Allmänna utgångspunkter för förslag till miljöbedömningsgrunder

Transkript

1 Allmänna utgångspunkter för förslag till miljöbedömningsgrunder kriterier för bedömning av betydande miljöpåverkan och bidrag till måluppfyllelse. En viktig del i miljöbedömning är att analysera dels om strategier, funktioner i transportsystemet, åtgärdspaket med mera kan leda till betydande negativ eller positiv miljöpåverkan, dels om dessa bidrar till måluppfyllelse eller leder till målkonflikter. Till stöd för detta arbete har förslag till miljöbedömningsgrunder tagits fram. Förslagen ska användas för att systematiskt bedöma miljöpåverkan och bidrag till måluppfyllelse. Miljöbedömningsgrunderna är kopplade till de miljöaspekter som räknas upp i miljöbalkens 6 kapitel 12 punkt 6 (se figur 1 nedan). De kan dessutom ge viss vägledning vid behovsbedömning (huruvida en miljöbedömning alls ska genomföras). Syftet med förslagen till miljöbedömningsgrunder är att underlätta och kvalitetssäkra miljöbedömning. De ska säkerställa att syftet med miljöbedömningen uppnås, vilket enligt miljöbalken är att integrera miljöaspekter i planen eller programmet så att en hållbar utveckling främjas. Figur 1. Översikt över miljöaspekter som ska bedömas i samband med miljöbedömning. 1

2 Trafikverkets förslag till utformning av miljöbedömningsgrunder Trafikverket har utvecklat förslag till miljöbedömningsgrunder som stöd för att genomföra en miljöbedömning. Förslagen till miljöbedömningsgrunder fungerar som stöd vid avgränsning, bedömning av betydande miljöpåverkan (positiv eller negativ) och bidrag till måluppfyllelse samt uppföljning. De tjänar också som kommunikationsverktyg och ger omvärlden möjlighet att granska Trafikverkets utgångspunkter för miljöbedömning. Gemensamma fastlagda tolkningar underlättar miljöbedömningsarbetet genom att skapa större tydlighet och förutsägbarhet kring grunderna för bedömning av betydande miljöpåverkan och bidrag till måluppfyllelse. Bedömningsgrunderna behöver förvaltas och uppdateras. De kommer att behöva revideras både utifrån ny kunskap och nya frågeställningar. De kommer även behöva anpassas utifrån nya planeringsdirektiv. Det går inte att genomföra en miljöbedömning med hjälp av enbart miljöbedömningsgrunderna. De ska heller inte ses som checklistor som kan användas av vem som helst. Miljöbedömningsgrunderna beskriver komplicerade sammanhang. De kan användas för att vägleda en grupp personer med olika kompetenser som genomför en miljöbedömning. Miljöbedömningsgrunderna är tänkta att kunna tillämpas på bedömningar på kort, medellång och lång sikt. De indikatorer, mål, gränsvärden etc. vilka redovisas i miljöbedömningsgrunderna har om inte annat anges, formulerats och beräknats av Trafikverket. I allmänna utgångspunkter presenteras förhållanden som är gemensamma för samtliga miljöbedömningsgrunder i syfte att undvika upprepningar och att begränsa miljöbedömningsgrundernas omfattning när det gäller text. För en mer utförlig beskrivning av miljöbedömningsgrundernas upplägg hänvisas till Trafikverkets Metod för miljöbedömning av planer och program inom transportsystemet Trafikverkets publikation 2011:134. Miljöbedömningens omfattning Miljöbedömningen omfattar effekter av föreslagna åtgärder och funktioner på den del av transportsystemet som Trafikverket har rådighet över. Här ingår ågärder på det statliga väg och järnvägsnätet samt vissa farleder. Därutöver kan delar av kommunala och enskilda nät och noder ingå i samband med överenskommelser om medfinansiering (exempelvis Västsvenska paketet och Stockholmsöverenskommelsen ). Åtgärder görs inom områdena drift och underhåll, nyinvesteringar samt övriga åtgärdsområden. Exempel på den senare är s k breddad samhällsplanering, pott för trafiksäkerhetsåtgärder mm. Trafikverket styr enbart en del av det svenska transportsystemet utveckling. Andra faktorer har en stor inverkan på systemet. Det kan gälla politiska beslut om styrmedel, demografisk, teknisk, industriell eller kommersiell utveckling, men även utvecklingen i Europa och i övriga världen. Det kan 2

3 också gälla åtgärder på de delar av transportsystemet som inte omfattas av exempelvis en nationell transportplan. De delar av transportsystemet som ska miljöbedömas kan inte pekas ut fullständigt förrän planeringsförutsättningarna har lagts fast av regeringen. Referensalternativ. Miljöbedömningen förutsätter att det finns en rimligt säker uppfattning om hur transportsystemet kommer att utvecklas utan några förslag på förändring, dvs en förväntad utveckling utifrån exempelvis, redan fattade beslut. Hur det referensalternativet bör tas fram och användas, diskuteras i Trafikverkets metodbeskrivning för miljöbedömning, avsnitt Definition av betydande miljöpåverkan och bidrag till måluppfyllelse Transportsystemet påverkar alla miljöaspekter i någon utsträckning. En viktig uppgift för miljöbedömningen är att avgöra om denna påverkan sammantaget kan anses vara betydande och om ett bidrag till måluppfyllelse sker. Trafikverket har uppfattat lagstiftarens ordval som en markering av att betydande miljöpåverkan med andra svenska ord ska vara avsevärd eller stor. Påverkan ska också ses i sitt sammanhang. Även om en enskild och kanske geografisk begränsad åtgärd i en plan eller program i sig kan anses ge en betydande miljöpåverkan i ett lokalt perspektiv är det inte säkert att hela planen eller programmet ur ett nationellt perspektiv, vilken kan omfatta hela befolkningen och hela riket, därför ska anses ge en betydande miljöpåverkan för miljöaspekten. Den samlade påverkan av många mindre omfattande åtgärder är svårbedömda men kan mycket väl innebära betydande miljöpåverkan på nationell nivå. Effekter kan för varje given miljöaspekt vara både positiva och negativa. Är något av kriterierna för betydande negativ miljöpåverkan uppfylld så innebär det betydande negativ miljöpåverkan för aktuell miljöaspekt. I annat fall är det antingen fråga om ingen betydande miljöpåverkan eller betydande positiv miljöpåverkan. Varje miljöaspekt bedöms utifrån ett antal indikatorer med tillhörande kriterier. Miljöbedömningen är därför tänkt att bli genomförd i steg. Först bedöms för varje indikator om påverkan, jämfört med referensalternativet 2, sammantaget är positiv eller negativ och om påverkan kan betraktas som betydande. Några viktiga kriterier är numeriska men de flesta förutsätter en motiverad kvalitativ expertbedömning. 1 Metod för miljöbedömning av planer och program inom transportsystemet, Trafikverkets publikation 2011: Andra begrepp som används är nollalternativ och jämförelsealternativ. 3

4 För bedömning av bidrag till måluppfyllelse gäller att för varje miljömål måste positiva och negativa bidrag vägas samman och magnituden av den sammantagna påverkan måste bedömas. Det är så gott som alltid fråga om kvalitativa bedömningar och i realiteten så kan endast de viktigare bidragen för måluppfyllelse redovisas. Slutredovisningen bör redovisa både positiva och negativa bidrag till måluppfyllelse om sådana är aktuella. Fullständig måluppfyllelse beror på så mycket mer än vad som Trafikverket kan åstadkomma i transportsystemet. De genomförda avvägningarna och bedömningarna dokumenteras och redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen samt kommuniceras genom samråd. Osäkerheter och målkonflikter redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen. Osäkerheter kommer till viss del redan till uttryck genom beskrivningen i miljöbedömningsgrunderna kring utvecklingsbehov. Kumulativa effekter Begreppet kumulativa effekter beskrivs i rapporten Metod för miljöbedömning av planer och program inom transportsystemet 3. Med kumulativa effekter avses här de effekter som åtgärder genererar tillsammans med befintliga transportsystem annan markanvändning, luftutsläpp med mera. Det kan vara existerande positiva och negativa effekter, till exempel påverkan på djurliv, som förstärks av åtgärder. Det kan även vara så att tillkommande belastning i en redan utsatt miljö innebär en tröskeleffekt som sammantaget ger en oacceptabel miljöbelastning. 4 Kumulativa effekter ska hanteras av de analysmetoder som presenteras i miljöbedömningsgrundens miljöbedömningstabell, men bör kompletteras av särskilda studier som kan uppmärksamma dessa effekter. Genom definition av miljöaspekten och texterna om avgränsning, beskrivs det inbördes förhållandet mellan miljöaspekterna. Målkonflikter Miljöbedömningsgrunderna kan inte användas helt oberoende från varandra, på samma sätt som flertalet av de olika miljöaspekterna inte är oberoende av varandra. Det finns situationer då det uppstår synergier eller konflikter som bör beaktas mellan miljöområdena. I Trafikverkets Samlat planeringsunderlag Miljö 5 belyses några av dessa synergier och konflikter för att kunna beaktas och på så sätt innebära bättre underbyggda och avvägda beslut. När man tillämpar kriterierna för bidrag till måluppfyllelse kommer målkonflikter att identifieras, inte bara mellan transportpolitiska mål utan även mellan miljökvalitetsmål. Miljöbedömningen måste sedan hantera målkonflikterna genom att beakta dessa i processen och den slutliga miljökonsekvensbeskrivningen. 3 Metod för miljöbedömning av planer och program inom transportsystemet, Trafikverkets publikation 2011: Mer om kumulativa effekter finns att läsa i Naturvårdsverkets handbok 2009:1, Handbok med allmänna råd om miljöbedömning av planer och program eller i Folkesson, Lennart, Kumulativa effekter och konsekvenser behandling i miljöbedömning och miljökonsekvensbeskrivning för vägar, VTI rapport 674, år Samlat planeringsunderlag Miljö, version 1.0, 2012:169, September

5 Resultatredovisning Det finns olika sätt att redovisa resultat. Miljöbalken reglerar innehåll, men utrymmet för egna lösningar är ändå stort. Se exempel på redovisning i den s k Kapacitetsutredningen: aspx Se exempel från miljökonsekvensbeskrivning till nationell transportplan : aspx 5

6 Bilagor Bilaga 1 generellt om bedömning av effekter och konsekvenser på miljön. Ur bilaga 4 i Förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar 1. Planens eller programmets karaktäristiska egenskaper i bedömningen skall särskilt beaktas i vilken utsträckning planen eller programmet a) anger förutsättningarna för verksamheter eller åtgärder när det gäller plats, art, storlek och driftsförhållanden eller genom att fördela resurser, b) har betydelse för andra planers eller programs miljöpåverkan, c) har betydelse för integreringen av miljöaspekter särskilt för att främja en hållbar utveckling, d) innebär miljöproblem som är relevanta för planen eller programmet, eller e) har betydelse för genomförandet av gemenskapens miljölagstiftning. 2. Typen av påverkan och det område som kan antas bli påverkat i bedömningen skall särskilt beaktas a) sannolikheten, varaktigheten och frekvensen av påverkan och möjligheten att avhjälpa den, b) påverkans totaleffekt, c) påverkans gränsöverskridande art, d) riskerna för människors hälsa eller för miljön, e) påverkans storlek och fysiska omfattning, f) vilken betydelse och sårbarhet som det påverkade området har på grund av intensiv markanvändning, överskridna miljökvalitetsnormer, kulturarvet eller speciella särdrag i naturen, och g) påverkan på områden eller natur som har erkänd nationell, gemenskaps eller internationell skyddsstatus. Förordning (2005:356). 6

7 Bilaga 2 om fokusområde Landskap och miljöaspekterna Landskap form och rumslighet, Biologisk mångfald, Växtliv samt Djurliv, Forn och kulturlämningar, Annat kulturarv samt Bebyggelse. Denna text omfattar områden som är gemensamma för miljöaspekterna under fokusområde Landskap. Beskrivning av begreppet Landskap Miljöbalken anger att det inbördes förhållandet mellan miljöaspekterna ska bedömas. Betydelsen av detta kan exemplifieras av hur begreppet landskap (enligt kapitel 6 12 miljöbalken) rimligtvis bör beskrivas. Landskap är ett område sådant det uppfattas av människor och vars karaktär är resultatet av påverkan och samspel mellan naturliga och/eller mänskliga faktorer 6. Landskapet utgör ett komplext samspel av naturgivna faktorer och den kulturella påverkan människans närvaro i och brukande av landskapet skapat. Detta kontinuerliga samspel ger upphov till att olika delar av landskapet utvecklar olika karaktärer unika kombinationer av egenskaper som gör att det skiljer sig från andra delar av landskapet. En viktig del av landskapets karaktär är också hur detta uppfattas av oss människor. Landskapet utgör arenan för samhällets utveckling det är i landskapet allt händer. Effekterna av människans alla handlingar ackumuleras i landskapet och all planering, investering och förvaltning av infrastruktur både påverkar och påverkas av landskapet. Därigenom påverkas även människor, flora och fauna. Trafikverket, som en av de största aktörerna i det svenska landskapet, har ett stort ansvar för hur landskapets befintliga karaktärer och värden tas tillvara och utvecklas i förhållande till de infrastrukturåtgärder som utförs. Definitionen av landskap inbegriper alltså ett komplext samspel av delaspekter. Tre betydelsefulla delaspekter i infrastruktursammanhang är fysiska och rumsliga förutsättningar, ekologiska funktioner samt mänsklig/kulturell användning. Dessa tre landskapsaspekter är å ena sidan särskiljda från varandra genom lagrum, kompetensbehov etc. Å andra sidan interagerar de med varandra och är starkt sammankopplade vad gäller t.ex. planering och effekter. Trafikverkets syn på/tolkning av miljöaspekten landskap är att landskapet ÄR det inbördes förhållandet mellan miljöaspekterna biologisk mångfald, djurliv, växtliv, bebyggelse, fornoch kulturlämningar och annat kulturarv. Trafikverket uppfattar att landskapets skala, struktur och visuella egenskaper är avgörande faktorer för landskapets karaktär. Landskap kan således inte hanteras isolerat, snarare som flera samverkande och bör därför hanteras på ett mycket integrerat sätt i Trafikverkets planerings och effektbedömningsarbete. Delaspekterna beskrivs i tre separata bedömningsgrunder med en gemensam landskapsdefinition. Bedömningsgrunderna är: LANDSKAP 6 Definition enligt europeiska landskapskonventionen (Landskapskonventionen trädde i kraft 1 maj 2011 i Sverige efter att Sverige ratificerat den). 7

8 Landskap, delen form och rumslighet, LANDSKAP biologisk mångfald inkl växtliv och djurliv samt LANDSKAP Forn och kulturlämningar, Annat kulturarv och Bebyggelse. För att möjliggöra redovisning och uppföljning av miljöbedömningens resultat i enlighet med miljöbalkens terminologi (kapitel 6 12) försöker dock Trafikverket hålla sig till de miljöaspekter miljöbalken räknar upp. Exempel på bedömningsgrunder för betydande miljöpåverkan och bidrag till måluppfyllelse när det gäller fokusområde Landskap Infrastrukturåtgärder påverkar landskapets form/rumslighet på olika sätt beroende på typ av åtgärd i kombination med det berörda landskapets karaktär, potential, känslighet och pågående utvecklingstendenser. En åtgärd kan ge mycket stora effekter (positiva eller negativa) i ett landskap, medan exakt samma åtgärd kan ge obetydliga eller helt motsatta effekter i en annan typ av landskap. Genom den regionala landskapskaraktärsanalysen erhålls ett aggregerat regionalt underlag. Åtgärdstyper kategoriseras efter landskapspåverkan. Bedömningar av känslighet och potential i respektive karaktärsområde görs utifrån känslighet för nybyggnad, ombyggnad, driftåtgärder och förändrad trafikering. Därmed är det förberett för miljöbedömning av samlad miljöpåverkan 7. Denna kunskap är avgörande under hela planeringsprocessen inte minst i systemanalysskedet där landskapet utgör arenan för de åtgärder som planeras. Vidare krävs kunskapen för att möjliggöra bedömningar/analyser samt uppföljning av effekter på landskapet. För principiell illustration avseende mötet mellan åtgärd och landskapstyp se bedömningsgrund Landskap kulturmiljö. Samtliga åtgärder (t.ex. potter för särskilda åtgärder samt drift och underhållsmedel) som inte är geografiskt definierade utgör en potentiell (negativ eller positiv) miljöpåverkan. Detta eftersom påverkan och effekterna på landskapets karaktärer och kvaliteter inte går att bedöma om åtgärden 7 Metodik finns beskriven i Landskap i långsiktig planering, Trafikverket publikation 2011:122, ISBN

9 inte är relaterad till något specifikt landskap. Den potentiella miljöpåverkan utgör alltså en osäkerhet. Sammanvägd bedömning för miljöaspekterna: Landskap form och rumslighet, Biologisk mångfald, Växtliv samt Djurliv samt Forn och kulturlämningar, Annat kulturarv samt Bebyggelse. En sammanvägd bedömning är ett kvalitativt bedömningsarbete och behöver göras med kunskap om och insikt i landskaplig form och rumslighet, kulturmiljö och biologisk mångfald på den skalnivå som är relevant. Kunskapsunderlag och metodik för att stödja kvantitativa bedömningar kan förbättras men frågans art är dock sådan att olika grader av kvalitativ bedömning inte kan undvaras. Landskapets form och rumslighet är starkt platsbundna företeelser, oavsett vilken skala det handlar om. Likaså för kulturmiljö och biologisk mångfald. Irreversibla skador på ett landskap i södra Sverige kan inte uppvägas av positiva effekter på ett landskap i norra Sverige eftersom människor uppfattar och använder landskapet i dess specifika lokalisering. Exempelvis finns särdragen för Skåne bara i Skåne på samma sätt som specifika lämningar har sin lokalisering och bara kan upplevas och förstås i sitt sammanhang just på den platsen. Ett annat exempel: Utterstammen i Skåne antas ha sin regionala särart, genetik osv. och kan därför inte bytas ut mot en annan utterstam. Det totalt sett ökade antalet i uttrar i Sverige kan inte uppväga förlusten av en unik genpool. I den sammanvägda bedömningen måste hänsyn tas till att åtgärder som exempelvis innebär stor negativ påverkan på ett landskap och stor positiv påverkan på ett annat inte kan anses neutrala som helhet. En sammanvägd bedömning av effekter, regionalt och/ eller nationellt, kan t.ex. uttryckas: I stora/alt. mindre delar är effekterna positiva, främst till följd av insatser xxx och yyy. Åtgärderna innebär negativa/alt. betydande negativa effekter främst pga. insatser inom åtgärdskategorierna xxx och yyy, särskilt berörda landskap/delar av landet är zzz och vvv. Värderingen i form av stor/liten, negativ/betydande negativ, positiv/betydande positiv osv. ingår i den kvalitativa bedömningen. Därutöver kan procentangivelser användas som komplement för ett fåtal av kulturmiljöeffekterna. Till exempel skulle andel investeringsprojekt som förväntas ge betydande miljöpåverkan i utpekade värdeområden kunna användas, men uppgiften blir meningsfull först när sådan påverkan i projekt kan ställas i regionalt respektive nationellt perspektiv. För det behövs t.ex. uppgifter om andel av de berörda värdeområdena som är av samma kategori, vad bedömd påverkan består av och analys av vilka konsekvenser det får i regionalt/nationellt perspektiv. Kunskapsunderlagen är idag inte tillräckligt relaterade till denna skalnivå. Detta kan jämföras med bedömning av förbättringsåtgärder för infrastrukturens kulturmiljövärden där intentioner kan ställas mot en genomförd bristanalys. Här blir procentangivelser, uttryckt i genomförbarhet, meningsfulla eftersom det finns identifierad brist eller angivna mål att jämföra med. 9