Frågor och svar om förslaget till ett direktiv om geologisk lagring av koldioxid

Transkript

1 MEMO/08/36 Bryssel den 23 januari 2008 Frågor och svar om förslaget till ett direktiv om geologisk lagring av koldioxid 1) Vad innebär avskiljning och lagring av koldioxid? Avskiljning och lagring av koldioxid är en serie olika tekniska processer som innebär att koldioxid (CO 2 ) avskiljs från gaser som släpps ut från industri och transporter och därefter injiceras i geologiska formationer. Det viktigaste användningsområdet för avskiljning och lagring av koldioxid (även kallat CCS efter det engelska uttrycket carbon capture and storage) är att minska koldioxidutsläppen från elproduktion som sker med hjälp av fossila bränslen, framför allt kol och gas. Men CCS kan också användas för koldioxidintensiva industrier som cementindustri, raffinaderier, järn- och stålindustri, bearbetning av olja och gas och annan verksamhet. Efter avskiljning transporteras koldioxiden till en lämplig geologisk formation där den injiceras för att långsiktigt isoleras från atmosfären. Alternativ till geologisk lagring är havslagring och industriell mineralisering. Havslagring anses innebära betydande miljörisker och enligt kommissionens förslag till direktiv om geologisk lagring av koldioxid ska havslagring vara förbjudet inom EU. Det pågår forskning om mineralisering, och utvecklingen följs noga. 2) Hur fungerar geologisk lagring? Det är fyra huvudsakliga mekanismer som håller koldioxiden kvar i geologiska formationer. Den första mekanismen (structural trapping) bygger på att koldioxiden hålls kvar under en tät bergart (takbergart). Den andra mekanismen (residual trapping) innebär att koldioxiden hålls kvar av kapillärkrafter i bergformationens sprickor som utvecklas omkring tio år efter injektionen. Den tredje mekanismen (solubility trapping) innebär att koldioxid löser sig i vatten i den geologiska formationen och sjunker eftersom koldioxid löst i vatten är tyngre än vanligt vatten. Detta blir viktigt mellan tio och hundra år efter injektionen. I den fjärde mekanismen (mineral trapping) reagerar den lösta koldioxiden med berggrunden och bildar mineraler. 3) Varför behövs CCS? Energieffektivisering och förnybar energi är de långsiktigt mest hållbara lösningarna både för försörjningstryggheten och för klimatet, men EU:s och den övriga världens koldioxidutsläpp kan inte minskas med 50 % till 2050 om vi inte också utnyttjar möjligheter som avskiljning och lagring av koldioxid. Tidsaspekten är avgörande. Omkring en tredjedel av den nuvarande kapaciteten i Europas kolkraftverk kommer att ersättas inom de kommande tio åren. Internationellt kommer energiförbrukningen i Kina, Indien, Brasilien, Sydafrika och Mexico att medföra en global efterfrågeökning som sannolikt till stor del kommer att tillgodoses med fossila bränslen. Det är viktigt att snabbt bygga upp kapaciteten att hantera de mycket stora utsläpp som kan bli följden.

2 4) Är CCS en mogen teknik? De olika momenten avskiljning, transport och lagring har alla demonstrerats var för sig, men att integrera dem till en fullständig CCS-process och få ner kostnaderna är fortfarande en central uppgift. De största projekt för koldioxidlagring som europeiska företag är inblandade i är Sleipner 1 i Nordsjön (Statoil) och In Salah 2 i Algeriet (Statoil, BP och Sonatrach). Båda projekten går ut på att avskilja koldioxid från naturgas en process som redan nu utförs innan gasen kan säljas och lagra den i underjordiska geologiska formationer. Sleipnerprojektet stimulerades av den norska koldioxidskatten som var betydligt högre än kostnaden per ton koldioxid som lagrades i den geologiska formationen på Sleipnerfältet. In Salah-projektet kom igång genom BP:s interna handelssystem för koldioxid. Andra demonstrationsprojekt som är på gång är Vattenfalls projekt vid Schwarze Pumpe 3 i Tyskland, som är planerat att tas i drift i mitten av 2008, och Totals CCS-projekt i Lacq i Frankrike. Den europeiska teknikplattformen för kraftverk för fossila bränslen med nollutsläpp (ETP-ZEP), ett intressentinitiativ som stöds av kommissionen, har identifierat omkring 15 fullskaliga demonstrationsprojekt som kan tas i drift när de nödvändiga ekonomiska förutsättningarna finns. 5) Hur mycket kostar avskiljning och lagring av koldioxid? Kostnaden för CCS utgörs dels av kapitalinvesteringar i den utrustning som behövs för att avskilja, transportera och lagra koldioxid, dels kostnaderna för att driva denna utrustning och lagra koldioxid i praktiken exempelvis kostnaderna för den energi som krävs för avskiljning, transport och injektion. Med nuvarande teknikkostnader är de initiala investeringarna ca % (dvs. flera hundra miljoner euro per anläggning) större än för standardanläggningar, och driftkostnaderna är för närvarande % högre än för koleldade kraftverk utan CCS. Kostnaderna väntas minska avsevärt i takt med att tekniken tas i bruk i kommersiell skala. 6) När kommer tekniken i allmänt bruk? Utnyttjandet av CCS kommer att bero på koldioxidpriset och teknikkostnaden. Om kostnaden för varje ton koldioxid som undviks genom CCS är lägre än koldioxidpriset kommer CCS att tas i bruk. Även om dessa priser fortfarande är mycket osäkra, kommer klimat- och energipaketet att bidra till en viss prisstabilisering. I EU:s utsläppshandelssystem (ETS) kommer koldioxid som avskiljs, transporteras och lagras säkert att betraktas som ej utsläppt. Översynen av systemet för att utsläppshandeln ska nå sin andel av EU:s mål på en 20-procentig minskning av växthusgasutsläppen bör säkerställa ett stabilt koldioxidpris. I meddelandet om stöd för tidig demonstration av hållbar kraftproduktion från fossila bränslen visas kommissionens engagemang för att snarast möjligt kunna göra en effektiv demonstration av CCS, och både industrin och staten uppmanas att ta snabba och djärva initiativ. Syftet med demonstrationen är att få erfarenheter från en praktisk integrering av processens komponenter i kommersiell skala. Den rättsliga ramen kommer att gälla för demonstrationsprojekt och alla andra framtida CCSprojekt. När demonstrationsprojekten genomförts bör priset för tekniken minska avsevärt under de kommande tio åren co2-f/index.jsp 2

3 Enligt kommissionens prognoser i konsekvensanalysen av förslaget till ett direktiv om geologisk lagring av koldioxid kommer CCS troligen att tas i bruk i kommersiell skala någon gång runt 2020 och sedan öka kraftigt i omfattning. 7) Vem ska stå för kostnaden? Förslaget om att möjliggöra CCS kommer inte att innebära några ytterligare kostnader utöver kostnaderna för att klara målet om en 20-procentig minskning av växthusgasutsläppen. När CCS är en mogen teknik kommer enskilda verksamhetsutövare att kunna välja om de ska släppa ut koldioxid och köpa motsvarande mängd utsläppsrätter eller använda CCS för att minska utsläppen och därmed sina utgifter inom utsläppshandelssystemet. Hur mycket en verksamhetsutövare maximalt måste betala kommer till stor del att bero på koldioxidpriset. CCS kommer att användas endast om kostnaden per ton koldioxid som undviks är lägre än koldioxidpriset. På det sättet internaliserar koldioxidpriset koldioxidutsläppens klimatkostnader. Beroende på förhållandena på marknaden i fråga kan verksamhetsutövarna vältra över en del av koldioxidkostnaden på konsumenterna. (Se MEMO om insatsfördelning och MEMO om förslaget till ändring av utsläppshandelssystemet. I den tidiga fasen kommer demonstrationsprojekt för CCS att förutsätta ytterligare finansiering utöver det incitament som koldioxidmarknaden ger, eftersom den nuvarande teknikkostnaden är betydligt högre än koldioxidpriset. Ett beslutsamt finansiellt åtagande från industrin kommer att vara avgörande för att få fram denna ytterligare finansiering, och stödåtgärder från medlemsstaterna kommer troligen också att spela en stor roll. Det är viktigt att snabbt komma igång med demonstrationsprojekt för CCS i elproduktion, och eftersom flera av dessa projekt kan kräva en viss offentlig finansiering är kommissionen positivt inställd till användning av statligt stöd för att täcka de extra kostnaderna för sådana projekt. Detta åtagande återspeglas i de ändrade riktlinjer för statligt miljöstöd som antagits tillsammans med paketet. 8) Kommer CCS att bli obligatoriskt? Nej, inte i det här skedet. Kommissionens förslag möjliggör avskiljning och lagring av koldioxid genom att skapa en ram för att hantera miljörisker och för att avlägsna hinder i den nuvarande lagstiftningen. Huruvida CCS kommer att användas i praktiken avgörs av koldioxidpriset och teknikkostnaden. Varje verksamhetsutövare får själv bestämma om det är kommersiellt förnuftigt att använda CCS. I konsekvensanalysen av det föreslagna direktivet undersöks följderna av att göra CCS obligatoriskt. Det skulle leda till ett tidigt utnyttjande av CCS i liten skala, men detta skulle ske till en hög kostnad och det skulle inte ge någon klar fördel när det gäller att stimulera den tekniska utvecklingen och förbättra luftkvaliteten. Det skulle inte heller främja ett tidigt utnyttjande av CCS i länder utanför EU. Att göra CCS obligatoriskt skulle dessutom strida mot marknadsinriktningen i EU:s utsläppshandelssystem. Att göra en teknik obligatorisk trots att den ännu inte har demonstrerats i kommersiell skala innebär också risker som för närvarande inte är motiverade. Situationen kan dock förändras. CCS kommer att vara avgörande för att man ska klara av att minska växthusgasutsläppen efter 2020, och till 2015 kommer de tekniska alternativen att ha klarnat. Så om den kommersiella användningen av CCS utvecklas långsamt, kommer beslutsfattarna bli tvungna att på nytt överväga en obligatorisk användning av CCS-teknik. 3

4 9) Hur kommer CCS att behandlas inom EU:s utsläppshandelssystem? EU:s utsläppshandelssystem (ETS) kommer att vara det viktigaste incitamentet för användning av CCS. Koldioxid som avskiljs och lagras säkert enligt EU:s regelverk kommer att betraktas som ej utsläppt inom ETS. I den andra fasen av ETS ( ) kan man välja att ta med CCS-anläggningar. I den tredje fasen av ETS (2013 och framåt) skulle, enligt förslaget om ändring av utsläppshandelsdirektivet, anläggningar för avskiljning, transport och lagring av koldioxid uttryckligen ingå i bilaga I till direktivet. 10) Hur mycket kommer CCS att bidra till minskade koldioxidutsläpp i EU? Hur stort bidraget blir beror på i vilken utsträckning CCS kommer att utnyttjas. Prognoserna i konsekvensanalysen av förslaget till direktiv utgår från att CCS möjliggörs inom ETS, att växthusgasutsläppen minskar med 20 % till 2020 och att ytterligare betydande framsteg sker till 2030 i riktning mot målet för Dessa prognoser visar att sju miljoner ton koldioxid kan avskiljas 2020 och ca 160 miljoner ton Den koldioxid som undviks 2030 skulle då motsvara ca 15 % av den minskning som krävs i Europa 4. Uppskattningar av det potentiella globala bidraget ligger i samma storleksordning ca 14 % till ) Vilken typ av platser kommer att väljas och hur? Det är främst två typer av geologiska formationer som kan användas för att lagra koldioxid: tömda olje- och gasfält samt saltvattenakviferer (grundvatten med så hög salthalt att det är olämpligt som dricksvatten och för jordbruksbevattning. Platsvalet är det avgörande steget i utformningen av ett lagringsprojekt. Medlemsstaterna har rätt att bestämma vilka områden inom deras territorier som får användas för lagring av koldioxid. Om det krävs prospektering för att skaffa den information som behövs, måste prospekteringstillstånd beviljas på ett ickediskriminerande sätt och vara giltiga två år med möjlighet till förlängning. En detaljerad analys av den tilltänkta platsen ska utföras enligt de kriterier som anges i bilaga I till det föreslagna direktivet, och ska omfatta en modellering av hur koldioxiden kommer att uppföra sig efter injektionen. Platsen kan användas endast om analysen visar att det under de föreslagna användningsförhållandena inte finns någon betydande risk för läckage, hälsoeffekter eller miljöpåverkan. Den inledande analysen av platsen görs av den potentiella verksamhetsutövaren som sedan i tillståndsansökan lämnar dokumentationen till medlemsstatens behöriga myndighet. Den behöriga myndigheten granskar informationen och utfärdar ett beslut om preliminärt tillstånd om den anser att villkoret är uppfyllt. För de tidiga lagringsprojekten innehåller förslaget ytterligare en säkerhetsåtgärd. För att få en enhetlig tillämpning av direktivet runtom i Europa och stärka allmänhetens förtroende för avskiljning och lagring av koldioxid, kan det preliminära tillståndet granskas av kommissionen med hjälp av en vetenskaplig panel av tekniska experter. Kommissionens ståndpunkt kommer att vara offentlig, men i enlighet med subsidiaritetsprincipen är det den nationella behöriga myndigheten som fattar beslutet om slutgiltigt tillstånd. 4 5 Konsekvensanalys (SEK(2008) XXX) av direktivet om geologisk lagring av koldioxid. Konsekvensanalys (SEK(2007) 8) av meddelandet KOM(2007) 2 Att begränsa den globala klimatförändringen till 2 grader Celsius. 4

5 12) Kommer lagring att tillåtas utanför EU? Det föreslagna direktivet kan bara reglera lagring inom EU och om det inkorporeras i EES-avtalet som kommissionen förväntar sig inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Utsläpp som lagras i dessa områden i enlighet med det föreslagna direktivet, kommer inte att anses som utsläpp inom ETS. Lagring av koldioxid utanför EU kommer inte att förbjudas, men sådana lagrade utsläpp kommer inte att ge några tillgodohavanden inom ETS, vilket innebär att det inte finns några större incitament för att lagra koldioxid utanför EU. 13) Hur stor är risken för läckage? Vad händer om en lagringsplats läcker koldioxid? Risken för läckage beror i hög grad på den aktuella lagringsplatsen. I den särskilda rapporten från IPCC om CCS drogs slutsatsen att observationerna tyder på att andelen koldioxid som stannar kvar i lämpligt valda och skötta geologiska lager med stor sannolikhet är högre än 99 % över en 100-årsperiod, och sannolikt är högre än 99 % över en årsperiod 6. Den avgörande frågan är alltså välja ut och sköta lagringsplatserna på lämpligt sätt. Kraven för platsval är avsedda att se till att endast platser med minimal risk för läckage väljs, och den granskning av besluten om preliminärt tillstånd som ska göras av kommissionen med hjälp av en oberoende vetenskaplig panel ger ytterligare garantier för att kraven tillämpas enhetligt inom EU. Det måste upprättas en övervakningsplan för att kontrollera att den injicerade koldioxiden uppför sig som förväntat. Om en lagringsplats visar sig läcka trots de försiktighetsåtgärder som vidtagits vid urvalet, måste avhjälpande åtgärder vidtas för att rätta till problemen och se till att platsen åter blir säker. Utsläppsrätter måste överlämnas för all koldioxid som läckt ut, som kompensation för att de lagrade utsläppen har registrerats inom ETS som ej utsläppta när de lämnade källan. Dessutom kommer miljöansvarsdirektivets 7 krav på att avhjälpa lokala miljöskador att gälla i fall av läckage. 14) Vem kommer att ha ansvaret för tillsynen av lagringsplatser för koldioxid? Medlemsstaternas behöriga myndigheter ska se till att inspektioner utförs för att kontrollera att bestämmelserna i det föreslagna direktivet följs. Rutininspektioner ska göras minst en gång per år och ska omfatta en undersökning av anläggningarna för injektion och övervakning samt hela skalan av miljöeffekter som härrör från lagringskomplexet. Dessutom ska icke-rutinmässiga inspektioner göras om ett läckage har anmälts, om verksamhetsutövarens årliga rapport till den behöriga myndigheten visar att anläggningen inte uppfyller kraven i det föreslagna direktivet eller om det finns andra problem. 15) Hur säkerställs det långsiktiga ansvaret för lagringsplatsen? Geologisk lagring sträcker sig över mycket längre tidsperioder än livstiden för ett genomsnittligt kommersiellt företag. Därför behövs det bestämmelser som säkerställer den långsiktiga förvaltningen av lagringsplatser. Enligt förslaget ska platserna på lång sikt överföras till medlemsstaternas kontroll. Principen om att förorenaren ska betala innebär dock att verksamhetsutövaren ska behålla ansvaret för en plats så länge det finns en betydande risk för läckage. 6 7 IPCC Special Report Carbon Dioxide Capture and Storage, fotnot 25, s. 14. Direktiv 2004/35/EG. 5

6 Dessutom behövs det regler för att undvika snedvridning av konkurrensen till följd av olika tillvägagångssätt i olika medlemsstater. Enligt förslaget till direktiv ska en lagringsplats överföras till staten när alla tillgängliga uppgifter tyder på att koldioxiden kommer att vara helt innesluten under en obegränsad framtid. Eftersom detta är det andra viktiga beslutet under en lagringsplats livscykel (det första är beslutet att ge tillstånd för användning), föreslås att kommissionen gör en granskning. Ytterligare information: Kommissionens webbplats om avskiljning och lagring av koldioxid: IPCC:s särskilda rapport om avskiljning och lagring av koldioxid: 6