0 också skulle leda till att vi befinner oss i en del av befolkningen där det är färre och färre personer som berörs. I praktiken kan dock redan den grupp personer som ansöker om sjukersättning anses utgöra en extremgrupp inom den samlade befolkningen. Därmed kan varje enskilt steg i generösare riktning antas omfatta fler personer. 12

13 Oberoende av teoretisk ingång medför ett större bedömningsutrymme att det finns större risk att det utvecklas skillnader i tillämpning som utgör brister i likformigheten. Det kan emellertid finnas goda anledningar till att lagstiftningen är utformad så att det finns ett bedömningsutrymme. 5 En anledning är att lagstiftaren medvetet velat göra det möjligt att ta hänsyn till omständigheter i det enskilda fallet så att utfallet ska överensstämma med de syften som förmånen är tänkt att fylla. Det kan också finnas andra skäl till att reglerna är oprecisa: lagstiftningen ska vara hållbar över tid, begrepp ska definieras av sakområdesexpertis eller ge utrymme för en precisering genom rättspraxis med mera. Slutligen bör påpekas att det kan finnas behov för den tillämpande myndigheten att finna en balans i försäkringsstyrningen mellan målen att försäkringsutfallet ska bli likformigt (och därmed förutsägbart), och att regeltillämpningen inte ska snävas in mer än vad som följer av lagstiftning och rättspraxis. Det finns alltså behov att vid föreliggande typ av analys undersöka att strävan att uppnå det ena inte gått ut över det andra. Sammantaget kan sägas att om bedömningsutrymmet är stort inom en viss lagstiftning kan likformigheten bli lidande, utan att det behöver innebära att besluten som fattas behöver vara formellt felaktiga. Stora skillnader i försäkringsutfallet kan dock i sig vara tecken både på olikformighet i tillämpningen och på att det förekommer direkt felaktiga beslut Olika typer av brist på likformighet Målsättningen att lika ärenden ska hanteras lika och likartade bedömningar ska göras i ärenden med likartade förutsättningar kan, som diskuterat ovan, vara svår att uppnå inom ramen för en lagstiftning som ibland lämnar ett större utrymme för tolkning. Det är viktigt att separera olika typer av brister på likformighet som kan uppstå, bland annat eftersom det kan krävas olika metoder både för att följa upp och för att åtgärda dem. Åtminstone fyra olika sorters brister i likformighet kan identifieras. För det första kan det förekomma icke systematiska skillnader i regeltillämpningen. Detta är fallet om beslut i socialförsäkringsärenden till viss del bestäms av slumpmässiga faktorer som egentligen inte ska beaktas inom lagstiftningens ramar. Exempel på sådana faktorer (eller omständigheter) är antal ärenden i balans vid beslutstillfället, omständigheter i det ärende som behandlades strax före det ärende där beslut nu fattas, eller vilket väder det är. 6 Det behöver dock inte handla om sådana tydligt ovidkommande faktorer, utan kan också handla om att man t.ex. väger in den försäkrades ekonomiska situation när detta inte är en omständighet som enligt lagstiftningen ska beaktas. Det kan vara mer eller mindre uppenbart att en sådan faktor inte ska beaktas. I uppenbara fall kan det t.ex. stå uttryckligen i lagtexten vilka faktorer som 5 Följande resonemang är delvis hämtat från ISF (2016a), sid. 10ff. 6 Även om det kan finnas systematik i hur denna typ av ovidkommande faktorer kan påverka beslut så betraktas de här som osystematiska om de inte leder till någon av de typer av systematiska brister som beskrivs ovan. 13

14 får beaktas, i mindre uppenbara fall kan det handla om ett rekvisit såsom oskäligt utan att det finns tydlig ledning i förarbeten eller rättspraxis. Denna typ av icke systematiska skillnader i regeltillämpningen utgör en brist i rättssäkerheten, men utgör inte huvudfokus för denna studie. Den typ av fördjupade rättsliga uppföljning som genomförts inom delstudie 3 kan upptäcka sådana icke systematiska skillnader om de leder till direkt felaktiga beslut, eller till otillräcklig utredning. I andra fall där i sig ovidkommande faktorer tillåts spela roll för vilket det materiella beslutet blir, men att detta ändå håller sig inom lagstiftningen kommer denna typ av skillnader förmodligen aldrig att upptäckas, förutsatt att ingen studie genomförs där det framkommer att de i praktiken är systematiska. För det andra kan det förekomma systematiska skillnader mellan hur olika organisatoriska enheter fattar beslut. Detta lite styltiga uttryck har här valts för att kunna innefatta både skillnader mellan t ex olika kontor eller områden, och skillnader mellan olika handläggare, beslutsfattare etc. Sådana skillnader kan bero på till exempel att det inom ett visst kontor uppstår en kultur som skiljer sig från den på ett annat kontor, eller att personliga värderingar hos handläggare till viss del påverkar de beslut som fattas i en viss riktning. Detta är den typ av olikformighet i tillämpningen som främst studerats (se avsnitt 1.3), ofta med utgångspunkt i regionala skillnader i försäkringsutfallet. Det handlar om att till exempel den som ansöker om en förmån ska ha lika stor sannolikhet att få ersättningen beviljad oberoende av vem inom myndigheten, eller vilket kontor, som hanterar ärendet. 7 För det tredje kan det förekomma systematiska skillnader i vilka beslut som fattas i olika grupper av sökande, dvs. diskriminering. Exempel är om sjukskrivna män och kvinnor erbjuds olika typer av rehabiliterande insatser för att de är kvinnor eller män, eller om de beviskrav som tillämpas för underhållsstöd i praktiken skiljer sig åt mellan om den som söker är född i Sverige eller inte. Observera att det endast är om regeltillämpningen skiljer sig mellan grupper av sökande på grund av att ansökningarna kommer från dessa grupper som det handlar om diskriminering (se diskussion av denna problematik i avsnitt 1.4.) En fjärde sorts olikformighet kan benämnas instabilitet över tid i regeltillämpning och uppstår om det går trender i hur en viss lagstiftning tillämpas som inte kan motiveras direkt av förändringar i denna lagstiftning, eller i rättspraxis. Sådan instabilitet kan uppstå till exempel som en följd av informell styrning av myndighetsledning eller regeringen, men även som en konsekvens av formella uppdrag, se till exempel de konsekutiva målen om 7 Det bör påpekas att det kan finnas skillnader i tillämpning som befinner sig någon stans emellan systematiska och icke systematiska, genom att de förvisso ger olika möjlighet att få ersättning för ärenden som är likartade, men att denna systematik är snabbt övergående. Om sannolikheten att få ersättning under en kortare period avviker väsentligt vid ett givet kontor, men att denna avvikelse hinner gå över innan den ens hunnit upptäckas så kommer den med stor sannolikhet aldrig att bli identifierad och förstådd. Om dess orsaker är just övergående är det å andra sidan inte tydligt hur den skulle ha kunnat vara policyrelevant om den alls hade upptäckts. 14

15 minskat nyttjande av sjukförsäkringen som olika regeringar givit i uppdrag åt Försäkringskassan att bidra till inom ramen för en given lagstiftning. Här, liksom för andra typer av olikformighet, är det viktigt att inte dra slutsatsen att en tillämpning är fel för att den skiljer sig väsentligt åt mot tillämpningen en tid tidigare, med samma lagstiftning. En förändring över tid kan i sig vara resultatet av en kvalitetsförbättring. Om det däremot över längre tid sker större pendelrörelser i hur en given lagstiftning tillämpas (som inte kan förklaras av rättspraxis), så är det en indikation på olikformighet som i praktiken innebär en bristande rättssäkerhet. I denna studie analyseras främst förekomsten av systematiska skillnader mellan olika organisatoriska enheter, och i viss utsträckning instabilitet över tid, samt systematiska skillnader mellan olika grupper av sökande Tidigare studier av likformigheten i tillämpningen av socialförsäkringen I direktiven (dir. 2002:166) för utredningen om en översyn av socialförsäkringsadministrationen framgår att utredningen skulle ( ) pröva vilken ledningsform som är mest ändamålsenlig med hänsyn till att staten måste kunna styra verksamheten för att tillförsäkra att reglerna tillämpas likformigt och rättvist över landet ( ). Det var alltså bland annat i syfte att säkra att socialförsäkringarna inte tillämpades olika i olika delar av landet som den statliga myndigheten Försäkringskassan skapades Det försäkringsområde som främst åsyftades var sjukförsäkringen. I direktiven skrivs att ett mål var att förutsättningarna öka[r] att genom gemensamma förhållningssätt bryta utvecklingen av ohälsan. 8 Dessa två prioriteringar (regional likformighet och sjukförsäkring) sammanfaller till stor del med på vilka områden som likformigheten har studerats. Vid en snabb kartläggning av vilka studier av olika aspekter av likformighet som genomförts sedan 2005 av Försäkringskassan eller av Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) framkommer två mönster; 1. Av 22 studier av likformigheten i försäkringsutfallet behandlar 17 sjukförsäkringen 9, 2 arbetsskadeförsäkringen, 1 handikappersättning, 1 aktivitetsersättning 10 och 1 bilstödet. 8 SOU 2003:63, En sammanhållen administration av socialförsäkringen, sid I ett fall, ISF (2011c), omfattar studien sjukpenning i och graviditetspenning. 10 NB att ISF (2011d) endast behandlar regionala skillnader som en faktor bland flera och att inget explicit resonemang förs kring eventuella olikheter i tillämpningen. 15

16 2. Av samma 22 studier behandlar 11 systematiska skillnader mellan organisatoriska enheter (eller regionala skillnader), 9 avser jämställdhetsaspekter av handläggningen 11, och 2 behandlar även skillnader mellan personer födda i och utanför Sverige. 12 Ingen studie av förekomsten av annan typ av diskriminering mellan olika grupper av försäkrade har hittats. Ingen studie av likformigheten i tillämpningen har hittats som avser någon av förmånerna assistansersättning 13, graviditetspenning eller vårdbidrag, vilket är andra exempel på förmåner med större bedömningsutrymme. Det är alltså inom området systematiska skillnader mellan organisatoriska enheter inom sjukförsäkringen som det finns flest studier. Flertalet av dessa studier stannar dock på en nivå där regionala skillnader redovisas utan att det tydligt framgår vad som kan bero på skillnader i benägenhet att ansöka om ersättning och sådana som beror av hur Försäkringskassan hanterar inkomna ärenden. Inom just sjukersättningen finns dessutom ingen större analys av utvecklingen efter De senaste studier som genomförts av likformigheten inom sjukersättning är två rapporter från ISF från I ISF (2010) studerades nybeviljandet av sjuk- eller aktivitetsersättning som andel av befolkningen per kommun. Spridningen mellan kommuner visade sig ha ökat något mellan 1996 och 2010, men framför allt framkom att det hade skett betydande ökningar i spridningen vid tre tillfällen (1997, 2003 samt 2008), vilka alla sammanföll med större regeländringar. De regionala mönstren hade dock blivit mindre stabila över tiden. I ISF (2011b) gjordes en fördjupad studie av både registeruppgifter och akter i syfte att testa om de skillnader i andel nybeviljanden som kunde konstateras mellan olika kontor berodde på skillnader i tillämpning. En grupp av lokala försäkringscentra (LFC) med hög andel bifall under jan aug 2010 jämfördes med en grupp LFC med låg andel bifall. I en aktgranskning av de medicinska underlagen, genomförd av en före detta försäkringsmedicinsk rådgivare (FMR), var resultatet att gruppen med högst faktisk andel beviljanden signifikant oftare avvek åt det generösare hållet, och att den andra gruppen signifikant oftare avvek åt det restriktiva. Två viktiga resultat från dessa studier var att det fanns tydliga skillnader i tillämpning av sjukersättning mellan organisatoriska enheter under 2010 och att dessa skillnader kunde fångas relativt väl redan genom att i register studera andelar som beviljats sjukersättning. Den typ av djupgående analyserande studier som refereras till ovan kan fylla ett viktigt syfte i att bättre förstå utvecklingen inom ett område. Tills nyligen har de emellertid även fyllt syftet att beskriva utvecklingen, eftersom ingen 11 ISF (2011a) och ISF (2013a), samt Försäkringskassan (2011) 12 Försäkringskassan (2011) och ISF (2016c) 13 I en studie från 2004 påvisade dock dåvarande Riksförsäkringsverket (RFV) små men tydliga skillnader mellan kön, och stora regionala skillnader i nyttjandet av assistansersättningen. 16

17 övergripande uppföljning funnits av likformighet i nyttjandet av olika försäkringar. Sedan 2013 har Försäkringskassan dock arbetat mot att ta fram mer löpande kvantitativa uppföljningar av likformigheten i försäkringsutfallet, för att systematiskt kunna fånga upp signaler om hur likformigheten i tillämpningen utvecklas. Därmed bör dels behovet minska av ovanstående typ av engångsinsatser, dels bör det bli tydligare inom vilka områden som behovet av mer djupgående analyser uppstår. Sådana uppföljningar, eller indikatorer, kan omfatta både skillnader mellan organisatoriska enheter och mellan olika grupper av försäkrade. Denna typ av indikatorer på likformighet har först tagits fram för socialförsäkringsförmåner med större bedömningsutrymme, däribland sjukersättning Varför det inte går att direkt mäta likformig tillämpning i register Både ovanstående studier och de indikatorer som tagits fram inom Försäkringskassan för att kunna analysera och följa likformigheten inom olika socialförsäkringsförmåner brottas med ett generellt problem; skillnader i försäkringsutfallet behöver inte bero på skillnader i tillämpningen. Regionala skillnader kan till exempel bero på befolkningens sammansättning eller lokala arbetsmarknadsfaktorer. Detta är en fundamental fråga eftersom likformig tillämpning som beskrivs ovan, handlar om att lika ärenden ska behandlas lika, och om ärendena inte är lika så säger skillnader i försäkringsutfall ingenting om likformigheten i tillämpningen. Vidare kan två ärenden i grunden vara lika men hur de sedan faller ut kan bero både på Försäkringskassans arbete eller på andra aktörer inom till exempel sjukskrivningsprocessen. Av dessa anledningar är utmaningen för en studie av skillnader mellan regioner eller organisatoriska delar framför allt att isolera den del av skillnaderna mellan de enheter som beror på olikheter i de försäkringsärenden som hanterats. Hur väl man kan ta hänsyn till detta (genom olika typer av statistiska beräkningar) beror delvis på vilka uppgifter som finns att tillgå. Även efter sådana beräkningar är de skillnader som kvarstår i egentlig mening dock bara en oförklarad restpost. Hur stor del av denna kvarvarande spridning som sedan beror på Försäkringskassans arbete går inte att säga utan tillgång till information om bland annat de olika aktörerna i sig. Vad detta innebär är att det kan finnas saklig grund för avvikande försäkringsutfall, trots kontroll för bakgrundsfaktorer. Om man vill kunna fastställa att till exempel ett kontor avviker i sin tillämpning räcker därför inte registerstudier utan man behöver i detalj studera de beslut som fattats. Detta är delvis vad som gjordes inom ISF (2011b), men även inom ramen för föreliggande studie i och med att det övergripande försäkringsutfallet för olika områden har kunnat jämföras med resultaten i den aktgranskning som 14 I bilaga B beskrivs en klassificering som dåvarande Riksförsäkringsverket gjorde 1999 efter hur stort bedömningsutrymmet var i den dåvarande socialförsäkringslagstiftningen. 17

18 genomförts av beslut om sjukersättning. Denna typ av fördjupade studier är dock kostsamma att genomföra, och ger endast svar för de grupper som jämförs, och vid ett givet tillfälle. De kan därför bara utgöra ett komplement till de indikatorer som löpande tas fram för att följa likformigheten Bedömningsutrymmet inom sjukersättningen Ovan diskuteras hur förutsättningarna för en likformig tillämpning beror av hur stort bedömningsutrymme som finns inom den aktuella socialförsäkringsförmånen. Vad gäller för nuvarande lagstiftning för sjukersättningen? I vägledning Förvaltningsrätt i praktiken nämns sjukersättningen som exempel på en förmån där lagstiftaren har lämnat ett stort utrymme för bedömningar i det enskilda fallet, och då särskilt bedömningen av om samtliga rehabiliteringsmöjligheter är uttömda. Även ISF har i en analys av bedömningsutrymmet inom sjukersättningen kommit fram till att den är en av de socialförsäkringsförmåner som medger ett stort bedömningsutrymme, och då särskilt rekvisitet att rehabiliteringsåtgärder inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår arbetsförmåga över en fjärdedel. 15 Nedan diskuteras detta bedömningsutrymme utifrån de tre centrala rekvisiten som ska vara uppfyllda för rätt till ersättning. (i) Är arbetsförmågan nedsatt i relation till alla arbeten på arbetsmarknaden? Det första rekvisitet för rätt till sjukersättning är att arbetsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska arbetsförmågan i relation till alla arbeten, inklusive anpassat arbete. Det krävs, liksom innan 2008, underlag som styrker att arbetsförmågan är nedsatt av medicinska orsaker. 16 Vad som är nytt i lagstiftningen som trädde i kraft 2008 är att det arbetsmarknadsbegrepp rekvisitet vilar på är vidare, vilket innebär att möjligheterna är mindre att anses ha nedsatt arbetsförmåga. Till skillnad från reglerna före då arbetsförmågan skulle prövas mot normalt förekommande arbeten, dvs. inte anpassade arbeten, som t ex Samhall prövas den nu mot förvärvsarbete på arbetsmarknaden. Lagstiftningen har därmed blivit mer restriktiv. Även om det ännu förekommer osäkerheter i exakt hur detta rekvisit ska tolkas (se nedan), innebär detta att en mindre grupp kan ha rätt till ersättning och därmed med stor sannolikhet att det är färre sökande för vilka det kan vara oklart vilket försäkringsutfall som är korrekt. Frågan är dock hur begränsat det blivit. I Vägledningen konstateras att det inte finns någon närmare definition i lagen av något av dessa arbetsmarknadsbegrepp. Det finns dock 15 ISF (2016a), sid Försäkringskassan, Vägledning 2013:1 version 4 18

19 HFD-domar som närmare preciserar begreppet förvärvsarbete på arbetsmarknaden 17 I delprojekt 2 framkom i flera intervjuer att handläggare upplever det som svårt att hantera arbetsmarknadsbegreppet. Flera av handläggarna ansåg att den definition av arbetsmarknad som Försäkringskassan ska förhålla sig till är alltför teoretisk för att passa den verkliga situationen. Flera handläggare ansåg att de i sin bedömning av kvarvarande arbetsförmåga ska ta hänsyn till jobb som inte finns, vilket de upplever som svårt att tillämpa. Denna svårighet tycks till del vila på missuppfattningen att bedömningen skulle inkludera arbeten som inte existerar i verkligheten. Även med en korrekt tillämpning av lagen kan det dock framstå som olustigt att bedöma arbetsförmågan i förhållande till ett arbete som förvisso existerar någonstans men som inte finns tillgängligt för den försäkrade. (ii) Är arbetsförmågan stadigvarande nedsatt? För rätt till ersättning krävs vidare att arbetsförmågan bedöms vara stadigvarande nedsatt. Detta innebär enligt förarbetena att arbetsoförmågan ska bestå för all överskådlig framtid. I förarbetena anges det också att det ska röra sig om kroniska sjukdomar och irreversibla skador. År 2012 gav Försäkringskassans dock ut ett domsnytt där det framgick att svårvärderade sjukdomar sjukdomar för vilka det saknas tillräcklig kunskap för att de generellt ska anse som kroniska och irreversibla kan jämställas med kroniska sjukdomar och irreversibla skador om de under lång tid satt ned den försäkrades arbetsförmåga (Domsnytt 2012:90). Detta baserades på ett antal kammarrättsdomar. En dom i Högsta förvaltningsdomstolen 2013 (HFD 2013 ref. 60) bekräftade att lång tid med nedsatt arbetsförmåga kan ha betydelse vid bedömningen av om arbetsförmågan ska anses stadigvarande nedsatt, men HFD:s resonemang skiljer sig delvis från det som fördes i Domsnytt 2012:90. HFD ansåg att sjukdomar för vilka inga generella slutsatser kan dras beträffande nedsättningens varaktighet över tid kan berättiga till sjukersättning, men betonade vikten av utredningen i det enskilda fallet när det gäller prognosen. (Se Domsnytt 2015:040). Även efter HFD 2013 ref. 60 är det i viss mån oklart vad uttrycket för all överskådlig framtid mer precist innebär. ISF invänder i en rapport från 2013 delvis mot Försäkringskassans tolkning, men menar att med hänsyn till den begränsade ledning som ges i förarbetena är det samtidigt inte helt gripet ur luften att tolka stadigvarande som synonymt med livslångt. De pekar på att ett HFD-klargörande ger delvis ytterligare ledning för hur begreppet bör tolkas, men menar att otydligheten fortfarande är stor. 18 Efter påpekande i en annan rapport från Inspektionen för Socialförsäkringen 19 ändrades, i januari 2017, vissa skrivningar i både 17 Ibid. Samt prop. 2007/08:136, s. 67 och 88. Det finns även HFD-domar om sjukersättning som avser bedömningen mot hela arbetsmarknaden, se Domsnytt 2015:040 och 2017: ISF (2013c) 19 ISF (2016a) 19

20 vägledningen och i domsnytt 2017:001. Anledningen var att den tidigare skrivningen om att det skulle vara utsiktslöst under överskådlig framtid att återfå arbetsförmåga kunde uppfattas som alltför skarp i förhållande till rättspraxis. 20 I intervjuerna i delstudie 2 menar de allra flesta av handläggarna att stadigvarande innebär för resten av livet. Några av handläggarna lyfte dock möjligheten till vilande ersättning och så kallad förnyad utredning som ska göras efter tre år. Gör man den tolkningen borde det innebära att man gör avsteg från principen livet ut och istället tänker att stadigvarande innebär en längre tid snarare än livet ut. Det framstår alltså som att rekvisitet riskerar att tolkas på olika sätt. (iii) Är rehabiliteringsåtgärderna uttömda? Det sista rekvisitet är att rehabiliteringsåtgärder inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår arbetsförmåga. På denna punkt har ISF framfört kritik av hur Försäkringskassan valt att precisera lagstiftningen (i texten om utbyte 21 av sjukpenning till sjukersättning). I Försäkringskassans vägledning (2013) stod tidigare att det i princip gäller att nedsättning av arbetsförmågan ska bedömas efter det att rehabiliteringsåtgärder har vidtagits. Enligt ISF är det bara just de insatser som bedöms kunna leda till förbättrad arbetsförmåga som måste ha prövats, en tolkning som de bedömer har fått stöd av Högsta förvaltningsdomstolen (HFD 2011 ref 63 I och III). I Vägledningen stod det vidare i texten om utbyten att rehabiliteringsåtgärder bör vara uttömda på heltid för att den försäkrade ska ha rätt till sjukersättning, vilket ISF menar att varken förarbeten eller lagtext ger stöd för. ISF menar alltså att Försäkringskassan i sin försäkringsstyrning på vissa punkter har haft tendens att snäva in bedömningsutrymmet på ett sätt som inte har stöd i lagstiftningen eller rättspraxis. De menar även att denna begränsning av bedömningsutrymmet kan ha bidragit till en mer strikt tillämpning av regelverket för sjukersättning. 22 Försäkringskassan har som beskrivs ovan i januari 2017 tagit bort skrivningarna om att rehabiliteringsinsatser ska vara utsiktslösa. Samtidigt ströks två skrivningar; dels om att rehabiliteringsåtgärder behöver ha genomförts, dels om att rehabiliteringsbehovet måste bedömas mot hela arbetsoförmågan även när det är aktuellt med utbyte till partiell ersättning. I intervjustudien i delstudie 2 framkom att handläggare har olika syn på vad som gäller ifråga om i vilken grad rehabiliteringsåtgärderna kan anses vara 20 I avsnitt 3.10 och 3.11 har ett par meningar om att rehabiliteringsåtgärder ska bedömas vara utsiktslösa tagits bort. Borttaget är även text om kravet på att det ska vara frågan om kroniska sjukdomar och irreversibla skador. Domsnytt 2011:73 har utgått och ersatts av 2017:001. Avsnitt 3.12 om utbyte har fått justerad text eftersom rehabiliteringsåtgärder inte behöver ha genomförts. Två stycken har tagits bort. Det ena upprepade det som stod i stycket ovanför och det andra handlade om att rehabiliteringsbehovet måste bedömas mot hela arbetsoförmågan när det är aktuellt med utbyte till partiell ersättning. 21 Ett så kallat utbyte sker där handläggare av långa sjukfall tar initiativ till att den sjukskrivnes ersättning byts ut mot sjukersättning. 22 ISF (2016a), sid

21 uttömda. Några handläggare vill ha tydliga bevis på att den försäkrade har deltagit i arbetslivsinriktad rehabilitering medan andra menar att man utgår från den medicinska diagnosen och drar slutsatser därifrån om det verkar rimligt att rehabilitering kan förväntas förbättra arbetsförmågan. Sammantaget finns alltså en upplevelse av svårighet att tillämpa samtliga rekvisit, även om det är betydligt färre sökande för vilka det kan anses finnas ett rättsligt bedömningsutrymme med nuvarande lagstiftning än tidigare. Avseende det rättsliga bedömningsutrymmet finns det delvis olika tolkningar av hur stort det är. ISF menar vidare att bedömningen av arbetsförmågan i förhållande till hela arbetsmarknaden [delvis är] sammanflätad med rekvisiten att arbetsförmågan ska vara stadigvarande nedsatt och att rehabiliteringsmöjligheterna ska [bedömas] vara uttömda och att det därmed är svårt att uppskatta bedömningsutrymmet för ett rekvisit utan att ta ställning till helheten ISF (2013c) 21

22 2. Organisatoriska förutsättningar för likformighet inom FV Sammanfattning I denna rapport analyseras likformigheten och den rättsliga kvaliteten av beslut om avslag eller bifall vid ansökan om sjukersättning som fattades under Dessa år kännetecknas av åtminstone tre faktorer som är av vikt för att förstå utvecklingen. För det första skedde en omorganisation i början av 2015, genom en tydligare uppdelning mellan SF och FV, vilken koncentrerade handläggningen av sjukersättningsärenden till ett mer begränsat antal handläggare än tidigare, vilka handlägger fler ärenden var och som ägnar en större andel av sin arbetstid åt just dessa ärenden. För det andra granskades den rättsliga kvaliteten i beviljanden från januari september 2014, under hösten samma år. Ett viktigt resultat var att i omkring 42 procent av alla bifall höll granskaren inte med om att rätt till ersättning förelåg. Efter denna granskning vidtogs i samarbete mellan FV och RA ett antal åtgärder för att höja kvaliteten på de beslut om sjukersättning som fattas. För det tredje minskade antalet beviljanden av sjukersättning under perioden, både för att fler ansökningar avslogs och för att antalet ärenden minskade där Försäkringskassan själv tar initiativ till ett utbyte av sjukpenning. Antalet utbyten halverades mellan 2014 och En analys av denna minskning har pekat ut både omorganisationen, hur resultatet av den rättsliga granskningen har hanterats, och avskaffandet av den bortre tidsgränsen i sjukpenningen som viktiga orsaker till att färre utbyten initieras än tidigare och att ännu färre beviljas ersättning Omorganisationen 2015 mer koncentrerad handläggning Handläggningen av sjukersättningsärenden delades efter årsskiftet 2014/15 upp mellan avdelningen för sjukförmåner (SF) och avdelningen för funktionsnedsättning (FV). I och med omorganisationen är det endast FV-handläggare som handlägger ansökningar om sjukersättning och besluten fattas av beslutsfattare som numera enbart finns inom FV. Det som återstår för personliga handläggare inom SF är att identifiera de långa sjukfall där den försäkrade kan ha rätt till sjukersättning, att starta ett så kallat prövningsärende i ÄHS och lämna över till FV för vidare utredning och eventuellt beslut. SF-handläggare har alltså inte någon roll i hanteringen av ansökningar om sjukersättning. Antal handläggare som handlägger ansökningsärenden har därmed minskat från under 2014, till 500 under Denna minskning bestod framför allt i att de handläggare som hanterat endast en handfull ärenden blev betydligt ovanligare. År 2016 var det 22

23 Antal ärenden i balans Väntetider (dagar) PM 2017:3 omkring 200 handläggare som hanterat färre än 5 ansökningar om sjukersättning, mot fler än 600 under Ett inledande resultat av omorganisationen var att antal handläggare inom FV inte var tillräckligt för att hantera alla ansökningar om sjukersättning. Detta följdes av att först ärendebalanserna och väntetiderna ökade under 2015 och delar av 2016 (se Figur 1). En avarbetning kom till stånd under hösten 2016, men under merparten av den analyserade perioden arbetade sjukersättningshandläggarna alltså under ett stort produktionstryck. Figur 1. Ärendebalanser och väntetider för ansökningsärenden inom sjukersättning under Ärendebalanser Väntetider Rättslig granskning 2014 kvalitetsproblem och åtgärder Hösten 2014 genomfördes en fördjupad rättslig granskning av 700 beviljanden av sjukersättning från januari september samma år. 24 Resultaten visade att det fanns en betydande förbättringspotential, både när det gäller utredningen av rätten till sjukersättning och när det gäller bedömningen av rätten till sjukersättning. Av rapporten framgick att granskarna i 23 procent av ärendena inte bedömde utredningen som tillräcklig. I 42 procent av alla beviljanden höll granskarna inte med om att den sökande uppfyllde rekvisiten för rätt till ersättning. Efter denna granskning vidtogs i samarbete mellan FV och RA ett antal åtgärder för att höja kvaliteten på de beslut om sjukersättning som fattas. Exempelvis reviderades ett Domsnytt (2015:040) för att förbättra stödet vid bedömning av kriterierna av rätten till sjukersättning, nya lika-ärenden och 24 Försäkringskassan (2015d) 23