Kvalitetssäkring av högre utbildning (U2015/1626/UH)

Transkript

1 1(8) German Bender Tel: UTBILDNINGSDEPARTEMENTET Kvalitetssäkring av högre utbildning (U2015/1626/UH) Dnr TCO har på remiss från Utbildningsdepartementet erhållit ovanstående remiss. Förbund som svarat: Unionen, Lärarförbundet, Vårdförbundet Utbildnigsutvärderingar Lärosätesnivå Utredningen i korthet Regeringskansliet har utarbetat en promemoria som föreslår ett nytt nationellt kvalitetssäkringssystem för högre utbildning. Den bygger på Harriet Wallbergs utredning av det nationella kvalitetssäkringssystemet för högre utbildning (U 2014:1), som slutredovisades till utbildningsdepartementet den 1 december Förslagen i promemorian syftar till att det nationella systemet för kvalitetssäkring ska bli mer sammanhållet. Det innebär att de granskningar som Universitetskanslersämbetet (UKÄ) ansvarar för bör beakta lärosätenas eget kvalitetssäkringsarbete i ökad utsträckning. UKÄ:s granskningar ska omfatta både kontroll av resultat och kvalitetsutveckling av högre utbildning. Kvalitetssäkringssystemet föreslås bestå av fyra komponenter: 1. Examenstillståndsprövning 2. Granskning av lärosätens kvalitetssäkringssystem 3. Utbildningsutvärdering 4. Tematiska utvärderingar Promemorians förslag ska utgöra ett ramverk för kvalitetssäkringssystemet, som UKÄ föreslås få i uppdrag att vidareutveckla och implementera, med utgångspunkt i regeringens bedömningar, tillämpliga lagar och förordningar och de principer för kvalitetssäkring som har tagits fram inom ramen för Bolognaprocessen. Detta utvecklingsarbete föreslås ske i samråd med universitet och högskolor och med företrädare för studenter och arbetsliv. Vidare föreslås att resurser för utbildning på TCO Stockholm Org nr: Besöksadress Linnégatan 14 Stockholm Leveransadress: Linnégatan Stockholm Tel: info@tco.se TCO ref nr:

2 2(8) grundnivå och avancerad nivå inte längre ska fördelas utifrån kvalitetsutvärderingar av utbildningars resultat. Det nya systemet för kvalitetssäkring och för resurstilldelning föreslås träda i kraft den 1 januari TCOs synpunkter på förslaget till nytt kvalitetssäkringssystem för högre utbildning TCO ställer sig i huvudsak positiv till promemorians utgångspunkter och förslag på ett mer sammanhållet kvalitetssäkringssystemsystem. Modellen skulle sannolikt innebära en god balans mellan kontroll och utveckling och har förutsättningar att vara kvalitetsdrivande, samt leva upp till internationella krav. Samtidigt vill TCO understryka betydelsen av att sinsemellan jämförbara utbildningsutvärderingar även fortsatt genomförs i en betydande omfattning. Det är viktigt dels för att säkerställa utbildningskvaliteten, dels för att ge sökande och arbetsgivare så uttömmande och jämförbar information som möjligt. Det är också viktigt att de lärosätesövergripande kvalitetsgranskningarna kompletteras av granskningar på institutions- och utbildningsnivå, för att säkerställa att kvalitetsarbetet verkligen ger konkreta resultat och är förankrad i de faktiska utbildningar som studenterna möter och som lärarna bedriver. Dessa och andra delar i förslaget som enligt TCO behöver utvecklas, kommenteras i det följande. Komponenternas innehåll och omfattning I det följande lämnas synpunkter på de fyra komponenter som föreslås ingå i det nya kvalitetssäkringssystemet. 1. Examenstillståndsprövning Enligt förslaget ska examenstillståndsprövning alltjämt ingå som en komponent i systemet, för såväl statliga universitet och högskolor som enskilda utbildningsanordnare. TCO delar den bedömningen. 2. Lärosätenas kvalitetssäkringssystem TCO ser positivt på att granskning av lärosätenas kvalitetssäkringssystem ingår i modellen. Det innebär att det

3 3(8) interna kvalitetsarbetet får ett välförtjänt utrymme, vilket sannolikt är kvalitetsdrivande. Lärare inom universitet och högskolor har en viktig roll som behöver lyftas fram. Det är angeläget att komponenten också beaktar samverkan med universitet och högskolor, liksom samråd med företrädare för studenter och arbetsliv när det gäller de generella kvalitetsaspekter som är grunden för granskningarna. Vikten av detta bör inte underskattas, liksom svårigheterna att implementera det i praktiken. En fördel med det föreslagna systemet är att alla utbildningar indirekt ska omfattas av kvalitetssäkring i och med komponent 2 (granskning av lärosätenas interna kvalitetsarbete). Samtidigt innebär modellen att alla utbildningar faktiskt inte kommer att utvärderas och att jämförbarheten mellan utbildningar minskar jämfört med det föregående systemet. Detta är enligt TCOs mening en betydande svaghet i förslaget, sett ur såväl arbetsmarknadens som de sökandes perspektiv. Tydliga och relevanta jämförelser mellan motsvarande utbildningar som ges på olika lärosäten är avgörande för de sökandes möjligheter att göra informerade utbildningsval och för arbetsgivares bedömning av olika utbildningar. Det finns emellertid en möjlighet att stärka systemet i detta avseende, vilket utvecklas under punkt 3 nedan. 3. Utbildningsutvärderingar Den tredje komponenten som föreslås ingå i kvalitetssäkringssystemet är utbildningsutvärderingar. Det innebär att UKÄ ska utvärdera ett urval av utbildningar på eget initiativ, på förekommen anledning, eller på regeringens uppdrag. Syftet är delvis att vara kvalitetsdrivande, men främst att kontrollera utbildningarnas resultat, det vill säga att de uppfyller kraven i lag och förordning. Utbildningsutvärderingar kan genomföras på enstaka lärosäten utifrån signaler om att en viss utbildning har brister eller om lärosätet brister i sin egen kvalitetssäkring. Andra skäl för utbildningsutvärderingar är att få en nationell bild av kvaliteten inom en viss utbildning eller utbildningsområde. Förslaget innebär att en större andel utbildningar kan bli föremål för granskningar och inbegriper all utbildning inom högskola, alltså på grund-, avancerad och forskarnivå. Det gör även att kurser som inte leder till examina kan utvärderas, vilket är viktigt för att exempelvis säkra kvaliteten i det utbildningsutbud som kan nyttjas av yrkesverksamma för vidareutbildning, och är en stor fördel jämfört med det tidigare systemet. Utbildningsutvärderingarna innebär att examensarbetena fortsatt kommer att utgöra ett underlag för bedömning av resultat, men inte få den dominerande ställning som de haft i det tidigare

4 4(8) systemet. Detta är välkommet. Till skillnad mot i det tidigare utvärderingssystemet, föreslås även att förutsättningar och processer som kan påverka resultaten ska ingå i granskningarna. Detta öppnar upp för att beakta olika utbildningars profilering och särart, vilket är av stor betydelse för yrkesutbildningar som exempelvis lärar- och sjuksköterskeutbildningar, där studenternas självständiga arbeten (examensarbeten) inte på samma sätt kan ligga till grund för kvalitetsutvärdering som i mer teoretiska program inom humaniora eller samhällsvetenskap. I promemorian anges att utbildningsutvärderingar bör utgöra en betydande andel av granskningarna. Med hänvisning till det resonemang som fördes i slutet av föregående avsnitt i detta yttrande (under rubriken Lärosätenas kvalitetssäkringssystem), vill TCO särskilt betona vikten av detta. För att öka inslaget av nationella jämförelser bör UKÄ därför ägna stor omsorg och omfattande resurser åt att utveckla och sedan också tillämpa komponent 3 och 4 (utbildningsutvärderingar och tematiska utvärderingar). En fråga kan dock resas angående vad som åsyftas med betydande andel. Andel av vad? Enligt TCO:s mening bör det inte utgöra en betydande andel av antalet granskningar inom komponent 2. Snarare bör det tolkas som en betydande andel av lärosätenas utbildningsvolym, det vill säga av de helårsekvivalenter som finns inom olika utbildningsprogram. En närliggande tolkning skulle också kunna vara att granskningarna av komponent 3 och 4 ska utgöra en betydande andel av UKÄ:s verksamhet och resurser för kvalitetsgranskning. Hursomhelst behövs ett förtydligande härvidlag, för att vägleda UKÄ:s fortsatta arbete med att utveckla och implementera systemet. 4. Tematiska utvärderingar Den fjärde och sista komponenten som föreslås ingå i kvalitetssäkringssystemet, är tematiska utvärderingar. Dessa ska omfatta områden som lärosätena ansvarar för enligt högskolelagen och som har stor betydelse för kvaliteten, exempelvis breddad rekrytering, internationalisering och jämställdhet. Vilka teman som kan bli föremål för utvärdering beslutas av UKÄ, men utvärderingar ska också kunna utföras på uppdrag av regeringen. TCO ställer sig positiv till tematiska utvärderingar, då de belyser viktiga områden som riskerar att annars inte uppmärksammas och tydligt kopplar dem till utbildningskvaliteten. Det är viktigt att så många lärosäten som möjligt ingår i tematiska utvärderingar och att bedömargruppernas sammansättning speglar den som föreslås för övriga komponenter, med sakkunniga representanter från högskolesektorn, studenter och arbetslivet. Lärosätesnivå kontra

5 5(8) Omdömen och uppföljning I det följande lämnas synpunkter på komponenternas betygsskalor, förfarandet i de fall då UKÄ underkänner ett lärosäte eller en utbildning och informationen om resultaten av granskningarna. Betygsskalor för komponent 2 och 3 I promemorian föreslås att UKÄ ska ge lärosätenas kvalitetssäkringssystem ett omdöme på en tregradig skala. Det högsta omdömet ges till de lärosäten som har kommit långt med att kvalitetssäkra sina utbildningar och därför kan vara goda exempel för andra. TCO har inga invändningar mot en sådan tregradig skala, då det kan finnas fördelar med att systemet lyfter fram särskilt goda exempel. Därför är det förvånande att det för komponenten utbildningsutvärderingar föreslås att bedömningarna ges på en tvågradig skala. TCO befarar att detta kan göra de olika omdömen som systemet utmynnar i mer svårtolkade för potentiella studenter och avnämare. Detta är problematiskt, eftersom ett viktigt syfte med utbildningsutvärderingarna är enligt TCO:s mening att det ska vara möjligt för potentiella studenter att jämföra kvaliteten mellan olika lärosäten som anordnar en viss utbildning, men också mellan olika kvalitetsaspekter hos ett och samma lärosäte. För att göra systemet mer konsekvent och transparent bör omdömena i de olika delarna av systemet harmoniseras. TCO menar då att en tregradig skala är att föredra framför en tvågradig, eftersom den ger mer information och kan vara kvalitetsdrivande. Uppföljningar och sanktioner När det gäller uppföljningar och eventuella sanktioner av ifrågasatta eller underkända kvalitetssäkringssystem (komponent 1) och utbildningar (komponent 2), föreslås två skilda lösningar. För komponent 2 föreslås samma modell som tidigare, nämligen att lärosätet får ett år på sig att rätta till bristerna och att UKÄ därefter gör en uppföljning av om bristerna har åtgärdats. Om utbildningen vid uppföljningen fortfarande visar sig ha otillfredsställande kvalitet bör UKÄ besluta om att examen inte längre får utfärdas i enlighet med gällande regelverk. TCO ställer sig positiv till denna modell. När det gäller komponent 1, föreslås emellertid en annan lösning. Om ett lärosäte får sitt kvalitetssäkringssystem underkänt föreslås att UKÄ ansvarar för fortsatt granskning och bidrar till lärosätets kvalitetsutveckling till dess att kvalitetssäkringssystemet blir godkänt. Denna granskning ska enligt förslaget göras genom att en särskild bedömargrupp tillsätts med uppgift att kontinuerligt följa

6 6(8) och bidra till lärosätets utvecklingsarbete och återrapportera till UKÄ. Hur lång tid ett lärosäte får på sig att rätta till bristerna, bedömargruppens sammansättning och hur den bör arbeta bör anpassas till omfattningen på lärosätets brister och beslutas av UKÄ. TCO ställer sig frågande till denna modell, då den framstår som alltför strukturlös och informell. Det vore önskvärt att UKÄ redan i sitt omdöme anger ett datum då de konstaterade bristerna senast ska vara åtgärdade och då en ny granskning ska genomföras av UKÄ. Det bör även framgå vilket ansvar lärosätet har för utvecklingsarbetet, samt vilken roll UKÄ kan ha (och inte ha) i processen. För att säkerställa goda förutsättningar för genomförandet och för att kunna nå slutmålet att lärosätets kvalitetssäkringssystem ska bli godkänt, bör UKÄ samråda med lärosätet om utvecklingsarbetets tidplan och former innan det formella omdömet lämnas. Information om kvalitetsgranskningarnas resultat I promemorian föreslås att UKÄ även fortsättningsvis ska informera om resultaten av alla sina granskningar och publicera rapporter på sin webbplats, samt att även lärosätena bör ansvara för att resultaten av kvalitetsgranskningar offentliggörs. TCO menar att detta är mycket viktigt och bör göras på sätt som ökar tillgängligheten både tekniskt och språkligt. Det ska inte vara svårt för en sökande eller arbetsgivare med begränsade kunskaper om högskolan att få tillgång till och begripa vad UKÄ:s omdöme om ett visst lärosäte eller viss utbildning egentligen innebär, eller hur det ska tolkas. För att göra informationen lättillgänglig och lättbegriplig, och för att undvika att det hos olika myndigheter förekommer parallell och i värsta fall motstridig information om samma bedömningar, bör UKÄ och UHR (Universitets- och högskolerådet) samordna och utveckla sitt informationsarbete kring kvalitetsgranskningarna. UHR eller UKÄ bör även få i uppdrag att följa upp att lärosätena informerar om omdömena på ett sakligt, lättillgängligt och lättbegripligt sätt på sina hemsidor och övrigt informationsmaterial. Bedömargruppernas sammansättning och arbete UKÄ föreslås inrätta en bedömargrupp vid varje granskning. TCO anser att de är en rimlig ordning och ställer sig även bakom den föreslagna sammansättningen av bedömargrupperna, med externa sakkunniga, studentrepresentanter, samt företrädare för arbetslivet. Sammansättningen borgar för att olika intressenter får komma till tals utifrån sina perspektiv, vilket är till gagn för utbildningskvaliteten. Dessutom föreslås att bedömargruppen i ökad omfattning ska kunna bestå av externa sakkunniga som är verksamma i andra länder. TCO har inga invändningar mot detta.

7 7(8) TCO instämmer i att arbetslivets perspektiv måste beaktas både när det gäller kraven på högre utbildning och genom att representanter från arbetslivet medverkar i granskningarna. Erfarenheterna från det tidigare systemet visade dock att detta senare i praktiken visat sig vara mycket svårt. För att öka möjligheterna att ta tillvara arbetslivets kunskaper och perspektiv, är det viktigt att UKÄ i det fortsatta utvecklingsarbetet löpande samråder med arbetslivsrepresentanter i exempelvis en referensgrupp, för att hitta mer flexibla arbetsformer och processer för bedömargrupperna, samt tydligare uppdragsbeskrivningar och ansvarsfördelning för ledamöterna. Det är mycket positivt att bedömningen av utbildningens användbarhet och förberedelse för arbetslivet föreslås utvecklas. TCO vill här lyfta att olika typer av kontakter med och inhämtning av information från tidigare studenter bör vara ett inslag i sådan bedömning. De alumnenkäter som var planerade, men på grund av låg svarsfrekvens inte genomfördes i det tidigare systemet, är en metod som trots att allt kan vara värd att pröva. Även enkäter med låg svarsfrekvens kan ge indikationer och uppslag som kan vara värdefulla för bedömargrupperna att känna till. TCO menar också att samverkan med arbetslivet under utbildningen är en viktig aspekt som bör ingå i kvalitetsutvärderingssystemet. Detta är en viktig kvalitetsaspekt generellt för högre utbildning, och särskilt relevant när det gäller yrkesutbildningar, exempelvis ingenjörsutbildning, sjuksköterskeutbildning, journalistutbildning och lärarutbildning, där olika former av VFU (verksamhetsförlagd utbildning) och praktik är av stor betydelse. Systemets tidplan och implementering Promemorian betonar vikten av att granskningsprocesser måste vara rättssäkra, förutsägbara och transparanta. Det ökar legitimiteten och incitamenten för att lärosätena ska arbeta med kvalitetsutveckling. TCO instämmer i detta och välkomnar att UKÄ:s arbete med att implementera och vidareutveckla systemet föreslås ske i nära dialog med arbetslivet, studenter, universitet och högskolor. Ett nära samråd med intressenterna kan också minska risken för att kvalitetsutvärderingsarbetet blir alltför tids- och resurskrävande för lärosätena, bedömargrupperna och UKÄ. Det nya systemet föreslås börja gälla den 1 januari Det är en rimlig tidplan. Dock menar TCO att det kunde vara värdefullt att testa systemet i en pilotomgång där ett urval av lärosäten ingår, i syfte att justera och utveckla modellen innan den implementeras i full skala. Det vore också till stor nytta om UKÄ planerade och

8 8(8) utformade systemet så att det kunde utvärderas efter (och kanske även under) den sexåriga utvärderingscykeln. Resursfördelning I promemorian föreslås att resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå från och med 1 januari 2016 inte längre ska fördelas på grundval av kvalitetsutvärderingar av utbildningars resultat. Vidare menar man i promemorian att de medel som gått till kvalitetsbaserad resurstilldelning även framöver ska användas till högre utbildning. TCO ställer sig helt och hållet bakom dessa bedömningar. Övriga synpunkter I dagsläget finns eller planeras ett antal utvärderings- och uppföljningssystem med bäring på högskolesektorn. I första hand gäller det förslag från UKÄ, VR och Vinnova. Dessutom tillkommer uppföljningar som görs av andra myndigheter, exempelvis Universitets- och högskolerådet (UHR), Riksrevisionen, Statskontoret och IFAU. När det gäller extern finansiering bedöms forskningen dessutom av forskningsråd och andra finansiärer. Därtill bedriver lärosätena själva ett ofta omfattande internt och externt kvalitetssäkringsarbete. Det förefaller alltså finnas mycket goda skäl att se över de många modeller som redan finns eller är under utveckling, i syfte att minska belastningen på lärosätena och skapa bättre förutsättningar för dem att ägna sig åt sin kärnverksamhet: utbildning och forskning. Kvalitetsgranskningen bör kort sagt inte kräva alltför mycket tid och resurser från lärosätena och i största möjliga mån samordnas och harmoniseras med övriga uppföljningssystem och utvärderingsaktörer på högskoleområdet.