Att använda lagens bedömningsutrymme

Transkript

1 isfinspektionen FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN ISF kommenterar 2016:1 Att använda lagens bedömningsutrymme sf

2

3 ISF kommenterar 2016:1 Att använda lagens bedömningsutrymme En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2016

4 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2016 ISBN:

5 Innehåll Innehåll Generaldirektörens förord Varför behövs diskussioner om bedömningsutrymme? Illustration av bedömningsutrymmet Bedömningsutrymme en förutsättning och ett hinder för rättssäkerheten Olika typer av bedömningsutrymme i lagstiftningen Faktorer som kan påverka hur bedömningsutrymmet används Att studera bedömningsutrymme sjukersättning som exempel Tillvägagångssätt Juridisk analys av gällande rätt Bedömningsutrymmet beskrivs i Försäkringskassans styrande dokument Vägledningen om förvaltningsrätt i praktiken Vägledningen om sjukersättning Försäkringskassans Domsnytt Lika-ärenden Hur bedömningsutrymmet används går inte att utläsa i akten Ett nytt arbetssätt med sjukersättning Tankarna bakom det nya arbetssättet Det nya arbetssättet i praktiken Bedömningsutrymmet kan påverkas av det nya arbetssättet Bedömningsutrymme kan studeras... 29

6 Innehåll 3 Lagstiftaren och myndigheterna ansvarar för att hantera bedömningsutrymmet Lagstiftaren Myndigheterna Granskarna Referenser Bilaga 1 Redogörelse för relevanta avgöranden från Högsta förvaltningsdomstolen... 39

7 Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord För många av de förmåner som ryms inom socialförsäkringens område är regelverket utformat så att det inte går att avgöra om en person har rätt till en förmån eller inte enbart med stöd av lagtexten. Att lagstiftningen är utformad på det sättet är inget misstag tvärtom. I många fall har lagstiftaren medvetet lämnat ett bedömningsutrymme till den myndighet som har till uppgift att tillämpa lagstiftningen och avgöra om en sökande har rätt till en förmån eller inte. Syftet med bedömningsutrymmet kan vara att göra det möjligt att ta hänsyn till omständigheter i det enskilda fallet. Målet med detta är då att öka sannolikheten att utfallet överensstämmer med lagstiftningens intentioner. Syftet kan också vara att göra lagstiftningen hållbar över tid, att lämna utrymme för sakområdesexpertis eller för en precisering genom rättspraxis. Utan ett bedömningsutrymme skulle socialförsäkringen sannolikt upplevas som både stelbent och orättvis. Men förekomsten av ett bedömningsutrymme är inte problemfritt. För den enskilde kan det upplevas som oklart om hen har rätt till en förmån och orättvist om ansökan avslås. Detta minskar försäkringens transparens och dess legitimitet kan komma att ifrågasättas, oavsett om bedömningsutrymmet används korrekt och enhetligt eller inte. Om det dessutom förekommer oförklarade variationer i hur bedömningsutrymmet används mellan olika handläggare, kontor eller delar av landet reduceras rättssäkerheten. Det faktum att bedömningsutrymmet kan användas mer eller mindre restriktivt bidrar dessutom sannolikt även till de stora variationer i exempelvis sjuktalen som existerar över tid. Att bedömningsutrymmet ger upphov till utmaningar är inget argument för att ta bort det, men det behövs en ökad medvetenhet om det utrymme för bedömningar som finns i lagstiftningen på socialförsäkringens område. Vi behöver identifiera och diskutera 5

8 Generaldirektörens förord de utmaningar detta ger upphov till. Det är även av vikt att tilllämpande myndigheter ges förutsättningar att hantera de komplexa bedömningar de förväntas göra. Rapporten är skriven av Nina Karnehed, Dan Ljungberg, Katarina Sjöberg och Anne Wahlfridsson. Stockholm i december 2016 Maria Hemström-Hemmingsson 6

9 Varför behövs diskussioner om bedömningsutrymme? 1 Varför behövs diskussioner om bedömningsutrymme? Myndigheternas beslut om rätt till förmån för enskilda styrs av gällande rätt, det vill säga lagstiftningen 1, dess förarbeten och eventuell rättspraxis. Socialförsäkringslagstiftningen är (liksom annan lagstiftning) oftast oprecis. Det innebär att den inte ensam räcker för att avgöra utfallet i ett enskilt ärende. Det finns ett bedömningsutrymme när flera utfall i ett enskilt ärende är förenliga med gällande rätt. Att lagstiftningen är utformad så beror oftast på att lagstiftaren medvetet velat göra det möjligt att ta hänsyn till omständigheter i det enskilda fallet så att utfallet ska överensstämma med de syften som förmånen är tänkt att fylla. Förutom behovet av att kunna väga in omständigheter i det enskilda fallet kan det också finnas andra skäl till att reglerna är oprecisa: lagstiftningen ska vara hållbar över tid, begrepp ska definieras av sakområdesexpertis eller ge utrymme för en precisering genom rättspraxis med mera. Denna rapport diskuterar det utrymme för bedömningar som finns i lagstiftningen och hur de utmaningar som bedömningsutrymmet medför kan hanteras. Ett exempel på en konsekvens av bedömningsutrymme i lagstiftningen är att sjuktalen varierar över tid, trots att lagstiftningen inte har förändrats. ISF har tidigare diskuterat fluktuationerna i sjukförsäkringen i en rapport. 2 ISF skriver: De svängningar som kan observeras i sjukfrånvaron kan inte förklaras med bakomliggande variationer i yttre faktorer; den rimliga tolkningen 1 Det som sägs om lagstiftningen gäller även förordningar och andra författningar. I denna rapport kommer fortsättningsvis endast lagstiftningen att omnämnas. 2 ISF (2015). 7

10 Varför behövs diskussioner om bedömningsutrymme? är i stället att de utgör cykliska variationer i utnyttjandet av bedömningsutrymmet. ISF konstaterar också att sjukförsäkringssystemet saknar självstabiliserade mekanismer och att svängningar därför tenderar att förstärkas. Andelen som nekas sjukpenning eller sjukersättning har under år 2016 ökat till de högsta nivåerna på flera år. 3 I en artikel i Dagens Nyheter vittnar flera företrädare för Försäkringskassan om hur fluktuationen främst beror på förändrade bedömningar och utredningar. 4 I artikeln citeras Ruth Mannelqvist, professor vid juridiska institutionen, Umeå universitet: Det här är inte första gången som regeringen har sagt att sjuktalen måste ned, och att Försäkringskassan sedan tenderar att hörsamma detta i sina beslut. Och detta utan att regelverket egentligen har ändrats. Det här gör att man kan diskutera rättssäkerheten för den enskilda personen, vare sig det handlar om en period där Försäkringskassan är mer restriktiv eller mer tillåtande i sina beslut. Det finns även ett stort bedömningsutrymme i lagstiftningen om assistansersättning. Kostnaderna för assistansersättning har ökat mycket. Regeringen gav Försäkringskassan i uppdrag att, med oförändrad lagstiftning, bidra till att bryta utvecklingen av antalet timmar inom assistansersättningen. 5 I en debattartikel i Dagens Nyheter i november 2016 förtydligades budskapet i regleringsbrevet. Statsrådet skrev att det aldrig har varit fråga om att minska antalet timmar för personer som har rätt till dem, utan om att medel ska användas såsom det var avsett. I artikeln angavs också att regeringen kommer att tydliggöra målet i Försäkringskassans regleringsbrev inför år Lagstiftningen kommer däremot att lämnas oförändrad vad gäller villkoren för rätten till ersättning. 6 Eftersom dessa diskussioner återkommer är det relevant att göra en djupdykning i just begreppet bedömningsutrymme. Det huvudsakliga syftet med den här rapporten är att diskutera bedömningsutrymme och samtidigt medvetandegöra bedömningsutrymmets konsekvenser. 3 Data från Försäkringskassan enligt mejlkorrespondens. 4 Dagens Nyheter ( ). 5 Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Försäkringskassan. 6 Dagens Nyheter ( ). 8

11 Varför behövs diskussioner om bedömningsutrymme? 1.1 Illustration av bedömningsutrymmet Bedömningsutrymmet skulle kunna illustreras genom att rangordna alla som ansöker om en förmån efter hur pass väl de uppfyller lagstiftarens krav för att få rätt till den aktuella förmånen (figur 1). Det kommer att finnas personer som ansöker som självklart inte har rätt till förmånen (röda i figuren) liksom personer som självklart har rätt till förmånen (svarta i figuren). Det kommer också att finnas personer där såväl ett beslut om rätt till förmån som ett beslut om nekad förmån är förenligt med gällande rätt (gråa i figuren). För dessa individer räcker således inte gällande rätt till för att avgöra om de har rätt till förmånen. I en förmån med större bedömningsutrymme hamnar fler personer i denna grupp. Figur 1. Illustration av bedömningsutrymmet i en förmån med stort och i en förmån med litet bedömningsutrymme. De försäkrade som ansökt om förmån är rangordnade efter hur väl de uppfyller lagstiftarens rekvisit för rätt till förmån. Stort bedömningsutrymme Tilltagande rätt till förmån bland de försäkrade som ansöker om förmån enligt lagstiftarens rekvisit. Litet bedömningsutrymme inte rätt till förmån såväl ett beslut om rätt till förmån så väl som ett beslut om nekad förmån är korrekt rätt till förmån 9

12 Varför behövs diskussioner om bedömningsutrymme? När bedömningsutrymmet inkluderar en större andel av de som ansöker leder det till att andelen beviljanden av förmånen kan fluktuera, antingen över tid eller mellan olika tillämpare. Denna fluktuation medför inte att besluten strider mot gällande rätt. Men fluktuationen kan få stora konsekvenser för exempelvis kostnaderna för förmånen och för försäkringens legitimitet. 1.2 Bedömningsutrymme en förutsättning och ett hinder för rättssäkerheten Syftet med att lämna ett bedömningsutrymme i lagstiftningen är ofta att låta omständigheter i det enskilda fallet påverka utfallet. Det innebär att den som tillämpar lagen får möjlighet att fatta materiellt riktiga beslut. När det gäller begreppet rättssäkerhet brukar man tala om dels formell rättssäkerhet, dels materiell rättssäkerhet. Den materiella rättssäkerheten innebär att reglerna ska garantera materiell rättvisa ur ett etiskt perspektiv. Den formella rättssäkerheten har att göra med förfarandet som ska garantera förutsägbarhet och möjligheter för den försäkrade att konstruktivt ta tillvara sina intressen. 7 För att rättsliga beslut ska vara förutsägbara måste rättsreglerna ha ett visst mått av precision, vilket innebär att de inte får vara alltför vaga eller mångtydiga. I den formella rättssäkerheten ligger också möjligheten att fatta det korrekta beslutet. 8 Ju precisare en lagregel är, desto bättre kan utfallet förutsägas och kontrolleras. Sannolikheten att lika ärenden behandlas lika är också större. Men stora delar av socialförsäkringslagstiftningen är inte så precis och förutsägbar. Socialförsäkringslagstiftningen innehåller i varierande omfattning ett bedömningsutrymme som tillämparen ska använda. Ett bedömningsutrymme, som ger möjlighet att ta hänsyn till omständigheter i det enskilda fallet, skapar förutsättningar för att besluten ska bli rättvisa ur ett etiskt perspektiv. Att använda bedömningsutrymmet innebär att tillämparen både ska utgå från den rättsliga regleringen och ta rimliga hänsyn till omständigheter i det enskilda fallet. Kravet på likformighet och förutsägbarhet i formell mening 7 von Essen, U. i ISF (2010), s Vahlne Westerhäll, L. (2012). 10

13 Varför behövs diskussioner om bedömningsutrymme? kan därför inte upprätthållas i lika stor omfattning i de ärenden där denna typ av bedömningsutrymme finns. För förutsägbarhet krävs att lika ärenden ska behandlas lika. Men det måste finnas en balans mellan förutsägbarhet och rättvisa, det vill säga en lösning som försöker tillfredsställa både den formella likheten inför lagen och den materiella rättvisan. Det räcker inte att strikt tilllämpa gällande rätt. Det krävs även en rimlig avvägning mellan den förutsägbarhet som regeln ger och etiska hänsyn av olika slag. 9 Att lagstiftaren har lämnat ett bedömningsutrymme måste anses innebära att lagstiftaren har velat balansera kraven på förutsägbarhet och likformighet mot den materiella rättssäkerheten. Det ställer krav på myndighetens styrning så att inte myndighetens strävan att öka likformigheten tar överhand. Om myndighetens styrning innebär att tilllämparen inte kan använda det bedömningsutrymme som finns, det vill säga att tillämparen inte ges möjlighet att utreda ärendet i den omfattning som dess beskaffenhet kräver 10, kan både den materiella och formella rättssäkerheten påverkas negativt. Ju fler omständigheter tillämparen utreder desto sannolikare bör det bli att ärenden med liknande omständigheter också bedöms på liknande sätt. Rättssäkerheten kan också påverkas av om myndigheten för att nå likformighet styr bedömningen genom att ange hur den kan göras och vilket underlag som krävs. Besluten kan visserligen bli mer lika, men kanske materiellt riktiga i mindre utsträckning. Det beror på att det finns risk för att handläggaren inte bedömer alla omständigheter i det enskilda fallet. Det kan också vara problematiskt med skriftliga tolkningar av lagstiftningen. Risken med denna form av styrdokument är dels att olika uttryck kan skapa otydlighet, dels att tillämparen inte själv utgår från lagstiftningen vilket kan vara negativt för rättssäkerheten. 11 Sammanfattningsvis behöver alltså kravet på likformighet inte stå i motsatsförhållande till möjligheten att använda bedömningsutrymmet och ta hänsyn till omständigheter i det enskilda fallet. Men det är en utmaning för de tillämpande myndigheterna att hitta rätt balans. 9 Vahlne Westerhäll, L. (2012) kap. 13 socialförsäkringsbalken. 11 Vahlne Westerhäll, L. (2012). 11

14 Varför behövs diskussioner om bedömningsutrymme? 1.3 Olika typer av bedömningsutrymme i lagstiftningen Lagstiftningen kan vara oprecis på många olika sätt. Förenklat kan tre olika typer av bedömningsutrymme identifieras. För det första kan lagstiftningen innehålla mer eller mindre specifika begrepp som behöver definieras för att tillämpningen ska kunna bli densamma mellan olika tillämpare, över tid och i enskilda fall. Orsaken till att lagstiftningen innehåller denna typ av begrepp kan variera mellan att lagstiftningen ska vara hållbar över tid (till exempel begreppet sjukdom), att definitionen behöver växa fram genom praxis (till exempel arbetsförmåga) och att lagstiftaren vill överlåta till sakexpertis (inom eller vid sidan av tillämparen) att närmare definiera ett begrepp. För det andra kan lagstiftningen innehålla mer eller mindre tydligt uttalade kvantitativa gränser som behöver passeras för att villkoren ska anses uppfyllda. Variationen är stor i hur denna typ av bedömningsutrymme kommer till uttryck i lagstiftningen. Uttryck av typen normalt och betydande är vanliga, men också begrepp som merkostnader skapar på motsvarande sätt ett behov av att definiera en gräns. Orsaken till att lagstiftaren mer eller mindre uttalat överlämnar ett bedömningsutrymme av den här typen kan vara att det är otympligt att beskriva vad som är att anse som normalt eller betydande i lagen, men också att det ska kunna anpassas över tid eller efter omständigheterna i olika situationer. Även till synes exakt angivna gränser kan utgöra ett bedömningsutrymme. Ett exempel är att det kan uppfattas som orimligt att en person som nästan uppfyller ett kriterium inte anses uppfylla det om skillnaden är mycket liten. Den tredje typen av bedömningsutrymme är det som kanske närmast förknippas med begreppet bedömningsutrymme. Lagstiftningen kan mer eller mindre uttryckligt föreskriva att omständigheterna i det enskilda fallet, och den specifika situationen, till viss del avgör om personen har rätt till förmånen. Denna typ av bedömningsutrymme markeras ofta i lagtexten med begrepp som skäligt eller oskäligt. Som framgår i beskrivningen av den andra typen av bedömningsutrymme kan också begrepp som normalt ange att tillämparen behöver anpassa sin bedömning till den enskilda individen och situationen. Men denna typ av bedömningsutrymme kommer inte så ofta till uttryck genom det som uttrycks i lagtexten utan snarare det som 12

15 Varför behövs diskussioner om bedömningsutrymme? inte uttrycks. Om lagen är vag är det ofta ett tecken på att lagstiftaren förväntar sig en individ- och situationsanpassning av tillämpningen, särskilt om det i förarbetena uttalas att vagheten är medveten. Denna typ av bedömningsutrymme begränsas också ibland med uttryck som ska inte beaktas eller ska bortses från. 1.4 Faktorer som kan påverka hur bedömningsutrymmet används Det finns faktorer på olika nivåer som påverkar hur bedömningsutrymmet faktiskt används av tillämparna. Både regeringens styrning och myndigheternas egen styrning har betydelse och de som tillämpar lagstiftningen kan ta emot styrningen på olika sätt. Det kan finnas drivkrafter som påverkar myndigheter att tillämpa lagstiftningen antingen generöst eller restriktivt. Två drivkrafter som leder i mer restriktiv riktning är dels myndigheternas uppgift att hushålla med statens pengar, dels möjligheten att få fram vägledande praxis från domstolarna. Ett gynnande beslut kan i Försäkringskassans fall bara prövas i förvaltningsdomstol om Försäkringskassans allmänna ombud överklagar det. Ett negativt beslut kan prövas i domstol om den enskilde väljer att begära omprövning och därefter överklagar omprövningsbeslutet. Om myndigheterna är restriktiva skapas därmed fler möjligheter till förtydliganden av lagstiftningen i domstol, under förutsättning att de enskilda överklagar. Men eftersom de flesta inte överklagar så går försäkrade vid restriktiv tillämpning miste om en förmån som de annars kunde ha fått. Det kan också finnas drivkrafter för myndigheten att styra hur de använder bedömningsutrymmet åt andra hållet, i generösare riktning. Ett exempel på det kan vara ett fokus på att göra de sökande mer nöjda genom att i så stor utsträckning som möjligt bevilja deras ansökningar. Figur 2 visar hur styrningen av en förmån med stort bedömningsutrymme kan påverka handläggarnas användning av bedömningsutrymmet. 13

16 Varför behövs diskussioner om bedömningsutrymme? Figur 2. Hur styrningen kan påverka utfallet inom förmåner med stort bedömningsutrymme Alt 1 Alt 2 Alt 3 Tilltagande rätt till förmån bland de försäkrade som ansöker om förmån enligt lagstiftarens rekvisit. inte rätt till förmån såväl ett beslut om rätt till förmån så väl som ett beslut om nekad förmån är korrekt rätt till förmån Vid stark styrning kan tillämparna i extrema fall känna sig tvingade att inom ramen för bedömningsutrymmet antingen bevilja alla försäkrade förmånen (alternativ 1 i figuren) eller neka alla försäkrade förmånen (alternativ 2). Tillämparens möjlighet att använda bedömningsutrymmet kan också kringskäras genom styrningen (alternativ 3). Ett exempel på begränsning beskrivs i ISF:s granskning av tilllämpningen av graviditetspenning. Där användes ofta de faktorer som i förarbetena exemplifierar vad som kan vara ett fysiskt påfrestande arbete som en uttömmande beskrivning av vad som var ett fysiskt påfrestande arbete. 12 Vilken myndighetsstyrning som är bäst lämpad för att tillämpningen ska bli såväl formellt som materiellt rättssäker beror på storleken på bedömningsutrymmet och vilken typ av bedömning lagstiftaren gett utrymme för (se avsnitt 1.4). Om lagstiftaren vill ge ett bedömningsutrymme av den typ som gäller närmare definition av begrepp (till exempel Vad är sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden? ) är det naturligt att styrningen huvudsakligen utgörs av att begreppet utvecklas och förmedlas. Om ett bedömningsutrymme lämnats genom en kvantitativ gräns kan myndigheten troligen uppnå likformighet och materiellt lika beslut genom att de som fattar beslut får instruktioner 12 ISF (2014). 14

17 Varför behövs diskussioner om bedömningsutrymme? om hur bedömningarna ska göras. Om det i stället handlar om att lagstiftarens vill ge utrymme för en situations- och individanpassning (till exempel Vad är nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom för en viss individ i ett visst arbete? ) är det mer komplicerat att avgöra vilken styrning som är lämplig och effektiv. Hanteringen av bedömningsutrymmet via styrningen blir också betydligt mer komplext av att styrningen kan påverka tillämparnas möjlighet att använda bedömningsutrymmet, även när det inte är styrningens syfte. Det gäller generella systemfaktorer som resurstilldelning, ledarskap och medarbetarskap, yrkesrollsutformningen med mera. Dessa faktorer påverkar den kompetens, det mandat och den tid som tillämparna har till sitt förfogande när det gäller att använda bedömningsutrymmet. Möjligheten för en tillämpare att utreda ärendet i större eller mindre utsträckning ger också förutsättningar för i vilken utsträckning bedömningsutrymmet kan användas. 13 Många andra faktorer kan också påverka tillämparnas användning av bedömningsutrymmet. Det kan till exempel röra sig om delvis informell intern styrning i form av direkta eller indirekta budskap från chefer, lokala arbetssätt samt påverkan från kollegorna. Även de försäkrade som tillämparen möter i sitt arbete och rådande attityder i samhället kan påverka hur tillämparna använder bedömningsutrymmet. Listan kan göras betydligt längre, och någon fullständig redogörelse ges inte här. 14 Det utrymme som tillämparen i praktiken har att agera inom kallas ofta för handlingsutrymme (på engelska discretion). Handlingsutrymmet är relativt eftersom det kan vara större eller mindre beroende på situation och kontext. Möjligheten att använda sig av det givna bedömningsutrymmet avgörs dessutom inte bara av de faktiska förutsättningarna, utan i även sista hand av tillämparens egna subjektiva uppfattningar om förutsättningarna. Tillämparnas användning av bedömningsutrymmet kan därmed också påverkas av tillämparens egen personliga bakgrund, hens erfarenheter och förutsättningar. 15 Hur en enskild tillämpare använder bedömningsutrymmet blir således en sammanvägning av påverkan från olika håll. 13 Ryberg-Welander, L. (2014). 14 Se till exempel Hupe, P., M. Hill och A. Buffat (eds) (2015), Lipsky, M. (1980) och Meyers, M. K. och S. Vorsanger (2007). 15 Se till exempel Carrington, K. (2005). 15

18

19 Att studera bedömningsutrymme sjukersättning som exempel 2 Att studera bedömningsutrymme sjukersättning som exempel För att konkretisera resonemangen i föregående kapitel används myndigheten Försäkringskassan och rätten till sjukersättning som exempel. Vid bedömningen om rätten till sjukersättning finns ett stort bedömningsutrymme. Reglerna innehåller flera förutsättningar som ska vara uppfyllda för att en person ska ha rätt till ersättningen. I den här studien ligger fokus på frågan om rehabiliteringsåtgärder bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår arbetsförmågan Tillvägagångssätt Ett av kraven för rätt till sjukersättning är att rehabiliteringsåtgärder inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga. 17 Inom ramen för denna undersökning har ISF analyserat detta krav ur ett juridiskt perspektiv. Därefter har beskrivningarna av detta krav studerats i Försäkringskassans styrande dokument. Därutöver har ISF genomfört en begränsad aktgranskning, en deltagande observation av ett möte hos Försäkringskassan där bedömningsfrågor diskuterades samt en efterföljande diskussion med de som var närvarande: handläggare, specialist, beslutsfattare och enhetschef. Dessutom har två verksamhetsansvariga hos Försäkringskassan fått beskriva ett nytt arbetssätt inom sjukersättning och hur arbetssättet kan påverka möjligheten att använda bedömningsutrymmet kap. 6 socialförsäkringsbalken kap. 6 socialförsäkringsbalken. 17

20 Att studera bedömningsutrymme sjukersättning som exempel 2.2 Juridisk analys av gällande rätt För att ha rätt till sjukersättning krävs bland annat att arbetsförmågan kan anses vara stadigvarande nedsatt och att åtgärder som avses i 27 kap. 6 samt i kap. socialförsäkringsbalken i huvudsak medicinsk respektive arbetslivsinriktad rehabilitering inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga. 18 Redan formuleringen inte bedöms kunna leda till visar tydligt att det finns ett bedömningsutrymme när det gäller att besvara frågan om den försäkrade kan återfå någon arbetsförmåga genom medicinska och arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder. Men vad som i det enskilda fallet kan ligga till grund för en sådan bedömning framgår inte av lagtexten. Inte heller framgår det i förarbetena hur en sådan bedömning kan ske. Det som anges är att tillämparen måste utgå från den kunskap som är tillgänglig vid prövningstillfället 19 för att göra bedömningen. Lagstiftaren har alltså överlämnat till tillämparen att bestämma hur detta bedömningsutrymme ska användas och hur stort det ska vara. Men enligt Högsta förvaltningsdomstolen behöver inte sådana rehabiliteringsåtgärder ha vidtagits för att det ska gå att bedöma om de kan leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga (se HFD 2011 ref. 63 I och III). I detta fall preciseras alltså bedömningsutrymmet av rättspraxis genom att tillämparen har fått veta att rehabiliteringsåtgärder de facto inte måste ha genomförts. 2.3 Bedömningsutrymmet beskrivs i Försäkringskassans styrande dokument I detta avsnitt beskrivs hur det bedömningsutrymme, som lagstiftaren har lämnat till tillämparen, behandlas i några av de styrande dokument som gäller sjukersättning. Försäkringskassan har flera möjligheter att påverka likformigheten i handläggningen och har därför vidtagit flera olika slags åtgärder kap. 6 socialförsäkringsbalken. 19 Prop. 2007/08:136, s

21 Att studera bedömningsutrymme sjukersättning som exempel Försäkringskassans verksamhetsplaner och årsredovisningar under perioden visar bland annat på följande styråtgärder: Ändrad verksamhetsstruktur, från regional ärendehantering till koncentration av ärenden på nationell nivå Införande av standardiserade processer Införande av enhetliga yrkesroller Kompetenshöjande åtgärder Enhetliga arbetssätt och förhållningssätt Utveckling av gemensamt it-stöd Automatisering av förmåner Införande av teambaserat arbetssätt För att underlätta arbetet för tillämpare hos Försäkringskassan sammanställer Försäkringskassan vägledningar med beskrivningar av författningsbestämmelser, förarbeten, allmänna råd, rättsliga ställningstaganden, praxis och JO:s beslut. Försäkringskassan har på senare tid valt att ändra inriktningen på den rättsliga styrningen, bland annat genom att ta bort konkreta typfall och exempel ur vägledningarna för att i stället vägleda handläggarna i hur de ska resonera utifrån olika rättskällor. Processbeskrivningarna har också blivit mindre detaljerade. Intentionen är att öka handläggarnas kompetens så att de blir trygga i hur de själva ska kunna resonera sig fram till ett korrekt beslut. Numera vägleds handläggarna alltså i större utsträckning i att göra egna bedömningar utifrån olika rättskällor och lagens intention Vägledningen om förvaltningsrätt i praktiken I Försäkringskassans vägledning Förvaltningsrätt i praktiken 22 finns ett kapitel om bedömningsutrymme som innehåller följande rubriker: Vad är ett bedömningsutrymme? I vilka fall finns det ett bedömningsutrymme? 20 ISF (2016). 21 Försäkringskassan (2011). 22 Försäkringskassan (2004). 19

22 Att studera bedömningsutrymme sjukersättning som exempel Hur stort kan bedömningsutrymmet vara? Vägledningen förklarar på ett pedagogiskt sätt vad ett bedömningsutrymme är. Bland annat beskrivs att handläggaren vid tillämpning och tolkning av bestämmelserna ofta måste ta hänsyn till hur lagstiftaren har tänkt sig att de ska tillämpas. Handläggaren måste också ta hänsyn till rättspraxis, det vill säga hur de högsta domstolsinstanserna tolkar bestämmelserna. Enligt vägledningen måste de som fattar beslut vid Försäkringskassan, utöver gällande rätt, följa Försäkringskassans föreskrifter, allmänna råd och rättsliga ställningstaganden. 23 Sjukersättning nämns som exempel på en förmån där lagstiftaren har lämnat ett stort utrymme för bedömningar i det enskilda fallet, och då särskilt bedömningen av om samtliga rehabiliteringsmöjligheter är uttömda. 24 Vägledningen anger också att det går att ta ledning av de ersättningsspecifika vägledningarna för att avgöra vilket bedömningsutrymme som finns i olika situationer och hur stort detta bedömningsutrymme är Vägledningen om sjukersättning I vägledningen om sjukersättning nämns begreppet bedömningsutrymme en gång, i samband med att Försäkringskassan motiverar ersättningens särskilda beslutsordning. 26 Det är alltså inte helt lätt att utläsa av denna vägledning hur stort bedömningsutrymme tillämparen har vid prövning av om de medicinska och arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärderna bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga. Nedan redogörs för några ställen i vägledningen där Försäkringskassan får anses styra hur bedömningsutrymmet ska användas, även om inte begreppet nämns. Under rubriken Krav på rehabilitering står bland annat att det i princip gäller att nedsättningen av arbetsförmågan ska bedömas efter det att möjliga rehabiliteringsåtgärder medicinska och arbetsmarknadsmässiga har vidtagits. 27 Den språkliga formuleringen att möjliga rehabiliteringsåtgärder [ ] har vidtagits kan uppfattas 23 Försäkringskassan (2004), s Försäkringskassan (2004), s Försäkringskassan (2004), s Försäkringskassan (2013), s Försäkringskassan (2013), s

23 Att studera bedömningsutrymme sjukersättning som exempel på olika sätt. Formuleringen kan medföra att meningen tolkas som att rehabiliteringsåtgärder alltid måste ha vidtagits innan rätten till sjukersättning kan prövas. Läsaren kan också förstå meningen som att det bara är just de insatser som bedöms leda till förbättrad arbetsförmåga som måste ha prövats. Den senare tolkningen innebär alltså att det inte krävs att rehabiliteringsåtgärder har vidtagits för att kunna göra en bedömning av rätten till ersättning. Denna tolkning överensstämmer med vad Högsta förvaltningsdomstolen har uttalat (jfr HFD 2011 ref. 63 I och III). Men det är tveksamt om den senare tolkningen är den som framhålls i resten av vägledningen. Till exempel står det i vägledningen att när en försäkrad deltar i medicinsk eller arbetslivsinriktad rehabilitering, finns det vanligtvis inte några förutsättningar att byta ut sjukpenningen mot sjukersättning 28 innan rehabiliteringsåtgärderna är genomförda. 29 Som förklaring anges att det oftast inte går att fastställa i vilken grad arbetsförmågan är stadigvarande nedsatt i förvärvsarbeten på hela arbetsmarknaden eller fastställa om möjligheterna till rehabilitering är uttömda förrän rehabiliteringsåtgärderna har genomförts. 30 Om den försäkrade genomgår medicinsk behandling som inte bedöms kunna leda till ökad arbetsförmåga men behövs för att bevara nuvarande funktion är det möjligt att byta ut sjukpenningen mot sjukersättning. 31 ISF tolkar vägledningen som att det räcker att göra denna bedömning enbart på det medicinska underlaget och att den medicinska behandlingen alltså inte behöver ha genomförts. Men när det gäller att bevilja partiell sjukersättning räcker det inte av formuleringen i vägledningen att döma att göra bedömningen på enbart medicinska underlag. Rehabiliteringsåtgärderna måste faktiskt ha genomförts. Men det anges inte i vägledningen vilka rehabiliteringsåtgärder som avses. 28 Det är ingen skillnad i bedömningen om den försäkrade ansöker om sjukersättning eller om Försäkringskassan initierar ett utbyte av sjukpenning mot sjukersättning kriterierna för rätten till sjukersättning är lika i båda fallen. 29 Försäkringskassan (2013), s Försäkringskassan (2013), s Försäkringskassan (2013), s

24 Att studera bedömningsutrymme sjukersättning som exempel Detta uttrycks på följande sätt: Innan Försäkringskassan initierar ett utbyte av sjukpenning mot sjukersättning ska möjliga rehabiliteringsåtgärder vanligtvis vara genomförda för hela arbetsförmågan, i de fall den försäkrade har behov av rehabiliteringsåtgärder. Att bedöma att en del av arbetsförmågan är stadigvarande nedsatt medan den andra delen kräver lång rehabilitering kan i de allra flesta fall inte göras endast utifrån medicinska underlag. Det beror på att den försäkrade inte i praktiken har prövat om han eller hon har en arbetsförmåga. 32 Vidare står det i vägledningen att rehabiliteringsåtgärder också bör vara uttömda på heltid för att den försäkrade ska ha rätt till sjukersättning. Men varken lagtext eller förarbeten ställer sådana krav. I vägledningen uttrycks kravet på följande sätt. I regel går det inte att bedöma i vilken utsträckning en försäkrads arbetsförmåga är stadigvarande nedsatt så länge rehabiliteringsmöjligheterna inte är uttömda på heltid. I undantagsfall går det att byta ut sjukpenning mot partiell sjukersättning medan den försäkrade fortfarande har sjukpenning på den andra delen. [Det vill säga den del av sjukpenningen som inte byts ut till sjukersättning. ISF:s anm.] Det kan ske om det är möjligt att bedöma att arbetsförmågan till viss del är stadigvarande nedsatt och att det inte finns några möjligheter att få tillbaka arbetsförmågan på den delen, oavsett vilka ytterligare medicinska och arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser som genomförs. 33 Försäkringskassan understryker vikten av att ta initiativ till att den försäkrade genomgår så omfattande rehabiliteringsåtgärder att det säkert går att säga i vilken grad arbetsförmågan är nedsatt. Försäkringskassan poängterar vidare att om hel sjukpenning byts ut mot halv sjukersättning innan rehabiliteringsmöjligheterna är uttömda kan det få till följd att möjligheterna att rehabilitera den försäkrade till mer än ett halvtidsarbete aldrig kommer att utredas. 34 I lagstiftningen anges att Försäkringskassan i samband med beslut om sjukersättning även ska besluta om att en ny utredning av den försäkrades arbetsförmåga ska göras efter viss tid, dock senast inom tre år från beslutet. 35 I förarbetena underströk regeringen särskilt att det obligatorium med förnyade utredningar som föreslogs inte bara ska innebära utredning av 32 Försäkringskassan (2013), s Försäkringskassan (2013), s. 57 f. 34 Försäkringskassan (2013), s kap. 17 första meningen socialförsäkringsbalken. 22

25 Att studera bedömningsutrymme sjukersättning som exempel arbetsförmågan utan också initiera rehabiliteringsinsatser genom Försäkringskassans samordningsansvar. 36 Fastän det finns ett krav på en så kallad treårsomprövning framhåller Försäkringskassan i vägledningen att det finns en risk för att rehabiliteringsmöjligheterna inte kommer att utredas om inte alla rehabiliteringsåtgärder är uttömda innan Försäkringskassan beviljar partiell sjukersättning. Denna del av vägledningen är skriven så att tillämparen kan få uppfattningen att ingen rehabiliteringsbedömning behöver göras när den försäkrade väl beviljats sjukersättning. Det finns därför en risk att tillämparen gör en snävare bedömning i samband med prövningen av rätten till ersättning än det finns fog för. Sammanfattningsvis kan ISF konstatera att Försäkringskassan i vägledningen om rätt till sjukersättning lämnar lite utrymme åt tillämparen att själv bedöma om rehabiliteringsåtgärder kan leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga. I stället för att vägleda tillämparen till att faktiskt använda det bedömningsutrymme som finns så har bedömningsutrymmet begränsats, bland annat genom att i strid mot bland annat uttalanden i praxis antyda att rehabiliteringsåtgärder faktiskt måste ha vidtagits innan man kan ta ställning till rätten till sjukersättning. Att ställa krav på att rehabiliteringsåtgärderna också måste vara uttömda på heltid är ytterligare ett exempel på hur Försäkringskassan snävar in bedömningsutrymmet Försäkringskassans Domsnytt Domsnytt innehåller tolkningar av prejudikat och annan rättspraxis samt Försäkringskassans kommentarer till domarna. De nuvarande reglerna om sjukersättning infördes den 1 juli Sedan dess har Högsta förvaltningsdomstolen avgjort ett flertal mål om rätt till sjukersättning som är av intresse för de frågor som behandlas i denna undersökning. Bilaga 1 redogör för några av dessa avgöranden och hur de kommenteras i Domsnytt. ISF kan konstatera att Försäkringskassan, genom sina tolkningar och kommentarer i Domsnytt begränsar bedömningsutrymmet i relation till den bedömning som Högsta förvaltningsdomstolen ger uttryck för. Till exempel anger Försäkringskassan att domarna inte innebär någon förändring i Försäkringskassans sätt att resonera när det gäller kravet 36 Prop. 2004/05:21, s

26 Att studera bedömningsutrymme sjukersättning som exempel på stadigvarande nedsättning. De tydliggör att Försäkringskassans tillämpning är riktig. Bland annat framhålls att rehabiliteringsåtgärderna inte rent faktiskt behöver ha vidtagits. Det kan räcka att sådana bedöms vara utsiktslösa. 37 Högsta förvaltningsdomstolen har dock i de aktuella domarna endast konstaterat att rätten till sjukersättningen inte kräver att rehabiliteringsåtgärder ska ha vidtagits, men domstolen har i övrigt inte berört frågan om rehabilitering eftersom arbetsförmågan hos personerna inte var stadigvarande nedsatt. 38 Domstolen har alltså inte bedömt om ytterligare rehabilitering kan förbättra eller återge arbetsförmågan. Vidare har Försäkringskassan i Domsnytt använt uttrycket utsiktslösa som kan uppfattas mer restriktivt än vad lagtexten anger. Uttrycket utsiktslösa används inte heller i domarna. Försäkringskassans tolkning i Domsnytt innebär alltså en begränsning av det bedömningsutrymme som lämnats i lagstiftningen. När Försäkringskassan sedan kommenterar domarna i vägledningen om sjukersättning använder myndigheten ett delvis annat uttryckssätt. Där anges att om fortsatta rehabiliteringsinsatser bedöms vara i det närmaste utsiktslösa inom överskådlig tid kan sjukersättning beviljas. 39 Att formuleringarna skiljer sig åt i de olika styrdokumenten kan försvåra för tillämparna att bedöma om rehabiliteringsåtgärderna kan leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga Lika-ärenden I syfte att stärka enhetlighet och samsyn i tillämpningen anordnar Försäkringskassan gruppdiskussioner där så kallade Lika-ärenden diskuteras. Försäkringskassan anser att metoden lämpar sig för ärendeslag som innehåller en betydande grad av bedömning, det vill säga där många olika faktorer och dess betydelse ska vägas mot varandra. Deltagarna ska först självständigt fundera på ärendet och hur de skulle ha bedömt det. Därefter diskuteras ärendet tillsammans i gruppen. Metoden inkluderar också ett facit som deltagarna kan förhålla sig till. Försäkringskassan tog under hösten 2015 fram tre nya Lika-ärenden för att öka enhetligheten och kvaliteten i rättstillämpningen inom 37 Försäkringskassan (2011a). 38 HFD 2011 ref. 63 I och III. 39 Försäkringskassan (2013), s

27 Att studera bedömningsutrymme sjukersättning som exempel sjukersättningen. Dessa Lika-ärenden bygger på tre kammarrättsdomar som Försäkringskassan bedömt är vägledande för myndighetens tillämpning. Det kan noteras att de domar som valts ut för att diskuteras vid dessa gruppdiskussioner är från samma avdelning på samma kammarrätt. ISF har inom ramen för denna rapport inte undersökt närmare om domarna skiljer sig på något sätt från andra domar från andra avdelningar och kammarrätter. Men hur Försäkringskassan väljer domar för Lika-ärenden är också ett sätt att styra tillämpningen. 2.4 Hur bedömningsutrymmet används går inte att utläsa i akten Inom ramen för denna undersökning har ISF granskat 15 akter från Försäkringskassan. Akterna är fall där de försäkrade har ansökt om sjukersättning men fått sin ansökan beviljad i lägre omfattning än de ansökt om. Akterna har granskats med fokus på om det av akterna går att utläsa hur tillämparen har resonerat när hen bedömt rätten till sjukersättning. Resultatet av aktgranskningen är att det är möjligt att studera om bedömningen av rätten till sjukersättning ligger inom bedömningsutrymmet eller inte kvaliteten i utredningen, det vill säga om det finns tillräckligt underlag för beslut. Däremot går det inte att utläsa av dokumentationen i akterna hur tilllämparna har resonerat vid bedömningen. ISF konstaterar också att det skulle vara ett i det närmaste orimligt krav på dokumentation, eftersom det skulle ta alltför lång tid att dokumentera hur bedömningen görs i varje enskilt fall. 2.5 Ett nytt arbetssätt med sjukersättning Försäkringskassan införde ett nytt arbetssätt för att handlägga rätten till sjukersättning under Tankarna om varför arbetssättet infördes samt hur implementeringen gått till kan också belysa hur Försäkringskassan vill och kan styra hur tillämparna använder bedömningsutrymmet. 25

28 Att studera bedömningsutrymme sjukersättning som exempel Tankarna bakom det nya arbetssättet ISF har samtalat med de som är ansvariga för verksamheten med sjukersättning för att undersöka hur Försäkringskassan arbetade med bedömningsutrymme när myndigheten införde det nya arbetssättet. Vid samtalet diskuterades varför Försäkringskassan infört ett nytt arbetssätt, vilka effekter de ansvariga tror det nya arbetssättet kommer att få och hur det nya arbetssättet eventuellt kan påverka handläggarnas möjligheter att använda bedömningsutrymmet. Det nya arbetssättet skulle enligt de ansvariga vara infört inom handläggningen av sjukersättning i april Målen med införandet av det nya arbetssättet var, enligt de ansvariga, ökad likformighet, effektivitet och kvalitet i handläggningen. Dessutom såg de en möjlighet till ökat förtroende för Försäkringskassan genom det nya arbetssättet. Målet var att konkret öka effektiviteten och förtroendet genom att rätt person får rätt insats tidigare, vilket också skulle förkorta handläggningstiden. Likformigheten skulle öka genom att samma arbetssätt används vid alla kontor. Det nya arbetssättet innebär således en starkare styrning av handläggarnas utredningsmetodik. Arbetssättet beskrevs av de ansvariga på följande sätt: Ett ärende kommer in. Hela teamet tillsammans med en försäkringsmedicinsk rådgivare (FMR) och en specialist tittar på varje ärende vid sittande bord (planeringsmöte) och sorterar ärendena i två högar (enkla respektive komplicerade ärenden). Enkla ärenden är de som inte behöver kompletteras inför beslut. Komplicerade ärenden är mer utredningskrävande men de behöver inte vara mer svårbedömda än de ärenden som klassificeras som enkla. Ärendena sorteras direkt till handläggarna i teamet. Även viss diskussion om utfall eller beslut kan förekomma på planeringsmötet. Skillnaden i det nya arbetssättet är att det första vägvalet görs i team och att detta vägval görs för alla ärenden. Avsikten är att handläggaren inte ska behöva tänka på vilka ärenden hen ska lägga mer tid på. 26

29 Att studera bedömningsutrymme sjukersättning som exempel Arbetet med att öka likformigheten mellan de olika teamen sker genom att specialister och beslutsfattare arbetar tillsammans med att synkronisera sina bedömningar. De verksamhetsansvariga svarade nej på den direkta frågan om de tycker att det nya arbetssättet med inledande konsensusbeslut minskar handläggarnas möjlighet att använda bedömningsutrymmet. Enligt de ansvariga planeras ingen uppföljning av det nya arbetssättet utöver den som normalt görs vid Försäkringskassan. Uppföljning av det nya arbetssättet är således tänkt att ske genom att följa handläggningstider, Försäkringskassans verktyg för kvalitetsuppföljning av ärenden (Väksten), återkopplingar från beslutsfattare till handläggare samt rättsliga kvalitetsuppföljningar Det nya arbetssättet i praktiken ISF genomförde en deltagande observation på ett möte om fördjupat stöd under början av maj Enligt Försäkringskassan är det vid denna typ av möten som svåra fall och bedömningar diskuteras. Syftet med det möte där ISF närvarade var att få en diagnos förklarad av FMR, och där diskuterades inga bedömningsfrågor. Intrycket från mötet var att det i stor utsträckning liknade det som tidigare kallades gruppkonsultation. 40 De funktioner som deltog i mötet var handläggare, beslutsfattare, enhetschef, specialist och FMR. ISF:s observatörer ställde efter mötet ett antal frågor om det nya arbetssättet, vilka forum som finns för att diskutera svårbedömda fall och vilket övrigt stöd det finns för bedömningsfrågor. Svaren indikerar att det finns skillnader mellan hur det nya arbetssättet är tänkt att fungera i teorin och hur det fungerar i praktiken. Enligt svaren deltog bara handläggare på det initiala sorteringsmötet eftersom det råder brist på specialister och FMR. De båda handläggarna sorterade ärendena i de två kategorierna utredningskrävande och enkla och försåg dem med en digital notering om vilken kategori ärendet tillhörde. Till denna notering fogades i vissa fall ytterligare vägledning för den fortsatta handläggningen. Intrycket från de handläggare som närvarade vid mötet var att den digitala noteringen får stort genomslag för den fortsatta handläggningen. Handläggaren som tar emot ärendet är fri att göra sin egen bedömning, men enligt hand- 40 ISF (2015a). 27

30 Att studera bedömningsutrymme sjukersättning som exempel läggarna är den initiala kollegiala bedömningen styrande, vilket också är avsikten. ISF noterar även att de ärenden som bedömdes som enkla (i betydelsen kompletta) lämnades vidare till handläggare som var mindre erfarna, vilket troligtvis också påverkar hur dessa ärenden utreds. I den efterföljande diskussionen framkom att bedömningsfrågor mycket sällan diskuteras handläggare emellan. Handläggarna är medvetna om att olika handläggare gör olika bedömningar i samma typ av ärenden men de anser inte att det är ett problem. De anser inte heller att arbetsförmågans nedsättning är svår att bedöma eller utreda, vilket kan spegla att de följer läkarens bedömning. Det framkom också att handläggarna inte alltid anser att de behöver utreda ärenden med tunt underlag. I stället avslås ansökan, och det är upp till den försäkrade att söka igen med ett bättre underlag Bedömningsutrymmet kan påverkas av det nya arbetssättet När det nya arbetssättet för sjukersättning infördes låg fokus på hur handläggningen skulle ske. Försäkringskassan styr hur handläggningen ska ske, men inte på vilket sätt själva bedömningen ska ske. Syftet med styrningen är att öka likformigheten, effektiviteten och kvaliteten. Det framstår exempelvis som om sorteringen av ärenden i enkla och komplicerade inte har så mycket att göra med ärendets svårighetsgrad när det gäller bedömningen. Snarare sorteras ärenden utifrån hur enkla de i övrigt är att handlägga. Införandet av planeringsmöten, där team tar emot ansökningar om sjukersättning, är ett exempel på hur tillämparens möjlighet att använda lagstiftarens bedömningsutrymme kan påverkas av styrningen. Avsikten är att öka enhetligheten och samsynen i vilka ärenden som behöver kompletterande beslutsunderlag, men inte att påverka bedömningen av rätten till ersättning. Men det är sannolikt att arbetssättet ändå indirekt påverkar användandet av beslutsutrymmet på två sätt. För det första finns det ett samband mellan hur mycket utredning som görs i ett ärende och möjligheten att använda lagens bedömningsutrymme. Även om teamet bara gör en preliminär bedömning 28

31 Att studera bedömningsutrymme sjukersättning som exempel av behovet av utredning styr sannolikt sorteringen relativt starkt mängden utredning som kommer att genomföras i respektive ärende. För det andra kan den typ av teammöten som har införts mycket väl innebära att ärenden diskuteras så att även frågor behandlas som rör om en ersättning kan beviljas eller inte. Det är i sig inget problem att ärenden diskuteras, men det är ett problem om styrningen har effekter som är oavsiktliga eller okända. 2.6 Bedömningsutrymme kan studeras Den nu aktuella granskningen av lagstiftning, praxis och styrande dokument visar att det är fullt möjligt att genom juridisk analys följa bedömningsutrymmet från lagstiftning och praxis till styrande dokument. Men en dokumentstudie säger inget om hur en tillämpare faktiskt använder bedömningsutrymmet. Det är inte möjligt att genom aktgranskning studera hur tillämparna resonerar när de använder bedömningsutrymmet, eftersom de som fattar beslut inte dokumenterar sina resonemang i akten. Däremot är det möjligt att genom aktgranskning studera faktiska skillnader i utfall mellan olika tidpunkter eller regioner och eventuella orsaker till dessa skillnader. Denna metod kan ge information om hur användningen av bedömningsutrymmet faktiskt varierar. Ett sätt att studera hur bedömningsutrymmet används är att delta på möten där bedömningar diskuteras. Men metoden är resurskrävande, eftersom observationerna kräver mycket förberedelser och efterarbete. Ytterligare en nackdel är att närvaron av observatörer kan komma att påverka diskussionerna. ISF har inte prövat möjligheten att studera bedömningsutrymme genom registerdata i denna undersökning. I registerdata kan variationer i beviljandefrekvens över tid eller mellan kontor studeras. Men det går aldrig att i registerstudier skilja mellan variationer i tillämpningen inom bedömningsutrymmet och variationer i tilllämpningen utanför bedömningsutrymmet. Men studier av registerdata kan med fördel användas för att identifiera tidpunkter, eller kontor, som är av särskilt intresse att studera genom en aktgranskning. Sammanfattningsvis behöver kombinationer av metoder användas för att studera hur handläggarna använder bedömningsutrymmet. 29