Högskolestiftelser en ny verksamhetsform för ökad handlingsfrihet (Ds 2013:49)

Transkript

1 Rektor YTTRANDE 1 / Dnr VR 2013/65 Högskolestiftelser en ny verksamhetsform för ökad handlingsfrihet (Ds 2013:49) 1 Inledning Göteborgs universitet har anmodats att yttra sig över departementspromemorian Högskolestiftelser en ny verksamhetsform för ökad handlingsfrihet (Ds 2013:49). Efter en kort sammanfattning inleds universitetets yttrande med några principiella utgångspunkter samt övergripande synpunkter på promemorians förslag. Därefter behandlas de mer konkreta områden där Göteborgs universitet uppfattar att det krävs förtydliganden. Detta avsnitt följer i stort promemorians disposition. 2 Sammanfattning Göteborgs universitet har tidigare, bl.a. i yttrandet över Självständiga lärosäten (SOU 2008:104), klargjort sin ståndpunkt att högre utbildning och forskning har en central roll för såväl samhällets som enskilda individers utveckling och välstånd. Det är därför viktigt att universitet och högskolor ges reella förutsättningar att konkurrenskraftigt kunna verka och utvecklas. För att garantera en sådan utveckling menar Göteborgs universitet att det behövs förändringar av lärosätenas formella status som förvaltningsmyndigheter. Som föreliggande promemoria, samt även tidigare utredningar, belyst så finns ett antal områden där dagens myndighetsform innebär en rad begränsningar för lärosätenas verksamhetsutveckling. Utifrån denna ståndpunkt välkomnar Göteborgs universitet promemorians problembild och grundidé att universitet och högskolor ska kunna ges större formell frihet. Ett ökat självstyre ska utnyttjas för att lärosätena ska kunna utforma sin egen organisation, fastlägga sina egna utvecklingsstrategier, skapa en ökad finansiell Rektor Vasaparken, Box 100, SE Göteborg , (fax)

2 2 / 8 frihet, ges möjlighet till reellt samarbete med aktörer utanför det egna lärosätet och friare kunna hantera tillgångar för olika typer av satsningar och investeringar (exempelvis fastigheter). Göteborgs universitet präglas i hög grad av ett internationellt, nationellt, regionalt men också lokalt samarbete med olika aktörer. Förstärkt autonomi skulle innebära fördjupade möjligheter till framför allt ändamålsenliga och effektiva samarbetsformer inom en rad områden. Remissens förslag om högskolestiftelser innebär en radikal förändring av lärosätets status, arbetssätt och former samtidigt som den övergripande avsikten är att nuvarande rättigheter och skyldigheter inom viktigare områden i hög grad kvarstår. Ett förverkligande av förslaget i dess nuvarande form kommer också att innebära en grundläggande förändring av hela det svenska högskolelandskapet. Här ligger Göteborgs universitets huvudkritik mot promemorian. Mycket stora - och i praktiken oåterkalleliga - förändringar av bland annat lärosätets organisatoriska status, juridik och ekonomi ska genomföras utifrån ett underlag som i hög grad saknar konsekvens- och riskanalyser samt förslag till alternativa modeller. Förslagen har karaktären av ett grovt skisserat ramverk där många sakfrågor ska utredas vidare eller avtalas fram, vilket får till följd att det blir svårt att konkret väga för och nackdelar. Detta innebär sammantaget att Göteborgs universitet, trots att vi delar promemorians problembild och grundidé, menar det är inte är möjligt att ta ställning till förslaget i dess nuvarande utformning. Göteborgs universitet hade önskat att frågan om lärosätenas verksamhetsform hade aktualiserats som en följd av en bred och politiskt förankrad diskussion om nationell utbildning och forskning samt de svenska universitetens och högskolornas roll och ansvar. Med nuvarande förslag riskeras att Sverige får en uppdelning av högskolelandskapet utifrån organisatoriska, och i värsta fall godtyckliga, kriterier och inte utifrån en genomtänkt nationell strategi. 3 Principiella utgångspunkter Sverige har en, i många avseenden, internationellt framstående ställning som kunskapsnation. Ett viktigt skäl till detta är att universitet och högskolor ses som centrala samhällsaktörer där utbildning och forskning är starkt bidragande till såväl personlig som samhällelig utveckling och välstånd. Denna position behöver vidareutvecklas för att Sverige ska vidmakthålla sin internationella konkurrenskraft. En grundförutsättning för det dokumenterat starka förtroende som finns för universitet och högskolor är att verksamheten så långt som möjligt kan bedrivas oberoende av politiska, ideologiska och ekonomiska särintressen. Denna ståndpunkt, vilken bl.a. formuleras i de europeiska universitetens Magna Charta 1988, är utgångspunkt för Göteborgs universitets ställningstagande till promemorians förslag. Behovet av att se frågan om autonomi i ett större sammanhang lyftes också fram i den s.k. Lissabondeklarationen där regeringarna

3 3 / 8 uppmanades att öka lärosätenas akademiska, finansiella, organisatoriska och personalpolitiska autonomi. Detta betraktas som en förutsättning för att Europa ska kunna utvecklas till en världsledande kunskapsregion. Göteborgs universitet förordar att lärosätena ges ökad autonomi inom en rad områden. Ett ökat självstyre ska utnyttjas så att lärosätena ska kunna utforma sin egen organisation, fastlägga sina egna utvecklingsstrategier, ges en ökad finansiell frihet och ges möjlighet till reellt samarbete med aktörer utanför det egna lärosätet. Den nuvarande modellen med universitet och högskolor som förvaltningsmyndigheter ger inte det handlingsutrymme som behövs för att Sverige som kunskapsnation fortsatt ska kunna utvecklas i samma takt som omvärlden. Behovet av förändringar förstärks av promemorians översikt av den internationella utvecklingen där allt fler länder tydligt markerar lärosätenas autonomi i förhållande till statsmakterna. Samtidigt vill Göteborgs universitet betona att autonomidiskussionen inte kan reduceras till en fråga om institutionell tillhörighet eller organisatorisk form. Ett villkor för en reell utveckling av forskning och utbildning är att det skapas förutsättningar för studenten, läraren, forskaren och lärosätesledningen att kunna verka inom ramen för den utökade institutionella autonomin. Utan exempelvis rimliga ekonomiska villkor riskerar frågan om organisatorisk autonomi att bara bli en symbolfråga. 4 Övergripande synpunkter på utredningen Promemorian betonar, genom sitt förslag till högskolestiftelser, behovet av en genomgripande förändring av det nationella systemet för högre utbildning och forskning. Göteborgs universitet delar promemorians övergripande bedömning i denna fråga. Förstärkt autonomi, i den form som presenteras i promemorian, skulle innebära förbättrade möjligheter till framför allt ändamålsenliga och effektiva samarbetsformer inom en rad områden. Vidare skulle det finnas stora fördelar med att exempelvis kunna äga och förvalta egna fastigheter, att kunna motta och fritt förvalta donationer samt hitta former för samägande av infrastrukturer. Göteborgs universitet vill dock betona att frågan om lärosätenas verksamhetsform borde kommit som en följd av en bred och politiskt förankrad strategisk diskussion om nationell utbildning och forskning. Sverige riskerar, med förslaget, att få ett högskolelandskap som präglas av institutionell mångfald men som saknar en tydlighet vad gäller nationell ansvarsfördelning och profilering. Denna farhåga förstärks av att förslaget uttalar att endast några lärosäten kan bli aktuella för att bli högskolestiftelser och att detta urval ska ske utifrån lärosätenas uttalade egna vilja och utifrån en urvalsprocess som i dagsläget måste uppfattas som oklar. Förslaget riskerar att bli en, i praktiken oåterkallelig, reform som i värsta fall baseras på godtyckliga kriterier.

4 4 / 8 Göteborgs universitet förspråkar en modell med klara kriterier och med tydliga incitament för de lärosäten som har förutsättningar att utvecklas till internationellt konkurrenskraftiga lärosäten. En sådan modell behöver också kunna verka över längre tid och vara baserad på ett brett politiskt stöd. Detta skulle skapa en transparens och en långsiktighet som nuvarande förslag inte indikerar. I promemorian anges ett antal områden där det krävs ökad autonomi och där högskolestiftelseförslaget förväntas ge reella förutsättningar att kunna lösa nuvarande problem. Göteborgs universitet menar att dessa problem i stor utsträckning är gemensamma för hela sektorn. Eftersom antalet högskolestiftelser ska vara begränsat så följer med naturlighet frågan hur resten av högskolesektorn ska kunna lösa de problem som anges. Här finns en uppenbar risk att antalet parallella system och regelverk kommer att öka med minskad tranparens och rörlighet som följd. Göteborgs universitet menar att flera förslag som stärker lärosätenas autonomi skulle behövas oavsett lärosätets verksamhetsform. Ett exempel är att regeringen föreslås ta initiativ till införande av ett system där nuvarande uppdelning av forsknings- och utbildningsanslaget sammanförs till ett anslag. Detta skulle, på ett relativt enkelt och mycket påtagligt sätt, stärka samtliga lärosätens finansiella möjligheter att göra strategiska satsningar över tid. Enligt promemorian ska de övergripande ambitionerna med ökad autonomi balanseras mot kravet på vissa rättigheter och skyldigheter exempelvis med avseende på: studenternas rättssäkerhet och inflytande medarbetarnas anställningsvillkor kravet att följa nationella system för kvalitetsgranskning och ekonomisk redovisning kravet att följa vissa offentligheträttsliga principer Göteborgs universitet anser att promemorians balansgång mellan ökad autonomi och uppfyllande av vissa rättigheter och krav, som idag kännetecknar statliga lärosäten, i stort är rimlig eftersom den garanterar olika aktörers legitima intressen och rättssäkerhet. Samtidigt är det tydligt att vissa av de föreslagna regelverken kommer i direkt konflikt med ambitionen att öka autonomin. Utan en väl avvägd balans i dessa frågor finns en risk att högskolestiftelserna kommer att regleras genom två typer av lagstiftningar med ökad komplexitet och utökat regelverk som följd. En huvudpunkt i förslaget är att högskolestiftelserna ska ges en större finansiell och juridisk frihet att förvärva, förvalta och avyttra tillgångar exempelvis i form av fastigheter och infrastruktur. Detta är positivt och kan gynna såväl forskningen som samverkansuppgiften. Ett större beslutsutrymme över till exempel

5 5 / 8 fastighetsbeståndet ger också förutsättningar att skapa ändamålsenliga undervisnings- och forskningsmiljöer. En stark finansiell bas utgör även ett kriterium för att uppfylla varaktighetskravet enligt stiftelselagen. Det är helt rimligt att skattemedel hanteras och redovisas på ett effektivt och öppet sätt men de restriktioner för hur anslagen enligt förslaget får användas innebär i praktiken att den finansiella friheten blir högst begränsad. Förslaget om att intäkter från donationer och överskott från olika typer av uppdragsverksamhet ska utgöra basen för fria satsningar kan inom överskådlig tid inte bedömas vara en tillräcklig bas för strategiska satsningar. Göteborgs universitet menar att de konkreta förslagen vad gäller varaktighetskravet samt hur anslagen får användas och redovisas i hög grad begränsar och försvårar den autonomi som eftersträvas. Avsaknaden av såväl konsekvensanalyser som fördjupade diskussioner om alternativa modeller är något som genomsyrar hela promemorian. Detta är otillfredsställande eftersom ett fullföljande av förslaget om högskolestiftelser skulle innebära grundläggande förändringar för såväl det enskilda lärosätet som för den nationella högskolesektorn. Förslaget kan karaktäriseras som ett skisserat ramverk där en rad olika frågor återstår att lösa och vars konkreta innehåll och regelverk kräver fortsatt nationellt och lokalt utredningsarbete. Detta, menar Göteborgs universitet, är olyckligt och medför att en bedömning av förslagets reella tillämpbarhet försvåras. Istället för att lösa de konkreta problem som kan identifieras med dagens verksamhetsform riskerar ett fullföljande av förslaget, i dess nuvarande form, att medföra så mycket konsekvensarbete att lösningarna på grundproblemen tenderar att skymmas. Göteborgs universitet menar sammanfattningsvis att promemorians förslag i praktiken utgör en lång och delvis osäker omväg för att uppnå de positiva effekter som universitetet menar behövs. Det finns även ett antal specifika frågor som måste klarläggas och konsekvensbedömas innan det är möjligt att slutgiltigt värdera förslaget till högskolestiftelser. 5 Synpunkter på promemorians konkreta förslag I det följande listas de mera konkreta frågeställningar som Göteborgs universitet har identifierat i relation till de direkta förslag som lämnas i promemorian. I stort följs promemorians disposition och i de fall där det är relevant, kommenteras förslagen specifikt. Eftersom förslaget till sin karaktär är översiktligt och grovt skisserat är det i praktiken omöjligt att analysera eller beröra alla sakområden. Med anledning av detta kommenteras därför endast några principiellt viktiga områden där Göteborgs universitet menar att det behövs förtydliganden.

6 6 / 8 Kap. 2 Bakgrund Promemorian beskriver i kapitlet översiktligt den nationella och internationella utvecklingen. I översikten ges en tydlig bild av att ett antal länder har låtit sina lärosäten få ökad verksamhetsmässig autonomi i förhållande till statsmakterna. Även om organisationen av den högre utbildningen och forskningen delvis präglas av specifika nationella villkor så hade en analys av utfallet, kopplad till den verksamhetsform som valts, på ett tydligt sätt kunnat underbygga ett resonemang för hur Sverige bör gå vidare när det gäller att stärka akademins autonomi. Kap 3. Motiv för en ny verksamhetsform Efter en kort analys av alternativa och möjliga verksamhetsformer dras i promemorian slutsatsen att lärosätena om en reell autonomi ska åstadkommas varken kan inrymmas i statsapparaten eller bedrivas i förenings- eller bolagsform. Istället lämnas förslag till en ny stiftelseform högskolestiftelser. Göteborgs universitet konstaterar att argumentationen i hög grad är översiktlig och egentligen saknar en djupare analys av alternativa former. Inte minst det senare hade varit viktigt eftersom den internationella utblicken i kap 2 visar på att autonomireformer kan ske med olika modeller. Kap 4. En ny stiftelseform För att en stiftelse ska bildas är det nödvändigt att varaktighetskravet är uppfyllt. En högskolestiftelse kommer att få ett, i ekonomiskt hänseende, mycket omfattande åtagande och verksamheten kommer att vara av stor samhällelig betydelse. Göteborgs universitet menar att det krävs ett betydande kapitaltillskott för att varaktighetskravet ska anses vara uppfyllt. I promemorian framhålls att det är av särskild vikt att det inte råder någon tvekan om att varaktighetskravet är uppfyllt. Vidare framgår att avsikten är att den första förmögenhetsdispositionen, jämte de årligen garanterade anslagen, ska vara av den storleken att ändamålet med stiftelsen kan uppfyllas i sex år. Göteborgs universitet menar att detta är en alltför kort tid. I svensk rätt är uppfattningen snarare att det ska vara fråga om en tidsperiod om minst tio år. Med tanke på en högskolestiftelses stora samhälleliga och långsiktiga åtagande måste ett sådant krav anses motiverat. Utöver detta behöver det tydliggöras vilken egendom som ska/kan föras över till högskolestiftelsen. Nuvarande skrivning att Precis vilken egendom som utöver pengar avskiljs är en fråga som avgörs vid stiftelsens bildande. (s.59) utgör ytterligare ett exempel på svårigheten att konsekvensbedöma förslaget vad gäller de ekonomiska förutsättningarna. Detta gäller även formerna för överföring av nuvarande stiftelser vid lärosätena.

7 7 / 8 Kap 5. Förutsättningar för ombildning till en högskolestiftelse I kapitlet beskrivs bland annat kriterierna för att bli högskolestiftelse. Göteborgs universitet menar att kriterierna för urval av vilka lärosäten som kan bli högskolestiftelser behöver förtydligas. Ett relativt strikt regelverk (5.3) beskrivs vad gäller hur medlen från staten får användas. Eftersom en högskolestiftelse, under överskådlig tid kommer vara beroende av statliga anslagsmedel, menar Göteborgs universitet att de angivna begränsningarna starkt kommer att kringskära högskolestiftelsens möjligheter att göra strategiska investeringar. Vid bildande av en högskolestiftelse kommer det så kallade myndighetskapitalet att överföras till stiftelsen. Samtidigt anges (5.3.5) att detta ska uppfattas som en skuld till staten som högskolestiftelsen i framtiden ska använda för att bedriva utbildning och forskning. Här behövs, menar Göteborgs universitet, ett förtydligande i vilken mån högskolestiftelsen fritt kan nyttja kapitalet. Förslaget innebär att högskolestiftelsen kan äga och sälja fastigheter för forsknings- och undervisningssyfte. Detta är positivt. Attraktiva och konkurrenskraftiga miljöer kräver dock att det också finns goda bostäder för lärare och studenter; inte minst för att underlätta internationell rekrytering. Detta är redan en begränsande faktor för de lärosäten som framför allt finns i storstäderna. Att promemorian föreslår (5.3.6) att stiftelsen inte får utnyttja medel för bostäder kommer att innebära en starkt begränsade faktor som kommer att motverka ambitionen att utveckla internationellt konkurrenskraftiga miljöer. Göteborgs universitet menar att detta behöver omprövas. Samma sak gäller det angivna belåningstaket (5.3.7). Enligt promemorian (5.4) ska nuvarande offentlighetsregler även gälla för högskolestiftelser. Detta är ett legitimt krav ur en rad aspekter. Det som emellertid saknas helt är ett resonemang om och en analys av vad nuvarande nationella offentlighetslagstiftningen innebär när det gäller svenska lärosätens möjligheter att ingå i internationella samarbeten och för det innovationsarbete som blir en allt viktigare aspekt av lärosätenas arbete. Den svenska offentlighetsagstiftningen uppfattas redan som en begränsande faktor i vissa typer av samarbeten. Frågan är komplex och regeringen borde ta initiativ till en utredning hur nuvarande lagstiftning kan anpassas till lärosätenas innovationsarbete och internationella forskningssamarbete. Göteborgs universitet vill betona att studenternas inflytande, rättssäkerhet och legitima intresse av att få relevant och rättvisande information är en absolut förutsättning för en kvalitativ utveckling av utbildningen. Det är därför positivt att promemorian beskriver att utgångspunkten ska vara att nuvarande rättsäkerhet för studenterna även ska gälla högskolestiftelser. (5.7) Hur detta ska genomföras beskrivs dock enbart översiktligt och försvårar en analys av förslaget.

8 8 / 8 En annan osäkerhet i förslaget är huruvida det ska vara möjligt för en högskolestiftelse att överlåta vissa uppgifter som exempelvis antagning och examination till ett annat lärosäte eller organisation. Göteborgs universitet menar att ett regelverk behöver utformas som gör det enklare för en högskolestiftelse att ingå i ett utbildningssamarbete med ett eller flera andra lärosäten. I promemorian (5.12) anges att de anställdas anställningsvillkor så långt som möjligt ska kvarstå. Detta ska bland annat garanteras genom att högskolestiftelsen ska ingå i det statliga avtalsområdet och att samtliga avtal, med vissa undantag, ska gälla för anställda vid en högskolestiftelse. Detta är en rimlig och positiv utgångspunkt. Konsekvenserna av detta behöver emellertid ytterligare belysas. Kap 7. Konsekvenser Konsekvenserna på ett antal områden av en övergång till högskolestiftelser behandlas alltför summariskt i promemorian. Det gäller konsekvenserna för staten, för de lärosäten som avser att blir högskolestiftelser och för övriga lärosäten samt för studenter och medarbetare. Denna brist innebär att en analys av förslaget försvåras på många punkter. Osäkerheten förstärks av att det i promemorian anges att flera områden kräver vidare utredning. Göteborgs universitet utgår från att dessa frågor tillsammans med andra delar som kommenterats i detta remissvar klargörs innan departementet lägger fram en proposition.